ВЕРХОВНЫЙ СУД
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Дело № 19-АПА19-10
АПЕЛЛЯЦИОННОЕ
ОПРЕДЕЛЕНИЕ
г. Москва 29 августа 2019 г.
Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе
председательствующего Александрова В.Н.,
судей Борисовой Л.В., Нефедова ОН.
при секретаре Касаткиной В.Н.
рассмотрела в открытом судебном заседании дело по административному исковому заявлению государственного унитарного предприятия Ставропольского края «Ставропольский краевой теплоэнергетический комплекс» о признании частично недействующим постановления Региональной тарифной комиссии Ставропольского края от 18 декабря 2018 г. № 57/2 «Об установлении долгосрочных параметров государственного регулирования и тарифов в сфере теплоснабжения для потребителей Ставропольского края» по апелляционной жалобе Региональной тарифной комиссии Ставропольского края на решение Ставропольского краевого суда от 19 апреля 2019 г., которым административное исковое заявление удовлетворено.
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Александрова В.Н., объяснения генерального директора государственного унитарного предприятия Ставропольского края «Ставропольский краевой теплоэнергетический комплекс» Анисимова О.А., представителя государственного унитарного предприятия Ставропольского края
«Ставропольский краевой теплоэнергетический комплекс» Назаровой ВВ., представителя Региональной тарифной комиссии Ставропольского края, Правительства Ставропольского края Котова Е.В., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Русакова И.В., Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации
установила:
государственное унитарное предприятие Ставропольского края «Ставропольский краевой теплоэнергетический комплекс» (далее - ГУП СК «Крайтеплоэнерго», предприятие) обратилось в суд с административным исковым заявлением о признании частично недействующим постановления Региональной тарифной комиссии Ставропольского края (далее - Комиссия) от 18 декабря 2018 г. № 57/2 «Об установлении долгосрочных параметров государственного регулирования и тарифов в сфере теплоснабжения для потребителей Ставропольского края».
Решением Ставропольского краевого суда от 19 апреля 2019 г. административное исковое заявление удовлетворено, признаны недействующими приложения № 3 и 4 к оспариваемому нормативному правовому акту.
Не согласившись с решением суда первой инстанции, Комиссия обратилась в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации с апелляционной жалобой, в которой просит указанный судебный акт отменить.
Министерство жилищно-коммунального хозяйства Ставропольского края, Министерство имущественных отношений Ставропольского края, Федеральная антимонопольная служба в судебное заседание суда апелляционной инстанции не явились, о времени месте судебного разбирательства извещены надлежащим образом.
Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, заслушав объяснения представителей лиц, участвующих в деле, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации считает, что решение суда первой инстанции подлежит оставлению без изменения исходя из следующего.
Государственное регулирование тарифов на тепловую энергию осуществляется в том числе Федеральным законом от 27 июля 2010 г. № 190-ФЗ «О теплоснабжении» (далее - Закон о теплоснабжении), постановлением Правительства Российской Федерации от 22 октября 2012 г. № 1075 «О ценообразовании в сфере теплоснабжения», которым в том числе утверждены Основы ценообразования в сфере теплоснабжения (далее - Основы ценообразования в сфере теплоснабжения), Правила регулирования цен (тарифов) в сфере теплоснабжения, Правила установления долгосрочных параметров регулирования деятельности организаций в отнесенной
законодательством Российской Федерации к сферам деятельности субъектов естественных монополий сфере теплоснабжения и (или) цен (тарифов) в сфере теплоснабжения, которые подлежат регулированию в соответствии с перечнем, определенным статьей 8 Федерального закона «О теплоснабжении», Методическими указаниями по расчету регулируемых цен (тарифов) в сфере теплоснабжения, утвержденными приказом Федеральной службы по тарифам от 13 июня 2013 г. № 760-э.
В соответствии с частью 1 статьи 9 Закона о теплоснабжении одним из методов регулирования тарифов является метод индексации установленных тарифов.
Особенности расчета тарифов с применением метода индексации установлены пунктами 71-75 Основ ценообразования в сфере теплоснабжения и главой V Методических указаний.
Основным видом деятельности ГУП СК «Крайтеплоэнерго» является производство пара и горячей воды (тепловой энергии) котельными для потребителей Ставропольского края.
Постановлением Комиссии от 18 декабря 2018 г. № 57/2 для административного истца установлены долгосрочные параметры регулирования и тарифы на тепловую энергию, поставляемую теплоснабжающей организацией потребителям на территории Ставропольского края, на 2019-2023 гг.
Из материалов дела следует, что при установлении тарифов на 2019 год орган регулирования рассчитал экономически обоснованный размер необходимой валовой выручки для предприятия в размере 2 264 161 760 руб., однако уменьшил эту величину на 204 633 280 руб., установив тем самым необходимую валовую выручку, равную 2 110 281 900 руб.
Устанавливая тарифы на 2020 год, Комиссия снова уменьшила размер необходимой валовой выручки (2 222 721 780 руб.) на 40 000 000 руб. (итого 2 182 721 780 руб.), что так же, как и за прошлый год, повлекло занижение тарифов.
Вместе с тем при установлении тарифов на 2021-2023 гг. орган регулирования увеличил необходимую валовую выручку на 15 000 000 в 2021 году, на 80 000 000 в 2022 году и на 149 633 280 руб. в 2023 году, что повлекло установление тарифов в завышенном и, тем самым, как установил суд первой инстанции, экономически необоснованном размере.
Действия по перераспределению необходимой валовой выручки по годам в пределах долгосрочного периода регулирования в сфере теплоснабжения орган регулирования объяснил механизмом «сглаживания» роста тарифов, примененным им по аналогии с законодательством, регулирующим правоотношения в сфере водоснабжения и водоотведения, а также в электроэнергетике (пункт 1 статьи 6 Гражданского кодекса Российской Федерации). Как указывает административный ответчик, распределение необходимой валовой выручки ГУП СК «Крайтеплоэнерго» произведено им таким образом, что по окончании долгосрочного периода
итоговое сальдо составляет 0,00 руб., а величины «сглаживания» не превышают 12 процентов от необходимой валовой выручки, признанной Комиссией экономически обоснованной.
Обращаясь в суд с административным исковым заявлением, предприятие указало, что названным нормативным правовым актом тарифы на 2019-2020 гг. установлены на экономически необоснованном, заниженном уровне, а на 2021-2023 гг. - на завышенном уровне, что нарушает принципы регулирования тарифов в сфере теплоснабжения, в том числе обеспечения экономической обоснованности расходов теплоснабжающих организаций, обеспечения достаточности средств для финансирования мероприятий по надежному функционированию и развитию систем теплоснабжения, стимулирования повышения экономической и энергетической эффективности при осуществлении деятельности в сфере теплоснабжения, обеспечения стабильности отношений между теплоснабжающими организациями и потребителями за счет установления долгосрочных тарифов.
Удовлетворяя административное исковое заявление, суд первой инстанции сделал правильный вывод об отсутствии у органа регулирования правовых оснований для указанного перераспределения необходимой валовой выручки, поскольку применение органом регулирования механизма «сглаживания» по аналогии закона основано на ошибочном толковании норм материального права и не соответствует основам федеральной политики в отношении ценообразования в сфере теплоснабжения, а также закрепленным Законом о теплоснабжении принципам организации отношений в сфере теплоснабжения исходя из баланса интересов потребителей и теплоснабжающих организаций и обеспечения недискриминационных и стабильных условий осуществления предпринимательской деятельности в этой сфере.
В соответствии с ранее действовавшим законодательством изменение необходимой валовой выручки, производимое в целях сглаживания, определялось регулирующими органами в размере не более 12% от необходимой валовой выручки, рассчитанной без учета сглаживания.
Указанная норма была предусмотрена Методическими указаниями по регулированию тарифов организаций, оказывающих услуги по передаче тепловой энергии, с применением метода доходности инвестированного капитала, утвержденными приказом Федеральной службы по тарифам от 1 сентября 2010 г. № 221-э/8 (пункт 31) и в настоящее время утратившими силу в связи с изданием приказа Федеральной службы по тарифам от 13 июня 2013 г. № 760-э «Об утверждении Методических указаний по расчету регулируемых цен (тарифов) в сфере теплоснабжения».
Ни Законом о теплоснабжении, ни Основами ценообразования в сфере теплоснабжения, ни действующими в настоящее время Методическими указаниями в данной сфере, нормы которых учитывают сезонную специфику регулируемой производственной деятельности теплоснабжающих
организаций, не предусмотрена возможность примененного административным ответчиком перераспределения необходимой валовой выручки.
Ранее действовавшие методические указания предусматривали возможность сглаживания необходимой валовой выручки при установлении тарифов методом доходности инвестированного капитала, между тем в рассматриваемом случае тарифы для ГУП СК «Крайтеплоэнерго» устанавливаются методом индексации.
В настоящее время пунктом 54 Основ ценообразования установлен запрет на применение метода обеспечения доходности инвестированного капитала при установлении долгосрочных тарифов для регулируемой организации в случае, если регулируемая организация является государственным или муниципальным унитарным предприятием.
Перераспределение необходимой валовой выручки организации по годам в пределах одного долгосрочного периода регулирования согласно пункту 37 Основ ценообразования в области регулируемых цен (тарифов) в электроэнергетике, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 29 декабря 2011 г. № 1178, а также изменение необходимой валовой выручки, проводимое в целях сглаживания, в силу пункта 42 Методических указаний по расчету регулируемых тарифов в сфере водоснабжения и водоотведения, утвержденных приказом Федеральной службы по тарифам от 27 декабря 2013 г. № 1746-э, - так же предусмотрены для установления тарифов в сфере электроэнергетики и в сфере водоснабжения и водоотведения методом доходности инвестированного капитала и, следовательно, указанные нормы не могут применяться по аналогии при установлении тарифов на тепловую энергию.
Следует отметить, что конкретизированный порядок расчета тарифов на основании того или иного метода урегулирован нормами специального законодательства в отношении каждого определенного вида ресурса и произвольное сочетание разных норм, в том числе аналогии методов, приведет к произвольному применению норм материального права.
Бухгалтерской документацией административного истца подтверждается отрицательное влияние на финансово-хозяйственную деятельность предприятия вышеназванного способа расчета тарифов на тепловую энергию, последствием которого могут быть дефицит собственных средств регулируемой организации, просрочка исполнения обязательств по оплате энергоресурсов, налоговых платежей, заработной платы, договоров, связанных с исполнением инвестиционной программы, и других обязательств, направленных на обеспечение стабильной и безопасной деятельности теплоснабжающих организаций.
Доводы, изложенные в апелляционной жалобе административного ответчика, в том числе относительно экономической обоснованности примененного подхода, изложенные выводы не опровергают.
В частности, ссылка органа регулирования на возможность привлечения теплоснабжающей организацией дополнительного кредитования для покрытия дефицита оборотных средств обоснованно отклонена судом первой инстанции по мотиву противоречия такого подхода основополагающим принципам регулирования отношений в сфере теплоснабжения, результатом которого будет являться рост тарифов для потребителей в последующих периодах регулирования.
Кроме того, расчет Комиссии опровергает довод о распределении выпадающих доходов в порядке пункта 13 Основ ценообразования, поскольку, как установлено судом первой инстанции, значительные суммы, образовавшиеся за период 2016-2017 год, включены именно в необходимую валовую выручку 2019 года, а не в последующие годы долгосрочного периода в целях преодоления резкого увеличения и уменьшения тарифов, на что ссылается административный ответчик.
На основании изложенного, руководствуясь статьями 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации
определила:
решение Ставропольского краевого суда от 19 апреля 2019 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу Региональной тарифной комиссии Ставропольского края - без удовлетворений.
Председательствующий
Судьи
