Дело № А04-1665/2018

Резолютивная часть определения объявлена 24.04.2019

Полный текст определения изготовлен 26.04.2019

Судебная коллегия по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации в составе:

рассмотрела в открытом судебном заседании дело по кассационной жалобе Управления Федеральной антимонопольной службы по Амурской области и общества с ограниченной ответственностью «Системы мониторинга» на постановление Арбитражного суда Дальневосточного округа от 16.10.2018 по делу №А04-1665/2018 Арбитражного суда Амурской области

по заявлению акционерного общества «Региональный навигационно-информационный центр по Амурской области» к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Амурской области о признании недействительными решения от 22.02.2018 и выданного на его основании предписания от 22.02.2018,

при участии в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, общества сограниченной ответственностью «Системы мониторинга».

В судебном заседании, проводимом с использованием системы видеоконференц-связи, при содействии Арбитражного суда Амурской области, приняли участие представители:

от Управления Федеральной антимонопольной службы по Амурской области – Никулин Д.В.,

от общества с ограниченной ответственностью «Системы мониторинга» – Петлюк С.Я., Чубенко М.Ю.,

от акционерного общества «Региональный навигационно-информационный центр по Амурской области» – Смоляк А.С.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Завьяловой Т.В., выслушав объяснения представителей участвующих в деле лиц, Судебная коллегия по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации

установила:

в Управление Федеральной антимонопольной службы по Амурской области (далее – управление, антимонопольный орган) поступила жалоба от общества с ограниченной ответственностью «Системы мониторинга» (далее – ООО «Системы мониторинга») на то, что акционерное общество «Региональный навигационно-информационный центр по Амурской области» (далее – АО «РНИЦ»), выступая в качестве оператора региональной навигационно-информационной системы Амурской области (далее – РНИС), взимает плату за услуги по организации информационного обмена между программным комплексом локальных операторов и РНИС, а также плату за прием ретранслируемых мониторинговых данных.

В связи с указанным обращением антимонопольным органом издан приказ от 27.11.2017 № 244, которым в отношении АО «РНИЦ» возбуждено дело № А-14.8/43 2017 по признакам ведения недобросовестной конкуренции.

Решением управления от 22.02.2018 действия АО «РНИЦ», выразившиеся в установлении платы за услуги по организации информационного обмена между программным комплексом локальных операторов и РНИС, а также платы за хранение, обработку и анализ мониторинговой информации, поступающей в РНИС от локальных операторов, и передачу такой информации по запросам государственных и иных контрольно-надзорных органов, признаны нарушающими статью 14.8 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее – Закон о защите конкуренции).

На основании названного решения антимонопольный орган выдал предписание от 22.02.2018, которым указал АО «РНИЦ» на необходимость в срок до 12.03.2018 устранить допущенное нарушение антимонопольного законодательства путем внесения изменений в прейскурант, предусмотрев исключение платности вышеназванных услуг.

Не согласившись с решением и предписанием антимонопольного органа, АО «РНИЦ» обратилось в арбитражный суд с заявлением, в котором просило признать данные ненормативные акты недействительными.

Решением Арбитражного суда Амурской области от 08.05.2018, оставленным без изменения постановлением Шестого арбитражного апелляционного суда от 02.08.2018, в удовлетворении заявленных требований отказано.

Постановлением Арбитражного суда Дальневосточного округа от 16.10.2018 состоявшиеся по делу судебные акты первой и апелляционной инстанций отменены и заявленные требования удовлетворены.

В кассационных жалобах, поданных в Верховный Суд Российской Федерации, управление и ООО «Системы мониторинга», ссылаясь на существенные нарушения судом округа норм материального права, просят отменить принятое им постановление.

Определением судьи Верховного Суда Российской Федерации Завьяловой Т.В. от 18.03.2019 кассационные жалобы управления и ООО «Системы мониторинга» вместе с делом переданы для рассмотрения в судебном заседании Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации.

В отзыве на кассационные жалобы АО «РНИЦ» просит оставить обжалуемые судебные акты без изменения.

Изучив материалы дела, проверив в соответствии с положениями статьи 291.14 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации законность обжалуемых судебных актов, Судебная коллегия приходит к следующим выводам.

Как установлено судами и подтверждается материалами дела, АО «РНИЦ» осуществляет функции оператора региональной навигационно-информационной системы Амурской области на основании постановления Правительства Амурской области от 11.03.2013 № 78 «Об утверждении положения о региональной навигационно-информационной системе Амурской области» (далее – Положение о РНИС), Соглашения об эксплуатации региональной навигационно-информационной системы Амурской области от 01.10.2013, заключенного между управлением информатизации Амурской области и АО «РНИЦ» (далее – Соглашение об эксплуатации) и Регламента работы региональной навигационно-информационной системы Амурской области, утвержденного приказом управления информатизации Амурской области от 01.07.2014 № 18-о/д (далее – Регламент работы).

В соответствии с постановлением Правительства Амурской области от 18.06.2014 № 37 транспортные средства ряда категорий подлежат обязательному оснащению аппаратурой спутниковой навигации ГЛОНАСС или ГЛОНАСС/GPS и должны быть подключены к РНИС. Данная обязанность, в частности, установлена в отношении  транспортных средств категории M1, М2 и М3, осуществляющих перевозки пассажиров и багажа на территории Амурской области; школьных автобусов; транспортных средств, осуществляющих перевозки специальных и опасных грузов; тяжеловесных и крупногабаритных транспортных средств; транспортных средства жилищно-коммунального хозяйства.

При этом Регламентом работы предусмотрена возможность подключения транспортных средств к РНИС двумя способами: 1) непосредственно владельцем транспортного средства путем заключения договора с АО «РНИЦ»; 2) через локального оператора, с которым у владельца транспортного средства заключен соответствующий договор на оказание услуг по мониторингу транспортных средств и (или) техническому обслуживанию бортового оборудования, путем заключения локальным оператором с АО«РНИЦ» договора о ретрансляции мониторинговой информации в РНИС.

Локальный оператор ООО «Системы мониторинга» обратился в АО «РНИЦ» с заявлением от 11.01.2017 о заключении договора ретрансляции для передачи мониторинговой информации от своих клиентов на сервер РНИС и с заявлением от 19.01.2017, в котором просил рассмотреть возможность передачи мониторинговой информации клиентов одновременно на сервер РНИС и на сервер ООО «Системы мониторинга». Вышеуказанные обращения оставлены АО «РНИЦ» без ответа.

В тоже время АО «РНИЦ» направило в адрес организаций, осуществляющих работы по содержанию и ремонту дорог регионального значения, письмо от 11.01.2017, в котором потребовало предоставить пароли к аппаратуре спутниковой навигации ГЛОНАСС, ГЛОНАСС/GPS, установленной на транспортных средствах. Приведенной в письме целью получения паролей являлась необходимость осуществления мероприятий по переключению дорожной техники от сторонних операторов к РНИС.

Пароли к аппаратуре спутниковой навигации были предоставлены в АО «РНИЦ», в том числе клиентами ООО «Системы мониторинга». Получив вышеуказанные пароли, АО «РНИЦ» произвело перенастройку бортового спутникового оборудования таким образом, чтобы мониторинговая информация поступала напрямую от транспортных средств на серверы АО «РНИЦ». После этого на серверы локального оператора ООО «Системы мониторинга» перестала поступать мониторинговая информация с бортового оборудования лиц, с которыми у ООО «Системы мониторинга» заключены договоры на оказание навигационно-информационных услуг.

В связи с указанными обстоятельствами управлением в адрес АО «РНИЦ» направлено предупреждение от 21.04.2017 № 1630/872-э о недопустимости нарушения антимонопольного законодательства.

После получения предупреждения АО «РНИЦ» направило в адрес ООО «Системы мониторинга» проект договора на ретрансляцию мониторинговых данных, однако в договоре предусмотрело условие о взимании платы за подключение к РНИС, а также ежемесячной платы за техническое обслуживание для владельцев транспортных средств, подключаемых к РНИС через локальных операторов. Согласно утвержденному АО «РНИЦ» прейскуранту плата за услуги по ретрансляции информации составляет                                 21 000 рублей, а ежемесячная плата за хранение, обработку и анализ мониторинговой информации, поступающей в РНИС от программного комплекса локального оператора – 200 рублей за 1 транспортное средство в месяц.

Основанием для вынесения оспариваемого решения и предписания послужил вывод антимонопольного органа о совершении АО «РНИЦ» акта недобросовестной конкуренции, выразившегося в установлении и взимании платы за ретрансляцию мониторинговых данных от программных комплексов локальных операторов в РНИЦ, что образует состав антимонопольного нарушения, предусмотренного статьей 14.8 Закона о защите конкуренции.

Признавая законными оспариваемые акты и отказывая в удовлетворении требования об их признании недействительными, суды первой и апелляционной инстанций исходили из того, что действия по хранению, обработке и анализу мониторинговой информации в интересах клиентов осуществляются на оборудовании локального оператора. В повторном оказании данных услуг со стороны АО «РНИЦ» потребитель и (или) локальный оператор не нуждаются. Фактически хранение мониторинговой информации осуществляется АО «РНИЦ» с целью ее предоставления заинтересованным государственным органам (Ространснадзор и др.), то есть имеет место выполнение данной функции со стороны АО «РНИЦ» для государственных органов.

Принимая во внимание, что в соответствии с действующим законодательством любые хозяйствующие субъекты на равных основаниях вправе оказывать услуги в сфере навигационной деятельности, в том числе, услуги по мониторингу транспортных средств, суды пришли к выводу о том, что действия АО «РНИЦ» по взиманию с локальных операторов платы за услугу, потребителем которой они не являются, противоречат требованиям добросовестной конкуренции.

Суды указали, что наличие у АО «РНИЦ» статуса оператора РНИС не должно использоваться для создания данному хозяйствующему субъекту преимущественных условий деятельности на рынке оказания навигационных (мониторинговых) услуг. Однако действия АО «РНИЦ», в том числе связанные с взиманием платы за вышеназванные услуги, по существу привели к длительному воспрепятствованию подключения к РНИС локальным операторам, выступающим по отношению к АО «РНИЦ» в качестве конкурентов.

Суд округа, отменяя решение суда первой и постановление суда апелляционной инстанций и принимая решение об удовлетворении требований заявителя, исходил из того, что необходимость заключения возмездных договоров между АО «РНИЦ» и локальными операторами для ретрансляции мониторинговых данных от локального оператора в РНИС вытекает из норм Положения о РНИС, Соглашения об эксплуатации, Регламента работы и обусловлено тем, что выполнение функций оператора РНИС требует от                                 АО «РНИЦ» несения определенных затрат как на первоначальную организацию обмена данными с локальным оператором, так и на хранение, обработку, анализ полученных от локального оператора в режиме реального времени данных о перемещении транспортных средств.

Суд округа также отметил, что функции по эксплуатации РНИС, которыми наделен исключительно АО «РНИЦ», не могут осуществляться иными хозяйствующими субъектами, оказывающими услуги по мониторингу транспортных средств, в том числе ООО «Системы мониторинга». Мониторинг транспортных средств как услуга не подразумевает обязательную передачу данных в РНИС; такая передача данных, обязательная для транспортных средств из обозначенного в постановлении Правительства Амурской области от 18.06.2014 № 371 перечня, возможна лишь при непосредственном участии АО «РНИЦ» и по тарифам, определяемым последним. В связи с этим, осуществляя функции оператора, АО «РНИЦ» в полной мере не находится в границах одного товарного рынка с ООО «Системы мониторинга», вследствие чего достаточные основания для вывода о нарушении АО «РНИЦ» запрета на недобросовестную конкуренцию в рассматриваемой ситуации не имеется.

Между тем судом округа не учтено следующее.

Согласно статье 34 Конституции Российской Федерации каждый имеет право на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности (часть 1), а экономическая деятельность, направленная на монополизацию и недобросовестную конкуренцию не допускается (часть 2).

Запрет ведения деятельности, направленной на недобросовестную конкуренцию, установлен в целях обеспечения хозяйствующим субъектам справедливых (равных) возможностей в осуществлении деятельности на соответствующих товарных рынках, а также в целях защиты потребителей от искажения их поведения в результате использования недобросовестных коммерческих практик со стороны хозяйствующих субъектов.

Исходя из положений пункта 9 статьи 4, статей 14.1 - 14.18 Закона о защите конкуренции, в Российской Федерации установлен общий запрет на совершение актов недобросовестной конкуренции – любых действий хозяйствующих субъектов (группы лиц), которые направлены на получение преимуществ при осуществлении предпринимательской деятельности, противоречат законодательству Российской Федерации, обычаям делового оборота, требованиям добропорядочности, разумности и справедливости и причинили или могут причинить убытки другим хозяйствующим субъектам – конкурентам либо нанесли или могут нанести вред их деловой репутации, вне зависимости от формы совершения таких действий.

Нарушение данного запрета при вступлении хозяйствующих субъектов в договорные отношения друг с другом и с потребителями рассматривается как недозволенный способ ведения конкуренции и выход за пределы осуществления гражданских прав (абзац второй пункта 1 статьи 10 Гражданского кодекса Российской Федерации).

Основываясь на приведенных положениях Конституции Российской Федерации, Закона о защите конкуренции и Гражданского кодекса Российской Федерации, для квалификации поведения хозяйствующего субъекта в качестве недозволенной (недобросовестной) конкуренции значение имеет не как таковое соблюдение (нарушение) им гражданского или отраслевого законодательства, а иные обстоятельства: является ли его поведение актом конкуренции – затрагивает права и законные интересы иных участвующих на рынке хозяйствующих субъектов и потребителей; направлено ли оно на получение преимуществ при осуществлении предпринимательской деятельности не за счет собственных экономических ресурсов, а за счет иных участников рынка – на причинение им действительных или потенциальных убытков, умаление деловой репутации; совместим ли избранный хозяйствующим субъектом способ получения преимуществ с честным предпринимательством – отвечает ли он требованиям законодательства и (или) сложившимся в коммерческом обороте обычаям, представлениям о добропорядочности, разумности и справедливости.

Следовательно, при разрешении споров, касающихся соблюдения запрета недобросовестной конкуренции, юридически значимым является установление негативного влияния, которое оказывает или может оказать поведение хозяйствующего субъекта на иных участников рынка (хозяйствующих субъектов, потребителей), а также соответствие поведения рассматриваемого лица тому поведению, которое в подобной ситуации ожидалось бы от любого иного хозяйствующего субъекта, преследующего свой имущественный интерес, но не выходящего при этом за пределы осуществления гражданских прав.

В ходе рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства управлением установлено, что АО «РНИЦ» и ООО «Системы мониторинга» осуществляют деятельность на рынке услуг по мониторингу транспортных средств, получая выручку от оказания данных услуг владельцам транспортных средств на территории Амурской области, то есть являются конкурентами.

Вопреки выводам суда округа, наделение АО «РНИЦ» статусом оператора навигационной системы не означает, что данный хозяйствующий субъект перестал быть конкурирующим лицом по отношению к локальным операторам. Напротив, поведение АО «РНИЦ», предшествующее вынесению оспариваемого решения и предписания, с однозначностью свидетельствует о намерении данного лица затруднить функционирование локальных операторов и понудить клиентов владельцев транспортных средств к приобретению услуг по мониторингу транспортных средств и (или) техническому обслуживанию бортового оборудования  непосредственно у АО «РНИЦ», то есть к получению преимущества в конкурентной борьбе за счет локальных операторов.

Антимонопольным органом и судами первой, апелляционной инстанций также установлено, что целью обязательного подключения транспортных средств к РНИС в силу имеющейся нормативной базы является осуществление государством через свои органы надзорных функций в отношении перемещения особо значимых транспортных средств. Следовательно, передавая соответствующие данные в РНИС, локальные операторы не приобретают необходимую им и владельцам транспортных средств услугу, а исполняют публичную обязанность.

Взимая плату за подключение к РНИС и хранение (обработку) поступающих данных, АО «РНИЦ» не передает какого-либо встречного предоставления ни локальному оператору, ни его клиентам – владельцам транспортных средств. В то же время, взимание данной платы с локальных операторов приводит к необходимости для этих хозяйствующих субъектов отдавать часть заработанного им дохода от оказания владельцам транспортных средств услуг по мониторингу транспортных средств и (или) техническому обслуживанию бортового оборудования и, соответственно, к снижению затрат АО «РНИЦ» на эксплуатацию собственного оборудования, участвующего в выполнении им аналогичных в части услуг.

Данные обстоятельства позволяют утверждать о направленности действий АО «РНИЦ» при вступлении в договорные отношения с локальными операторами на снижение ценовой конкурентности услуг локального оператора в сравнении с аналогичной услугой АО «РНИЦ», что не может быть признано поведением, отвечающим критериям добросовестной конкуренции.

При таком положении антимонопольный орган пришел к обоснованному выводу о том, что избранный АО «РНИЦ» способ получения конкурентного преимущества, выразившийся, в частности, во взимании с локальных операторов платы за организацию информационного обмена между программным комплексом локальных операторов и РНИС, а также платы за хранение, обработку и анализ мониторинговой информации, поступающей в РНИС от локальных операторов, и передачу такой информации по запросам государственных и иных контрольно-надзорных органов, образует состав антимонопольного правонарушения, предусмотренного статьей 14.18 Закона озащите конкуренции.

Высказанное судом округа суждение о том, что необходимость заключения возмездных договоров между АО «РНИЦ» и локальными операторами для ретрансляции мониторинговых данных от локального оператора в РНИС обусловлено тем, что выполнение функций оператора РНИС требует от АО «РНИЦ» несения определенных затрат как на первоначальную организацию обмена данными с локальным оператором, так и на хранение, обработку, анализ полученных от локального оператора в режиме реального времени данных о перемещении транспортных средств, является ошибочным.

Исходя из части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, затраты на содержание материальной базы РНИС, созданной по решению органов власти Амурской области, не могут быть возложены на локальных операторов, являющихся конкурентами АО «РНИЦ» и, при отсутствии прямой законодательной нормы, также не могут быть опосредованно возложены на владельцев подвергающихся мониторингу транспортных средств при выполнении ими через локального оператора публичной обязанности по предоставлению соответствующей навигационной информации.

Принимая во внимание изложенное, Судебная коллегия Верховного Суда Российской Федерации считает, что оспариваемое постановление арбитражного суда кассационной инстанции подлежит отмене на основании части 1 статьи 291.11 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации как принятое с существенным нарушением норм материального права, а решение суда первой инстанции и постановление суда апелляционной инстанции – подлежат оставлению в силе.

Руководствуясь статьями 176, 291.11 - 291.15 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Судебная коллегия по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации

определила:

постановление Арбитражного суда Дальневосточного округа от 16.10.2018 по делу №А04-1665/2018 Арбитражного суда Амурской области отменить.

Решение Арбитражного суда Амурской области от 08.05.2018 и постановление Шестого арбитражного апелляционного суда от 02.08.2018 по тому же делу оставить в силе.