ВЕРХОВНЫЙ СУД
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
№ 33-АПА19-7
АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ город Москва 22 мая 2019 года
Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе
председательствующего Александрова В.Н.,
судей Николаевой О.В., Нефедова ОН.
при секретаре Дарькине А.О.
рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Морозова А.Г. о признании не действующим в части постановления Правительства Ленинградской области от 28 декабря 2017 г. № 635 «О внесении изменений в Генеральный план муниципального образования «Токсовское городское поселение» Всеволжского муниципального района Ленинградской области» по апелляционной жалобе Правительства Ленинградской области на решение Ленинградского областного суда от 27 сентября 2018 г., которым административное исковое заявление частично удовлетворено.
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Александрова В.Н., объяснения представителя административного истца Керса О.Е., административного истца Морозова А.Г., пояснения представителя Правительства Ленинградской области Савченко О.А. и представителя комитета по архитектуре и градостроительству Ленинградской области Кочоровой СИ., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Коробкова Е.И., Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации
установила:
Морозов А.Г. обратился в Ленинградский областной суд с административным исковым заявлением о признании не действующим постановления Правительства Ленинградской области от 28 декабря 2017 г. № 635 «О внесении изменений в Генеральный план муниципального
образования «Токсовское городское поселение» Всеволжского муниципального района Ленинградской области» в части исключения земельного участка с кадастровым номером <...> из состава земель населенного пункта и возложении обязанности на Правительство Ленинградской области издать новый нормативный акт, включив указанный земельный участок в состав земель населенного пункта городского поселения Токсово.
Решением Ленинградского областного суда от 27 сентября 2018 г. административное исковое заявление удовлетворено. Признан недействующим со дня вступления решения суда в законную силу оспариваемый нормативный правовой акт, в той части в которой не позволяет достоверно определить местонахождение земельного участка относительно границ населенного пункта городского поселения Токсово. В остальной части в удовлетворении требований отказано.
В удовлетворении требований к администрации муниципального образования «Токсовское городское поселение» Всеволожского муниципального района Ленинградской области отказано.
Не согласившись с решением суда, Правительство Ленинградской области обратилось в Судебную коллегию по административным делам Верховного суда Российской Федерации с апелляционной жалобой, в которой просит указанный судебный акт отменить, принять по делу новое решение об отказе в удовлетворении заявленных требований.
Относительно доводов, изложенных в апелляционной жалобе, Морозовым А.Г. представлены возражения, а также представлена позиция комитета по природным ресурсам Ленинградской области.
В судебное заседание представители администрации муниципального образования «Токсовское городское поселение» Всеволжского муниципального района Ленинградской области, Совета депутатов муниципального образования «Токсовское городское поселение» Всеволжского муниципального района Ленинградской области, комитета по природным ресурсам Ленинградской области, филиала ФГБУ «Федеральная кадастровая палата федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии» по Ленинградской области, Федерального агентства лесного хозяйства (Рослесхоз), извещенные надлежащим образом о времени и месте судебного разбирательства, не явились. Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации полагает возможным рассмотреть дело в отсутствие не явившихся лиц.
Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, заслушав представителей лиц, участвующих в деле и заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила следующее.
Согласно части 1 статьи 7, пункту 26 части 1 статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Закон № 131-
ФЗ), пунктам 1 и 3 части 3 статьи 8, части 1 статьи 24, части 1 статьи 32 Градостроительного кодекса Российской Федерации утверждение генерального плана, правил землепользования и застройки городского округа относится к вопросам местного значения городского округа, по которым представительным органом местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты.
На основании части 1.2 статьи 17 Федерального закона от 06 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации органов местного самоуправления в Российской Федерации», части 6.1 статьи 26.3 Федерального закона от 06 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», пункта 4 статьи 1 Закона Ленинградской области от 07 июля 2014 г. № 45-03 «О перераспределении полномочий в области градостроительной деятельности между органами государственной власти Ленинградской области и органами местного самоуправления Ленинградской области» к полномочиям Правительства Ленинградской области отнесены полномочия органов местного самоуправления Ленинградской области по утверждению генеральных планов поселений, городских округов, внесение в них изменений.
Решением Совета депутатов муниципального образования «Токсовское городское поселение» Всеволожского муниципального района Ленинградской области от 01 апреля 2014 г. № 7 утвержден генеральный план указанного муниципального образования.
Правительством Ленинградской области 28 декабря 2017 г. утверждено постановление № 635 «О внесении изменений в генеральный план муниципального образования «Токсовское городское поселение» Всеволожского муниципального района Ленинградской области», которым внесены изменения в Генеральный план муниципального образования «Токсовское городское поселение» Всеволожского муниципального района Ленинградской области, утвержденный решением Совета депутатов от 01 апреля 2014 г. № 7.
Решение совета депутатов от 01 апреля 2014 г. № 7 об утверждении генерального плана и оспариваемое постановление Правительства Ленинградской области от 28 декабря 2017 г. № 635 опубликованы в установленном порядке, являются действующими.
В соответствии с пунктом 3 приложения к постановлению от 28 декабря 2017 г. № 635 генеральный план муниципального образования «Токсовское городское поселение» Всеволожского муниципального района Ленинградской области дополняется следующими картами: картой функциональных зон поселения, картой планируемого размещения объектов местного значения поселения; картой границ населенных пунктов; картой планируемого размещения объектов местного значения поселения - транспортная инфраструктура; картой планируемого размещения объектов местного значения поселения - инженерная инфраструктура.
При этом на карте границ населенных пунктов не содержится информации об изменении границ населенного пункта городского поселения Токсово по сравнению с установленными ранее границами.
На картах функциональных зон поселения, планируемого размещения объектов местного значения поселения - транспортная инфраструктура и планируемого размещения объектов местного значения поселения - инженерная инфраструктура ряда участков отмечены штриховкой синего цвета и не отнесены ни к одной из категорий земель.
Как следует из описаний к указанным картам, синей штриховкой обозначены территории, применение функционального зонирования на которых возможно только после вынесения судебного решения об отнесении данной территории к одной из категорий земель.
Морозов А.Г. является собственником земельного участка с кадастровым номером <...>, который согласно Правилам землепользования и застройки ранее отнесен к зоне Ж-1.
Согласно прилагаемой к постановлению Правительства Ленинградской области от 28 декабря 2017 г. № 635 карте, размещенной на сайте администрации Токсовского городского поселения, принадлежащий истцу земельный участок исключен из состава земель населенного пункта, спорная территория отмечена как территория двойного учета с учетом наличия спора о принадлежности земельного участка. Однако в текстовой части постановления правительства не указано об изменении границ населенного пункта.
Как следует из пояснений ответчика основанием для исключения земельного участка из состава земель населенного пункта, послужило выявленное при разработке проекта изменений в генеральный план расхождение данных Единого государственного реестра, согласно которым земельный участок отнесен к землям населенных пунктов с данными лесоустройства, в соответствии с которыми земельный участок находится на землях лесного фонда, являющихся федеральной собственностью.
Оспаривая нормативный правовой акт в части, административный истец полагал, что при его принятии не учтены требования федерального законодательства регулирующего перевод земель или земельных участков из одной категории в другую.
Кроме того, административный истец считал, что при принятии оспариваемого акта нарушены требования градостроительного законодательства, поскольку извещение о процедуре публичных слушаний относительно внесения изменений в Генеральный план в 2017 году не опубликовано надлежащим образом.
Удовлетворяя исковое заявление в части, суд первой инстанции исходил из того, что нормативный правовой акт допускает неоднозначное толкование его содержания и носит неопределенный характер в отношении местоположения земельного участка относительно границ населенного пункта.
Вместе с тем, поскольку информация о проведении публичных слушаний в установленном порядке опубликована, информационные материалы размещены для всеобщего обозрения, публичные слушания в населенных пунктах проведены, протоколы составлены, сводное заключение о публичных слушаниях подписано главой муниципального образования и опубликовано, суд пришел к выводу о соблюдении процедуры проведения публичных слушаний по обсуждению вопроса о внесении изменений в генеральный план муниципального образования.
В соответствии с частью 1 статьи 8 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - Земельный кодекс) перевод земель населенных пунктов в земли иных категорий и земель иных категорий в земли населенных пунктов независимо от их форм собственности осуществляется путем установления или изменения границ населенных пунктов в порядке, установленном данным Кодексом и законодательством Российской Федерации о градостроительной деятельности. Порядок перевода земель из одной категории в другую устанавливается федеральными законами.
Согласно пункту 1 части 1 статьи 84 Земельного кодекса установлением или изменением границ населенных пунктов является, в том числе: утверждение или изменение генерального плана городского округа, поселения, отображающего границы населенных пунктов, расположенных в границах соответствующего муниципального образования.
Содержание генерального плана поселения установлено статьей 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - Градостроительный кодекс).
В соответствии с частью 5.1 статьи 23 Градостроительного кодекса обязательным приложением к генеральному плану являются сведения о границах населенных пунктов (в том числе границах образуемых населенных пунктов), входящих в состав поселения или городского округа, которые должны содержать графическое описание местоположения границ населенных пунктов, перечень координат характерных точек этих границ в системе координат, используемой для ведения Единого государственного реестра недвижимости. Органы местного самоуправления поселения, городского округа также вправе подготовить текстовое описание местоположения границ населенных пунктов.
Согласно пункту 7 части 7 статьи 23 Градостроительного кодекса составной частью материалов по обоснованию проекта генерального плана является перечень земельных участков, которые включаются в границы населенных пунктов, входящих в состав поселения, городского округа, или исключаются из их границ, с указанием категорий земель, к которым планируется отнести эти земельные участки, и целей их планируемого использования.
Как следует из материалов дела, принадлежащий административному истцу с 2013 года земельный участок с кадастровым номером <...> площадью 2 217 кв.м образован из земель не разграниченной государственной собственности и (или) муниципальной
собственности, поставлен на кадастровый учет в 2009 году, из категории земель - земли населенных пунктов с видом разрешенного использования - для целей рекреации. Земельный участок прилегает к границам основного земельного участка и представляет собой верховое болото, ограниченное с севера - землями Токсовского парклесхоза (квадрат 56 Кавголовского лесничества с востока: существующей пешеходной тропой, с юга: основным земельным участком, с запада: существующей жилой застройкой (сплошной линией застройки по ул. Южной), затапливаемой в весенний период, с угнетенной растительностью.
Согласно данным из Единого государственного реестра недвижимости от 15 мая 2018 г. земельный участок относится к категории земель населенных пунктов, смежным, с ним объектом недвижимости является 2-й контур многоконтурного лесного участка с кадастровым номером 47:07:0000000:18791.
В соответствии с данными лесоустройства Всеволжского лесничества Ленинградской области земельный участок относится к землям лесного фонда и с учетом части 1 статьи 8 Лесного кодекса Российской Федерации, находится в федеральной собственности.
Согласно ранее действовавшему Генеральному плану поселения, утвержденным решением Совета депутатов от 01 апреля 2014 г. № 17 земельный участок находился в границах Токсовского городского поселения Всеволжского муниципального района Ленинградской области.
В связи с невозможностью отнесения земельного участка к одной из категорий земель вызванного противоречиями между данными лесоустройства и единым государственным реестром недвижимости и отсутствием положительного согласования с Рослесхозом о включении участка в земли населенных пунктов оспариваемым постановлением земельный участок отнесен к территории, применение функционального зонирования на которой возможно только после вынесения судебного решения об отнесении данной территории к одной из категорий земель (на картах данный участок отмечен штриховкой синего цвета).
Между тем согласно разъяснениям, изложенным в пункте 35 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 г. № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами», проверяя содержание оспариваемого акта или его части, необходимо также выяснять, является ли оно определенным. Если оспариваемый акт или его часть вызывают неоднозначное толкование, оспариваемый акт в такой редакции признается не действующим полностью или в части с указанием мотивов принятого решения.
Учитывая, что из текстовой части генерального плана не исключен земельный участок из состава населенного пункта Токсовского городского поселения и отображен в графической части изменений генерального плана без указания категории земель, к которым он относится, то суд обоснованно
признал нормативный акт в оспариваемой части не соответствующим требованиям статьи 23 Градостроительного кодекса, как не отвечающий критерию правовой определенности и допускающий его неоднозначное толкование.
С учетом изложенного оснований для отмены решения, суда первой инстанции не имеется.
Руководствуясь статьями 309 и 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации
определила:
решение Ленинградского областного суда от 27 сентября 2018 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу Правительства Ленинградской области - без удовлетворения.
