1. Новая редакция комментируемой статьи, введенная Федеральным законом от 24 июля 2007 г. N 212-ФЗ, устанавливает особенности приобретения в собственность земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, на которых расположены здания, строения, сооружения.
Общие правила приобретения прав на такие земельные участки установлены ст. 36 ЗК РФ, которая, в частности, закрепляет исключительное право на приватизацию земельных участков (или приобретение права аренды земельных участков) граждан и юридических лиц, являющихся собственниками зданий, строений, сооружений. В некоторых случаях в соответствии с указанной статьей земельные участки передаются в собственность бесплатно: так, религиозным организациям, имеющим в собственности здания, строения, сооружения религиозного и благотворительного назначения, расположенные на земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности, эти земельные участки предоставляются в собственность бесплатно. В остальных случаях с собственником недвижимости заключается договор купли-продажи земельного участка.
Установление в нормативном порядке цены земли, по которой продаются указанные в комментируемой статье земельные участки собственникам находящихся на них зданий, строений и сооружений, имеет целью снижение для этих лиц цены участка по сравнению с рыночной и создание, таким образом, благоприятных условий для приобретения земельных участков. Таким образом реализуется один из принципов земельного законодательства о единстве судьбы земельных участков и прочно связанных с ними объектов.
Названным выше Федеральным законом в новой редакции комментируемой статьи выделены категории собственников зданий, строений, сооружений, находящихся на государственных, муниципальных землях, в отношении которых до 1 января 2010 г. действуют особые, более жесткие условия приобретения в собственность земельных участков. Цена приобретаемых ими земельных участков устанавливается субъектами РФ исходя из кадастровой стоимости земельного участка, а не из ставки земельного налога, как в остальных случаях, а до установления субъектами РФ указанной цены применяется наибольшая для данной местности цена земельного участка. Кроме того, п. 3 комментируемой статьи предусмотрена возможность установления запрета на строительство, реконструкцию на таких земельных участках.
Общим у всех трех групп лиц, указанных в п. 1 комментируемой статьи, является то, что они представляют собой собственников зданий, строений, сооружений, расположенных на находящихся в государственной или муниципальной собственности земельных участках. И отнесение их именно к указанным группам зависит от того, когда и как было приобретено право собственности на данные здания, строения, сооружения. Для коммерческих организаций и предпринимателей это приобретение (или возведение на месте снесенных) принадлежащих им зданий, строений, сооружений из государственной или муниципальной собственности, для граждан и некоммерческих организаций (если на них не распространяется иной установленный законом порядок приобретения земельных участков, как, например, на садоводов или на религиозные организации) - если их право собственности на здание, строение, сооружение возникло до вступления в силу ЗК РФ.
Если же среди названных юридических лиц имеются обладающие правом постоянного (бессрочного) пользования земельными участками, на которых расположены линии электропередачи, линии связи, трубопроводы, дороги, железнодорожные линии и другие подобные сооружения (линейные объекты), они в соответствии со ст. 3 комментируемого Закона могут приобрести такие земельные участки в собственность по ценам, установленным настоящим пунктом, до 1 января 2013 г.
2. Как и в действовавшей до принятия указанного выше Федерального закона редакции комментируемой статьи, в настоящее время стоимость находящихся в государственной или муниципальной собственности земельных участков при их продаже собственникам расположенных на них зданий, строений, сооружений устанавливается субъектами РФ. Не изменился и устанавливаемый комментируемым Федеральным законом диапазон цены земли в зависимости от величины населенного пункта. Но теперь установлено, что данные ставки действуют только до 1 января 2010 г. и только в отношении определенного круга лиц: это коммерческие организации и индивидуальные предприниматели, которые либо приобрели здания, строения, сооружения, находившиеся в частной собственности, либо построили их "на пустом месте", а также граждане и некоммерческие организации, которые приобрели право собственности на здания, строения, сооружения после вступления в силу ЗК РФ.
Цена земли, устанавливаемая субъектами РФ с учетом требований п. 2 комментируемой статьи, привязана к размеру ставки земельного налога.
В соответствии с нормами части второй Налогового кодекса РФ <1> земельный налог относится к местным налогам и устанавливается данным Кодексом и нормативными правовыми актами представительных органов муниципальных образований (в Москве и Санкт-Петербурге - законами указанных субъектов РФ). В соответствии со ст. 394 НК РФ налоговые ставки устанавливаются нормативными правовыми актами представительных органов муниципальных образований (законами городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга) и не могут превышать:
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 2000. N 32. Ст. 3340.
1) 0,3% в отношении земельных участков:
отнесенных к землям сельскохозяйственного назначения или к землям в составе зон сельскохозяйственного использования в поселениях и используемых для сельскохозяйственного производства;
занятых жилищным фондом и объектами инженерной инфраструктуры жилищно-коммунального комплекса (за исключением доли в праве на земельный участок, приходящейся на объект, не относящийся к жилищному фонду и к объектам инженерной инфраструктуры жилищно-коммунального комплекса) или предоставленных для жилищного строительства;
предоставленных для личного подсобного хозяйства, садоводства, огородничества или животноводства;
2) 1,5% в отношении прочих земельных участков.
Допускается установление дифференцированных налоговых ставок в зависимости от категорий земель и (или) разрешенного использования земельного участка.
Норма, идентичная п. 2 комментируемой статьи, содержится в п. 7 ст. 28 Федерального закона от 21 декабря 2001 г. N 178-ФЗ "О приватизации государственного и муниципального имущества" <1>. Этот Закон устанавливает, что приватизация зданий, строений и сооружений, а также объектов, строительство которых не завершено и которые признаны самостоятельными объектами недвижимости, осуществляется одновременно с отчуждением лицу, приобретающему такое имущество, земельных участков, занимаемых таким имуществом и необходимых для их использования, если иное не предусмотрено федеральным законом. При этом цена выкупа земельного участка устанавливается субъектами РФ в поселениях с численностью населения:
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 2002. N 4. Ст. 251.
свыше 3 млн. человек в размере от пяти - до тридцатикратного размера ставки земельного налога за единицу площади земельного участка;
от 500 тыс. тысяч до 3 млн. человек в размере от пяти - до семнадцатикратного размера ставки земельного налога за единицу площади земельного участка;
до 500 тыс. человек, а также за пределами черты поселений в размере от трех - до десятикратного размера ставки земельного налога за единицу площади земельного участка (на начало текущего календарного года).
До установления цены выкупа земельных участков субъектами РФ цена соответствующих земельных участков определяется исходя из указанных минимальных размеров.
А при приватизации имущественного комплекса унитарного предприятия, согласно п. 3 ст. 11 названного Закона, стоимость земельных участков принимается равной пятикратному размеру ставки земельного налога за единицу площади земельных участков в поселениях с численностью населения свыше 500 тыс. человек или трехкратному размеру ставки земельного налога в остальных случаях.
Конституционность п. п. 2 и 3 ст. 2 Федерального закона "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" (в действовавшей на тот момент редакции), а также п. 3 ст. 11 и п. 7 ст. 28 Федерального закона "О приватизации государственного и муниципального имущества" оспаривались правительством Москвы в Конституционном Суде РФ. Заявитель утверждал, что установлением необоснованно заниженных цен продажи земельных участков, находящихся в государственной и муниципальной собственности, ущемляется конституционное право субъектов РФ и муниципальных образований свободно распоряжаться землей, собственниками которой они являются. Конституционный Суд РФ в Определении от 5 ноября 2003 г. N 403-О <1>, в частности, указал, что установление основ федеральной политики и федеральные программы в области экономического развития Российской Федерации, а также установление правовых основ единого рынка, основ ценовой политики (включая ценовую политику на землю), согласно п. п. "е" и "ж" ст. 71 Конституции РФ, относятся к сфере ведения Российской Федерации. Закрепив единые условия приватизации государственной собственности и избрав в качестве принципа определения стоимости земельных участков установление ее верхнего и нижнего пределов (что направлено на предотвращение как занижения, так и завышения цены приватизируемых участков), федеральный законодатель предоставил гарантию юридического равенства участникам гражданского оборота в этой сфере при реализации ими прав и свобод. При этом не исключается право субъектов РФ и муниципальных образований самостоятельно осуществлять регулирование отношений по ряду вопросов, касающихся приватизации государственного и муниципального имущества, в частности определять порядок принятия решений об условиях приватизации государственного и муниципального имущества, в том числе земли, включая определение ее цены в пределах, установленных федеральным законодателем.
--------------------------------
<1> Вестник Конституционного Суда РФ. 2004. N 1.
3. В отличие от двух предыдущих пунктов комментируемой статьи, нормы п. 3 не ограничены временными рамками. Следовательно, введенный им механизм установления запрета на строительство будет действовать и после 2010 г. Не совсем ясно в таком случае, почему данные нормы включены в Закон о введении, а не Кодекс. Кроме того, необходимо отметить, что Земельный кодекс регулирует вопросы предоставления земельных участков для строительства, но разрешение или запрещение строительства на уже предоставленном земельном участке находится за пределами сферы его ведения. Градостроительный кодекс (ст. 51) регламентирует процедуру выдачи разрешений на строительство, подтверждающих соответствие проектной документации требованиям градостроительного плана земельного участка и дающих застройщику право осуществлять строительство, реконструкцию объектов капитального строительства, а также их капитальный ремонт. В соответствии с Градостроительным кодексом возможен отказ уполномоченного органа по установленным законом основаниям в выдаче разрешения на строительство, но установления запрета на строительство этот Кодекс не предусматривает.
Таким образом, комментируемый Федеральный закон ввел новый институт - установление запрета на строительство, который согласно норме абз. 3 п. 3 рассматриваемой статьи собственник земельного участка может "выкупить", т.е. оплатить снятие этого запрета. По существу данный механизм представляет собой введение для коммерческих организаций и предпринимателей легальной платы за строительство, реконструкцию зданий, строений, сооружений на земельном участке, если участок приобретен ими из государственной, муниципальной собственности.
Абзац 2 п. 3 комментируемой статьи устанавливает исключения из общих правил о запрете на строительство, реконструкцию. Такой запрет не распространяется на реконструкцию следующих объектов капитального строительства:
объекты капитального строительства, предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры и предельные параметры которых не соответствуют градостроительному регламенту (именно они упоминаются в ч. 8 ст. 36 ГрК РФ, на которую ссылается комментируемая статья);
реконструкция которых не приведет к изменению вида разрешенного использования земельного участка.
Как видим, оба исключения связаны только с реконструкцией, а не со строительством, и не любых зданий, строений, сооружений, а только объектов капитального строительства <1>.
--------------------------------
<1> В соответствии с ГрК РФ (подп. 10 ст. 1) объект капитального строительства - здание, строение, сооружение, объекты, строительство которых не завершено, за исключением временных построек, киосков, навесов и других подобных построек.
Запрет на строительство, реконструкцию представляет собой ограничение права собственности на земельный участок в порядке ст. 56 ЗК РФ и подлежит государственной регистрации в порядке, установленном Федеральным законом "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним".
Субъекты РФ определяют порядок установления и снятия запрета на строительство, реконструкцию. Так, Законом г. Москвы от 19 декабря 2007 г. N 48 "О землепользовании в городе Москве" <1> (ст. 7) установлено, что запрет на строительство, реконструкцию зданий, строений, сооружений на земельном участке в установленных законом случаях осуществляется решением правительства Москвы (уполномоченного им органа). Снятие запрета на строительство, реконструкцию осуществляется по заявлению собственника земельного участка и при условии оплаты им 80% кадастровой стоимости такого участка, действующей на момент снятия запрета на строительство, реконструкцию; если же строительство объектов капитального строительства не приводит к изменению вида разрешенного использования земельного участка, установленного в решении о передаче земельного участка в частную собственность, договоре купли-продажи земельного участка, то снятие запрета осуществляется по заявлению собственника земельного участка без оплаты. Снятие запрета на строительство, реконструкцию осуществляется с предварительным изменением вида разрешенного использования земельного участка на основании заявления собственника земельного участка в рамках установленного градостроительного регламента.
--------------------------------
<1> Вестник мэра и правительства Москвы. 2007. N 71.
