ВЕРХОВНЫЙ СУД
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
№ 18-КАД20-12-К4
КАССАЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ
г. Москва 7 октября 2020 г.
Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе
председательствующего Александрова В.Н.,
судей Николаевой О.В. и Абакумовой И.Д.
рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу Галицкого Андрея Владимировича на апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Краснодарского краевого суда от 24 сентября 2019 г. и кассационное определение судебной коллегии по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции от 18 февраля 2020 г. по административному делу № 2а-1546/2019 по административному исковому заявлению Галицкого Андрея Владимировича к администрации муниципального образования город-курорт Анапа, управлению архитектуры и градостроительства администрации муниципального образования город-курорт Анапа об оспаривании решения.
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Николаевой О.В., объяснения представителей Галицкого А.В.
Бобровой Т.А. и Тютерева Е.В., поддержавших доводы кассационной жалобы, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации
установила:
ГалицкийА.В. является собственником земельного участка
с кадастровым номером <...>, категория земель - земли населенных пунктов, вид разрешенного использования - индивидуальное жилищное строительство, расположенного по адресу: <...>.
Указанный земельный участок отнесен согласно Генеральному плану городского округа город-курорт Анапа, утвержденному решением Совета муниципального образования город-курорт Анапа от 14 ноября 2013 г. № 404 (далее также - Генеральный план), к зоне общественных пространств и зеленых насаждений общего пользования, а согласно Правилам землепользования и застройки муниципального образования город-курорт Анапа, утвержденным решением Совета муниципального образования город-курорт Анапа от 26 декабря 2013 г. № 424 (далее также - Правила землепользования и застройки), - к территориальной зоне ИВ-1 (зона озеленения специального назначения).
Поскольку отнесение земельного участка к территориальной зоне ИВ-1 препятствует получению разрешения на строительство жилого дома на этом участке, Галицкий А.В. обратился в управление архитектуры и градостроительства администрации муниципального образования город-курорт Анапа с заявлением о внесении изменений в Генеральный план и в Правила землепользования и застройки в части отнесения указанного земельного участка к зоне индивидуальной жилой застройки.
Письмом управления архитектуры и градостроительства администрации муниципального образования город-курорт Анапа от 22 апреля 2019 г. № 17-3507/19-11 сообщено об отказе в изменении зонирования земельного участка с кадастровым номером <...>.
Галицкий А.В. обратился в Анапский городской суд Краснодарского края с административным исковым заявлением о признании данного отказа незаконным, просил возложить на административного ответчика обязанность внести изменения в Правила землепользования и застройки путем отнесения земельного участка к зоне индивидуальной жилой застройки.
Решением Анапского городского суда Краснодарского края от 13 июня 2019 г. административное исковое заявление Галицкого А.В. удовлетворено, признан незаконным отказ управления архитектуры и градостроительства администрации муниципального образования город-курорт Анапа от 22 апреля 2019 г. во внесении изменений в Генеральный план и в Правила землепользования и застройки в части отнесения земельного участка с кадастровым номером <...>, расположенного по адресу: <...>, к зоне индивидуальной жилой застройки. На администрацию муниципального образования город-курорт Анапа возложена обязанность внести изменения в Правила землепользования и застройки путем отнесения указанного земельного участка к зоне индивидуальной жилой застройки.
Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Краснодарского краевого суда от 24 сентября 2019 г. решение суда первой инстанции отменено, административное исковое заявление Галицкого А.В. к администрации муниципального образования город-курорт Анапа, управлению архитектуры и градостроительства администрации муниципального образования город-курорт Анапа об оспаривании решений, действий (бездействия) оставлено без рассмотрения.
Кассационным определением судебной коллегии по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции от 18 февраля 2020 г. апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Краснодарского краевого суда от 24 сентября 2019 г. оставлено без изменения, кассационная жалоба Галицкого А.В. - без удовлетворения.
В кассационной жалобе, поданной в Верховный Суд Российской Федерации, Галицкий А.В. просит об отмене апелляционного и кассационного определений и оставлении решения суда первой инстанции в силе.
По запросу судьи Верховного Суда Российской Федерации от 18 июня 2020 г. дело истребовано в Верховный Суд Российской Федерации, определением от 17 сентября 2020 г. кассационная жалоба с делом передана для рассмотрения в судебном заседании Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации.
Основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке судебной коллегией Верховного Суда Российской Федерации являются существенные нарушения норм материального права или норм процессуального права, которые повлияли или могут повлиять на исход административного дела и без устранения которых невозможны восстановление и защита нарушенных прав, свобод и законных интересов, а также защита охраняемых законом публичных интересов (часть 1 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).
Проверив материалы дела, выслушав объяснения представителей Галицкого А.В. - Бобровой Т.А. и Тютерева ЕВ., обсудив доводы кассационной жалобы, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации считает, что судами апелляционной и кассационной инстанций при рассмотрении настоящего дела допущены нарушения норм процессуального права.
Суд первой инстанции при рассмотрении дела исходил из того, что административными ответчиками доказательств необоснованности требований Галицкого А.В. о внесении изменений в документы территориального планирования и градостроительного зонирования муниципального образования город-курорт Анапа не представлено, в связи с чем признал оспариваемый отказ незаконным и возложил
обязанность внести изменения в Правила землепользования и застройки.
Отменяя решение Анапского городского суда Краснодарского края и оставляя административное исковое заявление без рассмотрения, суд апелляционной инстанции указал, что в соответствии с частью 1 статьи 20 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации Анапский городской суд Краснодарского края не вправе был рассматривать требования об оспаривании Генерального плана и Правил землепользования и застройки, утвержденных Советом муниципального образования город-курорт Анапа.
С указанным выводом согласилась судебная коллегия по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции.
Между тем судами апелляционной и кассационной инстанций не учтено следующее.
Генеральный план поселения, генеральный план городского округа, в том числе внесение изменений в такие планы, утверждаются соответственно представительным органом местного самоуправления поселения, представительным органом местного самоуправления городского округа (часть 1 статьи 24 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ).
Процедура внесения изменений в генеральный план регламентирована статьями 9, 24 и 25 ГрК РФ.
Решение о подготовке проекта генерального плана, а также решение о подготовке предложений о внесении в генеральный план изменений принимаются соответственно главой местной администрации поселения, главой местной администрации городского округа (часть 2 статьи 24 ГрК РФ).
Согласно части 16 статьи 24 ГрК РФ обращаться к главе местной администрации поселения, главе местной администрации городского округа с предложениями о внесении изменений в генеральный план вправе органы государственной власти Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, заинтересованные физические и юридические лица.
Правила землепользования и застройки утверждаются представительным органом местного самоуправления (часть 1 статьи 32 ГрК РФ).
Порядок внесения изменений в правила землепользования и застройки регулируется статьей 33 ГрК РФ.
Так, согласно пункту 2 части 2 указанной статьи основанием для рассмотрения главой местной администрации вопроса о внесении изменений в правила землепользования и застройки является в том числе поступление предложений об изменении границ территориальных зон, изменении градостроительных регламентов.
При этом в соответствии с пунктом 5 части 3 статьи 33 ГрК РФ предложения о внесении изменений в правила землепользования и застройки в комиссию могут направляться физическими или юридическими лицами в инициативном порядке либо в случаях, если в результате применения правил землепользования и застройки земельные участки и объекты капитального строительства не используются эффективно, причиняется вред их правообладателям, снижается стоимость земельных участков и объектов капитального строительства, не реализуются права и законные интересы граждан и их объединений.
Согласно части 5 статьи 33 ГрК РФ глава местной администрации с учетом рекомендаций, содержащихся в заключении комиссии, в течение тридцати дней принимает решение о подготовке проекта о внесении изменения в правила землепользования и застройки или об отклонении предложения о внесении изменения в данные правила с указанием причин отклонения и направляет копию такого решения заявителям.
Таким образом, глава местной администрации при поступлении к нему соответствующих заявлений принимает решение о подготовке проектов о внесении изменений в генеральный план, правила землепользования и застройки либо об отклонении предложений о внесении данных изменений.
В соответствии с частью 2 статьи 33 Устава муниципального образования город-курорт Анапа, принятого решением Совета муниципального образования город-курорт Анапа от 16 апреля 2015 г. № 544, глава города-курорта Анапа возглавляет администрацию муниципального образования город-курорт Анапа.
В силу пунктов 2, 6 статьи 40 Устава муниципального образования город-курорт Анапа администрация муниципального образования город-курорт Анапа разрабатывает проекты генерального плана муниципального образования город-курорт Анапа, а также правил землепользования и застройки.
Как следует из Положения об управлении архитектуры и градостроительства администрации муниципального образования город-курорт Анапа, утвержденного решением Совета муниципального образования город-курорт Анапа от 26 мая 2011 г. № 158, Управление является отраслевым органом администрации муниципального образования город-курорт Анапа (пункт 1.1), одной из задач которого названо создание условий для участия граждан и их объединений в осуществлении градостроительной деятельности на территории муниципального образования город-курорт Анапа, обеспечение свободы такого участия (пункт 2).
Согласно пунктам 3.1, 3.3 названного положения Управление в соответствии с возложенными на него задачами организует подготовку, принимает участие в разработке и утверждении документов территориального планирования, правил землепользования и застройки муниципального образования город-курорт Анапа.
К документам территориального планирования муниципальных образований относятся в том числе генеральные планы городских округов (пункт 3 части 1 статьи 18 ГрК РФ).
На основании приведенных норм права Управление как уполномоченный орган администрации муниципального образования город-курорт Анапа приняло 22 апреля 2019 г. решение об отказе в удовлетворении заявления Галицкого А.В. о внесении изменений в Генеральный план и Правила землепользования и застройки в части принадлежащего ему земельного участка с кадастровым номером <...>.
Указанное решение, содержащееся в письме Управления от 22 апреля 2019 г. № 17-3507/19-11, оспорено Галицким А.В. в Анапском городском суде Краснодарского края.
Таким образом, административным истцом поставлен вопрос о правомерности отказа управления архитектуры и градостроительства администрации муниципального образования город-курорт Анапа во внесении в Генеральный план и Правила землепользования и застройки соответствующих изменений. При этом Галицкий А.В. не заявлял требований о признании названных нормативных правовых актов Совета муниципального образования город-курорт Анапа недействующими.
Согласно части 2 статьи 1 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации суды в порядке, предусмотренном названным кодексом, рассматривают и разрешают подведомственные им административные дела о защите нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, прав и законных интересов организаций, возникающие из административных и иных публичных правоотношений, в том числе административные дела: об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части (пункт 1); об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, иных государственных органов, органов военного управления, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих (пункт 2).
Порядок производства по административным делам об оспаривании нормативных правовых актов закреплен в главе 21 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.
В силу пункта 2 части 1 статьи 20 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации верховный суд республики, краевой, областной суд, суд города федерального значения, суд автономной области и суд автономного округа рассматривают в качестве суда первой инстанции административные дела об оспаривании нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации, представительных органов муниципальных образований.
Административные дела об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления в соответствии с положениями статей 17-21 названного
кодекса рассматриваются районным (городским) судом по правилам главы 22 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.
Как следует из административного искового заявления, Галицким А.В. заявлены требования о признании незаконным решения управления архитектуры и градостроительства администрации муниципального образования город-курорт Анапа об отказе во внесении изменений в Генеральный план и Правила землепользования и застройки.
Указанные требования подлежали рассмотрению городским судом в порядке главы 22 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.
При этом вопрос о законности Генерального плана и Правил землепользования и застройки, подлежащий разрешению Краснодарским краевым судом в соответствии с положениями главы 21 названного кодекса, административным истцом не ставился.
Таким образом, судами апелляционной и кассационной инстанций были допущены существенные нарушения норм процессуального права, без устранения которых невозможны восстановление и защита нарушенных прав, свобод и законных интересов Галицкого А.В., в связи с чем Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации считает необходимым обжалуемые судебные акты отменить и направить административное дело на новое рассмотрение в суд апелляционной инстанции в ином составе судей.
На основании изложенного Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации, руководствуясь статьями 328-330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации,
определила:
апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Краснодарского краевого суда от 24 сентября 2019 г. и кассационное определение судебной коллегии по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции от 18 февраля 2020 г. отменить, административное дело направить на новое апелляционное рассмотрение в судебную коллегию по административные делам Краснодарского краевого суда в ином составе судей.
Председательствующий
Судьи
