ВЕРХОВНЫЙ СУД
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
№ 32-КАД20-2-К1
КАССАЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ
город Москва 14 октября 2020 года
Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе
председательствующего Хаменкова В.Б.,
судей Корчашкиной Т.Е. и Зинченко И.Н.
рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу Борисовой Веры Владимировны на кассационное определение судебной коллегии по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции от 17 января 2020 года по делу № 2а-1582/2018 по заявлению Борисовой ВВ. о пересмотре по новым обстоятельствам вступившего в законную силу решения Волжского районного суда г. Саратова от 24 апреля 2018 года об отказе в удовлетворении административного искового заявления Борисовой ВВ. к министерству образования Саратовской области о признании незаконным протокола заседания аттестационной комиссии Саратовской области по проведению аттестации педагогических работников государственных, муниципальных, частных организаций, осуществляющих педагогическую деятельность, в целях установления квалификационной категории по должности «учитель» (далее - аттестационная комиссия).
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Зинченко И.Н., Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации
установила:
Борисова ВВ. работает учителем химии в муниципальном казенном образовательном учреждении «Вечерняя (сменная) общеобразовательная школа № 35» Ленинского района города Саратова. Решением аттестационной комиссии от 30 января 2018 года Борисовой ВВ. отказано в установлении высшей квалификационной категории по должности «учитель» в связи с непрохождением профессионального тестирования.
Не согласившись с таким решением, Борисова В.В. обратилась в суд с административным исковым заявлением, в котором просила признать незаконным протокол заседания аттестационной комиссии от 30 января 2018 года № 1 (далее - протокол заседания аттестационной комиссии) и возложить обязанность установить ей высшую квалификационную категорию с 30 марта 2017 года. В обоснование заявления Борисова ВВ. указала на то, что при вынесении решения аттестационной комиссией не было принято во внимание, что приказом Министерства образования и науки Российской Федерации от 7 апреля 2014 года № 276 утвержден Порядок проведения аттестации педагогических работников организаций осуществляющих образовательную деятельность (далее - Порядок). Указанным порядком прохождение профессионального тестирования при прохождении аттестации не предусмотрено.
Решением Волжского районного суда г. Саратова от 24 апреля 2018 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Саратовского областного суда от 9 августа 2018 года, в удовлетворении административного искового заявления отказано. При этом суды исходил из того, что министерством образования Саратовской области соблюдена процедура, порядок и сроки проведения аттестации, правильно учтены предписания Регламента работы аттестационной комиссии, утверждённого приказом министерства образования Саратовской области от 29 сентября 2014 года № 2336, предусматривающего обязательное прохождение профессионального тестирования и предоставление его результатов (далее - Регламент от 29 сентября 2014 года).
По мнению Борисовой ВВ., вступившее в законную силу решение Волжского районного суда Саратовской области от 26 февраля 2019 года, в
соответствии с пунктом 6 части 1 статьи 350 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации является новым обстоятельством, поскольку указанным решением признано недействующим правовое регулирование, закреплённое в Регламенте от 29 сентября 2014 года, применённое Волжским районным судом г. Саратова при вынесении решения от 24 апреля 2018 года по административному делу по ее административному исковому заявлению к министерству образования Саратовской области о признании незаконными, протокола заседания аттестационной комиссии от 30 января 2018 года № 1, возложении обязанности установить высшую квалификационную категорию с 30 марта 2017 года.
Определением Волжского районного суда города Саратова от 3 сентября 2019 года в удовлетворении заявления Борисовой ВВ. отказано.
Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Саратовского областного суда от 31 октября 2019 года определение Волжского районного суда города Саратова от 3 сентября 2019 года отменено, заявление Борисовой ВВ. удовлетворено. Решение Волжского районного суда города Саратова от 24 апреля 2018 года отменено по новым обстоятельствам, административное дело направлено для рассмотрения в суд первой инстанции.
Кассационным определением судебной коллегии по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции от 17 января 2020 года апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Саратовского областного суда от 31 октября 2019 года отменено, определение Волжского районного суда города Саратова от 3 сентября 2019 года оставлено без изменения.
В кассационной жалобе, поданной в Верховный Суд Российской Федерации, Борисова ВВ. просит об отмене кассационного определения судебной коллегии по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции от 17 января 2020 года.
По запросу судьи Верховного Суда Российской Федерации от 4 июня 2020 года дело истребовано в Верховный Суд Российской Федерации, определением от 14 сентября 2020 года кассационная жалоба с делом передана для рассмотрения в судебном заседании Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации.
Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации пришла к следующему выводу.
Согласно части 1 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке судебной коллегией Верховного Суда Российской Федерации являются существенные нарушения норм материального права или норм процессуального права, которые повлияли или могут повлиять на исход административного дела и без устранения которых невозможны восстановление и защита нарушенных прав,
свобод и законных интересов, а также защита охраняемых законом публичных интересов.
Такие существенные нарушения допущены судом кассационной инстанции.
Отменяя апелляционное определение Саратовского областного суда, кассационный суд общей юрисдикции указал на правильность вывода Волжского районного суда города Саратова при вынесении определения от 3 сентября 2019 года об отсутствии оснований для удовлетворения заявления Борисовой ВВ. о пересмотре по новым обстоятельствам вступившего в законную силу решения Волжского районного суда г Саратова от 24 апреля 2018 года, поскольку признанный недействующим в части Регламент от 5 февраля 2019 года не применялся при рассмотрении данного административного дела, идентичность содержания признанной недействующей нормы Регламента от 5 февраля 2019 года требованиям Регламента от 29 сентября 2014 года не является основанием для вывода о наличии нового обстоятельства для пересмотра решения суда от 24 апреля 2018 года об отказе в удовлетворении административного искового заявления.
При этом кассационный суд применил буквальное содержание пункта 6 части 1 статьи 350 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, согласно которому основанием для пересмотра судебного акта по новым обстоятельствам является возникшее после его принятия и имеющее существенное значение для правильного разрешения административного дела обстоятельство, связанное с признанием судом общей юрисдикции не действующим со дня принятия нормативного правового акта, применённого судом в конкретном деле, в связи с принятием решения, по которому заявитель оспорил данный нормативный правовой акт.
Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации полагает ошибочными данные выводы судебной коллегии по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции.
Суд кассационной инстанции, отменяя апелляционное определение, не учел, что положения пункта 6 части 1 статьи 350 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации предусматривают возможность пересмотра по новым обстоятельствам тех судебных актов, которые основаны на нормативных предписаниях, признанных в последующем недействующими.
Материалами дела подтверждается, что Борисова ВВ. впервые с заявлением в уполномоченный орган о присвоении высшей квалификации обратилась 22 декабря 2016 года. В удовлетворении данного заявления ей было отказано протокольным решением аттестационной комиссии от 27 апреля 2017 года. Решение аттестационной комиссии от 27 апреля 2017 года, впоследствии было признано незаконным апелляционным определением судебной коллегией по административным делам Саратовского областного суда от 9 ноября 2017 года.
Как следует из содержания апелляционного определения Саратовского областного суда от 9 ноября 2017 года, сданное 23 января 2017 года Борисовой ВВ. портфолио оценено экспертной группой, дано заключение о соответствии её уровня профессиональной квалификации требованиям высшей квалификационной категории. Вместе с тем в присвоении такой категории отказано в связи с непрохождением тестирования ввиду недостаточности необходимых баллов (68 баллов вместо установленных 90).
Установив процедурные нарушения проведения аттестации, суд апелляционной инстанции признал незаконными протоколы заседаний аттестационной комиссии от 30 марта и 27 апреля 2017 года и возложил на министерство образования Саратовской области обязанность организовать в установленном законом порядке рассмотрение заявления Борисовой ВВ. от 22 декабря 2016 года о прохождении аттестации на высшую квалификационную категорию.
При новом рассмотрении вопроса о присвоении Борисовой В.В. высшей категории, аттестационная комиссия, как это усматривается из протокола её заседания от 30 января 2018 года, констатировав непрохождение Борисовой В.В. профессионального тестирования, считающей такую форму оценки результатов профессиональной деятельности педагогических работников незаконной, отказала в присвоении высшей квалификационной категории.
На момент возникновения спорных отношений вопросы аттестации работников образовательных учреждений Саратовской области регулировались Регламентом от 29 сентября 2014 года, которым в разделе 4 была регламентирована организация процедуры всестороннего анализа профессиональной деятельности аттестуемых педагогических работников.
Согласно пункту 4.2 названного регионального нормативного правового акта такая процедура осуществляется в различных формах в зависимости от предмета, которому обучает учитель.
Так для учителей русского языка, литературы, иностранного языка, математики, физики, химии, биологии, географии, истории, обществознания, информатики (далее - учителя-предметники), предусмотрено две формы: профессиональное тестирование (подпункт 1 пункта 4.2.1) и аттестационная экспертиза портфолио профессиональных достижений педагогического работника по критериям и показателям, рекомендованным для установления соответствия уровня квалификации требованиям заявленной квалификационной категории, которая проводится только в том случае, если количество баллов, определяющих успешное прохождение тестирования для высшей категории составляет не менее 90 (подпункт 2 пункта 4.2.1, пункт 4.3.2).
Пунктами 4.3 - 4. 4, 4.8 - 4.9 устанавливались правила прохождения такого тестирования.
В отношении учителей по иным предметам прохождение тестирования не предусмотрено (пункт 4.2.2).
Суд первой инстанции, проверяя законность решения аттестационной комиссии, применил пункт 4.2.1 Регламента от 29 сентября 2014 года и признал это решение правильным ввиду обязательности прохождения профессионального тестирования, а доводы административного истца о неправомерности установления субъектом Российской Федерации формы проведения оценки результатов профессиональной деятельности в виде тестирования, - несостоятельными.
Таким образом, в основу решения суда, в отношении которого Борисовой В.В. подано заявление о пересмотре по новым обстоятельствам, положено установленное нормативным правовым актом Саратовской области правовое регулирование об обязательности прохождения учителем химии профессионального тестирования для установления высшей профессиональной категории.
Именно такое правое регулирование, установленное разделом 4 Регламента от 29 сентября 2014 год, было оспорено заместителем прокурора Саратовской области в судебном порядке по мотиву его несоответствия нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, содержания в нём коррупциогенных факторов, а также принятия с превышением полномочий, предоставленных субъекту Российской Федерации исключительно по вопросу формирования аттестационной комиссии и определения порядка осуществления её работы.
Поводом для предъявления административного искового заявления явилось обращение в прокуратуру Борисовой В.В. о нарушении её прав установленным в Саратовской области порядком проведения аттестации педагогических работников.
В ходе судебного разбирательства приказом министерства образования Саратовской области от 5 февраля 2019 года оспариваемый в части Регламент от 29 сентября 2014 года признан утратившим силу, утвержден новый текст Регламента работы аттестационной комиссии.
В связи с этим административным истцом требования были уточнены, прокурор просил признать не действующим со дня принятия Регламент от 5 февраля 2019 года в части установления в разделе 4 поименованном «Организация процедуры всестороннего анализа профессиональной деятельности аттестуемых педагогических работников» разных форм оценки: для учителей-предметников предметное тестирование и аттестационная экспертиза портфолио профессиональных достижений, для иных категорий педагогических работников только аттестационная экспертиза портфолио.
Решением Саратовского областного суда от 26 февраля 2019 года, вступившим в законную силу после апелляционного обжалования в Верховный Суд Российской Федерации, признан не действующим со дня принятия Регламент от 5 февраля 2019 года в части установления в разделе 4 разделения педагогических работников на учителей-предметников и иные категории, а также предметного тестирования педагогических работников, претендующих на установление квалификационной категории.
При этом суд первой инстанции исходил из того, что министерство образования Саратовской области при реализации своих полномочий по формированию аттестационной комиссии и определению регламента её работы, превысило свои полномочия, фактически установило порядок проведения аттестации отличный от требований Порядка проведения аттестации педагогических работников организаций, осуществляющих образовательную деятельность, утверждённого в соответствии с частью 4 статьи 49 Федерального закона от 29 декабря 2012 года № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» приказом Министерства образования и науки Российской Федерации от 7 апреля 2014 года № 276 и не предусматривающего обязательное прохождение учителями - предметниками предметного тестирования.
В случае признания судом нормативного правового акта не действующим полностью или в части этот акт или его отдельные положения не могут применяться с указанной судом даты (часть 1 статьи 216 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).
Сравнительный анализ норм раздела 4 Регламента от 29 сентября 2014 года и Регламента от 5 февраля 2019 года свидетельствует о том, что пункты 4.1, 4.2, 4.2.1 и 4.2.2, применённые судом первой инстанции в действующей на момент возникновения спорных отношений и принятия решения от 24 апреля 2018 года редакции, по своему содержанию совпадают дословно, за исключением подпункта 1 пункта 4.2.1.
В названной норме в редакции от 5 февраля 2019 года вместо термина «профессиональное тестирование» указано «предметное тестирование», которое также, как и профессиональное тестирование, при аттестации на высшую квалификационную категорию обязательно только для учителей - предметников и проводится в предметной области, то есть эти термины являются синонимами и имеют одинаковую смысловую нагрузку.
Таким образом, Регламент от 5 февраля 2019 года правовое регулирование вопроса о формах процедуры анализа профессиональной деятельности педагогических работников, претендующих на установление высшей квалификационной категории, не изменил.
С учётом изложенных законоположений и конкретных обстоятельств дела, решение Саратовского областного суда от 26 февраля 2019 года о признании со дня принятия недействующими региональных норм, предусматривающих обязательное предметное (профессиональное) тестирование при аттестации учителей-предметников, претендующих на установление высшей квалификационной категории, судом апелляционной инстанции правильно расценено как основание для пересмотра по новым обстоятельствам решения суда от 24 апреля 2018 года о признании законным решения аттестационной комиссии, основанного на таком же правовом регулировании, признанного недействующим после вступления в законную силу названного судебного акта.
Одной из задач административного судопроизводства является защита нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан.
Суд первой инстанции, оставляя без удовлетворения заявление Борисовой В.В. о пересмотре судебных актов по новым обстоятельствам по мотиву лишь не применения по этому административному делу Регламента от 5 февраля 2019 года, принятого после обращения прокурора в суд с требованием о признании недействующими тех же самых, что признаны судом недействующими, положений о введении обязательного профессионального тестирования исключительно для учителей предметников, но содержащихся в Регламенте от 29 сентября 2014 года, а также суд кассационной инстанции, признавая эти выводы правильными, фактически отказали Борисовой В.В. в судебной защите, что является недопустимым, не соответствует смыслу процессуального института пересмотра судебных актов по новым и вновь открывшимся обстоятельством, целью которого является исправление судебной ошибки.
На основании изложенного Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации считает доводы кассационной жалобы Борисовой В.В.о неправильном применении судом кассационной инстанций норм законодательства Российской Федерации, касающихся пересмотра вступивших в законную силу судебных актов по новым обстоятельствам заслуживающими внимания, а обжалуемое кассационное определение судебной коллегии по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции от 17 января 2020 года - принятым с существенными нарушениями норм материального и процессуального права, которые повлияли на исход административного дела и без устранения которых невозможна защита охраняемых законом нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов административного истца.
Таким образом, обжалуемое кассационное определение судебной коллегии по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции от 17 января 2020 года нельзя признать законным, в связи с чем оно подлежат отмене с оставлением без изменения апелляционного определения судебной коллегии по административным делам Саратовского областного суда от 31 октября 2019 года.
Руководствуясь статьями 177, 328, 329 и 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации
определила:
кассационное определение судебной коллегии по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции от 17 января 2020 года отменить, апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Саратовского областного суда от 31 октября 2019 года оставить без изменения.
Председательствующий
