ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 16 мая 2000 г. N КАС 00-184
Кассационная коллегия Верховного Суда Российской Федерации в составе:
председательствующего Федина А.И.,
членов коллегии Лаврентьевой М.Н.,
Петроченкова А.Я.,
с участием прокурора Федотовой А.В.
рассмотрела в открытом судебном заседании от 16 мая 2000 г. гражданское дело по заявлению ОАО "Лукойл" о признании незаконным п. 7 "Порядка проведения обследований организаций, осуществляющих деятельность по хранению нефти и продуктов ее переработки и эксплуатации автозаправочных станций, региональными госнефтеинспекциями и территориальными управлениями Госэнергонадзора Министерства топлива и энергетики Российской Федерации и выдачи заключений по результатам указанных обследований", утвержденного Приказом Министерства топлива и энергетики РФ от 21 июля 1999 г. N 241, по кассационной жалобе ОАО "Лукойл" на решение Верховного Суда РФ от 29 марта 2000 г., которым заявителю отказано в удовлетворении заявленного требования.
Заслушав доклад судьи Верховного Суда РФ Федина А.И., объяснения представителей заявителя Галочкина В.В., Заводского В.Н. и Перчика А.С., поддержавших доводы жалобы, объяснения представителей Министерства топлива и энергетики РФ Еропкиной Т.В. и Грабовец И.Н., представителей Министерства юстиции РФ Хомчик Т.Н. и Смирновой Е.В., возражавших против удовлетворения жалобы, выслушав заключение прокурора Федотовой А.В., полагавшей решение суда подлежащим отмене с вынесением нового решения об удовлетворении жалобы, Кассационная коллегия
установила:
Приказом Министерства топлива и энергетики РФ от 21 июля 1999 г. N 241 утвержден "Порядок проведения обследований организаций, осуществляющих деятельность по хранению нефти и продуктов ее переработки и эксплуатации автозаправочных станций, региональными госнефтеинспекциями и территориальными управлениями Госэнергонадзора Министерства топлива и энергетики РФ и выдачи заключений по результатам указанных обследований" (далее - Порядок).
ОАО "Лукойл" обратилось в Верховный Суд РФ с жалобой на п. 7 Порядка, предусматривающего, что обследование и выдача заключений государственными надзорными и контрольными органами производится на основании договоров с организациями, заключаемых в установленном порядке, с учетом требований, установленных законодательством; расценки по конкретным видам проверок в зависимости от объема работы и оформления соответствующих документов устанавливаются методиками, утвержденными в установленном порядке.
В обоснование заявленного требования заявитель сослался на несоответствие данного положения нормативного акта федеральному закону и нарушение прав и законных интересов заявителя.
Верховный Суд постановил приведенное выше решение.
В кассационной жалобе представитель заявителя ставит вопрос об отмене решения суда и вынесении нового решения об удовлетворении жалобы.
Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы, Кассационная коллегия находит, что решение суда подлежит отмене с вынесением нового решения о признании оспоренного положения нормативного акта незаконным по следующим основаниям.
В соответствии со ст. 6 Закона РФ "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан" на государственные органы, органы местного самоуправления, учреждения, предприятия и их объединения, общественные объединения, на должностных лиц, государственных служащих, действия (решения) которых обжалуются гражданином, возлагается процессуальная обязанность документально доказать законность обжалуемых действий (решений); гражданин освобождается от обязанности доказывать незаконность обжалуемых действий (решений), но обязан доказать факт нарушения своих прав и свобод.
Учитывая, что в соответствии со ст. 50 ГПК РСФСР каждая сторона должна доказать те обстоятельства, на которые она ссылается как на основания своих требований и возражений, а также то, что открытое акционерное общество "Лукойл" по существу представляет собой организацию граждан, каждый из которых обладает соответствующими правами и свободами, Кассационная коллегия полагает, что приведенное положение Федерального закона применимо и к настоящему делу.
Однако ни в суде первой инстанции, ни на заседании Кассационной коллегии Министерство топлива и энергетики РФ, издавшее оспоренный акт, не представило доказательств, которые бы свидетельствовали о соответствии п. 7 Порядка закону.
В частности, содержащееся в первом предложении п. 7 Порядка положение прямо предписывает возможность производства обследования (являющегося согласно п. 4 Порядка средством осуществления контроля за рациональным и безопасным использованием организациями и индивидуальными предпринимателями нефти и нефтепродуктов и пр.) и выдачи заключений государственными надзорными и контрольными органами на основании договоров с организациями. Этим же пунктом Порядка предусмотрено, что расценки по конкретным видам проверок в зависимости от объема работы и оформления соответствующих документов устанавливаются методиками, утвержденными в установленном порядке.
Никаких исключений для каких-либо видов исследований и проверок, проводимых указанными государственными контрольными и надзорными органами, в п. 7 не содержится.
Между тем, как следует из содержания других положений оспоренного нормативного акта, а также из Постановлений Правительства РФ от 6 сентября 1995 г. N 897, от 3 апреля 1996 г. N 394 и от 12 августа 1998 г. N 938, государственные надзорные и контрольные органы вправе проводить обследования в том числе и по просьбе (по заказам) соискателей лицензий, по заказам лицензиатов с выдачей соответствующих заключений заказчиком. Несомненно, что оплата проведения таких обследований и дачи заключений может быть возложена на организации, предпринимателей (как соискателей лицензий, так и лицензиатов), которые нуждаются в определенных услугах государственных органов энергетического надзора и заказывают такие услуги.
В отношении таких обследований и проверок вполне применимо предписание п. 7 Порядка о заключении соответствующих договоров и установлению расценок в зависимости от объема работы и оформления документов.
Вместе с тем другими (не оспоренными) положениями нормативного акта - Порядка и приведенными выше Постановлениями Правительства РФ государственные надзорные и контрольные органы наделены полномочиями и обязаны осуществлять контроль с проведением соответствующих обследований в целях выявления нарушений лицензиатом лицензионных требований и условий, которые могут повлечь за собой нанесение ущерба правам, законным интересам, нравственности и здоровью граждан, а также обороне страны и безопасности государства, а также в целях осуществления энергетического надзора в области добычи, переработки, транспортировки, учета, хранения, реализации и потребления нефти и нефтепродуктов (например: п. 4 Порядка, п. 15 Положения о лицензировании деятельности по хранению нефти и продуктов ее переработки (в редакции Постановления Правительства РФ от 12.08.98 N 938)).
При этом данные контрольные проверки с соответствующим обследованием указанных органов, естественно, проводят по своей инициативе во исполнение возложенных на них государством обязанностей и без какого-либо заказа на их проведение со стороны подконтрольных организаций и предпринимателей (лицензиатов).
Согласно п. 4.3 Порядка проверки соблюдения лицензиатом лицензионных требований и условий, а также осуществление энергетического надзора могут проводиться не реже одного раза в год. При необходимости по решению государственных надзорных и контрольных органов могут проводиться дополнительные проверки.
Таким образом, в изложенной Министерством топлива и энергетики РФ в п. 7 Порядка редакции предписания могут быть применены и при производстве проверок и обследований, не заказываемых подконтрольными организациями и предпринимателями (лицензиатами), а также и при осуществлении государственного энергетического надзора.
Между тем представители Министерства топлива и энергетики РФ не привели какие-либо нормы закона, которым соответствуют содержащиеся в п. 7 Порядка положения при применении этих положений в отношении производимых государственными надзорными и контрольными органами проверок и обследований (при отсутствии обращений лицензиатов за их проведением), а также и при осуществлении энергетического надзора, в связи с чем возложение на лицензиатов обязанности по заключению договоров на проведение государственными надзорными и контрольными органами любых обследований (проверок) с выдачей заключений, а также по оплате любых таких обследований (проверок) с выдачей заключений не может быть признано обоснованным.
Поскольку возложение приведенной обязанности на заявителя оспоренным положением не основано на законе, применение п. 7 Порядка, несомненно, приводит либо может приводить к нарушению прав и законных интересов как самого ОАО "Лукойл", так и граждан - членов этого общества, размер прибыли, дивидендов которых может быть уменьшен в результате необоснованных затрат по оплате всех проводимых указанными органами мероприятий по контролю и надзору.
Как следует из судебного решения, отказывая в удовлетворении жалобы, Верховный Суд РФ согласился с утверждением представителей Министерства топлива и энергетики РФ, заявивших, что и п. 7 Порядка не противоречит требованиям
Гражданского кодекса РФ, поскольку якобы не содержит положений, обязывающих организации к заключению договоров на проведение обследований.
Однако Кассационная коллегия считает, что приведенный выше текст оспоренного п. 7 Порядка однозначно предписывает необходимость заключения договоров для обследований (проверок) и выдачи заключений (без какого-либо изъятия).
В противоречие приведенному судом выводу (об отсутствии в п. 7 Порядка положений, обязывающих организации к заключению договоров по проведению обследований, проверок) суд вместе с тем в решении сослался на то, что проведение ежегодных (оспоренный нормативный акт не исключает и проведение более частых обследований, проверок) обследований органами Госэнергонадзора является одной из форм указанного контроля и не может зависеть от желания и интереса лицензиата.
В решении суд сослался на то, что приведенные выше утверждения представителей Министерства топлива и энергетики РФ ни материалами дела, ни заявителем не опровергнуты.
С таким выводом Кассационная коллегия не может согласиться, поскольку в нарушение требований процессуального закона своим решением суд необоснованно фактически возложил бремя доказывания соответствия оспоренного акта закону на заявителя.
Не может согласиться Кассационная коллегия и с выводом суда первой инстанции о том, что п. 7 Порядка якобы не содержит предписания о возложении на подконтрольные Госэнергонадзору организации обязанности по оплате проводимых проверок, поскольку этот вывод не соответствует содержанию второго предложения обжалованного пункта Порядка, которое в совокупности с первым предложением этого пункта бесспорно предусматривает такую обязанность для подконтрольных организаций, предпринимателя, без указания каких-либо изъятий.
Вместе с тем, отвергая довод заявителя о неправомерности возложения на организации, предпринимателей обязанности по оплате проводимых обследований, проверок, суд сослался на п. 3 Постановления Правительства РФ от 12 августа 1998 г. N 938 "О государственном энергетическом надзоре в РФ", который (по мнению суда) не исключает взимание платы за оказываемые услуги по проведению обследований.
С таким выводом Кассационная коллегия также не может согласиться, поскольку приведенный пункт нормативного акта Правительства РФ не содержит указания на обязанность подконтрольных органам Госэнергонадзора организаций, предпринимателей по оплате обследований и проверок, которые проводятся не по желанию (не по заявкам) этих субъектов.
Указание в п. 3 приведенного Постановления Правительства РФ на то, что финансирование управлений Госэнергонадзора в субъектах РФ производится как за счет бюджетных средств, так и средств, получаемых их других источников, вовсе не означает, что в числе таких источников могут быть и не предусмотренные законом суммы, предлагаемые для оплаты проведения государственными надзорными и контрольными органами любых обследований и проверок (в том числе и не заказываемых организациями, предпринимателями).
По изложенным мотивам вынесенное по делу судебное решение не может быть признано законным и подлежит отмене.
Поскольку обстоятельства, имеющие значение для дела, установлены на основании имеющихся материалов, а выводы суда не соответствуют обстоятельствам дела, Кассационная коллегия находит возможным, не передавая дело на новое рассмотрение, вынести новое решение об удовлетворении жалобы заявителя.
Руководствуясь п. 4 ст. 305, п. 3 ст. 306 и ст. 307 ГПК РСФСР, Кассационная коллегия
определила:
решение Верховного Суда РФ от 29 марта 2000 г. отменить. Вынести новое решение, которым признать пункт 7 "Порядка проведения обследований организаций, осуществляющих деятельность по хранению нефти и продуктов ее переработки и эксплуатации автозаправочных станций...", утвержденного Приказом Министерства топлива и энергетики РФ от 21 июля 1999 г. N 241, в приведенной в нормативном акте редакции незаконным (недействующим).
Председательствующий
А.И.ФЕДИН
Члены коллегии
М.Н.ЛАВРЕНТЬЕВА
А.Я.ПЕТРОЧЕНКОВ
