ВЕРХОВНЫЙ СУД
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
№ 66-АПА19-15
АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ
город Москва 29 января 2020 года
Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе
председательствующего Хаменкова В.Б.,
судей Горчаковой ЕВ. и Корчашкиной Т.Е. при секретаре Виноградовой Е.Н.
рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению заместителя прокурора Иркутской области в защиту интересов Российской Федерации о признании недействующей части 2 статьи 2 Закона Иркутской области от 7 октября 2009 года № 67/33-03 «Об исключительных случаях заготовки древесины на основании договоров купли-продажи лесных насаждений в Иркутской области» по апелляционным жалобам Законодательного Собрания Иркутской области и Министерства сельского хозяйства Иркутской области на решение Иркутского областного суда от 9 августа 2019 года, которым административное исковое заявление удовлетворено.
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Горчаковой Е.В., объяснения представителя Законодательного Собрания Иркутской области Мехряковой О.Д., поддержавшей доводы жалобы, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Агафонова И.Е., Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации
установила:
частью 2 статьи 2 Закона Иркутской области от 7 октября 2009 года № 67/33-03 «Об исключительных случаях заготовки древесины на основании договоров купли-продажи лесных насаждений в Иркутской
области» (далее - Закон № 67/33-03), опубликованного в официальных печатных изданиях «Ведомости Законодательного Собрания Иркутской области», № 14 (том 2), 12 октября 2009 года, «Областная», № 121, 23 октября 2009 года, определено, что к исключительным случаям заготовки древесины для обеспечения государственных нужд на основании договоров купли-продажи лесных насаждений относится заготовка древесины для реализации направлений и осуществления мероприятий, включённых в государственные программы Российской Федерации, государственные программы Иркутской области поддержки сельскохозяйственного производства и сельскохозяйственных товаропроизводителей и связанных со строительством, ремонтом зданий, строений, сооружений сельскохозяйственного назначения и их отоплением.
Заместитель прокурора Иркутской области обратился в суд с административным исковым заявлением (с учётом уточнений) о признании приведённой нормы недействующей ввиду её несоответствия имеющему большую юридическую силу законодательству, считая, что заготовка древесины сельскохозяйственными производителями не направлена на обеспечение государственных нужд, а фактически является мерой поддержки субъектов малого и среднего предпринимательства, которая может предоставляться им в рамках соответствующих программ, в том числе и в порядке, предусмотренном Федеральным законом от 24 июля 2007 года № 209-ФЗ «О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации».
По мнению административного истца, содержание оспариваемой нормы является неопределённым, поскольку не позволяет оценить целевое использование древесины, что свидетельствует о нарушении требований статьи 20 Закона Иркутской области от 12 января 2010 года № 1-03 «О правовых актах Иркутской области и правотворческой деятельности в Иркутской области».
Решением Иркутского областного суда от 9 августа 2019 года административное исковое заявление удовлетворено.
В апелляционных жалобах Законодательного Собрания Иркутской области и Министерства сельского хозяйства Иркутской области поставлен вопрос об отмене судебного решения ввиду несоответствия выводов суда фактическим обстоятельствам дела и неправильного применения норм материального права.
Относительно апелляционной жалобы Законодательного Собрания Иркутской области Министерством природных ресурсов и экологии Российской Федерации поданы возражения о несостоятельности её доводов и законности судебного акта.
Относительно апелляционных жалоб Департаментом лесного хозяйства по Сибирскому федеральному округу, участвующим в деле прокурором поданы возражения о несостоятельности их доводов и законности судебного решения.
Проверив материалы административного дела, обсудив доводы апелляционных жалоб и возражений на них, Судебная коллегия считает решение суда правильным и оснований для его отмены не находит.
Удовлетворяя заявленные требования, суд первой инстанции пришёл к верному выводу о том, что Законодательное Собрание Иркутской области вышло за пределы предоставленного федеральным законодателем полномочия определять исключительные случаи осуществление заготовки древесины для обеспечения государственных нужд или муниципальных нужд на основании договоров купли-продажи лесных насаждений, поскольку в оспариваемой норме фактически установило право на основании договоров купли-продажи лесных насаждений осуществлять заготовку древесины в интересах сельскохозяйственного производства и сельскохозяйственных товаропроизводителей для реализации их потребностей в строительстве, ремонте зданий, строений, сооружений сельскохозяйственного назначения и их отоплении.
При этом суд правильно исходил из того, что Конституцией Российской Федерации лесное законодательство отнесено к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, что по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, которые не могут противоречить федеральным законам (пункт «к» части 1 статьи 72, части 2 и 5 статьи 76).
Отношения в области использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов, лесоразведения (лесные отношения) регулирует лесное законодательство, которое состоит из Лесного кодекса Российской Федерации (далее - Лесной кодекс), других федеральных законов и принимаемых в соответствии с ними законов субъектов Российской Федерации (часть 1 статьи 3, часть 1 статьи 2 Лесного кодекса).
Лесное законодательство и иные регулирующие лесные отношения нормативные правовые акты основываются в том числе на таких принципах как сохранение средообразующих, водоохранных, защитных, санитарно-гигиенических, оздоровительных и иных полезных функций лесов в интересах обеспечения права каждого на благоприятную окружающую среду, сохранение лесов, в том числе посредством их охраны, защиты, воспроизводства, лесоразведения, недопустимость использования лесов органами государственной власти, органами местного самоуправления, платность использования лесов (пункты 2, 5 и 10 части 1 Лесного кодекса).
Федеральный законодатель, определяя требования к использованию, охране, защите, воспроизводству лесов, исходит из понятия о лесе как об экологической системе или как о природном ресурсе, указывает в качестве целей освоения лесов обеспечение их многоцелевого, рационального, непрерывного, неистощительного использования, а также развитие лесной промышленности (статья 5, часть 1 статьи 12 Лесного кодекса).
Использование лесов осуществляется с предоставлением или без предоставления лесного участка, установлением или без установления сервитута, публичного сервитута, изъятием или без изъятия лесных ресурсов, одним из видов использования лесов является заготовка древесины (часть 1 статьи 24 Лесного кодекса).
Заготовка древесины - это предпринимательская деятельность, связанная с рубкой лесных насаждений, а также с вывозом из леса древесины, осуществляется, если иное не установлено Лесным кодексом, на основании договоров аренды лесных участков (пункт 1 части 1 статьи 25, части 1 и 8 статьи 29 Лесного кодекса).
Приведённые законоположения позволяют сделать вывод, что по общему правилу заготовка древесины, как гражданами, так и юридическими лицами возможна на основании договора аренды лесных участков, что органы государственной власти, органы местного самоуправления не вправе использовать леса.
Вместе с тем федеральный законодатель, предусматривая в статье 29.1 Лесного кодекса особенности заготовки древесины отдельным категориям лиц, указал, что в исключительных случаях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации, допускается осуществление заготовки древесины для обеспечения государственных нужд или муниципальных нужд на основании договоров купли-продажи лесных насаждений (часть 2), то есть сделал исключение из общего правила, когда необходимо заготовить древесину не для извлечения прибыли.
Исходя из буквального толкования приведённой выше федеральной нормы, отсутствие в Лесном кодексе понятия государственные нужды не даёт право законодательному органу субъекта Российской Федерации самостоятельно признавать потребности субъектов лесных правоотношений государственными.
В силу предписаний части 2 статьи 3 Лесного кодекса, если иное не установлено данным кодексом, другими федеральными законами, имущественные отношения, связанные с оборотом лесных участков, лесных насаждений, древесины и иных добытых лесных ресурсов, регулируются гражданским законодательством, а также Земельным кодексом Российской Федерации, которые содержат нормы, регулирующие отношения, связанные с изъятием имущества для государственных или муниципальных нужд.
Анализ норм гражданского и земельного законодательства, а также положений Федерального закона от 5 апреля 2013 года № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» позволяет сделать вывод, что государственными (муниципальными) нуждами признаются обеспечиваемые за счёт средств федерального бюджета или бюджетов субъектов Российской Федерации (бюджетов муниципальных образований) и внебюджетных источников финансирования потребности
Российской Федерации, субъектов Российской Федерации (муниципальных образований), а также государственных (муниципальных) заказчиков в товарах, работах, услугах, необходимых для осуществления функций и полномочий Российской Федерации, субъектов Российской Федерации (муниципальных образований).
Верховный Суд Российской Федерации в Обзоре судебной практики, утверждённом Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 13 апреля 2016 года, разъяснив, что решение об изъятии земельного участка для государственных (муниципальных) нужд может быть принято только в исключительных случаях для достижения общественно-полезных целей, реализация которых невозможна без вмешательства органов государственной власти или местного самоуправления в частные интересы, указал, что государственные или муниципальные нужды - это потребности публично-правового образования, удовлетворение которых направлено на достижение интересов общества (общественно полезных целей), осуществить которые невозможно без изъятия имущества, находящегося в частной собственности, обратив внимание, что получение выгоды другими частными субъектами, деятельность которых лишь опосредованно служит интересам общества, нельзя отнести к государственным или муниципальным нуждам.
Судебная коллегия с учётом изложенного считает, что суд первой инстанции обоснованно не признал заготовку древесины для реализации направлений и осуществления мероприятий, включённых в государственные программы Российской Федерации, государственные программы Иркутской области поддержки сельскохозяйственного производства и сельскохозяйственных товаропроизводителей и связанных со строительством, ремонтом зданий, строений, сооружений сельскохозяйственного назначения и их отоплением исключительным случаем заготовки для обеспечения государственных нужд или муниципальных нужд.
Правильно суд первой инстанции признал несостоятельной ссылку административного ответчика и заинтересованных лиц на Стратегию национальной безопасности, утверждённую указом Президента Российской Федерации от 31 декабря 2015 года № 683, предусматривающую одно из главных направлений обеспечения национальной безопасности в Российской Федерации продовольственную безопасность, в обосновании законности оспариваемой региональной нормы.
Из буквального содержания оспариваемой нормы следует, что в качестве исключительного случая субъект Российской Федерации предусмотрел заготовку древесины по договору купли-продажи не для обеспечения государственных или муниципальных нужд, а потребностей хозяйствующего субъекта в сфере сельскохозяйственного производства и сельскохозяйственных товаропроизводителей, связанных со
строительством, ремонтом зданий, строений, сооружений сельскохозяйственного назначения и их отоплением.
Между тем федеральный законодатель юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям, относящимся в соответствии с Федеральным законом от 24 июля 2007 года № 209-ФЗ «О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации» к субъектам малого и среднего предпринимательства, в части 4 статьи 29.1 Лесного кодекса предоставил право заготавливать древесину на основании договора купли-продажи в лесничествах, расположенных на землях лесного фонда, определив специальный механизм платы по такому договору (отличный от платы по договору купли-продажи для обеспечения государственных и муниципальных нужд): плата устанавливается на основе начальной цены заготавливаемой древесины, определяемой как произведение минимального размера платы по договору купли-продажи лесных насаждений и коэффициента, устанавливаемого органами государственной власти субъектов Российской Федерации для определения расходов на обеспечение проведения мероприятий по охране, защите, воспроизводству лесов (часть 5 статьи 76 Лесного кодекса).
При таком положении Судебная коллегия не находит оснований не согласиться с заключением суда первой инстанции о несоответствии части 2 статьи 2 Закона № 67/3З-ОЗ положениям части 2 статьи 29.1 Лесного кодекса, считает решение суда о признании недействующей этой региональной нормы в редакции Закона Иркутской области от 10 ноября 2015 года № 100-ОЗ «О внесении изменения в часть 2 статьи 2 Закона Иркутской области «Об исключительных случаях заготовки древесины на основании договоров купли-продажи лесных насаждений в Иркутской области» с момента вступления судебного акта в силу законным, доводы апелляционных жалоб, как основанные на неверном толковании норм материального права, - несостоятельными, не содержащими оснований для отмены по существу правильного судебного акта в названной части.
Вместе с тем вывод суда первой инстанции о необходимости признания недействующей также и части 2 статьи 2 Закона № 67/33 -ФЗ в первоначальной редакции является ошибочным, а решение в этой части подлежит отмене по следующим основаниям.
Из материалов дела усматривается, что административный истец подал 8 августа 2019 года в Иркутский областной суд письменное заявление об уточнении административного искового заявления, согласно которому просит признать недействующей часть 2 статьи 2 Закона № 67/3З-ОЗ в редакции Закона Иркутской области от 10 ноября 2015 года № 100-ОЗ, то есть в действующей на момент рассмотрения настоящего административного дела редакции, иных требований, оформленных в соответствии с предписаниями статьи 124 и 125 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, не имеется
В силу прямого указания, содержащегося в части 1 статьи 178 названного кодекса, суд принимает решение по заявленным
административным истцом требованиям, то есть у суда первой инстанции отсутствовали процессуальные основания для признания оспариваемой региональной нормы в первоначальной редакции недействующей.
По смыслу положений главы 21 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, регламентирующей производство по административным делам об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами, проверка судом законности нормативных правовых актов, утративших силу до обращения в суд, и признание их недействующими вне связи с защитой каких-либо субъективных прав административного истца в порядке абстрактного нормоконтроля не может быть осуществлена, следовательно, решение в части признания недействующей части 2 статьи 2 Закона № 67/33-03 в первоначальной редакции подлежит отмене с прекращением производства в указанной части в соответствии с пунктом 1 части 2 статьи 214 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.
На основании изложенного и руководствуясь статьями 309, 310, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации
определила:
решение Иркутского областного суда от 9 августа 2019 года в части признании недействующей части 2 статьи 2 Закона Иркутской области от 7 октября 2009 года № 67/33-03 «Об исключительных случаях заготовки древесины на основании договоров купли-продажи лесных насаждений в Иркутской области» в первоначальной редакции отменить и производство по делу в указанной части прекратить.
В остальной части это же решение оставить без изменения, апелляционные жалобы Законодательного Собрания Иркутской области и Министерства сельского хозяйства Иркутской области - без удовлетворения.
Председательствующий
Судь
