ВЕРХОВНЫЙ СУД
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
№ 24-АПА19-7
АПЕЛЛЯЦИОННОЕ
ОПРЕДЕЛЕНИЕ
г. Москва 5 февраля 2020 г.
Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе
председательствующего Александрова В.Н.,
судей Абакумовой И.Д. и Нефедова О.Н.
при секретаре Котович Ю.А.
рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело № За-2/2019 по административному исковому заявлению Федерального агентства лесного хозяйства о признании не действующим в части решения Совета народных депутатов муниципального образования «Тахтамукайское сельское поселение» от 21 февраля 2011 года № 39-03 «Об утверждении Генерального плана муниципального образования «Тахтамукайское сельское поселение»
по апелляционной жалобе администрации муниципального образования «Тахтамукайский район» на решение Верховного Суда Республики Адыгея от 14 августа 2019 года, которым административное исковое заявление удовлетворено.
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Абакумовой И.Д., объяснения представителя администрации муниципального
образования «Тахтамукайский район» Едиджи СМ., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Гончаровой Н.Ю., полагавшей, что решение суда законно, обоснованно и отмене не подлежит, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации
установила:
решением Совета народных депутатов муниципального образования «Тахтамукайское сельское поселение» Республики Адыгея от 21 февраля 2011 года № 39-03 «Об утверждении Генерального плана муниципального образования «Тахтамукайское сельское поселение» (далее также - Решение № 39-03) утвержден Генеральный план названного населенного пункта (далее также - Генеральный план).
Федеральное агентство лесного хозяйства (далее также - Рослесхоз) обратилось в Верховный Суд Республики Адыгея с административным исковым заявлением, в котором просило признать не действующим со дня принятия Решение № 39-03 в части включения в границы населенного пункта хутор Апостилиди земель лесного фонда Тахтамукайского участкового лесничества Красногвардейского лесничества <...> части выделов 2-5, 7, 8, 11, 13, общей площадью 6,7735 га.
В обоснование заявленных требований административный истец указал, что Решение № 39-03 не соответствует требованиям Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ), Лесного кодекса Российской Федерации (далее - ЛК РФ), Федерального закона от 21 декабря 2004 года № 172-ФЗ «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую» (далее также - Закон № 172-ФЗ), поскольку в границы населенного пункта муниципального образования «Тахтамукайское сельское поселение» хутор Апостилиди включены находящиеся в федеральной собственности лесные участки с нарушением процедуры согласования проекта генерального плана с Рослесхозом и процедуры изменения категории земель. Таким образом, изменение оспариваемым актом целевого назначения и правового режима земель лесного фонда препятствует осуществлению функций управления землями лесного фонда, выполнению мероприятий по охране, защите, воспроизводству лесов, а также передаче указанных земельных участков в пользование, что приводит к нарушению прав и законных интересов Российской Федерации и лиц, использующих леса.
Решением Верховного Суда Республики Адыгея от 14 августа 2019 года административное исковое заявление удовлетворено. Решение № 39-03 признано не действующим в оспариваемой части со дня вступления решения суда в законную силу.
В апелляционной жалобе администрация муниципального образования «Тахтамукайский район», ссылаясь на несоответствие выводов суда, изложенных в решении, фактическим обстоятельствам дела, и нарушение судом норм материального права, просит решение суда отменить и принять по делу новое решение, которым в удовлетворении административного искового заявления отказать. По мнению административного ответчика, оспариваемый нормативный правовой акт принят в пределах компетенции органа муниципального образования с соблюдением процедуры принятия и требований к его форме и содержанию; проект генерального плана согласован Кабинетом Министров Республики Адыгея в соответствии с Указом Президента Республики Адыгея от 9 июня 2008 года № 62 «О порядке рассмотрения и подготовки заключений о согласовании (об отказе в согласовании) проектов документов территориального планирования»; проведены публичные слушания. Кроме того, оспариваемый муниципальный правовой акт не был оспорен до настоящего времени и на его основании реализованы права граждан.
Прокуратурой Республики Адыгея и Федеральным агентством лесного хозяйства представлены возражения на апелляционную жалобу.
Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы в апелляционном порядке извещены своевременно и в надлежащей форме.
Суд апелляционной инстанции рассмотрел административное дело в соответствии с частью 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее также - КАС РФ).
Согласно части 1 статьи 7, пункту 20 части 1 статьи 14 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее также - Закон № 131 -ФЗ) утверждение генерального плана поселения относится к вопросам местного значения поселения, по которым принимаются муниципальные правовые акты. Генеральный план поселения является документом территориального планирования муниципального образования, который утверждается представительным органом местного самоуправления поселения (пункт 1 части 1 статьи 8, пункт 2 части 1 статьи 18, часть 1 статьи 24 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее также - ГрК РФ).
Муниципальные правовые акты, принятые по вопросам градостроительной деятельности, не должны противоречить ГрК РФ (часть 4 статьи 3 ГрК РФ).
В соответствии с пунктом 3 части 3 статьи 23 ГрК РФ генеральный план содержит среди прочего карту границ населенных пунктов (в том числе границ образуемых населенных пунктов), входящих в состав поселения или городского округа.
В соответствии с подпунктом 1 пункта 1 статьи 84 ЗК РФ утверждение или изменение генерального плана поселения, отображающего границы населенных пунктов, расположенных в границах соответствующего муниципального образования, является установлением или изменением границ населенных пунктов. При установлении или изменении границ населенных пунктов в порядке, определенном ЗК РФ и законодательством Российской Федерации о градостроительной деятельности, осуществляется перевод земель населенных пунктов в земли иных категорий и земель иных категорий в земли населенных пунктов независимо от их форм собственности (абзац восьмой пункта 1 статьи 8 ЗК РФ). Нарушение установленного ЗК РФ, федеральными законами порядка перевода земель из одной категории в другую является основанием для признания недействительными актов об отнесении земель к категориям, о переводе их из одной категории в другую (пункт 3 статьи 8 ЗК РФ).
Согласно части 1 статьи 8 Закона № 172-ФЗ установление или изменение границ населенных пунктов, а также включение земельных участков в границы населенных пунктов либо исключение земельных участков из границ населенных пунктов является переводом земель населенных пунктов или земельных участков в составе таких земель в другую категорию либо переводом земель или земельных участков в составе таких земель из других категорий в земли населенных пунктов.
Пунктом 2 части 1 статьи 11 Закона № 172-ФЗ допускается перевод земель лесного фонда, занятых защитными лесами, или земельных участков в составе таких земель в земли других категорий в случае установления или изменения границы населенного пункта.
Порядок подготовки и утверждения генерального плана поселения и особенности его согласования регламентированы статьями 24 и 25 ГрК РФ, в соответствии с которыми проект генерального плана до его утверждения подлежит обязательному согласованию в порядке, установленном уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти, в случае, если предложения, содержащиеся
в таком проекте, предполагают изменение существующих или в соответствии со схемами территориального планирования Российской Федерации планируемых границ земель лесного фонда.
Пунктами 1, 2, подпунктом «а» пункта 5 Положения о согласовании проектов схем территориального планирования субъектов Российской Федерации и проектов документов территориального планирования муниципальных образований, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 24 марта 2007 года № 178 (далее - Положение о согласовании), действовавшего в период подготовки Генерального плана, предусматривалась организация согласования проекта генерального плана поселения органом местного самоуправления, являвшимся заказчиком разработки такого проекта, с федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на осуществление функций по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере градостроительства, в случае, указанном в части 1 статьи 25 ГрК РФ. Таким уполномоченным органом в названный период являлось Министерство регионального развития Российской Федерации (пункт 1 Положения о Министерстве регионального развития Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 26 января 2005 года № 40).
Как следует из пунктов 4, 6, 10-12 Положения о согласовании, Министерство регионального развития Российской Федерации (далее - Минрегион России) было наделено организационными полномочиями по подготовке сводного заключения на проект документа территориального планирования на основании заключений уполномоченных отраслевых органов. При поступлении в Минрегион России хотя бы от одного уполномоченного отраслевого органа заключения об отказе в согласовании проекта документа территориального планирования Министерство проводило согласительное совещание с представителями таких органов, и если замечание не было урегулировано в ходе совещания, то подготавливалось сводное заключение о несогласии с проектом документа территориального планирования. Получение заключения об отказе в согласовании проекта, содержащего положения о несогласии с проектом генерального плана с обоснованием принятого решения, является основанием для создания согласительной комиссии, в ходе работы которой принимается решение о согласовании проекта генерального плана в том случае, если высказанные замечания устранены либо сняты в связи с их отзывом уполномоченным
отраслевым органом или спорные положения исключены из проекта документа территориального планирования. В противном случае согласительная комиссия отказывает в согласовании проекта документа территориального планирования, что является основанием для отклонения и направления на доработку такого проекта (части 9-12 статьи 25 ГрК РФ, пункты 16-23 Положения о согласовании).
В соответствии с пунктом 1, подпунктами 5.4.2 и 5.4.3 Положения о Федеральном агентстве лесного хозяйства, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 23 сентября 2010 года № 736, действовавшего в период подготовки оспариваемого акта в редакции от 30 сентября 2011 года, Рослесхоз являлся федеральным органом, уполномоченным на подготовку заключений по проектам генеральных планов в области лесных отношений.
Таким образом, при включении в границы населенного пункта лесных участков, расположенных на землях лесного фонда, посредством установления и изменения границы населенного пункта необходимо обеспечить процедуру согласования проекта генерального плана с Федеральным агентством лесного хозяйства, что соответствует правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации об особом правовом режиме лесного фонда (определение Конституционного Суда Российской Федерации от 3 февраля 2010 года № 238-0-0).
На основании изложенного можно сделать вывод, что отсутствие положительного заключения Рослесхоза, подготовленного в рамках предусмотренного статьей 25 ГрК РФ согласования проекта документа территориального планирования, свидетельствует, как правильно указал суд первой инстанции, о существенном нарушении порядка принятия Генерального плана.
Вопреки доводам апелляционной жалобы выводы суда о включении земель лесного фонда в границы населенного пункта основаны на исследовании и оценке по правилам статьи 84 КАС РФ: заключения Федерального государственного бюджетного учреждения «РОСЛЕСИНФОРГ»; выписок из Государственного лесного реестра; информации, содержащейся в лесоустроительной документации; таксационных описаниях и заключении судебной землеустроительной экспертизы, которые в силу положений статей 59-61 КАС РФ признаны судом допустимыми и относимыми доказательствами по делу. Судебная коллегия не находит оснований для обратного вывода.
Иные доводы, изложенные в апелляционной жалобе, Судебная коллегия находит несостоятельными, они аналогичны возражениям на административное исковое заявление, являлись предметом проверки и оценки судом первой инстанции, должным образом мотивированы в решении суда.
Судом первой инстанции правильно установлены обстоятельства, имеющие значение для дела, и применен закон, подлежащий применению к данным правоотношениям; предусмотренные статьей 310 КАС РФ основания для отмены решения в апелляционном порядке отсутствуют.
Исходя из изложенного, руководствуясь статьями 309 и 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации
определила:
решение Верховного Суда Республики Адыгея от 14 августа 2019 года оставить без изменения, апелляционную жалобу администрации муниципального образования «Тахтамукайский район» без удовлетворения.
Председательствующий
Судьи
