ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 18 июня 2024 г. N АПЛ24-224
Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации в составе:
председательствующего Зайцева В.Ю.,
членов коллегии Зинченко И.Н., Тютина Д.В.,
при секретаре Ш.Н.,
с участием прокурора Клевцовой Е.А.
рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению общества с ограниченной ответственностью "Синтегра" о признании частично недействующими абзацев первого, второго, пятого, седьмого пункта 198, абзаца второго пункта 199, абзацев первого - девятого пункта 202, абзаца первого пункта 205, пунктов 226, 227 Основных положений функционирования розничных рынков электрической энергии, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 4 мая 2012 г. N 442,
по апелляционной жалобе общества с ограниченной ответственностью "Синтегра" на решение Верховного Суда Российской Федерации от 9 апреля 2024 г. по делу N АКПИ24-50, которым в удовлетворении административного искового заявления отказано.
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Зайцева В.Ю., объяснения представителей общества с ограниченной ответственностью "Синтегра" К.П. и Ш.Т., поддержавших апелляционную жалобу, представителя Правительства Российской Федерации К.А., возражавшего против доводов апелляционной жалобы, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Клевцовой Е.А., полагавшей апелляционную жалобу необоснованной, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации
установила:
Правительство Российской Федерации постановлением от 4 мая 2012 г. N 442 утвердило Основные положения функционирования розничных рынков электрической энергии (далее - Основные положения). Нормативный правовой акт официально опубликован 4 июня 2012 г. в "Собрании законодательства Российской Федерации" N 23.
В пункте 198 Основных положений закреплено, что гарантирующими поставщиками со дня вступления в силу данного документа являются организации, которые на эту дату имеют присвоенный им в установленном законодательством Российской Федерации об электроэнергетике порядке статус гарантирующего поставщика, в том числе: назначенные в 2006 г. гарантирующими поставщиками акционерные общества энергетики и электрификации и (или) энергосбытовые организации, созданные в результате реорганизации акционерных обществ энергетики и электрификации, либо организации, которые получили статус гарантирующего поставщика в отношении зоны деятельности указанных гарантирующих поставщиков до дня вступления в силу этого документа; назначенные гарантирующими поставщиками в 2006 г. хозяйствующие субъекты, эксплуатирующие объекты электросетевого хозяйства или генерирующие объекты, технологически не связанные с Единой энергетической системой России и технологически изолированными территориальными электроэнергетическими системами, если потребители, энергопринимающие устройства которых присоединены к таким объектам, не имели договоров энергоснабжения (купли-продажи (поставки) электрической энергии (мощности) с организациями, указанными в абзацах втором - четвертом названного пункта, либо организации, которые получили статус гарантирующего поставщика в отношении зоны деятельности указанных гарантирующих поставщиков до дня вступления в силу поименованного документа. Границами зон деятельности каждого из таких гарантирующих поставщиков являются границы, закрепленные за соответствующим гарантирующим поставщиком в установленном законодательством Российской Федерации об электроэнергетике порядке на день вступления в силу Основных положений (абзацы первый, второй, пятый, седьмой).
Абзацем вторым пункта 199 Основных положений установлено, что при наступлении обстоятельств, предусмотренных пунктом 202 данного документа в отношении гарантирующих поставщиков, функционирующих на территориях технологически изолированных территориальных электроэнергетических систем, а также на территориях, технологически не связанных с Единой энергетической системой России и с технологически изолированными территориальными электроэнергетическими системами, замена гарантирующего поставщика происходит в порядке, определенном пунктами 226 и 227 названного документа.
В абзацах первом - девятом пункта 202 Основных положений приведены обстоятельства, при наступлении которых в отношении организации, имеющей статус гарантирующего поставщика (за исключением территориальной сетевой организации, которой присвоен статус гарантирующего поставщика, и гарантирующего поставщика, указанного в абзаце шестом пункта 198 Основных положений), уполномоченный федеральный орган присваивает статус гарантирующего поставщика территориальной сетевой организации в соответствии с пунктом 205 Основных положений и принимает решение о проведении конкурса в отношении соответствующей зоны деятельности гарантирующего поставщика.
Согласно абзацу первому пункта 205 Основных положений решением уполномоченного федерального органа статус гарантирующего поставщика присваивается территориальной сетевой организации, объекты электросетевого хозяйства которой располагаются на территории соответствующего субъекта Российской Федерации, в чьих границах располагается зона деятельности заменяемого гарантирующего поставщика, и которой в целях осуществления функций гарантирующего поставщика присвоен статус субъекта оптового рынка.
Пунктами 226, 227 Основных положений определен порядок действий уполномоченного органа субъекта Российской Федерации по присвоению статуса гарантирующего поставщика соответствующей организации при наступлении обстоятельств, предусмотренных пунктом 202 данного документа, для гарантирующего поставщика, зона деятельности которого располагается на территории технологически изолированной территориальной электроэнергетической системы, для являющихся гарантирующими поставщиками хозяйствующих субъектов, эксплуатирующих объекты электросетевого хозяйства или генерирующие объекты, технологически не связанные с Единой энергетической системой России и технологически изолированными территориальными электроэнергетическими системами, а также для организаций, исполняющих функции гарантирующего поставщика, не эксплуатирующих генерирующие объекты или объекты электросетевого хозяйства, на территориях, технологически не связанных с Единой энергетической системой России и технологически изолированными территориальными электроэнергетическими системами.
Общество с ограниченной ответственностью "Синтегра" (далее - Общество) обратилось в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании недействующими: абзаца пятого пункта 202 Основных положений в отношении технологически изолированных энергетических систем и территорий, не связанных с Единой энергетической системой России и технологически изолированными электроэнергетическими системами, в части, в которой действующая редакция данной нормы позволяет отказывать в присвоении заинтересованной организации статуса гарантирующего поставщика путем его замены, несмотря на то, что действующий гарантирующий поставщик самостоятельно не осуществляет производство, передачу и сбыт электрической территории на указанных территориях; абзацев первого, второго, пятого, седьмого пункта 198, абзаца второго пункта 199, абзацев первого - девятого пункта 202, абзаца первого пункта 205, пунктов 226, 227 Основных положений в части, допускающей правоприменителям отказывать в присвоении статуса гарантирующего поставщика организациям, эксплуатирующим объекты производства и передачи электрической энергии в технологически изолированных энергетических системах и на территориях, не связанных с Единой энергетической системой России и технологически изолированными электроэнергетическими системами, созданных после вступления в силу Основных положений. В обоснование заявления административный истец ссылался на то, что оспариваемые нормы противоречат статье 3, абзацам пятому, седьмому, восьмому пункта 1 статьи 6, абзацу шестому пункта 3 статьи 37, абзацам первому - третьему статьи 38 Федерального закона
от 26 марта 2003 г. N 35-ФЗ "Об электроэнергетике" (далее - Закон об электроэнергетике), не отвечают критерию правовой определенности, нарушают его право на осуществление экономической деятельности в качестве гарантирующего поставщика.
В административном исковом заявлении указано, что Общество производит и поставляет электрическую энергию, а также эксплуатирует объекты электросетевого хозяйства на территории острова Итуруп Сахалинской области. В зоне его деятельности до 2019 г. отсутствовало электроснабжение. Осуществляя в настоящее время электроснабжение потребителей острова Итуруп в заливе Куйбышевский в Курильском районе Сахалинской области, административный истец не может получить статус гарантирующего поставщика. В административных границах Сахалинской области (за исключением отдельных зон) гарантирующим поставщиком является ПАО "Сахалинэнерго", которое не имеет на территории острова Итуруп ни объектов электроэнергетики, ни возможности гарантировать электроснабжение потребителей и которое получило данный статус на том основании, что в 2006 г. на указанной территории не было организовано электроснабжение потребителей. В результате этого выручка от потребителей электрической энергии, не относящихся к населению и приравненным к населению категориям потребителей, и средства субсидии на компенсацию недополученных доходов в отношении объемов поставляемой Обществом электрической энергии поступают ПАО "Сахалинэнерго" как гарантирующему поставщику.
Административный истец обращался в Региональную энергетическую комиссию Сахалинской области по вопросу присвоения статуса гарантирующего поставщика на острове Итуруп в заливе Куйбышевский в Курильском районе Сахалинской области, но получил отказ. Решением Арбитражного суда Сахалинской области от 20 июля 2023 г. (дело N А59-6069/2022), оставленным без изменения постановлением Пятого арбитражного апелляционного суда от 31 октября 2023 г., Обществу отказано в удовлетворении требований о признании незаконными решения, бездействия названной комиссии со ссылкой в том числе на пункт 202 Основных положений и указанием, что ПАО "Сахалинэнерго" действий по отказу от исполнения функций гарантирующего поставщика в отношении поименованной территории не совершило.
Правительство Российской Федерации административный иск не признало, указав в письменных возражениях, что Основные положения приняты в пределах предоставленных ему полномочий, а оспариваемые нормы соответствуют действующему законодательству и прав административного истца не нарушают.
Решением Верховного Суда Российской Федерации от 9 апреля 2024 г. в удовлетворении административного искового заявления административному истцу отказано.
В апелляционной жалобе Общество, не соглашаясь с таким решением, просит его отменить, как незаконное, и принять по делу новое решение об удовлетворении административного иска. Полагает, что обжалуемое решение вынесено при неправильном применении норм материального права и с нарушением норм процессуального права.
Административный истец указывает, что судом первой инстанции не проверены и не оценены его доводы о несоответствии оспариваемых норм положениям федеральных законов, а также об их неоднозначном толковании в правоприменительной практике. Ссылается на то, что суд не исследовал представленные Обществом доказательства (акты органов государственной власти Республики Саха (Якутия), Камчатского края, приказы Региональной энергетической комиссии Сахалинской области), подтверждающие его позицию о сложившемся незаконном правоприменении оспариваемых предписаний. При этом в обжалуемом решении отсутствуют ссылки на конкретные доказательства и материалы, послужившие основой для выводов суда, фактические обстоятельства административного дела не устанавливались и не исследовались судом.
По мнению Общества, вывод суда первой инстанции о том, что законодательство об электроэнергетике предполагает наличие ограниченного количества гарантирующих поставщиков на территории Российской Федерации, не соответствует действительности, а указание в обжалуемом решении на пункт 116 Основных положений является необоснованным.
В письменном отзыве на апелляционную жалобу Правительство Российской Федерации просит в ее удовлетворении отказать, считая решение суда первой инстанции законным и обоснованным, вынесенным при правильном применении норм материального права и с соблюдением норм процессуального права.
Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации оснований для ее удовлетворения и отмены обжалуемого решения суда не находит.
Согласно пункту 1 части 2 статьи
215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основанием для признания нормативного правового акта не действующим полностью или в части является его несоответствие иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу. Отказывая Обществу в удовлетворении административного искового заявления, суд первой инстанции обоснованно исходил из того, что по настоящему административному делу такое основание для признания оспариваемых норм недействующими отсутствует.
С учетом положений статьи 23 ранее действовавшего Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. N 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации", частей 1, 2 статьи 5 Федерального конституционного закона
от 6 ноября 2020 г. N 4-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации", пунктов 1, 2 статьи 21 Закона об электроэнергетике, Указа Президента Российской Федерации от 23 мая 1996 г. N 736 "О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти" в обжалуемом решении правомерно отмечено, что Основные положения утверждены Правительством Российской Федерации в пределах предоставленных ему полномочий с соблюдением порядка принятия, опубликования и введения в действие нормативного правового акта.
Абзацы первый, второй, пятый, седьмой пункта 198, абзац второй пункта 199, абзацы первый - девятый пункта 202, абзац первый пункта 205, пункты 226, 227 Основных положений регулируют вопросы, касающиеся порядка присвоения соответствующей организации статуса гарантирующего поставщика, замены гарантирующего поставщика при наступлении определенных обстоятельств, и, как усматривается из административного искового заявления, оспариваются Обществом в части, относящейся к гарантирующим поставщикам, функционирующим на территориях, технологически не связанных с Единой энергетической системой России и с технологически изолированными территориальными электроэнергетическими системами.
Разрешая настоящее административное дело, суд первой инстанции пришел к правильному выводу о том, что оспариваемые предписания не противоречат нормативным правовым актам большей юридической силы, в том числе положениям Закона об электроэнергетике.
В силу пункта 3 статьи 37 названного закона основными положениями функционирования розничных рынков, утверждаемыми Правительством Российской Федерации, предусматриваются, в частности, порядок присвоения организациям статуса гарантирующего поставщика, основания и порядок лишения организаций статуса гарантирующего поставщика, а также определения и (или) изменения границ зон деятельности гарантирующих поставщиков.
Как обоснованно указано в обжалуемом решении, в случае присвоения статуса гарантирующего поставщика на территориях, технологически не связанных с Единой энергетической системой России и с технологически изолированными территориальными электроэнергетическими системами, применятся пункт 227 Основных положений.
Абзацем вторым данного пункта установлено, что при наступлении обстоятельств, предусмотренных пунктом 202 Основных положений, для организаций, исполняющих функции гарантирующего поставщика, не эксплуатирующих генерирующие объекты или объекты электросетевого хозяйства, на территориях, технологически не связанных с Единой энергетической системой России и технологически изолированными территориальными электроэнергетическими системами, уполномоченный орган субъекта Российской Федерации присваивает статус гарантирующего поставщика не позднее 10 рабочих дней с момента наступления указанных обстоятельств территориальной сетевой организации, заявленная мощность потребителей которой составляет наибольшую величину среди заявленных мощностей потребителей всех территориальных сетевых организаций, в границах которых определена зона деятельности заменяемого гарантирующего поставщика.
Следовательно, при лишении организации статуса гарантирующего поставщика по основаниям, приведенным в пункте 202 Основных положений, статус гарантирующего поставщика присваивается территориальной сетевой организации, соответствующей указанному выше требованию.
При этом полномочиями по участию в установленном Основными положениями порядке в назначении или замене гарантирующих поставщиков и определении или изменении границ зон их деятельности органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации наделены в силу пункта 4 статьи 21 Закона об электроэнергетике.
Кроме того, названный закон не содержит норм, обязывающих уполномоченный орган субъекта Российской Федерации присваивать статус гарантирующего поставщика по требованию заинтересованной организации без соответствующих оснований, установленных Основными положениями.
Основой системы надежного обеспечения потребителей электрической энергией являются надежная схема энергоснабжения, выполнение субъектами электроэнергетики и потребителями электрической энергии требований к обеспечению надежности электроэнергетических систем, надежности и безопасности объектов электроэнергетики и энергопринимающих установок и обеспечению качества электрической энергии, установленных правилами технологического функционирования электроэнергетических систем и нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации и уполномоченных им федеральных органов исполнительной власти, а также наличие на розничных рынках специализированных организаций - гарантирующих поставщиков. Порядок присвоения статуса гарантирующего поставщика определяется основными положениями функционирования розничных рынков, утверждаемыми Правительством Российской Федерации (пункт 2 статьи 38 Закона об электроэнергетике).
Границы зон деятельности гарантирующих поставщиков в пределах территорий соответствующих субъектов Российской Федерации определяются Правительством Российской Федерации по согласованию с органами исполнительной власти соответствующих субъектов Российской Федерации в основных положениях функционирования розничных рынков. В границах зоны деятельности одного гарантирующего поставщика не допускается деятельность других гарантирующих поставщиков. На территории одного субъекта Российской Федерации могут функционировать несколько гарантирующих поставщиков (пункт 3 статьи 38 Закона об электроэнергетике).
С учетом изложенного суд первой инстанции сделал верный вывод о том, что законодательство Российской Федерации об электроэнергетике предполагает наличие ограниченного количества гарантирующих поставщиков, поскольку предусматривает установление границ зон их деятельности, в каждой из которых допускается деятельность лишь одного гарантирующего поставщика.
Оспариваемые предписания Основных положений, регулирующие вопросы присвоения статуса гарантирующего поставщика, замены гарантирующего поставщика при наступлении определенных обстоятельств, в полной мере согласуются с приведенными нормами Закона об электроэнергетике, приняты Правительством Российской Федерации в рамках предоставленных ему федеральным законодателем полномочий и не могут рассматриваться как нарушающие права административного истца в указанном им аспекте.
Согласно пункту 3 статьи 37 Закона об электроэнергетике Правительством Российской Федерации в Основных положениях устанавливается порядок функционирования розничных рынков в технологически изолированных электроэнергетических системах и на территориях, технологически не связанных с Единой энергетической системой России и технологически изолированными территориальными электроэнергетическими системами.
Пунктом 116 Основных положений предусмотрено, что производители электрической энергии (мощности) на розничных рынках, владеющие на праве собственности или на ином законном основании генерирующими объектами, расположенными в технологически изолированных территориальных электроэнергетических системах и на территориях, технологически не связанных с Единой энергетической системой России и технологически изолированными территориальными электроэнергетическими системами, продают электрическую энергию (мощность), произведенную на указанных генерирующих объектах, гарантирующему поставщику, в зоне деятельности которого располагаются указанные объекты, по регулируемым ценам (тарифам), устанавливаемым в соответствии с Основами ценообразования в области регулируемых цен (тарифов) в электроэнергетике, в объемах, учтенных в сводном прогнозном балансе производства и поставок электрической энергии (мощности), за исключением объемов электрической энергии (мощности), поставляемых по двусторонним договорам купли-продажи электрической энергии, заключенным между таким производителем и потребителями в отношении объектов потребления, введенных в эксплуатацию после 1 июля 2017 г.
Правомерно сославшись на данную норму, суд первой инстанции правильно указал в решении, что не обладающие статусом гарантирующего поставщика производители электрической энергии, владеющие генерирующими объектами, расположенными в технологически изолированных территориальных электроэнергетических системах и на территориях, технологически не связанных с Единой энергетической системой России и технологически изолированными территориальными электроэнергетическими системами, получают оплату реализуемой гарантирующему поставщику электроэнергии по экономически обоснованным тарифам, утвержденным соответствующим органом исполнительной власти Российской Федерации.
Пунктом 4 статьи 38 Закона об электроэнергетике определено, что гарантирующим поставщикам при осуществлении хозяйственной деятельности не могут быть предоставлены преимущества по отношению к иным энергосбытовым организациям, за исключением случаев, установленных федеральными законами.
Таким образом, оспариваемые нормы, устанавливающие порядок присвоения статуса гарантирующего поставщика, замены гарантирующего поставщика при наступлении определенных обстоятельств, не препятствуют осуществлению Обществом энергосбытовой деятельности.
Ссылка в апелляционной жалобе на то, что суд первой инстанции не исследовал фактические обстоятельства, связанные с деятельностью административного истца, не дал оценки представленным им доказательствам, не свидетельствует о незаконности обжалуемого решения.
В силу части 8 статьи
213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд выясняет: нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в интересах которых подано административное исковое заявление; соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих: полномочия органа, организации, должностного лица на принятие нормативных правовых актов; форму и вид, в которых орган, организация, должностное лицо вправе принимать нормативные правовые акты; процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта; правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе порядок опубликования, государственной регистрации (если государственная регистрация данных нормативных правовых актов предусмотрена законодательством Российской Федерации) и вступления их в силу; соответствие оспариваемого нормативного правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.
Исходя из изложенного при рассмотрении административных дел в порядке абстрактного нормоконтроля судом не устанавливаются и не исследуются фактические обстоятельства, относящиеся к конкретной ситуации (спору) и не связанные с решением вопроса о соответствии оспариваемого акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу. В обжалуемом решении отражены все юридически значимые обстоятельства, имеющие значение для данного дела, указанные в части 8 статьи
213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.
Действия (бездействие) Региональной энергетической комиссии Сахалинской области и решения арбитражных судов по делу N А59-6069/2022, с которыми фактически выражает несогласие Общество, также не могут являться предметом судебной проверки в рамках абстрактного нормоконтроля, на что правильно указано судом первой инстанции.
Утверждение в апелляционной жалобе о правовой неопределенности оспариваемых положений является несостоятельным.
Как разъяснено в пункте 35 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации
от 25 декабря 2018 г. N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами", проверяя содержание оспариваемого акта или его части, необходимо также выяснять, является ли оно определенным. Если оспариваемый акт или его часть вызывают неоднозначное толкование, оспариваемый акт в такой редакции признается не действующим полностью или в части с указанием мотивов принятого решения. Вместе с тем нормативный правовой акт не может быть признан недействующим, если суд придет к выводу, что по своему содержанию оспариваемый акт или его часть не допускают придаваемое им при правоприменении толкование. Этот вывод должен быть обоснован в решении суда. При этом в решении суда указывается на надлежащее толкование.
Между тем содержание оспариваемых норм Основных положений отвечает критериям ясности, недвусмысленности и не допускает неоднозначного толкования; данных о том, что их применение на практике не соответствует истолкованию, выявленному судом при рассмотрении настоящего административного дела, не установлено.
Нормативного правового акта большей юридической силы, который бы по-иному регулировал порядок присвоения статуса гарантирующего поставщика, не имеется.
Доводы как административного искового заявления, так и апелляционной жалобы сводятся, по существу, к оценке целесообразности действующего правового регулирования в рассматриваемой сфере и необходимости иной регламентации вопросов, связанных с порядком присвоения статуса гарантирующего поставщика, замены гарантирующего поставщика. Однако разрешение подобного рода вопросов не отнесено к компетенции Верховного Суда Российской Федерации. Предусмотренное частью 4 статьи
216 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основание для возложения судом на орган государственной власти обязанности осуществить нормативное правовое регулирование отсутствует.
Установив, что какому-либо федеральному закону или иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, оспариваемые нормы Основных положений не противоречат, суд первой инстанции правомерно, руководствуясь пунктом 2 части 2 статьи
215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, отказал Обществу в удовлетворении заявленного требования.
Обжалуемое судебное решение вынесено с соблюдением норм процессуального права и при правильном применении норм материального права. Предусмотренных статьей
310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации оснований для отмены решения в апелляционном порядке не имеется.
Руководствуясь статьями
308 -
311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации
определила:
решение Верховного Суда Российской Федерации от 9 апреля 2024 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу общества с ограниченной ответственностью "Синтегра" - без удовлетворения.
Председательствующий
В.Ю.ЗАЙЦЕВ
Члены коллегии
И.Н.ЗИНЧЕНКО
Д.В.ТЮТИН
