ВЕРХОВНЫЙ СУД
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
№ 18-КАД20-36-К4
КАССАЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ
город Москва 20 января 2021 года
Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе
председательствующего Александрова В.Н.,
судей Калининой Л.А. и Абакумовой И.Д.
рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу администрации муниципального образования город Краснодар на решение Прикубанского районного суда города Краснодара от 14 октября 2019 г., дополнительное решение того же суда от 21 ноября 2019 г., апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Краснодарского краевого суда от 12 марта 2020 г. и кассационное определение судебной коллегии по административным делам Четвёртого кассационного суда общей юрисдикции от 6 августа 2020 г. по административному делу № 2а-7914/2019 по административным исковым заявлениям Власова Владимира Игоревича к администрации муниципального образования город Краснодар, департаменту архитектуры и градостроительства администрации муниципального образования город Краснодар об оспаривании решений об отказе в перераспределении земель, государственная собственность на которые не разграничена, и земельных участков, находящихся в частной собственности.
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Калининой Л.А., Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации
установила:
Власов В.И., являясь собственником смежных земельных участков: площадью 803 кв. м с кадастровым номером <...>, расположенного по адресу: г. <...>; площадью 800 кв. м с кадастровым номером <...>, расположенного по адресу: г. <...>
<...>, обратился в администрацию муниципального образования город Краснодар с заявлениями о перераспределении указанных участков и земель, государственная собственность на которые не разграничена, приложив схемы расположения образуемых земельных участков площадью 945 кв. м каждый.
Власов В.И. обратился в Прикубанский районный суд города Краснодара с административными исковыми заявлениями к администрации муниципального образования город Краснодар, департаменту архитектуры и градостроительства администрации муниципального образования город Краснодар об оспаривании этих решений об отказе в перераспределении находящихся в его собственности земельных участков и земель, государственная собственность на которые не разграничена.
Определением Прикубанского районного суда города Краснодара от 30 сентября 2020 г. дела по указанным административным искам объединены в одно производство для совместного рассмотрения и разрешения.
Решением Прикубанского районного суда города Краснодара от 14 октября 2019 г. административные исковые требования Власова В.И. удовлетворены: признаны незаконными решения от 11 июня 2019 г. № 29/6395-1, № 29/6394-1 об отказе в образовании объектов недвижимого имущества путём перераспределения земельных участков и земель, государственная собственность на которые не разграничена; образован земельный участок площадью 945 кв. м путём перераспределения земельного участка с кадастровым номером <...>, расположенного по адресу: г. <...>, и земель, государственная собственность на которые не разграничена; образован земельный участок площадью 945 кв. м путём перераспределения земельного участка с кадастровым номером <...>, расположенного по адресу: г. <...>, и земель, государственная собственность на которые не разграничена; на департамент возложена обязанность утвердить схемы расположения указанных образуемых земельных участков согласно приведённым координатам.
Дополнительным решением Прикубанского районного суда г. Краснодара от 21 ноября 2019 г. обязанность утвердить схемы расположения образуемых земельных участков возложена на администрацию
муниципального образования город Краснодар. Кроме того, на указанную администрацию возложена обязанность заключить с Власовым В.И. соглашения о перераспределении земельного участка с кадастровым номером <...> и земель, государственная собственность на которые не разграничена, площадью 142 кв. м, и о перераспределении земельного участка с кадастровым номером <...> и земель, государственная собственность на которые не разграничена, площадью 145 кв. м, в собственность за плату, согласно схемам расположения земельных участков, указав в соглашениях о состоявшейся оплате за перераспределяемые земли.
При рассмотрении дела по существу судом были назначены землеустроительные экспертизы. Согласно заключениям ООО «Краснодарское агентство экспертизы собственности» образуемые земельные участки согласно приложенным к обращениям административного истца в администрацию схемам их расположения находятся в пределах территориальной зоны застройки индивидуальными жилыми домами в границах города Краснодара (Ж. 1.1). В то же время, удовлетворяя требования административного истца об оспаривании отказов в перераспределении земельных участков, суд первой инстанции отклонил доводы административных ответчиков об отнесении участвующих в перераспределении земель к иной территориальной зоне (Ж.2), чем участки, принадлежащие Власову В.И., указав, что это не препятствует установлению для образуемых земельных участков вида разрешённого использования, соответствующего виду разрешённого использования участков административного истца (для индивидуального жилищного строительства).
В обоснование выводов об обоснованности заявленных требований в решении суда также указывается, что правила землепользования и застройки, в соответствии с которыми образуемые земельные участки частично будут отнесены к территориальной зоне застройки многоэтажными жилыми домами (Ж.2), и постановление администрации муниципального образования город Краснодар от 23 апреля 2014 г. № 2582 «Об утверждении проекта планировки микрорайона «Солнечный» в границах улиц им. Яна Полуяна, им. Ковалева, им. Симиренко, Памяти Чернобыльцев в Прикубанском внутригородском округе города Краснодара» не подлежат применению, как противоречащие Градостроительному кодексу Российской Федерации (далее также - ГрК РФ) и генеральному плану муниципального образования город Краснодар, утверждённому решением городской Думы Краснодара от 26 января 2012 г. № 25 (далее - генеральный план города Краснодара). Отнесение департаментом участвующих в перераспределении земель к лесополосе расценено судом как безосновательное, так как все земли лесного фонда должны быть учтены в качестве таковых, а в отношении испрашиваемой к перераспределению территории такой учёт отсутствует.
Оставляя решение суда первой инстанции без изменения, судебная коллегия по административным делам Краснодарского краевого суда в определении от 12 марта 2020 г. согласилась с выводами районного суда о несостоятельности ссылки административных ответчиков на обстоятельство
расположения перераспределяемых земель в иной территориальной зоне (Ж.2), так как это не препятствует установлению для образуемых земельных участков вида разрешённого использования, соответствующего виду разрешённого использования участков, принадлежащих административному истцу - для индивидуального жилищного строительства.
Четвёртый кассационный суд общей юрисдикции в кассационном определении от 6 августа 2020 г. об оставлении указанных судебных актов без изменения, указал, что размещение образуемых земельных участков в двух территориальных зонах опровергается экспертными заключениями, а доказательства отнесения перераспределяемых земель к лесополосе в материалах дела отсутствуют.
В кассационной жалобе, поданной в Верховный Суд Российской Федерации, администрация муниципального образования город Краснодар ставит вопрос об отмене состоявшихся по делу судебных актов, как принятых с нарушениями норм материального и норм процессуального права.
По запросу судьи Верховного Суда Российской Федерации от 9 октября 2020 г. дело истребовано в Верховный Суд Российской Федерации, определением от 16 декабря 2020 г. кассационная жалоба с делом переданы для рассмотрения в судебном заседании Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации.
Основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке судебной коллегией Верховного Суда Российской Федерации являются существенные нарушения норм материального права или норм процессуального права, которые повлияли или могут повлиять на исход административного дела и без устранения которых невозможны восстановление и защита нарушенных прав, свобод и законных интересов, а также защита охраняемых законом публичных интересов (часть 1 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).
Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы об отмене судебных постановлений, Судебная коллегия полагает, что при рассмотрении и разрешении заявленных исковых требований такие нарушения имели место.
Порядок, случаи и основания заключения соглашения о перераспределении земель и (или) земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, и земельных участков, находящихся в частной собственности, предусмотрены статьями 39 ,39
Земельного кодекса Российской Федерации.
В частности, согласно подпункту 3 пункта 1 статьи 39 Земельного кодекса Российской Федерации допускается перераспределение земель и (или) земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, и земельных участков, находящихся в собственности граждан и предназначенных для ведения личного подсобного хозяйства, огородничества, садоводства, индивидуального жилищного строительства, при условии, что площадь земельных участков, находящихся
в собственности граждан, увеличивается в результате этого перераспределения не более чем до установленных предельных максимальных размеров земельных участков.
В целях заключения соглашения о перераспределении земель и (или) земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, и земельных участков, находящихся в частной собственности, гражданин или юридическое лицо - собственники таких земельных участков обращаются с заявлением о перераспределении земель и (или) земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, и земельных участков, находящихся в частной собственности, в уполномоченный орган (пункт 1 статьи 3929 Земельного кодекса Российской Федерации).
К заявлению о перераспределении земельных участков прилагается в том числе схема расположения земельного участка в случае, если отсутствует проект межевания территории, в границах которой осуществляется перераспределение земельных участков (подпункт 2 пункта 3 статьи 3929 Земельного кодекса Российской Федерации).
В соответствии с подпунктом 11 пункта 9 статьи 3929 Земельного кодекса Российской Федерации уполномоченный орган принимает решение об отказе в заключении соглашения о перераспределении земельных участков в случае, если имеются основания для отказа в утверждении схемы расположения земельного участка, предусмотренные пунктом 16 статьи И10 данного кодекса, в том числе разработка схемы расположения земельного участка с нарушением предусмотренных статьёй И9 Земельного кодекса Российской Федерации требований к образуемым земельным участкам.
Не допускается образование земельного участка, границы которого пересекают границы территориальных зон, лесничеств, лесопарков (пункт 7 статьи 119 Земельного кодекса Российской Федерации).
При рассмотрении настоящего дела судами не учтено, что законность и справедливость при рассмотрении судами административных дел обеспечиваются соблюдением положений, предусмотренных законодательством об административном судопроизводстве, точным и соответствующим обстоятельствам административного дела правильным толкованием и применением законов и иных нормативных правовых актов, в том числе регулирующих отношения, связанные с осуществлением государственных и иных публичных полномочий, а также с получением гражданами и организациями судебной защиты путём восстановления их
нарушенных прав и свобод (статьи 6, 8, 9 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).
Доказательствами по административному делу являются полученные в предусмотренном указанным процессуальным законом и другими федеральными законами порядке сведения о фактах, на основании которых устанавливается наличие или отсутствие обстоятельств, обосновывающих требования и возражения лиц, участвующих в деле, а также иных обстоятельств, имеющих значение для правильного рассмотрения и разрешения административного дела.
Суд принимает только те доказательства, которые имеют значение для рассмотрения и разрешения административного дела.
Обстоятельства административного дела должны быть подтверждены определёнными средствами доказывания и не могут подтверждаться никакими иными доказательствами (статьи 59, 60, 61 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).
Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации обязывает суд определять обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения административного дела, в соответствии с нормами материального права, подлежащими применению к спорным публичным правоотношениям, исходя из требований и возражений лиц, участвующих в деле, и предоставляет суду право в целях правильного разрешения административного дела по своей инициативе истребовать доказательства (часть 3 статьи 62, часть 1 статьи 63 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).
Суд оценивает доказательства по правилам статьи 84 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, результаты оценки доказательств суд обязан отразить в своём решении, в котором приводятся мотивы, по которым одни доказательства приняты в качестве средств обоснования выводов суда, другие доказательства отвергнуты судом, а также основания, по которым одним доказательствам отдано предпочтение перед другими.
Согласно пунктам 1 и 2 части 4 статьи 180 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации в мотивировочной части решения суда должны быть указаны обстоятельства административного дела, установленные судом, а также доказательства, на которых основаны выводы суда об этих обстоятельствах.
При проверке законности решения, действия (бездействия) суд не связан основаниями и доводами, содержащимися в административном исковом заявлении, и выясняет обстоятельства, указанные в частях 9 и 10 статьи 226 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, в полном объёме.
Приведённые процессуальные требования не исполнены.
Учитывая основания отказа администрации в перераспределении земель, государственная собственность на которые не разграничена, и земельных участков, находящихся собственности Власова В.И., юридически
значимым обстоятельством по делу является установление факта, к какой именно территориальной зоне относятся испрашиваемые к перераспределению земли.
Данное обстоятельство не может считаться установленным судами первой инстанции и судебной коллегией по административным делам Краснодарского краевого суда, поскольку в судебных актах они ссылаются как на заключения проведённых по делу экспертиз, так и дают оценку тому, что нахождение участвующих в перераспределении земель в территориальной зоне Ж.2 не препятствует установлению для образуемого земельного участка вида разрешённого использования, соответствующего виду разрешённого использования участков административного истца (для индивидуального жилищного строительства).
Несмотря на это, суд кассационной инстанции общей юрисдикции в нарушение требований части 3 статьи 329 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, устанавливающей, что суд кассационной инстанции не вправе устанавливать или считать доказанными обстоятельства, которые не были установлены либо были отвергнуты судом первой или апелляционной инстанции, расценил как опровергнутый экспертными заключениями факт отнесения правилами землепользования и застройки образуемых земельных участков к территориальной зоне Ж.2.
Согласно разъяснениям, приведённым в пункте 26 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 9 июля 2020 г. № 17 «О применении судами норм Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, регулирующих производство в суде кассационной инстанции», если суд кассационной инстанции придёт к выводу, что судами первой и (или) апелляционной инстанций допущены нарушения норм процессуального права при исследовании и оценке доказательств, приведшие к судебной ошибке, без устранения которой невозможны восстановление и защита прав, суд учитывает эти обстоятельства при вынесении кассационного определения.
Применительно к рассматриваемому делу таким обстоятельством является оценка судами первой и апелляционной инстанций экспертных заключений ООО «Краснодарское агентство экспертизы собственности».
Суд ограничился формальным указанием на оценку указанных заключений с точки зрения соблюдения процессуального порядка назначения экспертизы, соблюдения процессуальных прав лиц, участвующих в деле, соответствия заключений поставленным вопросам, их полноты, обоснованности и достоверности в сопоставлении с другими доказательствами по делу.
При этом согласно части 8 статьи 82 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации заключение эксперта (комиссии экспертов) не является для суда обязательным и оценивается судом по правилам, установленным статьёй 84 данного кодекса.
Градостроительное зонирование территории регламентируется Градостроительным кодексом Российской Федерации, в пункте 7 статьи 1
которого содержится понятие территориальных зон, то есть зон, для которых в правилах землепользования и застройки определены границы и установлены градостроительные регламенты.
Согласно статье 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации границы территориальных зон устанавливаются на карте градостроительного зонирования, а виды разрешённого использования земельных участков и объектов капитального строительства указываются в градостроительном регламенте. Карта градостроительного зонирования и градостроительные регламенты входят в состав правил землепользования и застройки.
Порядок установления территориальных зон, их виды и состав регулируются нормами статей 34, 35 Градостроительного кодекса Российской Федерации.
Часть 6 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации, устанавливающая требования к точности описания границ территориальных зон, введена в действие Федеральным законом от 31 декабря 2017 г. № 507- ФЗ «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации».
Согласно части 3 статьи 7 названного федерального закона органы государственной власти, органы местного самоуправления, утвердившие документы территориального планирования, которыми устанавливаются или изменяются границы населённых пунктов (в том числе вновь образованных), правила землепользования и застройки, обязаны направить в федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный на осуществление государственного кадастрового учёта, государственной регистрации прав, ведение Единого государственного реестра недвижимости (далее - ЕГРН) и предоставление сведений, содержащихся в ЕГРН, документы, необходимые для внесения сведений соответственно о границах населённых пунктов, территориальных зон в ЕГРН, в целях обеспечения внесения таких сведений в ЕГРН в срок не позднее 1 января 2024 г.
Утверждённые в 2007 г. правила землепользования и застройки перечень координат характерных точек границ территориальных зон в системе координат, используемой для ведения ЕГРН, не содержат.
Таким образом, для разрешения вопроса об отнесении конкретного земельного участка к определённой территориальной зоне необходимо соотнесение его координат с картой градостроительного зонирования, что невозможно без определения координат границ территориальной зоны, отображённой на соответствующей карте.
В имеющихся в материалах дела заключениях, составленных ООО «Краснодарское агентство экспертизы собственности», сведения о таких исследованиях отсутствуют, что исключает возможность проверки обоснованности и достоверности сделанных выводов на базе общепринятых научных и практических данных.
Выводы судов первой и апелляционной инстанций о том, что отнесение участвующих в перераспределении земель к территориальной зоне Ж.2 не
препятствует установлению для образуемого земельного участка вида разрешённого использования, соответствующего виду разрешённого использования участков административного истца, не соотносятся с установленными правилами землепользования и застройки градостроительными регламентами, поскольку для территориальной зоны Ж. 1.1 вид разрешённого использования «для индивидуального жилищного строительства» является основным, а для территориальной зоны Ж.2 - условно разрешённым. При этом согласно части 6 статьи 37 Градостроительного кодекса Российской Федерации разрешение на условно разрешённый вид использования предоставляется в установленном статьёй 39 данного кодекса порядке.
Без проверки и надлежащей правовой оценки оставлены возражения административного ответчика относительно невозможности перераспределения земель, относящихся к лесополосе. При этом суды исходили только из того, что доказательства отнесения перераспределяемых земель к землям лесного фонда в материалах дела отсутствуют, хотя административный ответчик ссылался на положения действующего генерального плана города Краснодара, устанавливающего лесополосы в качестве зон специального назначения.
С учётом изложенного обжалуемые судебные акты нельзя признать правильными, при разрешении настоящего административного дела допущенные нарушения норм процессуального права являются существенными, повлияли на исход дела и без их устранения невозможны восстановление и защита публичных интересов, следовательно, они подлежат отмене, дело направлению в суд первой инстанции на новое рассмотрение.
При новом рассмотрении дела суду необходимо учесть изложенное выше и разрешить дело в соответствии с требованиями закона и установленными по делу обстоятельствами.
Руководствуясь статьями 327-330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации
определила:
решение Прикубанского районного суда города Краснодара от 14 октября 2019 г., дополнительное решение того же суда от 21 ноября 2019 г., апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Краснодарского краевого суда от 12 марта 2020 г. и кассационное определение судебной коллегии по административным делам Четвёртого кассационного суда общей юрисдикции ото августа 2020 г. отменить, дело направить на новое рассмотрение в суд, -первой инстанции.
Председательствующий
Судьи
