КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Именем Российской Федерации
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 14 апреля 2020 г. N 17-П
ПО ДЕЛУ О ПРОВЕРКЕ КОНСТИТУЦИОННОСТИ
ЧАСТИ 2 СТАТЬИ 2.1, ЧАСТИ 1 СТАТЬИ 2.2, ЧАСТИ 3 СТАТЬИ
11.15.1 И ПУНКТА 5 ЧАСТИ 1 СТАТЬИ 29.10 КОДЕКСА РОССИЙСКОЙ
ФЕДЕРАЦИИ ОБ АДМИНИСТРАТИВНЫХ ПРАВОНАРУШЕНИЯХ, СТАТЬИ 12.2
ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗАКОНА "О ТРАНСПОРТНОЙ БЕЗОПАСНОСТИ",
ПОДПУНКТОВ 36, 37, 39, 45 ПУНКТА 5 И ПОДПУНКТОВ 1, 2, 8
ПУНКТА 7 ТРЕБОВАНИЙ ПО ОБЕСПЕЧЕНИЮ ТРАНСПОРТНОЙ
БЕЗОПАСНОСТИ, В ТОМ ЧИСЛЕ ТРЕБОВАНИЙ К АНТИТЕРРОРИСТИЧЕСКОЙ
ЗАЩИЩЕННОСТИ ОБЪЕКТОВ (ТЕРРИТОРИЙ), УЧИТЫВАЮЩИХ УРОВНИ
БЕЗОПАСНОСТИ ДЛЯ РАЗЛИЧНЫХ КАТЕГОРИЙ ОБЪЕКТОВ ТРАНСПОРТНОЙ
ИНФРАСТРУКТУРЫ И ТРАНСПОРТНЫХ СРЕДСТВ МОРСКОГО И РЕЧНОГО
ТРАНСПОРТА, В СВЯЗИ С ЖАЛОБОЙ АКЦИОНЕРНОГО ОБЩЕСТВА
"ПАССАЖИРСКИЙ ПОРТ САНКТ-ПЕТЕРБУРГ "МОРСКОЙ ФАСАД"
Конституционный Суд Российской Федерации в составе Председателя В.Д. Зорькина, судей К.В. Арановского, А.И. Бойцова, Н.С. Бондаря, Г.А. Гаджиева, Ю.М. Данилова, Л.М. Жарковой, С.М. Казанцева, С.Д. Князева, А.Н. Кокотова, Л.О. Красавчиковой, С.П. Маврина, Н.В. Мельникова, Ю.Д. Рудкина, В.Г. Ярославцева,
с участием представителя АО "Пассажирский Порт Санкт-Петербург "Морской фасад" - адвоката О.П. Шуклина, полномочного представителя Государственной Думы в Конституционном Суде Российской Федерации М.П. Беспаловой, представителя Совета Федерации - первого заместителя председателя комитета Совета Федерации по конституционному законодательству и государственному строительству В.В. Полетаева, полномочного представителя Президента Российской Федерации в Конституционном Суде Российской Федерации А.В. Коновалова,
руководствуясь статьей
125 (часть 4)
Конституции Российской Федерации, пунктом 3 части первой, частями третьей и четвертой статьи 3, частью первой статьи 21, статьями 36, 74, 86, 96, 97 и 99 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации",
рассмотрел в открытом заседании дело о проверке конституционности части 2 статьи 2.1, части 1 статьи 2.2, части 3 статьи 11.15.1 и пункта 5 части 1 статьи 29.10 КоАП Российской Федерации, статьи 12.2 Федерального закона "О транспортной безопасности", подпунктов 36, 37, 39, 45 пункта 5 и подпунктов 1, 2, 8 пункта 7 требований по обеспечению транспортной безопасности, в том числе требований к антитеррористической защищенности объектов (территорий), учитывающих уровни безопасности для различных категорий объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств морского и речного транспорта.
Поводом к рассмотрению дела явилась жалоба АО "Пассажирский Порт Санкт-Петербург "Морской фасад". Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли
Конституции Российской Федерации оспариваемые в жалобе нормативные положения.
Заслушав сообщение судьи-докладчика С.Д. Князева, объяснения представителей сторон, выступления приглашенных в заседание представителей: от Министерства юстиции Российской Федерации М.А. Мельниковой, от Генерального прокурора Российской Федерации Т.А. Васильевой, исследовав представленные документы и иные материалы, Конституционный Суд Российской Федерации
установил:
1. АО "Пассажирский Порт Санкт-Петербург "Морской фасад" оспаривает конституционность следующих положений
Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях:
части 2 статьи 2.1, согласно которой юридическое лицо признается виновным в совершении административного правонарушения, если будет установлено, что у него имелась возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение которых данным Кодексом или законами субъекта Российской Федерации предусмотрена административная ответственность, но этим лицом не были приняты все зависящие от него меры по их соблюдению;
части 1 статьи 2.2 о том, что административное правонарушение признается совершенным умышленно, если лицо, его совершившее, сознавало противоправный характер своего действия (бездействия), предвидело его вредные последствия и желало наступления таких последствий или сознательно их допускало либо относилось к ним безразлично;
части 3 статьи 11.15.1, в силу которой совершенное умышленно действие (бездействие), предусмотренное частью 1 данной статьи, т.е. неисполнение требований по обеспечению либо по соблюдению транспортной безопасности (если оно не содержит уголовно наказуемого деяния), влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от двадцати тысяч до тридцати тысяч рублей с конфискацией орудия совершения или предметов административного правонарушения или без таковой либо административный арест на срок до десяти суток, на должностных лиц - от пятидесяти тысяч до ста тысяч рублей либо административный арест на срок до десяти суток, на индивидуальных предпринимателей - от ста тысяч до ста пятидесяти тысяч рублей с конфискацией орудия совершения или предметов административного правонарушения или без таковой либо административное приостановление деятельности на срок до девяноста суток, на юридических лиц - от двухсот тысяч до пятисот тысяч рублей с конфискацией орудия совершения или предметов административного правонарушения или без таковой либо административное приостановление деятельности на срок до девяноста суток;
пункта 5 части 1 статьи 29.10, согласно которому в постановлении по делу об административном правонарушении должна быть указана статья данного Кодекса или закона субъекта Российской Федерации, предусматривающая административную ответственность за совершение административного правонарушения, либо основания прекращения производства по делу.
Наряду с этим в жалобе подвергнута сомнению конституционность статьи 12.2 Федерального закона
от 9 февраля 2007 года N 16-ФЗ "О транспортной безопасности", которая определяет основные требования, предъявляемые к проведению досмотра, дополнительного досмотра, повторного досмотра, наблюдения и собеседования в целях обеспечения транспортной безопасности, возлагает организацию этих мер на субъекты транспортной инфраструктуры и перевозчиков, а также закрепляет, что правила проведения указанных досмотров устанавливаются федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере транспорта, по согласованию с федеральным органом исполнительной власти в области обеспечения безопасности Российской Федерации и федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере внутренних дел.
Кроме того, общество считает неконституционными положения, включенные в требования по обеспечению транспортной безопасности, в том числе требования к антитеррористической защищенности объектов (территорий), учитывающие уровни безопасности для различных категорий объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств морского и речного транспорта (утверждены постановлением Правительства Российской Федерации от 16 июля 2016 года N 678), а именно положения, которые устанавливают обязанности субъектов транспортной инфраструктуры:
принимать меры по недопущению проникновения любых лиц в зону транспортной безопасности объекта транспортной инфраструктуры вне контрольно-пропускных пунктов или постов и по недопущению преодоления этих пунктов и постов без соблюдения условий допуска; обнаруживать на этих пунктах и постах предметы и вещества, которые запрещены или ограничены для перемещения, не допускать их перевозки, а также перемещения в зону транспортной безопасности; обеспечивать допуск транспортных средств в зону безопасности искусственного сооружения и их учет в соответствии с планом объекта транспортной инфраструктуры (подпункты 36, 37, 39 и 45 пункта 5);
принимать меры по недопущению проникновения в перевозочный и технологический сектора зоны транспортной безопасности и на критические элементы объекта транспортной инфраструктуры нарушителя, оснащенного в том числе специальными техническими средствами или использующего автотранспортные средства, самоходную технику и машины; выявлять физических лиц, подготавливающих или совершающих акты незаконного вмешательства, и материально-технические объекты, которые могут быть использованы при подготовке и совершении этих актов; выявлять нарушителей, а также подготовку к совершению или совершение этих актов путем постоянного непрерывного контроля информации, эксплуатационных и функциональных показателей технических средств обеспечения транспортной безопасности (подпункты 1, 2 и 8 пункта 7).
1.1. Как следует из жалобы и приложенных к ней материалов, по результатам внеплановой проверки соблюдения требований транспортной безопасности (в период с 1 по 14 марта 2018 года), проведенной в отношении АО "Пассажирский Порт Санкт-Петербург "Морской фасад", выявлен ряд нарушений, в том числе отсутствие оснащения объекта транспортной инфраструктуры техническими средствами обеспечения безопасности, проведение досмотров лицами, не аттестованными в установленном порядке, нарушения работы охранных телевизионных систем и пропускного режима. На этом основании заместителем начальника отдела надзора за обеспечением транспортной безопасности Управления государственного авиационного надзора и надзора за обеспечением транспортной безопасности по Северо-Западному федеральному округу Федеральной службы по надзору в сфере транспорта 15 марта 2018 года составлен протокол о совершении предусмотренного частью 3 статьи 11.15.1 КоАП Российской Федерации правонарушения, выразившегося в умышленном неисполнении обществом, являющимся субъектом транспортной инфраструктуры, требований по обеспечению транспортной безопасности.
Постановлением судьи Василеостровского районного суда Санкт-Петербурга от 28 мая 2018 года, оставленным без изменения вышестоящими судами (решение судьи Санкт-Петербургского городского суда от 19 июля 2018 года, постановления заместителя председателя Санкт-Петербургского городского суда от 27 ноября 2018 года и судьи Верховного Суда Российской Федерации от 14 февраля 2019 года), АО "Пассажирский Порт Санкт-Петербург "Морской фасад" признано виновным в правонарушении, предусмотренном частью 3 статьи 11.15.1 КоАП Российской Федерации, и ему назначен административный штраф в размере двухсот тысяч рублей. В обоснование вывода об умышленной вине общества суды указали, что оно является субъектом транспортной инфраструктуры и обязано соблюдать законодательство о транспортной безопасности; в деле не выявлены обстоятельства, которые препятствовали бы обществу принять все зависящие от него меры по организации исполнения требований по обеспечению транспортной безопасности; ранее оно уже привлекалось к административной ответственности за неисполнение этих требований, допущенное им по неосторожности (часть 1 данной статьи).
По мнению АО "Пассажирский Порт Санкт-Петербург "Морской фасад", оспариваемые положения статей 2.1, 2.2 и 11.15.1 КоАП Российской Федерации противоречат статьям 10, 15 (часть 2), 18, 19 (часть 1), 49, 71 (пункт "а") и 105 (часть 1)
Конституции Российской Федерации, поскольку порождают в судебной практике неустранимую средствами толкования неопределенность, касающуюся вопроса о квалификации в качестве умышленного административного правонарушения действий (бездействия) юридического лица в виде неисполнения им требований по обеспечению транспортной безопасности и обусловленную тем, что такое правонарушение, в соответствии с названной статьей Особенной части данного Кодекса, может быть совершено как по неосторожности, так и умышленно. В жалобе также утверждается, что оспариваемая норма статьи 29.10 данного Кодекса в нарушение статей
45 (часть 1), 46 (часть 1), 47 (часть 1) и
52 Конституции Российской Федерации позволяет суду не раскрывать (не обосновывать) в постановлении о привлечении к административной ответственности, каким законом он руководствовался, признавая правомерность получения доказательств по делу об административном правонарушении.
Что касается статьи 12.2 Федерального закона "О транспортной безопасности", то ее содержание, как указано в жалобе, не отвечает критерию правовой определенности и не исключает принятия судом произвольных решений, а потому не соответствует статьям
10,
15 (часть 2), 18, 19 (часть 1), 54 (часть 2) и
120 Конституции Российской Федерации. Оспариваемые же положения требований по обеспечению транспортной безопасности, в том числе требований к антитеррористической защищенности объектов (территорий), учитывающих уровни безопасности для различных категорий объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств морского и речного транспорта, общество считает принятыми Правительством Российской Федерации с превышением полномочий, предоставленных ему названным Федеральным законом, и вследствие этого противоречащими статьям 15 (часть 2), 54 (часть 2), 114 (пункт "е" части 1) и 115 (часть 1)
Конституции Российской Федерации.
1.2. В силу статей 74, 96 и 97 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" Конституционный Суд Российской Федерации, проверяя по жалобе объединения граждан конституционность закона или отдельных его положений, примененных в конкретном деле, рассмотрение которого завершено в суде, и затрагивающих конституционные права и свободы, на нарушение которых ссылается заявитель, принимает постановление только по предмету, указанному в жалобе, и лишь в отношении той части акта, конституционность которой подвергается сомнению, оценивая как буквальный смысл оспариваемых законоположений, так и смысл, придаваемый им официальным и иным толкованием или сложившейся правоприменительной практикой, а также исходя из их места в системе правовых норм, не будучи связанным при принятии решения основаниями и доводами, изложенными в жалобе. Если же разрешение тех или иных вопросов, поставленных в жалобе, не подведомственно Конституционному Суду Российской Федерации либо если в отношении некоторых из оспариваемых законоположений жалоба не отвечает требованию допустимости, то он, по смыслу пунктов 1 и 2 статьи 43 и статьи 68 названного Федерального конституционного закона, обязан прекратить производство по такой жалобе в соответствующей части.
Согласно пункту 5 части 1 статьи 29.10 КоАП Российской Федерации одним из требований, предъявляемых к постановлению по делу об административном правонарушении, является необходимость указания в нем статьи данного Кодекса или закона субъекта Российской Федерации, предусматривающей административную ответственность за совершение административного правонарушения, либо оснований прекращения производства по делу. Приведенная норма направлена на защиту каждого, в отношении кого ведется производство по делу об административном правонарушении, от незаконного и необоснованного привлечения к административной ответственности и не содержит неопределенности, допускающей ее истолкование в ином значении. Следовательно, она не может расцениваться как нарушающая конституционные права и свободы, а потому производство по жалобе АО "Пассажирский Порт Санкт-Петербург "Морской фасад" в части, касающейся проверки ее конституционности, подлежит прекращению.
Статья 12.2 Федерального закона "О транспортной безопасности", возлагающая на субъекты транспортной инфраструктуры и перевозчиков обязанности по проведению в целях обеспечения транспортной безопасности досмотра, дополнительного досмотра, повторного досмотра, наблюдения и собеседования, отвечает конституционно значимым задачам устойчивого и безопасного функционирования транспортного комплекса, защиты частных и публичных интересов в этой сфере от актов незаконного вмешательства. Действуя в нормативном единстве с Правилами проведения досмотра, дополнительного досмотра, повторного досмотра в целях обеспечения транспортной безопасности (утверждены приказом Министерства транспорта Российской Федерации
от 23 июля 2015 года N 227), она не содержит неясности или противоречивости в отношении требований, установленных для субъектов транспортной инфраструктуры, а также порядка организации и осуществления мер, направленных на обеспечение транспортной безопасности. Соответственно, производство по жалобе в отношении этой нормы тоже должно быть прекращено.
Не могут быть предметом проверки Конституционного Суда Российской Федерации также подпункты 36, 37, 39, 45 пункта 5 и подпункты 1, 2, 8 пункта 7 требований по обеспечению транспортной безопасности, в том числе требований к антитеррористической защищенности объектов (территорий), учитывающих уровни безопасности для различных категорий объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств морского и речного транспорта, поскольку общество усматривает их неконституционность только в том, что они изданы Правительством Российской Федерации с превышением полномочий, предоставленных ему Федеральным законом "О транспортной безопасности". Однако разрешение вопроса о соответствии постановления Правительства Российской Федерации положениям федерального закона к компетенции Конституционного Суда Российской Федерации, как она определена статьей
125 Конституции Российской Федерации и статьей 3 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", не относится и должно осуществляться Верховным Судом Российской Федерации в порядке административного нормоконтроля по правилам главы 21 КАС Российской Федерации, а значит, производство по жалобе и в этой части подлежит прекращению.
Таким образом, предметом рассмотрения Конституционного Суда Российской Федерации по настоящему делу являются часть 2 статьи 2.1, часть 1 статьи 2.2 и часть 3 статьи 11.15.1 КоАП Российской Федерации в той мере, в какой на их основании в системе действующего правового регулирования решается вопрос об административной ответственности юридического лица за неисполнение требований по обеспечению транспортной безопасности, совершенное умышленно.
2. В целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов граждан, обеспечения обороны страны и безопасности государства законодатель не только вправе, но и обязан - соблюдая в рамках своих дискреционных полномочий требования необходимости и пропорциональности ограничений прав и свобод - прибегать к установлению юридической, в том числе административной, ответственности физических и юридических лиц, реализуя тем самым положения статей 1 (часть 1), 2, 15 (часть 2), 18, 19 (части 1 и 2), 54 (часть 2), 55 (часть 3), 71 (пункт "а"), 72 (пункты "б", "к" части 1) и 76 (части 1 и 2)
Конституции Российской Федерации.
Конституционный Суд Российской Федерации, опираясь на высказанные им правовые позиции по вопросам законодательного регулирования оснований и условий юридической ответственности, подчеркивал важность оптимального баланса прав и свобод привлекаемого к ней индивида (юридического лица) и публичного интереса, состоящего в эффективной защите личности, общества и государства от правонарушений. Наступление административной ответственности возможно лишь за те деяния, которые законом, действующим на момент их совершения, признаются административными правонарушениями. Наличие состава такого правонарушения является необходимым основанием административной ответственности, а его системообразующие признаки, как и содержание конкретных составов, должны согласовываться с принципами демократического правового государства, включая принципы равенства всех перед законом и юридической справедливости. Любое административное правонарушение и санкции за его совершение должны быть четко определены в законе таким образом, чтобы исходя из его текста (если нужно, с помощью толкования, данного судами) каждый мог предвидеть административно-правовые последствия своего поведения. Иное порождало бы противоречивую правоприменительную практику, ослабляющую гарантии государственной защиты прав, свобод и законных интересов граждан (их объединений) от произвольного административного принуждения (постановления от 18 мая 2012 года N 12-П,
от 14 июля 2015 года N 20-П,
от 29 ноября 2016 года N 26-П,
от 10 февраля 2017 года N 2-П,
от 14 июня 2018 года N 23-П,
от 15 января 2019 года N 3-П и др.).
По смыслу статей
49,
50 и
64 Конституции Российской Федерации и в силу требований справедливости и соразмерности ответственности наличие вины выступает необходимым признаком состава правонарушения, а бремя ее доказывания возлагается, по общему правилу, на уполномоченные органы государства и их должностных лиц (постановления Конституционного Суда Российской Федерации
от 27 апреля 2001 года N 7-П,
от 25 апреля 2011 года N 6-П, от 18 мая 2012 года N 12-П и др.). Вина в конституционном смысле - как универсальная категория для всех видов юридической ответственности и для всех субъектов права, включая физических и юридических лиц, - представляет собой основанные на характеристиках субъекта права пределы, в которых он может нести такую ответственность сообразно конституционным принципам равенства, справедливости и соразмерности. Определяя понятие вины (виновности) для разных субъектов права при установлении разных видов юридической ответственности, в частности административной, и конструируя составы правонарушений, законодатель обладает - в заданных указанными принципами границах - широкой дискрецией, в том числе вправе дифференцировать ответственность за конкретное противоправное действие (бездействие) с учетом характеристик (качественных и количественных) вины, однако обязан гарантировать определенность вводимого им регулирования, исключающую произвольность его применения и тем самым несоразмерное обременение привлекаемого к ответственности лица.
3.
Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, закрепляя общие условия и основания административной ответственности, действующие для всех ее субъектов и всех составов административных правонарушений, предусматривает, что лицо подлежит административной ответственности только за те административные правонарушения, в отношении которых установлена его вина, а неустранимые сомнения в виновности лица, привлекаемого к административной ответственности, толкуются в его пользу (части 1 и 4 статьи 1.5). Это лицо не может быть подвергнуто административному наказанию и мерам обеспечения производства по делу об административном правонарушении иначе как на основаниях и в порядке, установленных законом (часть 1 статьи 1.6). Административным правонарушением признается противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое данным Кодексом или законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность (часть 1 статьи 2.1).
Вместе с тем, поскольку субъектами административной ответственности признаются качественно разные субъекты права - как физические, так и юридические лица, постольку
Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях конкретизирует реализацию общих принципов с учетом объективных признаков (характеристик) этих субъектов. Так, согласно части 2 статьи 2.1 данного Кодекса юридическое лицо признается виновным в совершении административного правонарушения, если будет установлено, что у него имелась возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение которых данным Кодексом или законами субъектов Российской Федерации предусмотрена административная ответственность, но этим лицом не были приняты все зависящие от него меры по их соблюдению. В силу части 3 той же статьи назначение административного наказания юридическому лицу не освобождает от административной ответственности за данное правонарушение виновное физическое лицо, равно как и привлечение к административной или уголовной ответственности физического лица не освобождает от административной ответственности за данное правонарушение юридическое лицо. Кроме того, части 1 и 2 статьи 2.10 данного Кодекса дополнительно (специально) устанавливают, что юридические лица подлежат административной ответственности за совершение административных правонарушений в случаях, предусмотренных статьями его раздела II "Особенная часть" или законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях, а если в статьях его разделов I "Общие положения", III "Судьи, органы, должностные лица, уполномоченные рассматривать дела об административных правонарушениях", IV "Производство по делам об административных правонарушениях" и V "Исполнение постановлений по делам об административных правонарушениях" не указано, что содержащиеся в этих статьях нормы применяются только к физическому лицу или только к юридическому лицу, такие нормы в равной мере действуют в отношении и физического, и юридического лица, за исключением случаев, когда по смыслу они относятся и могут быть применены только к физическому лицу.
Таким образом, определяя пределы, в которых несет административную ответственность юридическое лицо, законодатель хотя и не считает вину юридического лица тождественной вине лица физического или совокупной виновности нескольких физических лиц, тем не менее признает наличие связи между привлечением к административной ответственности юридического лица и виновными действиями (бездействием) физического лица, тем более что конечной целью наказания юридического лица со всей очевидностью является воздействие на волю и сознание связанных с ним физических лиц, с тем чтобы добиться частной превенции административных правонарушений.
Административное правонарушение признается совершенным умышленно, если лицо, его совершившее, сознавало противоправный характер своего действия (бездействия), предвидело его вредные последствия и желало наступления таких последствий или сознательно их допускало либо относилось к ним безразлично (часть 1 статьи 2.2 КоАП Российской Федерации), а совершенным по неосторожности - если лицо предвидело возможность наступления вредных последствий своего действия (бездействия), но без достаточных к тому оснований самонадеянно рассчитывало на предотвращение таких последствий либо не предвидело возможности наступления таких последствий, хотя должно было и могло их предвидеть (часть 2 той же статьи). Формулирование законодателем этих определений - традиция отечественного законотворчества, притом что зарубежный опыт допускает и отсутствие легальных дефиниций форм вины, поскольку данные понятия достаточно хорошо разработаны в правовой доктрине. Более того, с доктринальной точки зрения соответствующие определения вряд ли могут быть признаны отражающими характеристики форм вины исчерпывающим образом, что, однако, само по себе не свидетельствует о недостаточности их содержания.
В основной массе составов административных правонарушений, предусмотренных Особенной частью КоАП Российской Федерации, субъектами которых признаются и физические, и юридические лица, форма вины не выделена. Указание на форму вины законодатель, как правило, включает в составы административных правонарушений, которые сконструированы как материальные (т.е. те, для которых наступление последствий является обязательным признаком объективной стороны), и, собственно, именно в связи с ними в Общей части данного Кодекса даются легальные определения умышленной и неосторожной вины. В то же время не исключено и конструирование в Особенной его части - в рамках предоставленной законодателю
Конституцией Российской Федерации дискреции - формальных составов административных правонарушений с указанием на форму вины (и, соответственно, дифференциация административной ответственности).
При этом, поскольку совершение административного правонарушения юридическим лицом - это всегда действие (бездействие) действующих от его имени физических лиц, нельзя отрицать возможность учесть, привлекая юридическое лицо к административной ответственности, обстоятельства, характеризующие форму вины соответствующих физических лиц. Административное правонарушение как факт реальной действительности - это всегда единство субъективных и объективных элементов, что находит отражение как в его легальной дефиниции, так и в юридических конструкциях составов административных правонарушений, предусмотренных Особенной частью КоАП Российской Федерации, а равно проявляется в том, что по объективным элементам можно судить и о субъективных. В частности, по фактическим обстоятельствам, установленным на основе исследования и оценки доказательств и отражающим характер и степень опасности нарушения, его последствия, можно определить и характеристики вины нарушителя, в том числе юридического лица.
4. Федеральным законом
от 3 февраля 2014 года N 15-ФЗ статья 11.15.1 КоАП Российской Федерации изложена в действующей редакции и в самостоятельные составы правонарушений выделены: неисполнение требований по обеспечению транспортной безопасности либо неисполнение требований по соблюдению транспортной безопасности, совершенные по неосторожности, если эти действия (бездействие) не содержат уголовно наказуемого деяния (часть 1), повторное совершение административного правонарушения, предусмотренного ее частью 1 (часть 2), и действие (бездействие), предусмотренное ее частью 1, совершенное умышленно (часть 3).
Субъектами этих правонарушений - с учетом того что их объективная сторона охватывает неисполнение требований как по обеспечению, так и по соблюдению транспортной безопасности - признаются граждане, должностные лица, индивидуальные предприниматели и юридические лица. Это корреспондирует Федеральному закону "О транспортной безопасности", согласно которому, в частности, под соблюдением транспортной безопасности понимается выполнение физическими лицами, следующими либо находящимися на объектах транспортной инфраструктуры или транспортных средствах, требований, установленных Правительством Российской Федерации (пункт 1.2 статьи 1), а для субъектов транспортной инфраструктуры (юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и физических лиц, являющихся собственниками объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств или использующих их на ином законном основании, - пункт 9 статьи 1) обязательны к исполнению требования по обеспечению транспортной безопасности по видам транспорта, в том числе требования к антитеррористической защищенности объектов (территорий), учитывающие уровни безопасности, предусмотренные статьей 7 данного Федерального закона, для различных категорий объектов транспортной инфраструктуры, для объектов транспортной инфраструктуры, не подлежащих категорированию, которые устанавливаются Правительством Российской Федерации (часть 1 статьи 8).
При этом менее строгое наказание установлено за совершение соответствующих правонарушений по неосторожности - для юридического лица предусмотрен административный штраф в размере от пятидесяти тысяч до ста тысяч рублей (часть 1 статьи 11.15.1 КоАП Российской Федерации), а наиболее строгое наказание - за их умышленное совершение: для юридических лиц это административный штраф в размере от двухсот тысяч до пятисот тысяч рублей с конфискацией орудия совершения или предметов административного правонарушения или без таковой либо административное приостановление деятельности на срок до девяноста суток (часть 3 той же статьи).
Таким образом, законодатель, используя форму вины в качестве обязательного признака состава правонарушения, дифференцировал административную ответственность за неисполнение требований по обеспечению транспортной безопасности, что, принимая во внимание их комплексный характер, публичную и социальную значимость нормального и бесперебойного функционирования транспортной инфраструктуры, направлено на обеспечение баланса всех охраняемых ценностей при реализации административной ответственности в этой сфере.
Закрепление в частях 1 и 3 статьи 11.15.1 КоАП Российской Федерации составов правонарушений, субъектами которых определены юридические лица, с выделением формы вины не является исключительным случаем. Аналогичный подход к конструированию составов использован в части 2 статьи 7.15, статьях 8.5 и 9.10, части 2 статьи 11.5, частях 1 и 3 статьи 11.15.2, статьях 11.30, 12.33 и 17.7, части 4 статьи 19.30, частях 1 и 3 статьи 19.7.9 данного Кодекса, которые были введены в действие в соответствующей редакции в разное время. С учетом же отмеченных особенностей регулирования вопросов виновности в Общей части данного Кодекса положения частей 1 и 3 его статьи 11.15.1 должны рассматриваться в соотношении с правилами его Общей части как специальные, дополняющие их. Установление специальных правил, дополняющих общую часть кодифицированного акта, не выходит за пределы дискреции законодателя, но и не снимает с него обязанности обеспечивать согласованность системы действующего правового регулирования, придерживаться внутренней логики построения такого акта.
5. Как отмечал Конституционный Суд Российской Федерации, несмотря на то обстоятельство, что вина юридического лица в совершении административного правонарушения не тождественна вине соответствующего физического лица, виновность юридического лица так или иначе является следствием виновности его должностных лиц (работников), привлечение которых к административной или уголовной ответственности не освобождает - в силу прямого указания части 3 статьи 2.1 КоАП Российской Федерации - от административной ответственности само юридическое лицо. Вина юридического лица проявляется в виновном действии (бездействии) соответствующих физических лиц, действующих от его имени и допустивших правонарушение (постановления
от 17 января 2013 года N 1-П и
от 25 февраля 2014 года N 4-П, определения
от 14 декабря 2000 года N 244-О и от 26 ноября 2018 года N 3062-О).
В связи с этим указание на форму вины применительно к юридическим лицам не может расцениваться как несовместимое с их качественными характеристиками как субъектов права, тем более что оно не предполагает выхода за общие пределы их административной ответственности, обозначенные в части 2 статьи 2.1 КоАП Российской Федерации о признании юридического лица виновным в совершении административного правонарушения, если будет установлено, что у него имелась возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение которых предусмотрена административная ответственность, но данным лицом не были приняты все зависящие от него меры по их соблюдению. Виновность юридического лица как обязательный признак субъективной стороны административного правонарушения охватывает собой случаи, когда несоблюдение правил и норм является следствием совершенных как умышленно, так и по неосторожности действий (бездействия) его должностных лиц (работников), имея в виду, что действия юридического лица всегда производны от действий лиц физических, не будучи, однако, в своем юридическом измерении тождественны им.
Использование широкого подхода к определению виновности юридического лица в качестве общего правила не лишает законодателя возможности, конструируя конкретные составы административных правонарушений, определить, в частности с целью дифференциации ответственности, их субъективную сторону применительно к юридическим лицам через категории умысла и неосторожности, в том числе в сфере транспортной безопасности, и тем самым очертить границы усмотрения правоприменителя при определении размера административного наказания за конкретное нарушение. Например, устанавливая условия и основания ответственности за нарушение законодательства о налогах и сборах, являющейся, как и административная ответственность, видом публичной ответственности, налоговое законодательство предусматривает, что виновным в совершении налогового правонарушения признается лицо, совершившее противоправное деяние умышленно или по неосторожности, а вина организации в таком правонарушении определяется в зависимости от вины ее должностных лиц либо ее представителей, действия (бездействие) которых обусловили его совершение (пункты 1 и 4 статьи 110
Налогового кодекса Российской Федерации). Мировая практика законодательных решений в сфере юридической ответственности (Германия, Дания, Норвегия, Финляндия, Франция и др.) также исходит из того, что в регулировании публичной ответственности юридического лица может быть отражена связь его вины с виной физических лиц, обладающих представительскими, распорядительными или контрольными полномочиями.
6. Конкретизируя положения статей
15 (части 1 и 2), 18 и 120 (часть 1)
Конституции Российской Федерации,
Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях относит к задачам производства по делам об административных правонарушениях всестороннее, полное, объективное и своевременное выяснение обстоятельств каждого дела и разрешение его в соответствии с законом (статья 24.1), что согласуется с требованиями законности и справедливости при осуществлении производства по делам об административных правонарушениях и предполагает правильное толкование и применение законов с учетом обстоятельств дела.
При рассмотрении дела об административном правонарушении в процессе исследования доказательств имеет место мысленная реконструкция совершенного правонарушения в единстве его субъективных и объективных элементов на основе фактов, нашедших отражение в реальной действительности. Умышленный характер правонарушения, связанного с противоправным несоблюдением юридическим лицом правил и норм, может быть установлен исходя из характера и обстоятельств действий (бездействия), нарушивших соответствующие требования, характера самих требований (насколько они значимы для целей обеспечения безопасности), характера последствий (возникла ли реальная угроза безопасности транспортной инфраструктуры), действий юридического лица по их предотвращению, устранению непосредственно в момент их возникновения. Поэтому, хотя предполагается, что умысел юридического лица проявляется в умышленном характере действий (бездействия) его должностных лиц (работников), нет необходимости в установлении конкретных физических лиц, ответственных за исполнение юридическим лицом требований по обеспечению транспортной безопасности, и в обязательном их привлечении к производству по делу об административном правонарушении как "фактических нарушителей" с целью определить форму их вины. При этом предполагается обязанность суда учесть все значимые для дела обстоятельства и обосновать в постановлении по делу, почему правонарушение квалифицируется как совершенное умышленно (статья 26.1, пункты 4 и 6 части 1 статьи 29.10 КоАП Российской Федерации).
Таким образом, часть 2 статьи 2.1, часть 1 статьи 2.2 и часть 3 статьи 11.15.1 КоАП Российской Федерации в их взаимосвязи и с учетом действующей системы правового регулирования лишь в тех случаях допускают привлечение юридического лица к административной ответственности за неисполнение требований по обеспечению транспортной безопасности как совершенное умышленно, когда на основе обстоятельств, свидетельствующих об очевидности для должностных лиц (работников) юридического лица, ответственных за исполнение данных требований, противоправности их действий (бездействия) и о возникновении в связи с этим реальной угрозы транспортной безопасности, установлен умышленный характер их действий (бездействия). Вместе с тем нет оснований предполагать, что если подтверждены неисполнение требований по обеспечению транспортной безопасности и вина юридического лица, а именно наличие возможности для соблюдения правил и норм и непринятие при этом всех зависящих от него мер по их соблюдению (часть 2 статьи 2.1 данного Кодекса), то указание в статье 11.15.1 данного Кодекса на формы вины может исключить привлечение юридического лица к ответственности со ссылкой на то, что конкретная форма его вины не установлена (не может быть установлена). Это противоречило бы принципам законности, равенства и справедливости и вытекающему из них принципу неотвратимости юридической ответственности.
По смыслу статей
1 (часть 1), 10, 46 (части 1 и 2),
118 и
120 Конституции Российской Федерации и конкретизирующих их положений
Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, в частности его статьи 29.10, окончательная юридическая квалификация действий (бездействия) лица является прерогативой суда (судьи). В связи с этим в постановлении
от 24 марта 2005 года N 5 "О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении
Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях" Пленум Верховного Суда Российской Федерации разъяснил следующее: если протокол об административном правонарушении содержит неправильную квалификацию правонарушения, судья вправе переквалифицировать действия (бездействие) лица, привлекаемого к административной ответственности, на другую статью (часть статьи) данного Кодекса, предусматривающую состав правонарушения, имеющий единый родовой объект посягательства, в том числе и в случае, если рассмотрение данного дела отнесено к компетенции должностных лиц или несудебных органов, при условии, что назначаемое наказание не ухудшит положение лица, в отношении которого ведется производство по делу (пункт 20).
Поэтому в иных случаях - когда умышленный характер действий (бездействия) должностных лиц (работников) юридического лица, ответственных за исполнение требований по обеспечению транспортной безопасности, из обстоятельств дела не усматривается, но при этом имелась возможность для соблюдения соответствующих требований, а юридическим лицом не были приняты все зависящие от него меры по их соблюдению (т.е. фактически транспортная безопасность оказалась не защищенной в полной мере от возможных угроз) - административная ответственность юридического лица может наступать только за неисполнение требований по обеспечению транспортной безопасности, совершенное по неосторожности. Это не может расцениваться как нарушение принципа равенства, поскольку, по сути, такое регулирование основано на необходимости индивидуализации ответственности (как конкретизации данного принципа) и не содержит неопределенности, имея в виду, что необходимая степень определенности регулирования, как неоднократно указывал Конституционный Суд Российской Федерации, может быть достигнута путем выявления более сложных взаимосвязей правовых предписаний (постановления
от 22 апреля 2013 года N 8-П,
от 12 марта 2015 года N 4-П и др.).
Сказанное не исключает возможности дальнейшего совершенствования законодателем правового регулирования административной ответственности юридических лиц - как с точки зрения общих положений
Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, так и применительно к сфере транспортной безопасности - и, в частности, не препятствует законодателю отказаться от использования формы вины в качестве критерия для выделения административного правонарушения в самостоятельный состав применительно к случаю, когда его субъектом признается юридическое лицо, в пользу иных критериев, отвечающих требованиям определенности и справедливости, притом что задача дифференциации административной ответственности может быть решена в пределах санкции основного состава административного правонарушения правоприменителем при разрешении конкретного дела в соответствии с правовыми позициями Конституционного Суда Российской Федерации о соразмерности административной ответственности.
Исходя из изложенного и руководствуясь статьями 6, 68, 71, 72, 74, 75, 78, 79, 87 и 100 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", Конституционный Суд Российской Федерации
постановил:
1. Признать часть 2 статьи 2.1, часть 1 статьи 2.2 и часть 3 статьи 11.15.1 КоАП Российской Федерации не противоречащими
Конституции Российской Федерации, поскольку по своему конституционно-правовому смыслу в системе действующего правового регулирования они предполагают, что:
юридическое лицо лишь тогда подлежит привлечению к административной ответственности за неисполнение требований по обеспечению транспортной безопасности, совершенное умышленно, когда установлен умышленный характер действий (бездействия) должностных лиц (работников) юридического лица, ответственных за исполнение требований по обеспечению транспортной безопасности, и этот вывод надлежащим образом мотивирован в постановлении по делу об административном правонарушении;
в иных же случаях, когда умышленный характер действий (бездействия) должностных лиц (работников) юридического лица, ответственных за исполнение требований по обеспечению транспортной безопасности, из обстоятельств дела не усматривается и при этом имелась возможность для соблюдения соответствующих требований, но юридическим лицом не были приняты все зависящие от него меры по их соблюдению, административная ответственность юридического лица может наступать только за неисполнение требований по обеспечению транспортной безопасности, совершенное по неосторожности.
2. Конституционно-правовой смысл части 2 статьи 2.1, части 1 статьи 2.2 и части 3 статьи 11.15.1 КоАП Российской Федерации, выявленный в настоящем Постановлении, является общеобязательным и исключает любое иное их истолкование в правоприменительной практике.
3. Прекратить производство по настоящему делу в части, касающейся проверки конституционности пункта 5 части 1 статьи 29.10 КоАП Российской Федерации, статьи 12.2 Федерального закона "О транспортной безопасности", а также подпунктов 36, 37, 39, 45 пункта 5 и подпунктов 1, 2, 8 пункта 7 требований по обеспечению транспортной безопасности, в том числе требований к антитеррористической защищенности объектов (территорий), учитывающих уровни безопасности для различных категорий объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств морского и речного транспорта.
4. Правоприменительные решения, принятые по делу АО "Пассажирский Порт Санкт-Петербург "Морской фасад" на основании части 2 статьи 2.1, части 1 статьи 2.2 и части 3 статьи 11.15.1 КоАП Российской Федерации, в истолковании, расходящемся с их конституционно-правовым смыслом, выявленным в настоящем Постановлении, подлежат пересмотру в установленном порядке.
5. Настоящее Постановление окончательно, не подлежит обжалованию, вступает в силу немедленно после провозглашения, действует непосредственно и не требует подтверждения другими органами и должностными лицами.
6. Настоящее Постановление подлежит незамедлительному опубликованию в "Российской газете", "Собрании законодательства Российской Федерации" и на "Официальном интернет-портале правовой информации" (www.pravo.gov.ru). Постановление должно быть опубликовано также в "Вестнике" Конституционного Суда Российской Федерации.
Конституционный Суд
Российской Федерации
ОСОБОЕ МНЕНИЕ
СУДЬИ КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
С.Д. КНЯЗЕВА
Излагая особое мнение относительно соответствия
Конституции Российской Федерации взаимосвязанных положений части 2 статьи 2.1, части 1 статьи 2.2 и части 3 статьи 11.15.1 КоАП Российской Федерации, конечно, не ставлю перед собой цель подвергнуть сомнению неопровержимое значение (юридическую силу) выработанных Конституционным Судом Российской Федерации правовых позиций, раскрывающих их конституционно-правовой смысл. Тем не менее надеюсь, что оно вызовет интерес не только в доктринальном, но и в законотворческом плане, особенно в фокусе объявленной Правительством Российской Федерации концептуальной реформы законодательства об административной ответственности.
1.
Конституция Российской Федерации, провозглашая Россию демократическим федеративным правовым государством, в котором высшей ценностью являются человек, его права и свободы, а основополагающей конституционной обязанностью государства - признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина, которые могут быть ограничены только федеральным законом и только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства (статьи 1 и 2; статья 55, часть 3), предъявляет тем самым особые требования к качеству законов, опосредующих взаимоотношения граждан (физических лиц) и их объединений (юридических лиц) с публичной властью. Из этого в совокупности с ее статьями 4 (часть 2), 15 (часть 2), 18, 19 (части 1 и 2), 50 (часть 1), 54 (часть 2), 71 (пункт "а"), 72 (пункт "к" части 1) и 76 (части 1 и 2) с очевидностью вытекает, что законодатель (как федеральный, так и региональный), устанавливая юридическую, в том числе административную, ответственность, обязан действовать строго в рамках предоставленных ему дискреционных полномочий и последовательно соблюдать конституционные требования необходимости, пропорциональности и соразмерности ограничения прав и свобод граждан (их объединений), которые по своей сути относятся к основам конституционного правопорядка.
Осуществляя правовое регулирование оснований, условий и сроков привлечения к административной ответственности, законодатель должен исходить из того, что юридическая ответственность может наступать лишь за те деяния, которые законом, действующим на момент их совершения, признаются правонарушениями; наличие состава правонарушения является необходимым основанием для всех видов ответственности, а его признаки, как и содержание конкретных составов правонарушений, должны согласовываться с конституционными принципами демократического правового государства, включая требование справедливости, в его взаимоотношениях с физическими и юридическими лицами как субъектами ответственности; общепризнанным принципом привлечения к ответственности во всех отраслях права является наличие вины как элемента субъективной стороны состава правонарушения, а всякое исключение из него должно быть выражено прямо и недвусмысленно, т.е. предусмотрено непосредственно в законе.
Закрепляя и изменяя составы административных правонарушений и меры ответственности за их совершение, законодатель обязан соблюдать гарантированное статьей
19 (часть 1)
Конституции Российской Федерации равенство всех перед законом, означающее, что любое административное правонарушение, как и санкции за его совершение должны быть четко определены в законе, причем таким образом, чтобы исходя непосредственно из текста соответствующей нормы - в случае необходимости с помощью толкования, данного ей судами, - каждый мог предвидеть административно-правовые последствия своих действий (бездействия). В противном случае может иметь место противоречивая правоприменительная практика, что ослабляет гарантии государственной защиты прав, свобод и законных интересов граждан (физических лиц) и их объединений (юридических лиц) от произвольного административно-юрисдикционного преследования и наказания (постановления Конституционного Суда Российской Федерации
от 25 января 2001 года N 1-П,
от 17 июля 2002 года N 13-П, от 18 мая 2012 года N 12-П,
от 14 февраля 2013 года N 4-П,
от 25 февраля 2014 года N 4-П,
от 15 января 2019 года N 3-П и др.).
Приведенным конституционным установкам и основанным на них правовым позициям Конституционного Суда Российской Федерации коррелируют положения международных договоров Российской Федерации, являющиеся в силу части 4 статьи
15 Конституции Российской Федерации частью правовой системы России. Так, Международный пакт о гражданских и политических правах устанавливает, что никто не может быть признан виновным в совершении какого-либо уголовного преступления вследствие какого-либо действия или упущения, которое согласно действовавшему на момент его совершения внутригосударственному законодательству или международному праву не являлось уголовным преступлением (пункт 1 статьи 15). Схожим образом и Конвенция о защите прав человека и основных свобод директивно исходит из того, что никто не может быть осужден за совершение какого-либо деяния или за действие, которое согласно действовавшему в момент его совершения национальному или международному праву не являлось уголовным преступлением.
Европейский Суд по правам человека, развивая применительно к вопросу о вине как условии уголовной (квазиуголовной) ответственности нормы Конвенции о защите прав человека и основных свобод, в свою очередь, констатировал: сравнение подпункта "а" пункта 1 статьи 5, пункта 2 статьи 6 и пункта 1 статьи 7 Конвенции показывает, что "обвинения" не может быть, если не было установлено в соответствии с законом, что имело место правонарушение - уголовное или, если это применимо, дисциплинарное; Конвенция прямо не требует наличия "психологической", "интеллектуальной" или "моральной" связи между правонарушением и лицом, которое считается совершившим его; отсутствие субъективного элемента состава не обязательно исключает уголовный характер правонарушения; при определенных условиях государства, в принципе, могут криминализировать объективный факт как таковой, вне зависимости от того, исходит ли он от преступного намерения (умысла) или небрежности; в ином случае применение к лицу, которое не было признано виновным, наказания было бы лишено цели (постановление от 29 октября 2013 года по делу "Варвара (Varvara) против Италии").
Изучение зарубежного законодательства показывает, что в тех странах, где юридические лица отнесены к субъектам административной и (или) уголовной ответственности, применяются различные подходы к определению их вины в качестве условия наступления такой ответственности. Наиболее распространенными законодательными решениями в данной сфере являются либо детерминирование вины юридического лица виновностью его должностных лиц, обладающих представительскими, распорядительными или контрольными полномочиями (Дания, Германия, Норвегия, Финляндия, Франция и др.), либо определение вины юридического лица посредством той или иной формы "объективного вменения", увязанной с непринятием им всех возможных усилий для соблюдения установленных законом правил (Беларусь, Бельгия, Венгрия, Испания, Италия, Нидерланды, Швейцария и др.); при этом нередко в иностранных правопорядках в отношении юридических лиц не осуществляется разграничение неосторожности и умысла в совершении административного правонарушения (преступления).
Изложенное наглядно демонстрирует ощутимый дефицит общепризнанных стандартов (конституционных, международных, иностранных) легитимации вины юридических лиц в сфере административной ответственности, что оставляет российскому законодателю достаточно широкие пределы усмотрения в изыскании наиболее адекватных в субстанциональном плане и функциональных в прикладном аспекте вариантов ее правового опосредования. Но какой бы ни была избранная им парадигма виновности юридического лица в совершении административного правонарушения, определяя нормативные основания административной ответственности, законодатель должен таким образом конструировать (описывать) признаки составов административных правонарушений, в частности касающиеся вины юридического лица в их совершении, чтобы они детально - прямо и непротиворечиво - оговаривали все исходные параметры административной ответственности, благодаря чему в правоприменительной практике были бы полностью исключены случаи произвольного (необоснованного) к ней привлечения, в том числе порождаемые неоднозначной юрисдикционной интерпретацией деликтоспособности юридических лиц как субъектов административной ответственности.
2. Законодательной основой регулирования ответственности за административные правонарушения является КоАП Российской Федерации, предусматривающий, что лицо подлежит административной ответственности только за те административные правонарушения, в отношении которых установлена его вина (часть 1 статьи 1.5); неустранимые сомнения в виновности лица, привлекаемого к административной ответственности, толкуются в пользу этого лица (часть 4 статьи 1.5); лицо, привлекаемое к административной ответственности, не может быть подвергнуто административному наказанию и мерам обеспечения производства по делу об административном правонарушении иначе как на основаниях и в порядке, установленных законом (часть 1 статьи 1.6); административным правонарушением признается противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое названным Кодексом или законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность (часть 1 статьи 2.1); юридическое лицо признается виновным в совершении административного правонарушения, если будет установлено, что у него имелась возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение которых названным Кодексом или законами субъектов Российской Федерации предусмотрена административная ответственность, но данным лицом не были приняты все зависящие от него меры по их соблюдению (часть 2 статьи 2.1); административное правонарушение признается совершенным умышленно, если лицо, его совершившее, сознавало противоправный характер своего действия (бездействия), предвидело его вредные последствия и желало наступления таких последствий или сознательно их допускало либо относилось к ним безразлично (часть 1 статьи 2.2); административное правонарушение признается совершенным по неосторожности, если лицо, его совершившее, предвидело возможность наступления вредных последствий своего действия (бездействия), но без достаточных к тому оснований самонадеянно рассчитывало на предотвращение таких последствий либо не предвидело наступления таких последствий, хотя должно было и могло их предвидеть (часть 2 статьи 2.2).
Кроме того, статья 2.10 КоАП Российской Федерации, касающаяся отличительных особенностей административной ответственности юридических лиц, дополнительно (специально) устанавливает, что юридические лица подлежат административной ответственности за совершение административных правонарушений в случаях, предусмотренных статьями раздела II "Особенная часть" данного Кодекса или законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях (часть 1); в случае, если в статьях разделов I "Общие положения", III "Судьи, органы, должностные лица, уполномоченные рассматривать дела об административных правонарушениях", IV "Производство по делам об административных правонарушениях" и V "Исполнение постановлений по делам об административных правонарушениях" данного Кодекса не указано, что содержащиеся в этих статьях нормы применяются только к физическому лицу или только к юридическому лицу, такие нормы в равной мере действуют в отношении и физического, и юридического лица, за исключением случаев, если по смыслу они относятся и могут быть применены только к физическому лицу (часть 2).
Системный (кумулятивный) анализ перечисленных законоположений, как уже отмечал Конституционный Суд Российской Федерации, позволяет прийти к выводу, что юридические лица во всяком случае не подлежат привлечению к административной ответственности в отсутствие собственной вины в совершении административного правонарушения. Содержательно вина юридического лица в совершении административного правонарушения может выражаться различным образом: в полном игнорировании требований законодательства, в уклонении от исполнения отдельных правовых предписаний, в неиспользовании всех доступных средств для соблюдения установленных правил и т.п.; составообразующего значения для квалификации совершенного юридическим лицом административного правонарушения эти обстоятельства не имеют, чем в правоприменительной практике назначения административного наказания их учет все же не лишен смысла в контексте индивидуализации административной ответственности (Постановление
от 25 февраля 2014 года N 4-П).
Иными словами, наличное законодательство (по крайней мере Общая часть КоАП Российской Федерации) исключает возможность психологического (субъективного) подхода к признанию юридического лица виновным в совершении административного правонарушения. Не случайно статья 2.8 КоАП Российской Федерации, фиксирующая признаки невменяемости как особого психологического состояния, свидетельствующего об утрате субъектом противоправных действий (бездействия) способности осознавать их фактический характер либо руководить ими, адресует их лишь физическому лицу, тем самым имплицитно давая понять, что лишь такое (а не юридическое) лицо обладает возможностями что-либо "сознавать", "предвидеть", "желать", "сознательно допускать" и (или) на что-либо "самонадеянно рассчитывать", а стало быть, только оно и может совершить административное правонарушение умышленно или по неосторожности.
Что же касается юридического лица, то в его отношении часть 2 статьи 2.1 КоАП Российской Федерации императивно опирается на поведенческий (объективный) алгоритм установления виновности в совершении административного правонарушения, увязывая его с непринятием юридическим лицом, имеющим соответствующую возможность, всех зависящих от него мер по соблюдению тех или иных правил (норм), за нарушение которых предусмотрена административная ответственность, т.е. фактически с "объективным вменением", не предполагающим учета каких-либо психологических (субъективных) нюансов административно-противоправного поведения юридического лица.
И в этом нет ничего удивительного. Не стоит забывать, что первоначальный вариант КоАП Российской Федерации не был подписан Президентом Российской Федерации во многом именно из-за того, что в нем отсутствовало разграничение признаков вины в отношении физических и юридических лиц. При этом, используя право вето (
Конституция Российской Федерации, статья 107, часть 3), он обратил особое внимание Федерального Собрания на то, что толкование вины в форме умысла или неосторожности вряд ли применимо к юридическим лицам как к субъектам административных правонарушений, а значит, в Кодексе должны быть установлены отличительные критерии виновности юридических лиц. <1>
--------------------------------
<1> Российская газета. 2000. 28 декабря.
Соответственно, несмотря на то что виновность юридического лица в совершении административного правонарушения является так или иначе следствием виновности его должностных лиц (работников), привлечение которых к административной или уголовной ответственности не освобождает - в силу прямого указания КоАП Российской Федерации (часть 3 статьи 2.1) - от административной ответственности само юридическое лицо, данное обстоятельство не означает, что вина юридического лица в совершении административного правонарушения тождественна вине соответствующего физического лица, и не предполагает установления вины юридического лица через наличие в совершении этого же деяния вины физического лица (постановления Конституционного Суда Российской Федерации
от 27 апреля 2001 года N 7-П, от 26 ноября 2012 года N 18-П,
от 17 января 2013 года N 1-П; определения от 6 июля 2010 года N 934-О-О, от 10 октября 2017 года N 2254-О, от 26 ноября 2018 года N 3062-О).
Таким образом, действующее правовое регулирование базируется на том, что привлечение юридического лица к административной ответственности за совершение любого административного правонарушения возможно только в случае наличия непосредственно его вины в совершении административно-противоправного деяния (действия, бездействия), установление которой должно осуществляться в соответствии с частью 2 статьи 2.1 КоАП Российской Федерации безотносительно к решению вопроса о виновности имеющих право действовать от имени такого юридического лица должностных лиц (работников), и никак не предполагает - в отличие от физических лиц - дифференциации неосторожной и умышленной формы вины в совершении административного правонарушения.
3. Статья 11.15.1 "Нарушение требований в области транспортной безопасности" КоАП Российской Федерации, предусматривающая ответственность граждан, должностных лиц, индивидуальных правоприменителей и юридических лиц за нарушение требований в области транспортной безопасности, состоит из трех частей; части 1 и 2 устанавливают административную ответственность за неисполнение требований по обеспечению транспортной безопасности либо неисполнение требований по соблюдению транспортной безопасности, совершенные по неосторожности, если эти действия (бездействие) не содержат уголовно наказуемого деяния, а часть 3 - за то же действие (бездействие), совершенное умышленно.
Включение в круг субъектов административного правонарушения, ответственность за которое установлена статьей 11.15.1 КоАП Российской Федерации, юридических лиц согласуется с тем, что в соответствии с Федеральным законом
от 9 февраля 2007 года N 16-ФЗ "О транспортной безопасности" основное бремя обязанностей по обеспечению транспортной безопасности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств возлагается на субъекты транспортной инфраструктуры и перевозчиков (пункт 1 статьи 4), которыми могут быть лишь юридические лица и индивидуальные предприниматели (пункты 7 и 9 статьи 1), и как таковое не выходит за рамки конституционных полномочий федерального законодателя (статья 15, часть 2; статья 55, часть 3; статья 71, пункты "в" и "м",
Конституции Российской Федерации).
В то же время обобщение судебной практики, связанной с применением данной статьи к юридическим лицам, показывает, что она сталкивается с серьезными затруднениями, так как КоАП Российской Федерации принципиально основывается на том, что административное правонарушение может быть совершено умышленно или по неосторожности лишь физическими, а не юридическими лицами. Преодолевая их, суды (как, например, в деле АО "Пассажирский Порт Санкт-Петербург "Морской фасад") ориентируются на формальное (буквальное) понимание и автономное (догматическое) применение положений статьи 11.15.1 названного Кодекса без учета их неразрывной нормативной связи с установленными в нем универсальными правилами определения виновности юридических лиц в совершении административных правонарушений. В результате в судебных актах об административной ответственности, вынесенных в отношении юридических лиц по части 3 статьи 11.15.1 КоАП Российской Федерации, умышленное нарушение ими требований в области транспортной безопасности или совсем никак не обосновывается, или мотивируется преимущественно тем, что ранее они либо уже привлекались к административной ответственности за нарушение указанных правил, либо допустили грубое их нарушение, в результате чего подобное нарушение с их стороны указанных правил не может быть никаким другим, кроме как умышленным.
Между тем еще в постановлении Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации
от 2 июня 2004 года N 10 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях" арбитражным судам было разъяснено, что при рассмотрении дел об административных правонарушениях им следует учитывать, что понятие вины юридических лиц раскрывается в части 2 статьи 2.1 КоАП Российской Федерации, которая в их отношении в отличие от физических лиц (статья 2.2 названного Кодекса) формы вины не выделяет; следовательно, и в тех случаях, когда в соответствующих статьях Особенной части КоАП Российской Федерации возможность привлечения к административной ответственности ставится в зависимость от формы вины, в отношении юридических лиц требуется лишь установление того, что у соответствующего лица имелась возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение которых предусмотрена административная ответственность, но им не были приняты все зависящие от него меры по их соблюдению (часть 2 статьи 2.1); обстоятельства, указанные в части 1 или части 2 статьи 2.2 КоАП Российской Федерации, применительно к юридическим лицам установлению не подлежат (пункт 16.1).
Принимая во внимание, что в соответствии с частью 1 статьи 3 Федерального конституционного закона
от 4 июня 2014 года N 8-ФКЗ "О внесении изменений в Федеральный конституционный закон "Об арбитражных судах в Российской Федерации" и статью 2 Федерального конституционного закона "О Верховном Суде Российской Федерации" разъяснения по вопросам судебной практики применения законов и иных нормативных актов арбитражными судами, данные Пленумом Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, сохраняют свою силу до принятия соответствующих решений Пленумом Верховного Суда Российской Федерации, правовые позиции Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, высказанные им относительно разъяснения порядка установления вины юридических лиц в совершении административного правонарушения, в настоящее время по-прежнему являются обязательными для органов судебной власти, что, в частности, было подтверждено письмом первого заместителя Председателя Верховного Суда Российской Федерации от 23 января 2020 года N 4-ВС-366/20, полученным Конституционным Судом Российской Федерации при подготовке дела по жалобе АО "Пассажирский Порт Санкт-Петербург "Морской фасад" к слушанию.
Вместе с тем, оценивая возможность применения к юридическим лицам части 3 статьи 11.15.1 КоАП Российской Федерации с учетом разъяснений, данных Пленумом Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, нужно иметь в виду, что указанные разъяснения были сделаны им в ситуации, когда действующее законодательство не устанавливало за одни и те же противоправные действия (бездействие) различную административную ответственность в зависимости от неосторожного или умышленного их совершения. Соответственно, применение к юридическим лицам статей Особенной части КоАП Российской Федерации, предусматривающих ответственность только за неосторожные либо, напротив, только за умышленные административные правонарушения (статья 9.10 "Повреждение тепловых сетей, топливопроводов, совершенное по неосторожности", статья 11.30 "Умышленное сокрытие авиационного происшествия или инцидента" и др.), не исключало возможности их привлечения к ответственности по правилам, установленным частью 2 статьи 2.1 данного Кодекса, без установления в совершенных ими действиях (бездействии) признаков умысла или неосторожности.
Однако, после того как Федеральным законом
от 3 февраля 2014 года N 15-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам обеспечения транспортной безопасности" статья 11.15.1 КоАП Российской Федерации была изложена в новой редакции, предусмотревшей альтернативное наступление административной ответственности за нарушение требований в области транспортной безопасности в зависимости от неосторожного или умышленного совершения одних и тех же противоправных действий (бездействия), правовые позиции Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, сформулированные им по поводу установления вины юридических лиц в совершении административных правонарушений, утратили свое универсальное значение. Во всяком случае применение к юридическим лицам ее части 3, устанавливающей ответственность за неисполнение требований по обеспечению транспортной безопасности либо за неисполнение требований по соблюдению транспортной безопасности, совершенное умышленно, сделалось - даже с учетом разъяснений, содержащихся в постановлении Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации
от 2 июня 2004 года N 10 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях", - невозможным, поскольку части 1 и 2 данной статьи названного Кодекса квалифицируют те же самые противоправные действия (бездействие) юридического лица, совершенные по неосторожности, в качестве самостоятельных оснований административной ответственности, к тому же предполагающих иные, нежели за умышленное их совершение, виды и размеры административных наказаний. Логическим итогом такого правового регулирования стала юрисдикционная бессмысленность установления вины юридического лица в нарушении требований в области транспортной безопасности по правилам части 2 статьи 2.1 КоАП Российской Федерации, так как соответствующие усилия оказались не в состоянии повлиять на разрешение вопроса о том, за какое административное правонарушение (неосторожное или умышленное) и по какой части статьи 11.15.1 названного Кодекса юридическое лицо должно привлекаться к административной ответственности.
Аналогичных взглядов относительно допустимости применения части 3 статьи 11.15.1 КоАП Российской Федерации к юридическим лицам придерживается целый ряд государственных органов. Так, например, в письме председателя комитета Совета Федерации по конституционному законодательству и государственному строительству от 12 февраля 2020 года N 3.1-31/491, являющегося полномочным представителем Совета Федерации в Конституционном Суде Российской Федерации, отмечается, что согласно действующему регулированию определение формы вины юридического лица является необязательным, что не исключает необходимости уточнения механизма привлечения юридического лица к ответственности, если санкция Особенной части КоАП Российской Федерации является дифференцированной в зависимости от формы вины.
Еще более категоричное высказывание по данному вопросу содержится в письме полномочного представителя Правительства Российской Федерации в Конституционном Суде Российской Федерации и Верховном Суде Российской Федерации от 11 февраля 2020 года N П14-6572КС, полагающего, что исходя из своей природы юридическое лицо не может осознавать противоправный характер своих действий (бездействия), предвидеть вредные последствия и желать их наступления, сознательно допускать их или относиться к ним безразлично, в связи с чем положения статьи 2.2 КоАП Российской Федерации не применимы к юридическим лицам; учитывая, что часть 3 статьи 11.15.1 этого Кодекса предусматривает в качестве составообразующего признака вину в формате умысла и, следовательно, может быть применена только к физическому лицу, субъектом соответствующего административного правонарушения юридические лица являться не могут.
При таких обстоятельствах применение к юридическим лицам положений части 3 статьи 11.15.1 КоАП Российской Федерации, чем бы оно ни мотивировалось, вступает в противоречие с предусмотренной названным Кодексом конструкцией (моделью) вины как обязательного признака субъективной стороны административного правонарушения, исключающей выделение в отношении юридического лица ее умышленной и (или) неосторожной формы, и, как следствие, расходится с конституционными принципами верховенства права, равенства всех перед законом, возможности ограничения прав и свобод граждан только федеральным законом, недопустимости ответственности за деяния, не признанные законом в момент их совершения правонарушениями.
Исходя из этого взаимосвязанные положения части 2 статьи 2.1, части 1 статьи 2.2 и части 3 статьи 11.15.1 КоАП Российской Федерации должны были быть объявлены Конституционным Судом Российской Федерации не соответствующими
Конституции Российской Федерации, ее статьям 15 (часть 2), 19 (часть 1), 54 (часть 2) и 55 (часть 3), в той мере, в какой, предусматривая в отношении юридического лица административную ответственность за умышленное нарушение требований в области обеспечения транспортной безопасности, они в системе действующего правового регулирования не позволяют отграничить указанное административное правонарушение от неосторожного совершения юридическим лицом тех же действий (бездействия), административная ответственность за которые установлена частями 1 и 2 статьи 11.15.1 КоАП Российской Федерации, чем порождают возможность произвольного привлечения к административной ответственности.
В заключение хотелось бы отдельно заметить, что признание упомянутых положений КоАП Российской Федерации неконституционными не повлекло бы за собой их полной (сплошной) дисквалификации. Во-первых, они могли бы без каких-либо изъятий продолжить применяться к физическим лицам. Во-вторых, юридические лица вовсе не были бы целиком выведены из-под административной ответственности за нарушение требований в области транспортной безопасности; до внесения в правовое регулирование необходимых изменений их ответственность могла бы наступать по частям 1 и 2 статьи 11.15.1 КоАП Российской Федерации с учетом разъяснений, данных Пленумом Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации.
Наконец, признание взаимосвязанных положений части 2 статьи 2.1, части 1 статьи 2.2 и части 3 статьи 11.15.1 КоАП Российской Федерации не соответствующими
Конституции Российской Федерации имело бы своим следствием возложение на федерального законодателя обязанности безотлагательного наведения порядка в отношении нормативных критериев установления вины юридических лиц в совершении административных правонарушений либо посредством исключения из Особенной части КоАП Российской Федерации применительно к ним любых упоминаний о ее формах, либо путем предметного определения в их отношении аутентичных признаков умысла и неосторожности.
