МИНИСТЕРСТВО ЭКОНОМИЧЕСКОГО РАЗВИТИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
от 1 августа 2013 года
ПО ИТОГАМ
ЭКСПЕРТИЗЫ ПРИКАЗА МИНПРИРОДЫ РОССИИ ОТ 8 ИЮЛЯ 2010 Г.
N 238 "ОБ УТВЕРЖДЕНИИ МЕТОДИКИ ИСЧИСЛЕНИЯ РАЗМЕРА ВРЕДА,
ПРИЧИНЕННОГО ПОЧВАМ КАК ОБЪЕКТУ ОХРАНЫ ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ"
В соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 29 июля 2011 г. N 633 "Об экспертизе нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти в целях выявления в них положений, необоснованно затрудняющих ведение предпринимательской и инвестиционной деятельности, и о внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации" (далее - Постановление N 633), приказом Минэкономразвития России от 9 ноября 2011 г. N 634 "Об утверждении Порядка проведения экспертизы нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти в целях выявления в них положений, необоснованно затрудняющих ведение предпринимательской и инвестиционной деятельности" (далее - Приказ N 634), а также Планом проведения экспертизы нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти Минэкономразвития России провело экспертизу приказа Минприроды России
от 8 июля 2010 г. N 238 "Об утверждении Методики исчисления размера вреда, причиненного почвам как объекту охраны окружающей среды" (далее также - Приказ N 238; Методика 1), зарегистрированного в Минюсте России 7 сентября 2010 г. N 18364, и сообщает следующее.
Для проведения экспертного исследования положений Приказа N 238 была создана экспертная группа (состав экспертной группы приведен в Приложении N 1 к данному заключению).
В ходе проведения экспертизы Приказа N 238 с 1 марта 2013 г. по 31 марта 2013 г. были проведены публичные консультации с целью получения информации о положениях, необоснованно затрудняющих ведение предпринимательской и инвестиционной деятельности. Информация по проводимым публичным консультациям была размещена на официальном сайте Минэкономразвития России.
Позиции, представленные субъектами предпринимательской и иной деятельности при проведении публичных консультаций, рассмотрены и учтены в настоящем заключении. Справка о результатах публичных консультаций прилагается (Приложение N 2).
По результатам проведения публичных консультаций Минэкономразвития России совместно с экспертной группой подготовлено настоящее заключение по итогам экспертизы Приказа N 238.
Проект заключения письмом Минэкономразвития России N Д26и-450 от 23 апреля 2013 г. также направлялся в Минприроды России. Замечания по проекту заключения были представлены письмом Минприроды России N 12-31/9489 от 23 мая 2013 г.
Также проект заключения был размещен для обсуждения на официальном сайте Минэкономразвития России. Замечания экспертной группы, Минприроды России по проекту заключения, а также комментарии Минэкономразвития России представлены в Приложении N 3.
1. Цели регулирования, установленного Приказом
В соответствии со статьей 4 Федерального закона
от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" (далее - Федеральный закон N 7-ФЗ) почвы являются объектом охраны окружающей среды от загрязнения, истощения, деградации, порчи, уничтожения и иного негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности.
Статьями 77, 78 Федерального закона N 7-ФЗ предусмотрены обязанность полного возмещения вреда и порядок компенсации вреда окружающей среде.
Согласно пункту 5.2.44 Положения о Министерстве природных ресурсов и экологии Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 29 мая 2008 г. N 404 "О Министерстве природных ресурсов и экологии Российской Федерации", Минприроды России самостоятельно принимает нормативные правовые акты относительно такс и методик исчисления размера вреда, причиненного окружающей среде.
В соответствии с пунктом 1 Приказа N 238, Методика 1 исчисления размера вреда, причиненного почвам как объекту охраны окружающей среды, предназначена для исчисления в стоимостной форме размера вреда, нанесенного почвам в результате нарушения законодательства Российской Федерации в области охраны окружающей среды, а также при возникновении аварийных и чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.
2. Общее описание регулирования
2.1. Круг участников отношений
Сфера действия нормативного акта распространяется на все хозяйствующие субъекты, деятельность которых может сопровождаться причинением вреда почвам, в том числе при возникновении аварийных и чрезвычайных ситуаций, а также при устранении их последствий; при обращении с отходами производства и потребления. Наиболее значительно Методика 1 влияет на деятельность крупных промышленных предприятий, в частности, нефте- и газодобывающих предприятий, металлургических компаний.
2.2. Возмещение вреда, причиненного почвам как объекту охраны окружающей среды
Статьями 77, 78 Федерального закона N 7-ФЗ предусмотрены обязанность полного возмещения вреда и порядок компенсации вреда окружающей среде. Следует отметить, что указанные статьи противоречат друг другу в части очередности применяемых процедур по возмещению вреда. Так, в части 3 статьи 77 предусмотрено, что вред окружающей среде, причиненный субъектом хозяйственной и иной деятельности, возмещается в соответствии с утвержденными в установленном порядке таксами и методиками исчисления размера вреда окружающей среде, а при их отсутствии исходя из фактических затрат на восстановление нарушенного состояния окружающей среды, с учетом понесенных убытков, в том числе упущенной выгоды. При этом в абзаце 2 части 1 статьи 78 предусмотрено, что определение размера вреда окружающей среде, причиненного нарушением законодательства в области охраны окружающей среды, осуществляется исходя из фактических затрат на восстановление нарушенного состояния окружающей среды, с учетом понесенных убытков, в том числе упущенной выгоды, а также в соответствии с проектами рекультивационных и иных восстановительных работ, при их отсутствии в соответствии с таксами и методиками исчисления размера вреда окружающей среде, утвержденными органами исполнительной власти, осуществляющими государственное управление в области охраны окружающей среды. На практике данные противоречия приводят к принятию судами противоречивых решений по однотипным вопросам, а также двойному возмещению вреда - в виде расходов на восстановительные (рекультивационные) мероприятия и расходов, исчисляемых по методикам (подробнее - см. Приложение N 4).
Вместе с рассматриваемым нормативным актом в настоящее время применяется также Методика, утвержденная постановлением Правительства Российской Федерации от 8 мая 2007 г. N 273 "Об исчислении размера вреда, причиненного лесам вследствие нарушения лесного законодательства" (далее - Методика 2), предусматривающая возмещение вреда за самовольное снятие, уничтожение или порчу почв, относящихся к категории "лесных". Границы действия указанных методик четко не определены, что приводит к одновременному предъявлению претензий о возмещении вреда почвам со стороны федеральных и региональных контрольно-надзорных органов по одному и тому же объекту и одному и тому же факту причинения вреда. Следует также отметить, что существуют прецеденты, когда одним органом контроля и надзора предъявляются две претензии о возмещении вреда по одному объекту, рассчитанному с применением разных методик.
Сложившаяся судебная практика, по оценке субъектов предпринимательской и инвестиционной деятельности, свидетельствует о том, что фактически механизм возмещения вреда окружающей среде в каждом конкретном случае зависит от трактовки данных норм судом. При этом в некоторых случаях ответчик, восстановивший природный объект, обязан возместить причиненный вред по таксам и методикам, а в других - ответчик, только приступивший к восстановлению природного объекта, освобождается от уплаты компенсации по методикам, и судебное разбирательство прекращается. В отдельных случаях по одному и тому же событию разлива нефти и загрязнения почвы нефтедобывающие предприятия возмещают причиненный вред четыре раза: почвам - по Приказу N 238, лесам - по Методике 2, а также проводят рекультивацию на собственные средства согласно Федеральному закону N 7-ФЗ и
Земельному кодексу Российской Федерации в качестве возмещения вреда в натуре.
Считаем, что механизм возмещения вреда окружающей среде может быть изменен в части последовательного и точного изложения процедур возмещения вреда. В случае причинения вреда окружающей среде приоритетной формой его возмещения должно быть проведение рекультивации организацией - причинителем вреда. Если проведение восстановительных работ невозможно, то причинитель вреда должен компенсировать его в соответствии с таксами и методиками.
3. Оценка расходов предпринимателей, связанная с исполнением требований Приказа N 238
Участниками экспертной группы были представлены фрагментарные сведения о расходах субъектов предпринимательской деятельности при загрязнении участков почв при существующем правовом регулировании. Так, например, ОАО "Сургутнефтегаз" в течение 2012 г. за загрязнение участков площадью примерно 5 га понесло расходы и оспаривает следующие суммы компенсаций за вред:
штрафы по
Кодексу об административных правонарушениях Российской Федерации - 120 000 рублей;
судебные издержки - 2 133 531 рубль;
возмещение вреда по Методике 1 - 235 392 000 рублей;
возмещение вреда по Методике 2 - 30 406 102 рубля;
стоимость рекультивационных работ - 7 688 974 рубля.
Как уже отмечалось, формулы расчета вреда по Методике 1 не учитывают, в частности, ситуации, когда содержание загрязняющего вещества в почве участка, подвергшегося загрязнению, не превышает установленного норматива качества или содержания загрязняющего вещества на фоновом участке. По данным ОАО "Сургутнефтегаз", в таких случаях при фактическом отсутствии негативного воздействия на почвы размер вреда, исчисляемого по Методике, составляет в среднем по территории Ханты-Мансийского автономного округа - Югры около 11,25 млн. рублей за 1 га. Реальная стоимость рекультивации почв в ценах 2012 - 2013 гг. составляет в среднем от 0,5 до 2,5 млн. рублей/га.
По данным ООО "ЛУКОЙЛ-ПЕРМЬ" издержки, которые вынуждены нести субъекты предпринимательской и инвестиционной деятельности в связи с реализацией положений Методики, связаны с увеличением материальных затрат на проведение работ по восстановлению качества почвы на величину исчисленного размера вреда. Например, при площади S = 604 м2 затраты на зачистку территории составили 1 278 000 рублей без НДС, размер вреда составляет 1 508 000 рублей без НДС; при площади S = 3 100 м2 затраты на зачистку территории составили 660 000 рублей без НДС, размер вреда составляет 7 738 000 рублей без НДС.
Таким образом, действующая система правового регулирования содержит дублирующие нормы, вследствие которых субъекты предпринимательской деятельности вынуждены нести избыточные расходы, связанные с исполнением всех требований нормативных правовых актов.
4. Предложения по оптимизации регулирования
4.1. Концептуальные предложения
4.1.1. Разграничить понятия "вред окружающей среде" и "негативное воздействие на окружающую среду" на законодательном уровне
Ранее в заключении Минэкономразвития России от 19 апреля 2013 г. N 7651-ОФ/Д26и по экспертизе приказа Минприроды России
от 13 апреля 2009 г. N 87 "Об утверждении Методики исчисления размера вреда, причиненного водным объектам вследствие нарушения водного законодательства" указывалось на недостаток природоохранного законодательства в части отсутствия четкого разграничения терминов "негативное воздействие на окружающую среду" и "вред, причиненный окружающей среде". Так, согласно статье 1 Федерального закона N 7-ФЗ негативное воздействие на окружающую среду представляет собой воздействие хозяйственной и иной деятельности, последствия которой приводят к негативным изменениям качества окружающей среды, а вред окружающей среде определяется как негативное изменение окружающей среды в результате ее загрязнения, повлекшее за собой деградацию естественных экологических систем и истощение природных ресурсов. При этом критерии деградации конкретных объектов в законе не определены, а существующие подзаконные акты не позволяют однозначно идентифицировать факт причинения вреда и объективно оценить наступившие в результате этого негативные последствия. В условиях отсутствия таких критериев эти два различные по смыслу понятия на практике отождествляются, в том числе, представителями контролирующих органов. Следствием такого отождествления, в частности, является обязанность природопользователя по внесению платы за несанкционированное размещение отходов с одновременным возмещением ущерба почвам в соответствии с положениями Методики 1.
4.1.2. Разграничить действие Методики 1 и Методики 2
В целях устранения избыточного регулирования, а также решения проблемы избыточных расходов субъектов предпринимательской деятельности считаем целесообразным точно разграничить сферу действия, круг участников и случаи, попадающие в сферу регулирования Методики 1 и Методики 2.
4.1.3. Исключить распространение применения норм Методики 1 на случаи добровольного проведения субъектом предпринимательской деятельности рекультивационных работ
Указанные в настоящем заключении правовые коллизии Федерального закона N 7-ФЗ порождают противоречивое правоприменение, в результате чего применяемые по отношению к субъектам предпринимательской и иной деятельности меры воспринимаются в качестве штрафных санкций в пользу государства, а не в качестве компенсации вреда окружающей среде. Полагаем необходимым внести соответствующие изменения в Федеральный закон N 7-ФЗ и предусмотреть приоритетную возможность возмещения вреда в натуре перед возмещением вреда в соответствии с утвержденными таксами и методиками, устранив тем самым противоречие, содержащееся в настоящее время в части 3 статьи 77 и абзаце 2 части 1 статьи 78 Федерального закона N 7-ФЗ.
4.1.4. Недостатки метода сравнения проб почв
Следует отметить, что сравнение проб почв, отобранных с участков, подвергшихся загрязнению, с пробами почв, отобранными на сопредельной территории, ранее не подвергавшихся загрязнению (фоновые пробы), представляется некорректным. Результаты лабораторных анализов фоновых проб почв, отобранных в непосредственной близости, могут существенно отличаться как по качественному химическому составу, так и по количественным показателям содержания конкретных компонентов. Нередки случаи, когда в пробах почв, отобранных в качестве фона, содержание некоторых веществ превышает показатели в пробах почв, отобранных с ранее загрязненных участков. При этом оценка объективности выбора точек отбора проб и получаемых таким образом результатов химического анализа нормативным актом не предусмотрена.
Показатель, на основании которого устанавливается коэффициент степени химического загрязнения (далее - СХВ), определяется по формуле, приведенной в пункте 6 Методики 1.
В качестве одной из переменных в этой формуле заложен "норматив качества окружающей среды для почв". В то же время, как уже отмечалось выше, для почв не установлено иных нормативов, кроме предельно допустимых концентраций (далее - ПДК) или ориентировочно допустимых концентраций (далее - ОДК) <1>. Также представитель контролирующего органа субъективно (например, исходя из состояния растительного покрова) может определить место отбора пробы "на сопредельной территории", которая будет кардинально отличаться от пробы, отобранной в контрольной точке. Также не принимаются во внимание вид почв, их физико-химические свойства, механический состав. В зависимости от вида почв, характера подстилающей поверхности (коренных пород, которые являются основным источником минеральных соединений в почвах) и даже рельефа - в связи с естественной миграцией химических элементов, химические вещества могут либо аккумулироваться (накапливаться) в почве, либо вымываться. Очевидно, что в понижении рельефа почвы могут быть более "насыщены" химическими элементами, а на возвышении - "обеднены". Эти аспекты касаются не только отбора проб и норматива качества окружающей среды для почв, но и определения площади загрязнения.
--------------------------------
<1> Если за нормативы качества окружающей среды для почв принять именно эти величины, то не учитывается фоновая (природная) концентрация химических веществ в почвах. В природных красноземах, к примеру, концентрации оксидов железа и алюминия превышают установленные ПДК и ОДК в несколько раз. Химические особенности самих почв в данной Методике не учитываются. Согласно позиции экспертной группы более целесообразным видится подход, при котором при отсутствии установленного норматива качества окружающей среды для почв (для конкретного химического вещества) в качестве значения
