ВЕРХОВНЫЙ СУД
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Дело № АКПИ24-87
РЕШЕНИЕ
ИМЕНЕМ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
г. Москва 8 февраля 2024 г.
Верховный Суд Российской Федерации в составе судьи Верховного Суда
Российской Федерации Кириллова B.C.
при секретаре Сибиле Г.В.
с участием прокурора Русакова И.В.,
рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Воронова Сергея Геннадьевича об оспаривании постановлений Центральной избирательной комиссии Российской Федерации от 23 июня 2021 г. № 12/94-8 «О размерах и порядке выплаты компенсации и дополнительной оплаты труда (вознаграждения), а также иных выплат в период подготовки и проведения выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации восьмого созыва» и от 13 декабря 2023 г. № 142/1087-8 «О размерах и порядке выплаты компенсации и дополнительной оплаты труда (вознаграждения), а также иных выплат в период подготовки и проведения выборов Президента Российской Федерации»,
установил:
Данным постановлением установлены: размер компенсации членам избирательных комиссий субъектов Российской Федерации, территориальных
избирательных комиссий, участковых избирательных комиссий с правом
решающего голоса, освобождённым от основной работы на период подготовки и проведения выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации восьмого созыва (приложение № 1); размер дополнительной оплаты труда (вознаграждения) члену избирательной комиссии субъекта Российской Федерации с правом решающего голоса, работающему в комиссии не на постоянной (штатной) основе, члену территориальной избирательной комиссии с правом решающего голоса, работающему в комиссии не на постоянной (штатной) основе, члену участковой избирательной комиссии с правом решающего голоса в период подготовки и проведения выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации восьмого созыва (приложение № 2); размер дополнительной оплаты труда (вознаграждения) члену избирательной комиссии субъекта Российской Федерации с правом решающего голоса, работающему в комиссии не на постоянной (штатной) основе, члену территориальной избирательной комиссии, работающему в комиссии не на постоянной (штатной) основе, в случае возложения полномочий окружных избирательных комиссий на избирательную комиссию субъекта Российской Федерации, территориальную избирательную комиссию в период подготовки и проведения выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации восьмого созыва (приложение № 3); размер дополнительной оплаты труда (вознаграждения) члену участковой избирательной комиссии, сформированной на избирательном участке, образованном на судне, которое в день голосования будет находиться в плавании, за работу по подготовке и проведению выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации восьмого созыва (приложение № 4); размер дополнительной оплаты труда (вознаграждения) члену участковой избирательной комиссии по дистанционному электронному голосованию в городе Москве, на которую решением Московской городской избирательной комиссии возложены полномочия иной участковой избирательной комиссии по дистанционному электронному голосованию, за работу по подготовке и проведению выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации восьмого созыва (приложение № 41) и утверждён Порядок выплаты компенсации и дополнительной оплаты труда (вознаграждения), а также иных выплат в период подготовки и проведения выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации восьмого созыва (приложение № 5).
Пунктом 6 Постановления № 12/94-8 установлен источник выплат указанным выше членам избирательных комиссий, работникам аппаратов избирательных комиссий, работникам федерального государственного казённого учреждения «Федеральный центр информатизации при Центральной избирательной комиссии Российской Федерации», гражданам, привлекаемым к работе в избирательных комиссиях, - за счёт и в пределах средств, выделенных
избирательной комиссии соответствующего уровня на подготовку и проведение
выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации восьмого созыва.
Постановление № 12/94-8 действует в редакции постановления ЦИК России от 28 июня 2023 г. № 120/951-8.
Поименованным постановлением установлены: размер компенсации членам избирательных комиссий субъектов Российской Федерации, территориальных избирательных комиссий, участковых избирательных комиссий с правом решающего голоса, освобождённым от основной работы на период подготовки и проведения выборов Президента Российской Федерации (приложение № 1); размер дополнительной оплаты труда (вознаграждения) члену избирательной комиссии субъекта Российской Федерации с правом решающего голоса, работающему в комиссии не на постоянной (штатной) основе, члену территориальной избирательной комиссии с правом решающего голоса, работающему в комиссии не на постоянной (штатной) основе, члену участковой избирательной комиссии с правом решающего голоса в период подготовки и проведения выборов Президента Российской Федерации (приложение № 2); размер дополнительной оплаты труда (вознаграждения) члену участковой избирательной комиссии за работу по информированию и оповещению избирателей (приложение № 3); размер дополнительной оплаты труда (вознаграждения) члену участковой избирательной комиссии, сформированной на избирательном участке, образованном на судне, которое в день голосования будет находиться в плавании, за работу по подготовке и проведению выборов Президента Российской Федерации (приложение № 4) и утверждён Порядок выплаты компенсации и дополнительной оплаты труда (вознаграждения), а также иных выплат в период подготовки и проведения выборов Президента Российской Федерации (приложение № 5).
Пунктом 6 Постановления № 142/1087-8 установлен источник выплат названным выше членам избирательных комиссий, работникам аппаратов избирательных комиссий, работникам федерального государственного казённого учреждения «Федеральный центр информатизации при Центральной избирательной комиссии Российской Федерации», гражданам, привлекаемым к работе в избирательных комиссиях по гражданско-правовым договорам, специалистам, работающим в составе контрольно-ревизионных служб, - за счёт и в пределах средств, выделенных избирательной комиссии соответствующего уровня на подготовку и проведение выборов Президента Российской Федерации.
Постановление № 142/1087-8 действует в редакции постановления ЦИК России от 24 января 2024 г. № 151/1196-8.
Воронов С.Г., являющийся членом участковой избирательной комиссии
№ 106 города Губкинский Ямало-Ненецкого автономного округа с правом
решающего голоса, обратился в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением, в котором просит признать незаконными и отменить Постановление № 12/94-8 и Постановление № 142/1087-8 со дня их принятия и вынести в адрес ЦИК России частное определение.
По мнению административного истца, установленный оспариваемыми актами подход к оплате его труда как члена участковой избирательной комиссии с правом решающего голоса, работающего не на постоянной (штатной) основе, нарушает его конституционное право на достойное вознаграждение за труд и на равное получение членами избирательных комиссий оплаты труда, а потому оспариваемые постановления ЦИК России противоречат статье 187, части 1 статьи 196, части 4 статьи 196, части 5 статьи 196 Трудового кодекса Российской Федерации и статье 1 Федерального закона от 19 июня 2000 г. № 82-ФЗ «О минимальном размере оплаты труда». Отсутствие регулирования в оспариваемых актах выплат на компенсацию питания членов участковых избирательных комиссий не соответствует требованиям статьи 108 Трудового кодекса Российской Федерации.
В судебном заседании административный истец Воронов С.Г., участвовавший в судебном заседании с использованием систем видеоконференц-связи через Губкинский районный суд Ямало-Ненецкого автономного округа, поддержал заявленное требование.
Представитель Центральной избирательной комиссии Российской Федерации Сахаров С.Ф. не признал административный иск, просил отказать в удовлетворении административного иска.
Выслушав объяснения административного истца Воронова С.Г., возражения представителя Центральной избирательной комиссии Российской Федерации Сахарова С.Ф., исследовав представленные доказательства, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Русакова И.В., полагавшего необходимым в удовлетворении заявленного требования отказать, Верховный Суд Российской Федерации не находит оснований для удовлетворения административного искового заявления.
В соответствии с пунктом 17 статьи 29 Федерального закона от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», пунктом 3 статьи 64 Федерального закона от 10 января 2003 г. № 19-ФЗ «О выборах Президента Российской Федерации», частью 3 статьи 76 Федерального закона от 22 февраля 2014 г. № 20-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» члену избирательной комиссии с правом решающего голоса производится дополнительная оплата труда (вознаграждение) за работу в избирательной комиссии в период подготовки и проведения выборов Президента Российской Федерации, депутатов Государственной Думы. За членом избирательной комиссии с правом решающего голоса, освобождённым на основании представления комиссии от
основной работы на указанный период, сохраняется основное место работы
(должность), ему выплачивается компенсация за период, в течение которого он был освобождён от основной работы. Размеры и порядок выплаты компенсации и дополнительной оплаты труда (вознаграждения) устанавливаются ЦИК России за счёт и в пределах средств федерального бюджета, выделенных на подготовку и проведение выборов Президента Российской Федерации, депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации.
Оплата труда членов избирательной комиссии с правом решающего голоса, работающих на постоянной (штатной) основе, работников аппарата избирательной комиссии производится в пределах средств, выделенных из федерального бюджета на подготовку и проведение выборов Президента Российской Федерации, выборов депутатов Государственной Думы в порядке и размерах, устанавливаемых ЦИК России (пункт 4 статьи 64 Федерального закона «О выборах Президента Российской Федерации», часть 4 статьи 76 Федерального закона «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»).
Таким образом, оспариваемые постановления приняты во исполнение требований федерального закона в пределах полномочий ЦИК России.
Согласно пунктам 1, 4 статьи 21 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» ЦИК России является федеральным государственным органом, организующим подготовку и проведение выборов, референдумов в Российской Федерации в соответствии с компетенцией, установленной данным федеральным законом, иными федеральными законами, состоит из 15 членов.
Статьёй 44 Регламента Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, утверждённого постановлением ЦИК России от 28 июня 1995 г. № 7/46-П, предусмотрено, что принимаемые решения оформляются постановлениями Комиссии или выписками из протокола заседания Комиссии.
Как следует из протоколов заседаний ЦИК России от 23 июня 2021 г. № 12, от 11 августа 2021 г. № 40 и от 28 июня 2023 г. № 120, в заседаниях, на которых были приняты Постановление № 12/94-8 и внесённые в него изменения, участвовали 15 из 15 членов ЦИК России с правом решающего голоса, которые единогласно приняли соответствующие постановления.
В заседании ЦИК России 13 декабря 2023 г. № 142 участвовали 14 из 15 членов ЦИК России, а в заседании 24 января 2024 г. № 151 - все 15 членов ЦИК России с правом решающего голоса, которые единогласно приняли Постановление № 142/1087-8 и изменения в него.
Исходя из предписания пункта 13 статьи 20 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» решения и иные акты ЦИК России, принятые в пределах её компетенции, обязательны для федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, государственных учреждений, органов местного самоуправления,
кандидатов, избирательных объединений, общественных объединений,
организаций, должностных лиц, избирателей и участников референдума. Решения и иные акты Комиссии не подлежат государственной регистрации.
Решения Комиссии, непосредственно связанные с подготовкой и проведением выборов, публикуются в государственных или муниципальных периодических печатных изданиях либо доводятся до сведения избирателей иным путём, а также передаются в иные средства массовой информации в объёме и в сроки, которые установлены законом (пункт 2 статьи 30 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»).
Регламентом ЦИК России определено, что постановления, инструкции и иные нормативные акты ЦИК России публикуются в установленные федеральными конституционными законами, федеральными законами сроки в журнале «Вестник Центральной избирательной комиссии Российской Федерации», а также передаются в средства массовой информации и размещаются на сайте ЦИК России (статья 48).
Оспариваемые постановления опубликованы в официальном сетевом издании «Вестник Центральной избирательной комиссии Российской Федерации» (http://vestnik.cikrf.ru).
Следовательно, Постановление № 12/94-8 и Постановление № 142/1087-8 приняты правомочным федеральным государственным органом при реализации установленных законом полномочий, облечены в надлежащую форму, с соблюдением предусмотренной законом процедуры их принятия. Порядок принятия названных постановлений административный истец не оспаривает.
Доводы административного истца о нарушении его конституционного права на достойное вознаграждение за труд и противоречии Постановлений № 12/94-8 и 142/1087-8 положениям Трудового кодекса Российской Федерации являются несостоятельными, поскольку основаны на неправильном толковании норм права.
Частью второй статьи 165 Трудового кодекса Российской Федерации установлено, что органы и организации, в интересах которых работник исполняет государственные или общественные обязанности (присяжные заседатели, доноры, члены избирательных комиссий и другие), производят работнику выплаты в порядке и на условиях, которые предусмотрены данным кодексом, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.
Федеральные законы «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», «О выборах Президента Российской Федерации», «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», определяя различные гарантии и компенсации, в том числе для членов участковых избирательных комиссий с правом решающего голоса, включая дополнительную оплату труда (вознаграждение) за работу в комиссии по подготовке и проведению выборов, компенсацию за период, в течение которого такой член комиссии был освобождён от основной работы, не предусматривают оплату подобной
деятельности в размере минимальной оплаты труда, установленном
положениями Федерального закона «О минимальном размере оплаты труда», которая, как следует из постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 19 июня 2002 г. № И -П, должна быть гарантирована работнику в качестве вознаграждения за выполнение трудовых обязанностей.
Согласно неоднократно выраженной Конституционным Судом Российской Федерации позиции правовой статус членов избирательных комиссий с правом решающего голоса обусловлен правовой природой этих коллегиальных органов, которые наделены, по сути, публично-властными функциями (постановления от 15 января 2002 г. № 1 -П и от 26 декабря 2005 г. № 14-П, определения от 5 июня 2003 г. № 215-0, от 18 апреля 2006 г. № 143-0 и др.). Участие в деятельности коллегиальных органов, организующих и обеспечивающих подготовку и проведение выборов и референдумов, - избирательных комиссий, комиссий референдума - определено Конституционным Судом Российской Федерации одной из форм реализации гражданами Российской Федерации права на участие в управлении делами государства, а при осуществлении своих полномочий, таких как наблюдение за организацией голосования, подсчёт голосов избирателей, участников референдума, определение результатов выборов, избирательные комиссии действуют прежде всего в интересах граждан как носителей избирательных прав (постановление от 22 июня 2010 г. № 14-П, определение от 16 января 2007 г. № 160-О-П).
Статьёй 27 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» не предусмотрена возможность наделения участковых избирательных комиссий статусом юридического лица. Участковые избирательные комиссии не становятся работодателями для членов участковой избирательной комиссии с правом решающего голоса, в трудовые правоотношения с ними не вступают.
Следовательно, отношения между участковой избирательной комиссией и её членами с правом решающего голоса, не подразумевающие выполнение последними каких-либо рабочих функций, по своей природе не являются трудовыми, в связи с чем гарантии размера и срока выплаты заработной платы, установленные в абзаце седьмом статьи 2 Трудового кодекса Российской Федерации и части 2 статьи 37 Конституции Российской Федерации, на спорные правоотношения не распространяются.
С учётом закреплённых в Федеральном законе «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» принципов организации работы комиссий (статья 28) и установленных его статьёй 29 гарантий для члена комиссии с правом решающего голоса (дополнительная оплата труда (пункт 17), компенсация расходов (пункт 171), особый порядок привлечения к ответственности (пункты 18, 181), особый порядок увольнения и перевода на другую работу (пункт 19)) одной из форм практической реализации предписаний избирательного законодательства является распределение обязанностей членов избирательных комиссий по направлениям деятельности в период подготовки и
проведения выборов, в организации которых эти комиссии принимают участие,
что может выражаться в принятии соответствующего решения, в котором за тем или иным членом комиссии может быть определён функционал, непосредственно связанный с закреплёнными законом обязанностями комиссий.
Именно к такому функционалу члена избирательной комиссии относится проведение адресного информирования и оповещения избирателей о дне, времени и месте, а также о формах голосования на выборах Президента Российской Федерации способом поквартирного (подомового) обхода (проект «ИнформУИК», организованный на основании выписки из протокола заседания ЦИК России от 6 декабря 2023 г. № 139-3-8 «О реализации проекта «ИнформУИК»), являющееся одним из направлений деятельности избирательной комиссии. Включение или невключение административного истца в число членов участковой избирательной комиссии № 106 города Губкинский Ямало-Ненецкого автономного округа, непосредственно осуществляющих реализацию указанного проекта, правового значения при разрешении настоящего административного дела, рассматриваемого в порядке абстрактного нормоконтроля, не имеет.
Федеральным законодателем определение размера компенсации и дополнительной оплаты труда (вознаграждения) членам избирательной комиссии с правом решающего голоса отнесено к полномочиям ЦИК России.
Правовых оснований для вывода о том, что с учётом приведённых выше законоположений размер рассматриваемых выплат установлен незаконно или необоснованно, не имеется.
Из содержания оспариваемых постановлений ЦИК России следует, что размер компенсации за период, в течение которого член избирательной комиссии был освобождён от основной работы, и дополнительной оплаты труда (вознаграждения) обоснованы соответственно: количеством отработанных дней; размером средней заработной платы члена избирательной комиссии, исчисленной за фактически отработанное время за 12 календарных месяцев, предшествующих освобождению от основной работы; определением размера оплаты за один час работы в зависимости от числа избирателей в соответствующем субъекте и уровня избирательной комиссии; раздельным учётом количества часов, отработанных членом комиссии в будние дни (в период с 6.00 до 22.00), в ночное время (с 22.00 до 6.00), субботние и воскресные дни (в том числе в день голосования), нерабочие праздничные дни; наличием районных коэффициентов к заработной плате работников федеральных учреждений бюджетной сферы за работу в высокогорных, пустынных, безводных и других районах (местностях) с тяжёлыми климатическими условиями.
Доводы административного истца о незаконности оспариваемых постановлений со ссылкой на положения Федерального закона «О минимальном размере оплаты труда» лишены правовых оснований, поскольку данные нормы не регулируют (и не должны регулировать) вопросы, связанные с выплатой компенсации за исполнение гражданами
государственных обязанностей, предусмотренных федеральным
законодательством. Кроме того, Конституционный Суд Российской Федерации неоднократно указывал, что конституционно-правовая природа института минимального размера оплаты труда, согласно статьям 7 (часть 2) и 37 (часть 3) Конституции Российской Федерации, предполагает установление того минимума денежных средств, который должен быть гарантирован работнику в качестве вознаграждения за выполнение трудовых обязанностей. Придание же этому институту более широких функций не согласуется с его конституционно-правовой природой, предполагающей установление того минимума денежных средств, который должен быть гарантирован работнику в качестве вознаграждения за выполнение трудовых обязанностей (постановления от 19 июня 2002 г. № 11-П и от 27 ноября 2008 г. № 11-П, определения от 26 апреля 2016 г. № 867-0 и от 24 мая 2005 г. № 179-0).
Иные доводы административного истца основаны на неправильном толковании норм материального права, фактически сводятся к изменению нормативных правовых актов ЦИК России путём установления предельных уровней доходов членов избирательных комиссий в указанных административным истцом размерах, что является недопустимым.
Исходя из конституционного принципа разделения властей вопросы о принятии нормативных правовых актов, о внесении в них изменений и дополнений относятся к исключительной компетенции соответствующих органов государственной власти, суд не вправе возлагать на них обязанность по осуществлению нормативно-правового регулирования.
Как разъяснил Верховный Суд Российской Федерации в подпункте «а» пункта 28 постановления Пленума от 25 декабря 2018 г. № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами», суды не вправе обсуждать вопрос о целесообразности принятия органом или должностным лицом оспариваемого акта, поскольку это относится к исключительной компетенции органов государственной власти Российской Федерации, её субъектов, органов местного самоуправления и их должностных лиц.
Согласно пункту 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленных требований, если оспариваемый полностью или в части нормативный правовой акт признаётся соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.
Руководствуясь статьями 175-180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации
решил:
в удовлетворении административного искового заявления Воронова Сергея
Геннадьевича об оспаривании постановлений Центральной избирательной
комиссии Российской Федерации от 23 июня 2021 г. № 12/94-8 «О размерах и порядке выплаты компенсации и дополнительной оплаты труда (вознаграждения), а также иных выплат в период подготовки и проведения выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации восьмого созыва» и от 13 декабря 2023 г. № 142/1087-8 «О размерах и порядке выплаты компенсации и дополнительной оплаты труда (вознаграждения), а также иных выплат в период подготовки и проведения выборов Президента Российской Федерации» отказать.
Решение может быть обжаловано в Апелляционную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в течение пяти дней со дня принятия судом решения.
Судья Верховного Суда
Российской Федерации B.C. Кириллов
!
