ВЕРХОВНЫЙ СУД
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
№ 36-АПА19-3
АПЕЛЛЯЦИОННОЕ
ОПРЕДЕЛЕНИЕ
г. Москва 4 апреля 2019 г.
Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе
председательствующего Александрова В.Н.,
судей Абакумовой И.Д. и Нефедова О.Н.
при секретаре Дарькине А.О.
рассмотрела в открытом судебном заседании дело по административному исковому заявлению общества с ограниченной ответственностью «Смоленские вторичные ресурсы» о признании не действующей в части Территориальной схемы обращения с отходами, в том числе с твердыми коммунальными отходами, на территории Смоленской области, утвержденной приказом Департамента Смоленской области по природным ресурсам и экологии от 5 октября 2016 г. № 556/0103,
по апелляционной жалобе Департамента Смоленской области по природным ресурсам и экологии на решение Смоленского областного суда от 4 декабря 2018 г., которым административное исковое заявление удовлетворено частично.
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Нефедова О.Н., объяснения представителей Департамента Смоленской области по природным ресурсам и экологии Захарова Р.А. и Решетняк Н.В., поддержавших доводы апелляционной жалобы, возражения представителя общества с ограниченной ответственностью «Смоленские вторичные ресурсы» Бидмаева В.С, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Русакова И.В., полагавшего, что решение суда отмене не подлежит, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации
установила:
приказом Департамента Смоленской области по природным ресурсам и
экологии (далее также - Департамент) от 5 октября 2016 г. № 556/0103 (далее также - Приказ № 556/0103) утверждена Территориальная схема обращения с отходами, в том числе с твердыми коммунальными отходами, на территории Смоленской области (далее также - Территориальная схема).
Изменения и дополнения в Территориальную схему утверждены приказом Департамента от 15 января 2018 г. № 012-1/0103 (далее - Приказ № 012-1/0103).
Общество с ограниченной ответственностью «Смоленские вторичные ресурсы» (далее также - ООО «Смоленские вторичные ресурсы», Общество) обратилось в Смоленский областной суд с уточненными в ходе рассмотрения дела требованиями о признании Территориальной схемы не действующей в части пункта 5.4 и таблицы 5.6 раздела 5 «Объекты по обработке, утилизации, обезвреживанию, размещению отходов Смоленской области», раздела 6 «Баланс количественных характеристик образования, обработки, утилизации, обезвреживания, размещения отходов», пункта 7.1, таблицы 7.1, рисунка 7.1, рисунка 7.1.1, пункта 7.2, рисунка 7.2, пункта 7.3 раздела 7 «Схема потоков отходов».
В обоснование требований указано на необоснованное невключение эксплуатируемого Обществом мусоросортировочного комплекса в состав объектов по обработке твердых коммунальных отходов (далее также - ТКО), отсутствие в оспариваемом нормативном правовом акте схемы потоков отходов, сформированной с уровнем правовой определенности, достаточной для обеспечения поступления соответствующего потока ТКО на указанный мусоросортировочный комплекс, отсутствие данных о ежегодном количестве отходов, принимаемых объектом административного истца для обработки, и данных о количестве обработанных отходов.
По мнению административного истца, Территориальная схема не соответствует положениям Федерального закона от 24 июня 1998 г. № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления» (далее также - Закон № 89-ФЗ), Федерального закона от 26 июля 2006 г. № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее также - Закон № 135-ФЗ) и требований к составу и содержанию территориальных схем обращения с отходами, в том числе с твердыми коммунальными отходами, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 16 марта 2016 г. № 197 (далее также - Требования № 197).
Решением Смоленского областного суда от 4 декабря 2018 г. административное исковое заявление удовлетворено частично: Территориальная схема признана не действующей со дня вступления судебного акта в законную силу в части пункта 5.4 и таблицы 5.6 раздела 5 «Объекты по обработке, утилизации, обезвреживанию, размещению отходов Смоленской области», раздела 6 «Баланс количественных характеристик образования, обработки, утилизации, обезвреживания, размещения отходов», пункта 7.1, таблицы 7.1, рисунка 7.1, рисунка 7.1.1, пункта 7.2, рисунка 7.2 раздела 7 «Схема потоков отходов».
В апелляционной жалобе Департамент Смоленской области по природным ресурсам и экологии просит отменить решение суда как принятое с нарушением норм материального права при неправильно определенных обстоятельствах, имеющих значение для дела, и принять новый судебный акт об отказе в удовлетворении требований. В обоснование указывает, что в оспариваемых положениях Территориальной схемы при ее принятии были указаны сведения за 2015 г., которые при внесении в 2018 г. изменений дополнены сведениями за 2016 г. В отношении административного истца соответствующие сведения внесены на основании данных государственного статистического наблюдения, предоставляемых им самим. Территориальной схемой права ООО «Смоленские вторичные ресурсы» не затрагиваются, поскольку на момент ее утверждения принадлежащий ему объект обращения с ТКО не был введен в эксплуатацию. По мнению Департамента, у суда отсутствовали основания для рассмотрения дела по существу до рассмотрения в арбитражном суде предъявленных к ООО «Смоленские вторичные ресурсы» исков о признании не соответствующим лицензионным требованиям и об оспаривании разрешения на ввод объектов в эксплуатацию.
Также от административного ответчика поступило ходатайство о прекращении производства по делу в связи с признанием приказом Департамента Смоленской области по природным ресурсам и экологии от 14 января 2019 г. № 0005/0103 оспариваемого нормативного правового акта утратившим силу.
Относительно изложенных в апелляционной жалобе доводов прокурором, участвовавшим в деле, представлены возражения.
Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы в апелляционном порядке извещены своевременно и в надлежащей форме.
Суд апелляционной инстанции рассмотрел административное дело в соответствии с частью 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее также - К АС РФ).
Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражений на нее, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации считает, что решение суда первой инстанции подлежит оставлению без изменения исходя из следующего.
В соответствии с пунктами «д» и «к» части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации природопользование, охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности, законодательство о недрах, об охране окружающей среды находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
Правовые основы обращения с отходами производства и потребления в целях предотвращения вредного воздействия отходов производства и потребления на здоровье человека и окружающую среду, а также вовлечение таких отходов в хозяйственный оборот в качестве дополнительных источников сырья определяются Федеральным законом от 24 июня 1998 г. № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления».
Согласно статье 6 названного Закона к полномочиям субъектов Российской Федерации в области обращения с отходами относится, в частности, разработка и утверждение территориальной схемы обращения с отходами, в том числе с твердыми коммунальными отходами.
Суд первой инстанции, проанализировав приведенное в решении федеральное и региональное законодательство, определяющее полномочия органов государственной власти, правомерно констатировал, что Департамент наделен полномочиями на принятие оспариваемого нормативно-правового акта, форма и вид которого, а также процедура его принятия были соблюдены. Решение суда в указанной части не обжалуется.
Проверяя соответствие оспариваемых положений Территориальной схемы нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, суд первой инстанции правильно применил нормы материального права и пришел к обоснованному выводу о признании данных положений не действующим в части.
Мотивы, по которым суд пришел к указанному выводу, исчерпывающим образом изложены в решении суда и являются правильными.
Принципами государственной политики в области обращения с твердыми коммунальными (бытовыми) отходами в Российской Федерации являются: охрана здоровья человека; поддержание или восстановление благоприятного состояния окружающей среды и сохранение биологического разнообразия; научно обоснованное сочетание и экономических и экологических интересов общества; использование методов экономического регулирования деятельности в области обращения с отходами в целях уменьшения количества отходов и вовлечения их в хозяйственный оборот; соблюдение прав каждого человека на получение достоверной информации о деятельности по обращению с твердыми коммунальными отходами (статья 3 Закона № 89-ФЗ).
Из системного анализа содержащихся в статьях 1, 133, 245, 246, 248, 2413, 29 Закона № 89-ФЗ положений следует, что территориальная схема обращения с твердыми коммунальными отходами является одним из базовых нормативных документов, на основе которого предусматривается стратегическое планирование деятельности по обращению с отходами, образующимися в результате потребления товаров (продукции), осуществляется деятельность регионального оператора по обращению с твердыми коммунальными отходами и других операторов по обращению с твердыми коммунальными отходами, устанавливаются предельные тарифы в области обращения с твердыми коммунальными отходами, разрабатываются и проводятся конкретные мероприятия по реконструкции и модернизации и строительству объектов размещения, захоронения, хранения, обезвреживания отходов и иных объектов, необходимых в области обращения с отходами, создаются места накопления твердых коммунальных отходов, разрабатываются мероприятия по предотвращению, снижению вредного воздействия отходов на здоровье человека и окружающую среду.
Социальной значимостью территориальной схемы обращения с твердыми коммунальными отходами предопределены требования к составу и содержанию этого документа при его разработке.
Перечень требований к территориальным схемам в области обращения с отходами, в том числе с твердыми коммунальными отходами содержится в статье 133 Закона № 89-ФЗ, а также в Правилах, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 22 сентября 2018 г. № ИЗО «О разработке, общественном обсуждении, утверждении, корректировке территориальных схем в области обращения с отходами производства и потребления, в том числе с твердыми коммунальными отходами, а также о требованиях к составу и содержанию таких схем» (далее - Правила). На момент принятия оспариваемой Территориальной схемы действовали требования, утвержденные постановлением Правительства Российской Федерации от 16 марта 2016 г. № 197 «Об утверждении требований к составу и содержанию территориальных схем обращения с отходами, в том числе с твердыми коммунальными отходами», которые утратили силу в связи с принятием Правил.
Согласно пунктам 2 и 3 статьи 133 Закона № 89-ФЗ и потребления территориальная схема обращения с отходами разрабатывается в соответствии с документами территориального планирования и должна включать в себя: данные о нахождении источников образования отходов на территории субъекта Российской Федерации (с нанесением источников их образования на карту субъекта Российской Федерации); данные о количестве образующихся отходов на территории субъекта Российской Федерации с разбивкой по видам и классам опасности отходов; данные о целевых показателях по обезвреживанию, утилизации и размещению отходов, установленных в субъекте Российской Федерации (с разбивкой по годам); данные о нахождении мест накопления отходов на территории субъекта Российской Федерации; данные о месте нахождения объектов обработки, утилизации, обезвреживания отходов; данные о месте нахождения объектов размещения отходов, включенных в государственный реестр объектов размещения отходов; баланс количественных характеристик образования, обработки, утилизации, обезвреживания, размещения отходов, в том числе твердых коммунальных отходов, на территории соответствующего субъекта Российской Федерации; схему потоков отходов, в том числе твердых коммунальных отходов, от источников их образования до объектов обработки, утилизации, обезвреживания отходов, объектов размещения отходов, включенных в государственный реестр объектов размещения отходов, которая включает в себя графические обозначения мест, количество образующихся отходов, количество объектов, используемых для обработки, утилизации, обезвреживания, размещения отходов; данные о планируемых строительстве, реконструкции, выведении из эксплуатации объектов обработки, утилизации, обезвреживания, размещения отходов, в том числе твердых коммунальных отходов; оценку объема соответствующих капитальных вложений в строительство, реконструкцию, выведение из эксплуатации объектов обработки, утилизации, обезвреживания, размещения
отходов, в том числе твердых коммунальных отходов; прогнозные значения предельных тарифов в области обращения с твердыми коммунальными отходами, рассчитанные в соответствии с требованиями к составу и содержанию территориальных схем; сведения о зонах деятельности регионального оператора; электронную модель территориальной схемы обращения с отходами.
Из анализа оспариваемого нормативного правового акта следует, что, несмотря на наличие в его составе текстовых, табличных и иных материалов, предъявляемые федеральным законодательством требования к разработке, составу и содержанию территориальной схемы разработчиком соблюдены не в полном объеме: в нарушение статьи 133 Закона № 89-ФЗ, подпункта «в» пункта 10, подпункта «б» пункта 11, пункта 12 Правил, подпункта «в» пункта 9, пункта 10, пункта 11 Требований № 197 пункт 5.4 раздела 5 «Объекты по обработке, утилизации, обезвреживанию, размещению отходов, в том числе твердых коммунальных отходов» Территориальной схемы не содержит данных о ежегодном количестве отходов с разбивкой по видам и классам опасности отходов на весь срок действия Территориальной схемы; в таблице 5.6 раздела 5 «Объекты по обработке, утилизации, обезвреживанию, размещению отходов Смоленской области» данные приведены только за 2015 г., в то время как буквальное толкование приведенных положений федерального законодательства свидетельствует о том, что раздел 5 спорной территориальной схемы должен содержать такие данные для каждого объекта по обращению с ТКО на весь срок действия территориальной схемы;
раздел 6 «Баланс количественных характеристик образования, обработки, утилизации, обезвреживания, размещения отходов» Территориальной схемы не содержит данных о ежегодном количестве отходов, обработанных на территории Смоленской области, а равно количественных показателей движения отходов на территории Смоленской области, в том числе с учетом сопоставления и соответствия такого баланса с характеристиками мощности мусоросортировочного комплекса административного истца за период 2017-2026 гг.; содержащиеся в спорных положениях раздела 6 отсылки к разделам 3 и 5 Территориальной схемы являются некорректными, поскольку разделы 3 и 5 Территориальной схемы не содержат сведений о количестве обработанных отходов, а равно количественных показателей движения отходов на территории Смоленской области;
пункт 7.1, рисунки 7.1 и 7.1.1, пункт 7.2 раздела 7 «Схема потоков отходов» Территориальной схемы не содержит графическое отображение движения отходов от источников образования до объектов, используемых для их обработки, утилизации, обезвреживания отходов, указанных в разделе 5 Территориальной схемы, на весь срок ее действия и, в частности, графического отображения отходов до мусоросортировочного комплекса, принадлежащего административному истцу, в том числе за период 2017-2026 гг.; включение таблицы 7.1. «Сведения о полигонах ТКО Смоленской области» не предусмотрено вышеуказанными положениями законодательства и не соответствует нормам пункта 12 Правил, пункта 11 Требований № 197;
пункт 7.2, рисунок 7.2 раздела 7 «Схема потоков отходов» Территориальной схемы не содержит графическое отображение движения отходов от источников образования до конкретных индивидуально- определенных объектов, используемых для их обработки, утилизации, обезвреживания отходов, указанных соответственно в разделе 5 Территориальной схемы, на весь срок действия Территориальной схемы, в частности графического отображения движения отходов до мусоросортировочного комплекса, принадлежащего административному истцу, в том числе за период 2017-2026 гг.
Установив данные обстоятельства и сопоставив Территориальную схему в отмеченных частях вышеперечисленными нормативными правовыми актами, а также пунктами 2 и 8 части 1 статьи 15 Федерального закона от 26 июля 2006 г. № 135-ФЗ «О защите конкуренции», суд первой инстанции сделал правильное заключение об их несоответствии имеющему большую силу законодательству.
Судебная коллегия соглашается с выводами суда первой инстанции, признает их законными и обоснованными.
При этом вопреки доводам апелляционной жалобы суд, установив, что ООО «Смоленские вторичные ресурсы» осуществляет деятельность по сбору, обработке отходов IV класса опасности; является собственником мусоросортировочного цеха, здания контрольно-пропускного пункта, как первого этапа строительства мусоросортировочного завода; Обществу 8 февраля 2016 г. предоставлена бессрочная лицензия на осуществление деятельности по сбору, обработке отходов IV класса опасности; ООО «Смоленские вторичные ресурсы» включено в перечень объектов по обработке отходов оспариваемой территориальной схемы, обоснованно пришел к выводу, что административный истец является субъектом отношений в сфере обращения с отходами, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, и правомерно отметил, что несоответствие рассматриваемых положений Территориальной схемы закону не позволяет обеспечить мусоросортировочному комплексу административного истца поток отходов, необходимый для осуществления производственной деятельности, не обеспечивает надлежащую организацию и осуществление деятельности по обращению с отходами на весь период действия Территориальной схемы, влечет невозможность установления тарифа ООО «Смоленские вторичные ресурсы» на обработку ТКО, чем нарушаются его права.
Разрешая вопрос о законности пункта 7.3 раздела 7 Территориальной схемы, суд пришел к обоснованному выводу, что данные нормы, определяющие расчет необходимого количества мусоровозного транспорта, не противоречат законодательству, имеющему большую юридическую силу, и приняты в пределах полномочий Департамента.
Доводы Департамента о наличии оснований для приостановления производства по настоящему делу до окончания рассмотрения в арбитражном суде предъявленных к ООО «Смоленские вторичные ресурсы» исков о признании не соответствующим лицензионным требованиям и об оспаривании разрешения на ввод объектов в эксплуатацию, являются несостоятельными,
поскольку в данном случае судом разрешался вопрос законности нормативного правового акта по иску Общества, поданного в соответствии со статьей 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации в порядке абстрактного нормоконтроля, при рассмотрении которого судом дана оценка его законности вне привязки к конкретным правоотношениям, конкретным нарушениям прав, свобод и законных интересов лиц, участвующих в деле, судом проверен оспариваемый нормативный правовой акт на соответствие его нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.
Доводы апелляционной жалобы аналогичны позиции административного ответчика в суде первой инстанции, получившей надлежащую правовую оценку, аргументированно изложенную в обжалуемом судебном акте, не согласиться с которой у Судебной коллегии оснований не имеется.
Вопреки доводам апелляционной жалобы выводы суда соответствуют обстоятельствам дела, подтверждаются доказательствами, проверенными и оцененными судом по правилам статьи 84 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, и согласуются с нормами Закона № 89-ФЗ.
Не подлежит удовлетворению ходатайство Департамента о прекращении производства по делу в связи с признанием приказом Департамента Смоленской области по природным ресурсам и экологии от 14 января 2019 г. № 0005/0103 оспариваемого нормативного правового акта утратившим силу.
В соответствии с частью 2 статьи 194, пунктом 1 части 2 статьи 214 КАС РФ суд вправе прекратить производство по административному делу об оспаривании нормативного правового акта в случае, если оспариваемый нормативный правовой акт утратил силу, отменен или изменен и перестал затрагивать права, свободы и законные интересы административного истца.
В силу части 11 статьи 213 КАС РФ утрата нормативным правовым актом силы или его отмена в период рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта не может служить основанием для прекращения производства по этому административному делу в случае, если при его рассмотрении установлены применение оспариваемого нормативного правового акта в отношении административного истца и нарушение его прав, свобод и законных интересов.
В данном случае оспариваемый нормативный правовой акт не перестал затрагивать права административного истца.
Следовательно, тот факт, что Приказ № 556/0103 утратил силу, не может служить препятствием для его оспаривания в порядке главы 21 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и рассмотрения судом дела по существу.
Исходя из изложенного, принимая во внимание, что доводов, влекущих отмену решения суда первой инстанции, в апелляционной жалобе не приводится, Судебная коллегия по административным делам Верховного
Суда Российской Федерации, руководствуясь статьями 309 и 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации,
определила:
в удовлетворении ходатайства Департамента Смоленской области по природным ресурсам и экологии о прекращении производства по делу отказать.
Решение Смоленского областного суда от 4 декабря 2018 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу Департамента Смоленской области по природным ресурсам и экологии - без удовлетворения.
