ВЕРХОВНЫЙ СУД
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
№ 305-ЭС20-23195
г. Москва
Резолютивная часть определения объявлена 09.06.2021.
Определение в полном объеме изготовлено 17.06.2021.
№ А40-294462/2019
Судебная коллегия по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации в составе:
председательствующего судьи Иваненко Ю.Г.,
судей Антоновой М.К., Павловой Н.В.,
рассмотрев в открытом судебном заседании кассационную жалобу публичного акционерного общества «Вторая генерирующая компания оптового рынка электроэнергии» (далее – ПАО «ОГК-2») на решение Арбитражного суда города Москвы от 17.03.2020 по делу № А40-294462/2019, постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 20.07.2020 и постановление Арбитражного суда Московского округа от 10.11.2020 по тому же делу
по заявлению ПАО «ОГК-2» к Федеральной службе по надзору в сфере природопользования (далее – Росприроднадзор, административный орган) о признании незаконным отказа в предоставлении государственной услуги по выдаче разрешения на трансграничное перемещение отходов, оформленного письмом от 29.04.2019 № АА-10-01-32/11727.
В судебном заседании приняли участие представитель ПАО «ОГК-2» Кучуков Р.Ф., представитель Росприроднадзора Землетдинова Н.Г.
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Иваненко Ю.Г., объяснения представителя ПАО «ОГК-2», поддержавшего доводы кассационной жалобы, представителя Росприроднадзора, возразившего против доводов кассационной жалобы, Судебная коллегия по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации
установила:
ПАО «ОГК-2» обратилось в Росприроднадзор с заявлением от 27.03.2019 № 01-201/3665 о выдаче разрешения на трансграничное перемещение золошлаковых отходов, образующихся от сжигания угля при работе Троицкой государственной районной электрической станции (далее – Троицкая ГРЭС), в целях их размещения на территории Республики Казахстан в золоотвале, расположенном на озере Шубаркуль. В обращении общество указало, что транспортировка золошлаковых отходов в виде водно-золошлаковой пульпы производится из котлотурбинных цехов электростанции в золоотвал по трубопроводам, расположенным на территории Российской Федерации и Республики Казахстан.
Административный орган, рассмотрев заявление ПАО «ОГК-2» и приложенные к нему документы, в предоставлении государственной услуги отказал, о чем обществу было сообщено в письме от 29.04.2019
№ АА-10-01-32/11727. В обоснование отказа административный орган указал на отсутствие у общества документов, необходимость представления которых в целях получения требуемого разрешения предусмотрена Базельской конвенцией о контроле за трансграничной перевозкой опасных отходов и их удалением от 22.03.1989, ратифицированной Федеральным законом от 25.11.1994 № 49-ФЗ (далее – Базельская конвенция), Правилами трансграничного перемещения отходов, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 17.07.2003 № 442, Административным регламентом Росприроднадзора по предоставлению государственной услуги по выдаче разрешений на трансграничное перемещение отходов, утвержденным приказом Минприроды России от 29.06.2012 № 179 (далее – Административный регламент).
ПАО «ОГК-2» обжаловало отказ административного органа в арбитражный суд.
Решением Арбитражного суда города Москвы от 17.03.2020, оставленным без изменения постановлением Девятого арбитражного апелляционного суда от 20.07.2020 и постановлением Арбитражного суда Московского округа от 10.11.2020, в удовлетворении заявления отказано.
Общество обратилось в Верховный Суд Российской Федерации с кассационной жалобой на указанные судебные акты.
Определением судьи Верховного Суда Российской Федерации от 04.03.2021 кассационная жалоба ПАО «ОГК-2» вместе с делом передана для рассмотрения в судебном заседании Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации.
В соответствии с частью 1 статьи 29111 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации основаниями для отмены или изменения Судебной коллегией Верховного Суда Российской Федерации судебных актов в порядке кассационного производства являются существенные нарушения норм материального права и (или) норм процессуального права, которые повлияли на исход дела и без устранения которых невозможны восстановление и защита нарушенных прав, свобод, законных интересов в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, а также защита охраняемых законом публичных интересов.
Изучив материалы дела, проверив в соответствии с положениями статьи 29114 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации и в пределах доводов, изложенных в кассационной жалобе, правильность применения и толкования норм права арбитражными судами, рассматривавшими дело, Судебная коллегия по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации полагает, что кассационная жалоба ПАО «ОГК-2» подлежит удовлетворению, а обжалуемые судебные акты – отмене по следующим основаниям.
Согласно пункту 3 статьи 2 Базельской конвенции «трансграничная перевозка» означает любое перемещение опасных или других отходов из района, находящегося под национальной юрисдикцией одного государства, в район или через район, находящийся под национальной юрисдикцией другого государства, либо в район или через район, не находящийся под национальной юрисдикцией какого-либо государства, при условии, что такая перевозка затрагивает по крайней мере два государства.
Аналогичное понятие трансграничного перемещения используется в статье 1 Федерального закона от 24.06.1998 № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления».
Как следует из судебных актов и материалов дела, отказывая обществу в удовлетворении требований, суды исходили из того, что к заявлению, поданному в целях получения государственной услуги по выдаче разрешения на трансграничное перемещение отходов, ПАО «ОГК-2» не приложило в полном объеме документы, перечисленные в пункте 13 Административного регламента. При этом суды сослались на пункт 16 Административного регламента, согласно которому представление ПАО «ОГК-2» документов не в полном объеме является основанием для отказа в предоставлении названной выше государственной услуги, и поддержали в связи с этим решение административного органа, вынесенное по заявлению ПАО «ОГК-2» и изложенное в письме от 29.04.2019 № АА-10-01-32/11727.
Оценивая законность и обоснованность отказа в предоставлении государственной услуги, суды первой и апелляционной инстанций ограничились только проверкой соблюдения административным органом формальных условий применения норм Административного регламента, оставив за пределами судебного исследования иные обстоятельства, имеющие значение для дела и подлежащие установлению.
Конституционный Суд Российской Федерации неоднократно указывал, что право на судебную защиту признается и гарантируется в Российской Федерации согласно общепризнанным принципам и нормам международного права и в соответствии с Конституцией Российской Федерации, это право включает в себя не только право на обращение в суд, но и гарантированную государством возможность получения реальной судебной защиты путем восстановления нарушенных прав и свобод. Иное не согласуется с универсальным для всех видов судопроизводства требованием эффективного восстановления в правах посредством правосудия, отвечающего критериям справедливости (постановления от 02.02.1996 № 4-П, от 03.02.1998 № 5-П, от 11.05.2005 № 5-П, от 15.10.2020 № 41-П). Когда суды не исследуют по существу обстоятельства дела, ограничиваясь только установлением формальных условий применения нормы, право на судебную защиту, закрепленное статьей 46 (часть 1) Конституции Российской Федерации, оказывается существенно ущемленным (постановления от 28.10.1999 № 14-П, от 14.07.2003 № 12-П, 15.10.2020 № 41-П).
На основании пункта 13 Административного регламента для получения разрешения на каждое трансграничное перемещение юридические лица и индивидуальные предприниматели представляют пакет документов, содержащий:
– заявление, заполненное по форме, приведенной в Приложении № 1 к Административному регламенту;
– копии учредительных документов и свидетельства о государственной регистрации заявителя в качестве юридического лица или копия свидетельства о государственной регистрации гражданина в качестве индивидуального предпринимателя;
– копия свидетельства о постановке заявителя на учет в налоговом органе;
– уведомление о трансграничном перемещении отходов в 3-х экземплярах;
– документ о перевозке отходов;
– копию лицензии на осуществление деятельности по обезвреживанию и размещению отходов I - IV классов опасности и паспорта отхода;
– копии контракта (договора) на перевозку и контракта между экспортером и лицом, отвечающим за удаление отходов, в котором оговаривается экологически безопасное использование этих отходов;
– разрешение предусмотренного Базельской конвенцией компетентного органа государства, на территорию которого ввозятся отходы, в случае их вывоза (транзита) с территории (по территории) Российской Федерации;
– копию страхового полиса (договора) страхования гражданской ответственности при перевозках опасных грузов, подтверждающего обеспечение заявителем гарантий в соответствии с пунктом 11 статьи 6 Базельской конвенции;
– копию контракта (договора) между экспортером и производителем или импортером и потребителем товара в случае, если заявитель выступает посредником;
– информацию о наличии технических (технологических) возможностей для использования ввозимых отходов;
– документ, подтверждающий уплату государственной пошлины.
В случае необходимости регулярного трансграничного перемещения отходов с неоднократным пересечением государственной границы Российской Федерации Росприроднадзор может выдавать одному и тому же лицу, ответственному за экологически безопасное использование отходов, соответствующее разрешение, сроком на один год, если выполняются следующие условия:
– отходы каждого наименования имеют одинаковые физические и химические свойства и поставляются по одному контракту;
– таможенное оформление отходов осуществляется в одной и той же таможне, и перемещение отходов осуществляется через одни и те же пункты пропуска через государственную границу Российской Федерации.
В этом случае в заявление на получение разрешения вносится указанная информация.
Суды установили, что в числе документов, поданных ПАО «ОГК-2» в Росприродназдор, отсутствовали три экземпляра уведомления о трансграничном перемещении отходов и документ о перевозке отходов, оформленные в соответствии с требованиями решения 8-го совещания Конференции Сторон Базельской конвенции о контроле за трансграничной перевозкой опасных отходов и их удалением № BC-VIII/18 (далее – Решение
8-го совещания Конференции Сторон); документ о перевозке отходов, приложенный к заявлению, содержал сведения по 30 пунктам (разделам) вместо 19, предусмотренных формой, утвержденной Решением 8-го совещания Конференции Сторон; уведомление о трансграничном перемещении отходов содержало указание на вид транспорта «по трубопроводам», который не предусмотрен приложением VA Базельской конвенции; в графе (разделе) 16 уведомления отсутствовала информация о таможенных пунктах ввоза или вывоза и экспорта.
Из судебных актов следует, что заполненные уведомление о трансграничном перемещении отходов и документ о перевозке отходов были представлены ПАО «ОГК-2» в административный орган вместе с заявлением о выдаче разрешения, что также подтверждается материалами дела. Существо претензий административного органа сводилось не к отсутствию данных документов как таковых, а к тому, что они составлены не по обновленным формам, пересмотренным Решением 8-го совещания Конференции Сторон.
Вместе с тем действующий на день подачи заявления Административный регламент, определяющий в частности порядок, сроки и последовательность действий (административных процедур) Росприроднадзора при принятии решения о возможности трансграничного перемещения отходов, не содержал указания или ссылки на обновленные формы уведомления о трансграничном перемещении отходов и документ о перевозке отходов.
Более того, приказом Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации (далее – Минприроды России) от 24.12.2003 № 1151 в целях реализации постановления Правительства Российской Федерации от 17.07.2003 № 442 «О трансграничном перемещении отходов» и выполнения обязательств Российской Федерации по соблюдению требований Базельской конвенции утверждены формы уведомления о трансграничном перемещении отходов и документа о перевозке отходов, которые и были использованы обществом, как следует из его позиции в судах. Данный приказ не был изменен или признан утратившим силу в порядке, предусмотренном Правилами подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 13.08.1997 № 1009.
Соглашаясь с позицией административного органа о несоответствии представленных форм документов, суды ограничились констатацией наименований и количества пунктов в представленной заявителем и требуемой по Решению 8-го совещания Конференции Сторон формах документа о перевозке отходов, не дав оценки их содержанию.
В связи с этим судам необходимо было выяснить и установить, могла ли представленная заявителем в определенном виде информация считаться полной для целей Базельской конвенции и являлось ли отступление от требуемых форм столь значительным, что это не позволило административному органу обеспечить соблюдение требований Базельской конвенции и обязательств Российской Федерации, имея в виду, что данное обстоятельство, как указывает общество, не препятствовало получению соответствующего согласия компетентного органа государства импорта отходов – Республики Казахстан.
Суды не учли, что иным способом или в ином органе разрешение на трансграничное перемещение отходов обществом не могло быть получено, а оспариваемый отказ, как следует из его содержания, не связан с отсутствием у общества права на получение необходимой для трансграничного перемещения отходов государственной услуги, что предполагает ненадлежащие условия реализации такого права. Между тем судами не дана оценка доводам общества о том, что оспариваемый отказ не содержал указания на недостатки заявления и прилагаемой документации, исправление которых объективно было возможным, зависело от общества и могло привести к желаемому для общества результату – получению соответствующего разрешения.
Согласно положениям Базельской конвенции каждая Сторона запрещает всем лицам, находящимся под ее национальной юрисдикцией, транспортировку или удаление опасных или других отходов, если только эти лица не получили разрешения или согласия на проведение таких операций (подпункт «а» пункта 7 статьи 4); любая трансграничная перевозка опасных или других отходов без уведомления всех заинтересованных государств или без согласия заинтересованного государства считается незаконным оборотом (подпункты «а» и «b» пункта 1 статьи 9); незаконный оборот опасных и других отходов влечет обязанность производителя или экспортера по их возвращению или удалению с территории государства импорта (пункт 2 статьи 9); Стороны считают незаконный оборот отходов преступным деянием и принимают соответствующее национальное (внутреннее) законодательство с целью предотвращения незаконного оборота и наказания за него (пункт 3 статьи 4, пункт 5 статьи 9).
Из этих положений следует, что в целях выполнения требований как национального, так и международного законодательства о трансграничной перевозке опасных отходов ПАО «ОГК-2» имеет законный интерес в получении разрешения Росприроднадзора на такую перевозку и право на то, чтобы поданное им заявление было рассмотрено по существу, с учетом указанных им производственных особенностей образования отходов, определяющих организационную и техническую стороны транспортировки отходов к месту их удаления, не ограничиваясь формальным порядком предоставления государственной услуги.
Базельская конвенция, согласно ее преамбуле, была заключена Сторонами с осознанием, что трансграничные перевозки опасных и других отходов из государства их производства в любое другое государство должны разрешаться только при их осуществлении в условиях, не создающих угрозы для здоровья человека и окружающей среды; что усиление контроля за трансграничной перевозкой отходов будет стимулировать их экологически обоснованное использование и сокращение объема такой трансграничной перевозки.
Перемещение опасных отходов из государства их производства в другое государство по смыслу положений Базельской конвенции рассматривается как вынужденная необходимость, имеющая место в случае, когда другое государство обладает более совершенными возможностями по удалению данных отходов, сокращающими причиняемый окружающей среде вред по сравнению с тем, если бы они удалялись на территории государства экспортера. В целях обеспечения экологической безопасности на всех этапах трансграничного перемещения отходов от начала их перевозки до удаления на территории государства импортера Базельская конвенция вводит ряд требований, гарантирующих: уведомление Стороны, на территорию которой планируется ввоз опасных и других отходов через уполномоченные органы; получение согласия государства импорта в письменном виде на перевозку, осуществление перевозки только при наличии такого согласия; удостоверение в факте осуществления перевозки путем подписания лицом, которое берет на себя трансграничную перевозку опасных или других отходов, документа о перевозке при доставке либо при получении этих отходов; удостоверение в удалении перемещенных отходов экологически безопасным образом путем информирования лицом, отвечающим за удаление отходов, экспортера и компетентного органа государства экспорта; внесение обеспечения (страхование) на случай неблагоприятных последствий трансграничного перемещения отходов (статья 6 Конвенции).
Отказывая ПАО «ОГК-2» в удовлетворении заявленного требования суды также указали, что пакет представленных в Роспотребнадзор документов не содержал копии контракта (договора) на перевозку и контракта между экспортером и лицом, отвечающим за удаление отходов, в котором оговаривается экологически безопасное использование этих отходов.
Согласно доводам общества используемый в производственной деятельности Троицкой ГРЭС с 1980 г. способ перемещения золошлаковых отходов предусматривает их транспортировку в виде водно-золошлаковой пульпы по трубопроводам (золопроводам), расположенным одновременно на территории Российской Федерации (Челябинская область, г. Троицк) и Республики Казахстан (Костанайская область, Карабалыкский район, Новотроицкий сельский округ). Сооружения, обеспечивающие транспортировку золошлаковых отходов на территорию Республики Казахстан, самостоятельно эксплуатируются обществом, поэтому оно не прибегает к услугам перевозчиков и объективно не может заключать договоры на оказание услуг по перевозке отходов. На территории Республики Казахстан общество осуществляет деятельность по обращению с отходами, поступившими из котлотурбинных цехов Троицкой ГРЭС по трубопроводам, путем их размещения на золоотвале, расположенном на озере Шубаркуль в Костанайской области. Для этих целей общество арендует земельные участки на основании договоров от 09.04.2018, заключенных с ГУ «Отдел земельных отношений акимата Карабалыкского района» на срок до 31.12.2027.
В процессе трансграничного перемещения отходов ПАО «ОГК-2» как производитель отходов выступает одновременно экспортером, лицом, осуществляющим транспортировку отходов (перевозчиком), и лицом, отвечающим за удаление отходов, поэтому особенность производственной и иной связанной с ней деятельностью по удалению отходов не позволяет ему представить документы, предусмотренные абзацем девятым пункта 13 Административного регламента.
ПАО «ОГК-2», обращаясь в административный орган с заявлением о выдаче разрешения на трансграничное перемещение отходов, исходило из фактически применяемой технологии транспортировки водно-золошлаковой пульпы на территорию Республики Казахстан, и приложило к заявлению документы, которые, по его мнению, подтверждают выполнение требований Базельской конвенции и принятых Российской Федерацией международных обязательств и содержат сведения об используемом способе транспортировки отходов – по трубопроводам, а также об их размещении на золоотвале на озере Шубаркуль в Республике Казахстан на законных основаниях.
В пакете документов общества также содержалось согласие компетентного органа государства импорта – Министерства энергетики Республики Казахстан на трансграничное перемещение обществом золошлаковых отходов с 01.01.2019 по 31.12.2019 в виде отметки на уведомлении о трансграничной перевозке № RU-001618, заключение (разрешительный документ) Министерства энергетики Республики Казахстан от 20.12.2018 № KZ/2-19/003 на ввоз золошлаковых отходов на территорию Республики Казахстан с 01.01.2019 по 31.12.2019 с целью складирования на золоотвале.
Впоследствии названные документы представлены обществом для исследования в судебном разбирательстве.
Разрешая спор, суды не приняли во внимание, что нормативный правовой акт Российской Федерации, регулирующий порядок получения разрешения на трансграничное перемещение отходов для случаев, когда такое перемещение осуществляется силами лица, производящего отходы, посредством вида транспорта, не поименованного в Базельской конвенции (трубопровода), и когда это же лицо отвечает за их удаление на территории государства импорта, отсутствует.
Проверив законность отказа административного органа в выдаче обществу разрешения на соответствие действующему Административному регламенту, который указанные выше случаи не предусматривает, суды, по существу, отказали обществу в судебной защите, не дав полной правовой оценки его доводам. Однако в системе государственных органов Российской Федерации именно судебным органам отведено полномочие разрешать возникающие споры не только с позиции закона, но и с позиции права – при наличии правового пробела.
При рассмотрении дела суды не проверили утверждения ПАО «ОГК-2» о том, что при обращении в административный орган с конкретным пакетом документов общество подтвердило соблюдение требований Базельской конвенции, не исследовали представленные в материалы дела документы на предмет соответствия таким требованиям при отклонении от выполнения отдельных формальных условий. Суды не учли, что из положений Базельской конвенции не следует, чтобы производитель отходов, экспортер, лицо, осуществляющее перевозку, и лицо, отвечающее за удаление отходов, являлись различными лицами, и чтобы в осуществлении операции по трансграничному перемещению отходов участвовало несколько лиц на основании заключенных между ними договоров.
Учитывая исключительность обстоятельств (непрерывный технологический процесс, способ трансграничного перемещения отходов, совпадение в одном лице экспортера, перевозчика и лица, ответственного за удаление отходов), на которые ссылалось общество и его законные ожидания, основанные на факте получения ранее разрешения на трансграничное перемещение отходов при аналогичных обстоятельствах, судам следовало выяснить у административного органа, почему, по его мнению, представленные обществом документы в целях Базельской конвенции не могли быть альтернативной заменой копий контракта (договора) на перевозку и контракта между экспортером и лицом, отвечающим за удаление отходов, в котором оговаривается экологически безопасное использование этих отходов. Но такие обстоятельства и соответствующие им доказательства судами первой и апелляционной инстанций также не исследованы и не получили правовой оценки.
Базельская конвенция не предусматривает заполнение всех без исключения разделов уведомления о трансграничной перевозке отходов для любого случая. Так, согласно прилагаемой к формам уведомления и документа о перевозке Инструкции по заполнению формы уведомления и документа о перевозки раздел 16 «Таможенные пункты ввоза и/или вывоза и/экспорта (Европейское сообщество)» заполняется при перевозке, предусматривающей ввоз, транзит или вывоз через территорию государства-члена Европейского союза.
В рассматриваемом случае такая перевозка не предусматривалась, поэтому суды ошибочно указали как на нарушение требований формы уведомления отсутствие в таком документе информации о таможенных пунктах ввоза, или вывоза и/экспорта (Европейское сообщество) при том, что подобные обстоятельства не были отражены в оспоренном отказе Росприроднадзора.
Таким образом, вопреки требованиям Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, его статьям 168, 170, 271, суды не проверили обоснованность всех указанных доводов ПАО «ОГК-2», не оценили доказательства в полном объеме и не установили все фактические обстоятельства, имеющие значения для дела с учетом требований Базельской конвенции и достижения ее целей в их правильном истолковании.
Суды не учли, что главная цель международно-правового механизма контроля за трансграничным перемещением опасных и иных отходов, предусмотренного Базельской конвенцией, не может нивелироваться формальным толковании требований Конвенции на национальном уровне как в части заполнения необходимых документов, так и путем толкования положений Конвенции о видах транспортировки отходов, противоречащего основной цели данного международного договора (статья 31 Венской Конвенции о праве международных договоров, заключенной 23.05.1969).
Приведенные нарушения остались без внимания у суда округа, который поддержал формальный подход к оценке законности отказа административного органа.
Кроме того, в судебном заседании общество поясняло, что неоднократно обращалось в административный орган с целью выяснить, какие документы ему необходимо представить для получения разрешения на трансграничное перемещение отходов. Ответа по существу общество не получило, по текущему состоянию требуемое разрешение у общества отсутствует.
Следовательно, продолжает сохраняться ситуация, когда на лицо, обращающееся за предоставлением государственной услуги, возлагается бремя негативных последствий ненадлежащего выполнения своих обязанностей органами государственной власти, что приводит к нарушению права на своевременное получение государственной услуги, гарантированного частью 1 статьи 5 Федерального закона от 27.07.2010 № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг».
Допущенные судами нарушения норм материального и процессуального права являются существенными, которые повлияли на исход дела и без устранения которых невозможны восстановление и защита нарушенных прав ПАО «ОГК-2», в связи с чем обжалуемые судебные акты на основании части 1 статьи 29111 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации подлежат отмене, а дело – направлению на новое рассмотрение.
Руководствуясь статьями 167, 176, 29111–29115 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Судебная коллегия по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации
определила:
решение Арбитражного суда города Москвы от 17.03.2020
по делу № А40-294462/2019, постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 20.07.2020 и постановление Арбитражного суда Московского округа от 10.11.2020 по тому же делу отменить.
Дело направить на новое рассмотрение в Арбитражный суд города Москвы.
Председательствующий судья Ю.Г. Иваненко
Судьи М.К. Антонова
Н.В. Павлова
