ВЕРХОВНЫЙ СУД
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
№ 56-АПА19-11
АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ
город Москва 19 июня 2019 года
Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе
председательствующего Зинченко И.Н.,
судей Корчашкиной Т.Е. и Калининой Л.А.
при секретаре Горенко А.А.
рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по апелляционным жалобам Думы Артемовского городского округа и администрации Артемовского городского округа на решение Приморского краевого суда от 4 февраля 2019 года, которым удовлетворен административный иск Нетребы Ирины Артуровны о признании недействующими в части Правил создания, содержания и охраны зеленых насаждений на территории Артемовского городского округа, утвержденных решением Думы Артемовского городского округа от 30 июля 2015 года № 507.
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Зинченко И.Н., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Гончаровой Н.Ю., Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации
установила:
решением Думы Артемовского городского округа от 30 июля 2015 года № 507, опубликованным в установленном порядке 5 августа 2015 года в издании «Выбор» № 58 (11925), утверждены Правила создания, содержания и
охраны зеленых насаждений на территории Артемовского городского округа (далее - Правила).
Пунктом 2.1 Правил определено, что защите подлежат все зеленые насаждения, расположенные на территории Артемовского городского округа, независимо от форм собственности на земельные участки, где эти насаждения расположены.
Пунктом 2.2 Правил предусмотрено, что граждане, должностные лица и юридические лица обязаны осуществлять меры по сохранению зеленых насаждений, не допускать незаконных действий или бездействия, способных привести к повреждению или уничтожению зеленых насаждений.
Согласно пункту 4.1 Правил на озелененных территориях запрещается, в частности: самовольно вырубать деревья и кустарники, в том числе сухостойные, больные и аварийные; самовольно обрезать кроны деревьев и кустарников.
Нетреба И А. обратилась в суд с административным исковым заявлением о признании не действующими со дня принятия пунктов 2.1, 2.2 и 4.1 Правил в части, устанавливающей обязанность пользователей земельных участков, предназначенных для ведения садоводства, получать разрешение на вырубку деревьев и кустарников, в том числе сухостойных, больных и аварийных, а также получать разрешение на обрезание кроны деревьев и кустарников. В обоснование своих требований заявитель сослалась на то, что является членом товарищества собственников недвижимости «Мелиоратор 1» и ей на праве собственности принадлежит земельный участок № <...> с кадастровым номером <...> из земель сельскохозяйственного назначения с видом разрешенного использования «для ведения садово-огородного хозяйства», расположенный по адресу: <...>». Постановлением административной комиссии Артемовского городского округа от 16 мая 2018 года административный истец на основании оспариваемых Правил привлечена к административной ответственности за самовольную вырубку (спил) деревьев на указанном земельном участке. Запрет на самовольную вырубку деревьев и кустарников, установленный Правилами, по мнению истца, противоречит законодательству, устанавливающему обязанности по соблюдению агротехнических, экологических, санитарно- гигиенических, противопожарных требований; нарушает право заявителя самостоятельно хозяйствовать на своем земельном участке в соответствии с его разрешенным использованием и проводить оросительные, осушительные, культуртехнические и другие мелиоративные работы. Правила в оспариваемой части, возлагая дополнительные обязанности на собственников земельных участков, предоставленных для ведения садоводства, противоречат положениям федерального законодательства, в частности Федерального закона от 10 января 1996 года № 4-ФЗ «О мелиорации земель» и Земельного кодекса Российской Федерации.
К участию в деле в качестве заинтересованного лица судом привлечена администрация Артемовского городского округа.
Решением Приморского краевого суда от 4 февраля 2019 года административный иск удовлетворен, признаны не действующими со дня вступления решения суда в законную силу пункты 2.1, 2.2 и 4.1 Правил создания, содержания и охраны зеленых насаждений на территории Артемовского городского округа, утвержденных решением Думы Артемовского городского округа от 30 июля 2015 года № 507, в части установления обязанности пользователей земельных участков, предназначенных для ведения садоводства, получать разрешение на вырубку деревьев и кустарников, в том числе сухостойных, больных и аварийных; получать разрешение на обрезание кроны деревьев и кустарников.
В апелляционных жалобах Дума Артемовского городского округа и администрация Артемовского городского округа просят решение суда первой инстанции отменить и принять по делу новое решение об отказе в удовлетворении административного искового заявления Нетребы И.А.
Относительно доводов, изложенных в апелляционных жалобах, Нетребой И.А. и прокурором, участвующим в административном деле, представлены письменные возражения.
Проверив материалы административного дела, обсудив доводы апелляционных жалоб и возражений на них, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации оснований для отмены решения суда не установила и считает его правильным.
Органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения (статья 132 Конституции Российской Федерации).
Общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации устанавливает и определяет государственные гарантии его осуществления Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131 -ФЗ, Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»).
Муниципальное образование город Артем Законом Приморского края от 10 ноября 2004 года № 157-КЗ «Об Артемовском городском округе» наделено статусом городского округа.
К вопросам местного значения городского округа Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131 -ФЗ относит утверждение правил благоустройства территории городского округа, осуществление контроля за их соблюдением, организацию благоустройства территории муниципального, городского округа в соответствии с указанными правилами, а также организацию использования, охраны, защиты, воспроизводства городских лесов, лесов особо охраняемых природных территорий, расположенных в границах муниципального, городского округа (пункт 25 части 1 статьи 16).
Федеральным законом от 10 января 2002 года № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» (далее - Федеральный закон от 10 января 2002 года № 7-ФЗ, Федеральный закон «Об охране окружающей среды») организация мероприятий по охране окружающей среды в границах городского округа отнесена также к вопросам местного значения городского округа (пункт 2 статьи 7).
В силу положений статьи 7 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» по вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации (части 1 и 4).
В соответствии со статьей 61 Федерального закона от 10 января 2002 года № 7-ФЗ зеленый фонд городских поселений представляет собой совокупность территорий, на которых расположены лесные и иные насаждения, а его охрана предусматривает систему мероприятий, обеспечивающих сохранение и развитие зеленого фонда и необходимых для нормализации экологической обстановки и создания благоприятной окружающей среды. При этом на территориях, находящихся в составе зеленого фонда, запрещается хозяйственная и иная деятельность, оказывающая негативное воздействие на указанные территории и препятствующая осуществлению ими функций экологического, санитарно-гигиенического и рекреационного назначения. Государственное регулирование в области охраны зеленого фонда городских и сельских поселений осуществляется в соответствии с законодательством.
В целях охраны окружающей среды городских поселений создаются защитные и охранные зоны, в том числе санитарно-защитные зоны, озелененные территории, зеленые зоны, лесопарковые зоны и иные изъятые из интенсивного хозяйственного использования защитные и охранные зоны с ограниченным режимом природопользования, а также лесопарковые зеленые пояса (пункт 3 статьи 44 Федерального закона «Об охране окружающей среды»).
Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации соглашается с суждениями суда первой инстанции о том, что по смыслу федеральных норм ограничения на осуществление деятельности в границах территории, занятой деревьями и кустарниками, могут применяться только в том случае, если данная территория включена в состав зеленого фонда, в связи с чем, право регулирования отношений по сносу зеленых насаждений вне указанной зоны органам местного самоуправления не предоставлено.
Между тем оспариваемые положения Правил, как следует из их содержания, распространяют свое действие на всю территорию Артемовского
городского округа независимо от форм собственности, принадлежности и целевого назначения земельных участков, обязательны для исполнения всеми гражданами, должностными лицами и юридическими лицами.
Однако согласно статье 40 Земельного кодекса Российской Федерации собственник земельного участка имеет право проводить в соответствии с разрешенным использованием оросительные, осушительные, культуртехнические и другие мелиоративные работы, строить пруды и иные водные объекты в соответствии с установленными законодательством экологическими, строительными, санитарно-гигиеническими и иными специальными требованиями, при этом имеет право собственности на посевы и посадки сельскохозяйственных культур, полученную сельскохозяйственную продукцию.
Отношения, возникающие в процессе осуществления мелиоративных мероприятий на землях сельскохозяйственного назначения или на землях, предназначенных для осуществления производства сельскохозяйственной продукции, регулируются Федеральным законом от 10 января 1996 года № 4-ФЗ «О мелиорации земель», согласно статье 8 которого культуртехническая мелиорация земель состоит в проведении комплекса мелиоративных мероприятий по коренному улучшению земель. Этот тип мелиорации земель включает расчистку мелиорируемых земель от древесной и травянистой растительности, кочек, пней и мха.
Более того, собственники земельных участков и лица, не являющиеся ими (землепользователи, землевладельцы и арендаторы земельных участков), обязаны в силу требований Земельного кодекса Российской Федерации проводить мероприятия по защите сельскохозяйственных угодий от зарастания деревьями и кустарниками, сорными растениями, сохранять достигнутый уровень мелиорации; осуществлять мероприятия по охране земель, лесов, водных объектов и других природных ресурсов, в том числе принимать меры пожарной безопасности; соблюдать при использовании земельных участков требования градостроительных регламентов, строительных, экологических, санитарно-гигиенических, противопожарных и иных правил, нормативов; не допускать загрязнение, истощение, деградацию, порчу, уничтожение земель и почв и иное негативное воздействие на земли и почвы (подпункт 3 пункта 2 статьи 13, статья 42).
На основании изложенного суд первой инстанции пришел к правильным выводам о том, что пункты 2.1, 2.2, 4.1 Правил в той мере, в которой их предписания распространяются на собственников предназначенных для ведения садоводства земельных участков, не относящихся к зеленому фонду и не находящихся в муниципальной собственности, и обязывают указанных лиц согласовывать с органом местного самоуправления снос зеленых насаждений (в том числе сухостойных, больных и аварийных), а равно получать разрешение на обрезание кроны деревьев и кустарников, расположенных на принадлежащих им земельных участках, противоречат федеральному законодательству, приняты административным ответчиком с превышением предоставленных полномочий и ограничивают право Нетребы И.А. как
собственника земельного участка, предназначенного для ведения садово- огородного хозяйства, использовать по своему усмотрению расположенные на нем деревья и иные растения.
Отвергая как несостоятельную ссылку Думы Артемовского городского округа и администрации Артемовского городского округа на Правила создания, охраны и содержания зеленых насаждений в городах Российской Федерации, утвержденные приказом Государственного комитета Российской Федерации по строительству и жилищно-коммунальному комплексу от 15 декабря 1999 года № 153, суд первой инстанции обоснованно исходил из того, что данный акт является рекомендательным документом, предназначенным для предприятий, занимающихся вопросами создания, охраны и содержания озелененных территорий, независимо от их ведомственной принадлежности и форм собственности, и не содержит норм о праве органа местного самоуправления осуществлять правовое регулирование в данной сфере общественных отношений.
При таком положении обжалуемое решение суда является законным и обоснованным.
Утверждение в апелляционной жалобе администрации Артемовского городского округа о том, что оспариваемые положения Правил права административного истца не нарушают, поскольку их действие согласно Правилам распространяется только на озелененные территории, в состав которых не входит принадлежащий Нетребе И.А. земельный участок, является несостоятельным и опровергается содержанием данных положений.
Иные доводы, изложенные в апелляционных жалобах, основаны на неверном толковании норм материального права, не опровергают выводов суда, а потому не могут служить поводом к отмене его решения.
Руководствуясь статьями 307-311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации
определила:
решение Приморского краевого суда от 4 февраля 2019 года оставить без изменения, апелляционные жалобы Думы Артемовского городского округа и администрации Артемовского городского округа - без удовлетворения.
Председательствующий
