ЗАБАЙКАЛЬСКИЙ КРАЕВОЙ СУД
Дело № 3а-156/2021
УИД 75OS0000-01-2021-000279-14
РЕШЕНИЕ
ИМЕНЕМ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
28 сентября 2021 года г. Чита
Забайкальский краевой суд в составе:
председательствующего судьи Цыдендамбаевой О.Ч.,
при секретаре Дмитриевой Т.В.,
с участием:
прокурора отдела прокуратуры Забайкальского края Камратовой А.Г.,
представителя административного истца акционерного общества «Забайкальская пригородная пассажирская компания» Морозовой Л.С.,
представителя административного ответчика Региональной службы по тарифам и ценообразованию Забайкальского края Дорожковой О.Н.,
рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению акционерного общества «Забайкальская пригородная пассажирская компания» о признании недействующим приказа Региональной службы по тарифам и ценообразованию Забайкальского края от 17 декабря 2020 года № 584-НПА «Об установлении тарифов на перевозки пассажиров железнодорожным транспортом в пригородном сообщении на территории Забайкальского края в пределах Забайкальской и Восточно-Сибирской железных дорог на 2021 год» в части величины установленных экономически обоснованных уровней тарифов,
установил:
17 декабря 2020 года Региональной службой по тарифам и ценообразованию Забайкальского края (далее также – РСТ Забайкальского края) принят приказ № 584-НПА «Об установлении тарифов на перевозки пассажиров железнодорожным транспортом в пригородном сообщении на территории Забайкальского края в пределах Забайкальской и Восточно-Сибирской железных дорог на 2021 год».
Данный нормативный правовой акт опубликован на официальном интернет-портале правовой информации исполнительных органов государственной власти Забайкальского края (http://право.забайкальскийкрай.рф) 21декабря 2020 года.
29 июля 2021 года акционерное общество «Забайкальская пригородная пассажирская компания» (далее – АО «ЗППК», Общество) в лице генерального директора Силантьева Е.В. обратилось в Забайкальский краевой суд с вышеуказанным административным исковым заявлением, ссылаясь на то, что оспариваемый приказ, устанавливающий экономически обоснованные уровни тарифов на перевозку пассажиров и багажа железнодорожным транспортом в пригородном сообщении, противоречит положениям пунктов 8, 36, 47, 49.1.1, 49.6.1 Методики расчета экономически обоснованного уровня затрат, учитываемых при формировании экономически обоснованного уровня тарифов за услуги субъектов естественных монополий в сфере перевозок пассажиров железнодорожным транспортом общего пользования в пригородном сообщении, утвержденной приказом Федеральной антимонопольной службы от 5 декабря 2017 года № 1649/17 (далее – Методика № 1649/17).
В обоснование заявленных требований АО «ЗППК» ссылается на то, что при установлении экономически обоснованных уровней тарифов на 2021 год тарифным регулятором принято завышенное значение пассажирооборота в размере 48 681,59 тыс.пасс/км, при заявленном Обществом в 39 714,10 тыс. пасс/км, которое было рассчитано с учетом снижения пассажиропотока в связи с пандемией COVID-19. Завышение прогнозной величины пассажирооборота исказило показатель «средняя дальность поездки», следствием этого явилось завышение реальных доходов от продажи проездных документов на сумму 10 282 600 рублей. Кроме того, не были приняты в расчет затраты АО «ЗППК» на оплату труда в размере 8 520 689,80 руб., в том числе: не учтена индексация заработной платы, оклады персонала при установлении тарифов сформированы на основании окладов 2020 года, размер которых признан судом экономически необоснованным, не учтены затраты на премирование административно-управленческого персонала, не приняты доплаты и компенсации, связанные с условиями работы на территории Забайкальского края, а также отчисления на социальные нужды. В расчет тарифов на 2021 год частично не приняты расходы на материалы по исполнению санитарно-эпидемиологических требований (принято в сумме 1 045 300 руб. вместо 4 493 000 руб.); не приняты расходы на материалы (на приобретение мебели, спецодежду, запчастей для автомобиля, форменной одежды, кассового оборудования, материалов для оргтехники, на информационно-консультационные услуги, материалов для обслуживания пассажиров, печатной продукции и на прочие материалы (по охране труда, на улучшение условий труда) в размере 3 854 600 руб.; не в полном объеме учтены расходы на обеспечение безопасности на объектах подвижного состава в размере 2 441 528 руб.; из расчета НВВ на 2021 год исключен предельный минимальный уровень рентабельности в размере 6 057 720 руб. Несоблюдение порядка расчета экономически обоснованного уровня тарифов влечет нарушение прав граждан на получение заработной платы, а также прав АО «ЗППК» на получение субсидии из бюджета Забайкальского края в качестве компенсации выпадающих доходов.
В дополнениях к административному исковому заявлению административный истец также указал, что должностные оклады сотрудников Общества установлены в соответствии со штатным расписанием, размер должностных окладов закреплен в трудовых договорах. Указание на превышение окладной части в период с 2016 по 2020 годы индекса потребительских цен полагает необоснованным, считает, что избыточная индексация окладов Обществом в 2018 году не осуществлялась. Считает необоснованным проведение расчета затрат на премирование на основе показателей 2020 года, поскольку при расчете затрат на премирование на 2021 год отчетным являлся 2019 год, а текущим – 2020 год, где показатели для начисления премии были выполнены. Непринятие расходов на премирование административно-управленческого персонала в связи с невыполнением показателей для премирования считает также необоснованным, поскольку Методика № 1649/17 не содержит требования о предоставлении справок по выполнению показателей премирования. При расчете затрат на материалы по исполнению санитарно-эпидемиологических требований РСТ Забайкальского края не учла, что в отчетном 2019 году противоэпидемиологические мероприятия не проводились, в связи с чем следовало руководствоваться внесенными в пункт 5 Методики № 1649/17 изменениями, при этом на момент установления тарифов орган регулирования располагал сведениями о фактически понесенных Обществом расходах по данной статье в 2020 году. При расчете затрат на прочие материалы считает избыточным требование о предоставлении документов, подтверждающих выдачу спецодежды сотрудникам. Договоры на приобретение мебели, форменной одежды, оргтехники в 2019 году были предоставлены. Затраты на обслуживание пассажиров в 2019 году подтверждаются представленными договорами, несение затрат на печатную продукцию, прочие материалы являются обоснованными, при этом Методика № 1649/17 не содержит требования о предоставлении экономического обоснования расходов. Также Методикой № 1649/17 не предусмотрено предоставление договоров на период регулирования, то есть на 2021 год, поскольку в основу расчета должен быть положен отчетный период. В период аренды транспорта согласно заключенным договорам входят также периоды ожидания для отправки транспорта в обратном направлении (время нахождения транспорта в отстое). Договором предусмотрено, что возврат арендатором транспорта арендодателю по окончанию аренды осуществляется по акту приема-передачи из аренды. Общество возвращает транспорт из аренды только на время технического обслуживания один раз в месяц. В аренду входит не только время нахождения транспорта в рейсе, но и время нахождения транспорта в пункте оборота, где также должна быть обеспечена охрана железнодорожного подвижного состава. При этом регулятор необоснованно произвел расчет, приняв за измеритель услуги «количество дней работы» («количество часов»), в нарушение пункта 47 Методики № 1649/17, согласно которому при расчете необходимо применять обоснование субъекта регулирования, в данном случае – условия договора на охрану подвижного состава, а не производить самостоятельные расчеты. Толкование тарифным регулятором пункта 8 Методики № 1649/17 о необходимости согласования уровня рентабельности с субъектом Российской Федерации полагает ошибочным.
Кроме того, согласно окончательно представленным дополнениям к административному исковому заявлению в части расходов на материалы АО «ЗППК» полагает неверной позицию РСТ Забайкальского края о необходимости представления в обязательном порядке экономического обоснования расходов, а именно документов, подтверждающих расходы перевозчика, в том числе первичную учетную документацию, не оспаривая сумму расходов, учтенную органом регулирования с учетом наличия подтверждающих документов.
На основании изложенного административный истец просил признать приказ Региональной службы по тарифам и ценообразованию Забайкальского края от 17 декабря 2020 года № 584-НПА «Об установлении тарифов на перевозки пассажиров железнодорожным транспортом в пригородном сообщении на территории Забайкальского края в пределах Забайкальской и Восточно-Сибирской железных дорог на 2021 год» в части величины установленных экономически обоснованных уровней тарифов недействующим со дня принятия и обязать Региональную службу по тарифам и ценообразованию Забайкальского края принять заменяющий нормативный правовой акт.
Региональная служба по тарифам и ценообразованию Забайкальского края в лице руководителя Морозовой Е.А. в представленном письменном отзыве и дополнениях к нему с административным исковым заявлением не согласилась, указав, что оспариваемый приказ принят с соблюдением процедуры, методом для проведения экспертизы является метод экономически обоснованных затрат. РСТ Забайкальского края произведен расчет необходимой валовой выручки (далее – НВВ) по пригородным перевозкам на 2021 год, в том числе по обеспечению повышенной комфортности пригородных перевозок (в вагоне повышенной комфортности) в соответствии с Методикой № 1649/17. Расчет пассажирооборота произведен РСТ Забайкальского края на основании прогнозных объемных показателей работы АО «ЗППК» в 2020-2021 годах на основании сведений, предоставленных Министерством строительства, дорожного хозяйства и транспорта Забайкальского края, средняя дальность поездки рассчитана как частное между пассажирооборотом и количеством пассажиров. При расчете расходов по фонду оплаты труда РСТ Забайкальского края учитывалось, что Обществом не были представлены положение об условиях оплаты труда, коллективный договор, сведения о среднесписочной численности и среднемесячной заработной плате. При расчете экономически обоснованного тарифа на 2020 год АО «ЗППК» не было представлено экономического обоснования роста окладов, в связи с чем за основу расчета были приняты оклады, примененные для утверждения экономически обоснованного уровня тарифа на 2019 год с индексацией 1 %. В свою очередь ввиду непредставления экономического обоснования увеличения окладов на 2021 год РСТ Забайкальского края при расчете экономически обоснованного тарифа на 2021 год приняла за основу оклады, учтенные при расчете экономически обоснованного тарифа на 2020 год, с индексацией согласно прогнозу социально-экономического развития Российской Федерации 3,6 %. Кроме того, Обществом не представлено доказательств обоснованности включения в НВВ расходов по премированию административно-управленческого персонала и их работников. Премирование руководителей и специалистов осуществляется на основании показателей, характеризующих результативность производственно-хозяйственной и экономической деятельности компании и индивидуальной деятельности работников, премирование рабочих и служащих – по итогам работы за месяц в зависимости от выполнения установленных показателей премирования. Основанием для расчета премии являются справки о выполнении показателей премирования, которые Обществом в РСТ Забайкальского края не представлены. При принятии тарифного решения начисление премии произведено исходя из фактических данных за 3 предшествующих года. Расходы на материалы для обеспечения санитарно-эпидемиологического обеспечения населения не приняты при расчете НВВ на 2021 год в связи с тем, что Обществом не были представлены заключенные договоры на необходимые материалы. Расходы на приобретение мебели, спецодежду, форменную одежду, запчасти для автомобиля, кассовое оборудование, материалы для оргтехники, информационно-консультационные услуги, материалы для обслуживания пассажиров и прочие материалы рассчитывались на основании пункта 47 Методики № 1649/17 и не были приняты в полном объеме в связи с непредставлением Обществом первичной бухгалтерской документации, в том числе заключенных на 2019 год договоров, расчетно-платежных документов, документов, подтверждающих выдачу спецодежды и форменной одежды сотрудникам, конкурсной документации и заключенных договоров на 2021 год. Включение расходов на печатную продукцию – журнал «Главбух» РСТ Забайкальского края считает экономически не обоснованным. Расходы на обеспечение транспортной безопасности не приняты РСТ Забайкальского края в полном объеме, поскольку АО «ЗППК» является перевозчиком и приобретает транспортные средства в аренду только на рейс, при этом РСТ Забайкальского края считает недопустимым включение в НВВ и в тариф для населения расходов по обеспечению транспортной безопасности в пунктах отстоя. Основания для включения в НВВ расходов на рентабельность отсутствовали, поскольку предельный уровень рентабельности, согласованный с субъектом Российской Федерации, Обществом представлен не был.
В судебном заседании представитель административного истца АО «ЗППК» Морозова Л.С. административные исковые требования поддержала в полном объеме, дала пояснения, аналогичные изложенным в административном исковом заявлении и дополнениях к нему, указав, что Общество не согласно с тем, что определяя размер расходов на прочие материалы, регулятор предъявляет избыточные требования по необходимости представления документального подтверждения сумм, отраженных в отчетах по проводкам, полагая достаточным для расчета наличие представленных Обществом материалов. При этом непосредственно сам размер учтенных регулятором расходов по каждой статье расходов они не оспаривают, поскольку не согласны с подходом регулятора к подсчету данных расходов.
Представитель РСТ Забайкальского края Дорожкова О.Н. с заявленными требованиями не согласилась, приведя доводы, изложенные в отзыве на административное исковое заявление и дополнениях к нему.
Выслушав объяснения лиц, участвующих в деле, исследовав материалы дела, материалы тарифного дела, заслушав заключение прокурора, полагавшего требования административного истца подлежащими удовлетворению, суд приходит к следующим выводам.
Федеральный транспорт и федеральные пути сообщения находятся в ведении Российской Федерации (пункт «и» статьи 71 Конституции Российской Федерации).
Вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти (статья 73 Конституции Российской Федерации).
Согласно подпунктам 12, 55 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится решение вопросов организации транспортного обслуживания населения железнодорожным транспортом в пригородном сообщении, установление подлежащих государственному регулированию цен (тарифов) на товары (услуги) в соответствии с законодательством Российской Федерации.
Правовые, организационные и экономические условия функционирования железнодорожного транспорта общего пользования, основы взаимодействия организаций железнодорожного транспорта и выполняющих работы (услуги) на железнодорожном транспорте индивидуальных предпринимателей с органами государственной власти и организациями других видов транспорта, а также основы государственного регулирования в области железнодорожного транспорта общего пользования установлены Федеральным законом от 10 января 2003 года № 17-ФЗ «О железнодорожном транспорте в Российской Федерации» (далее – Федеральный закон № 17-ФЗ).
В соответствии со статьей 4, пунктом 1 статьи 8 указанного закона государственное регулирование в области железнодорожного транспорта осуществляется, в том числе, путем проведения государственной политики в области железнодорожного транспорта, регулирования в области железнодорожного транспорта в соответствии с законодательством Российской Федерации о естественных монополиях и антимонопольным законодательством; тарифы, сборы и плата, связанные с выполнением в местах общего пользования работ (услуг), относящихся к сфере естественной монополии, устанавливаются в соответствии с Федеральным законом «О естественных монополиях» и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.
Согласно пункту 3 статьи 5 Федерального закона от 17 августа 1995 года № 147-ФЗ «О естественных монополиях» органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области государственного регулирования тарифов осуществляют государственное регулирование и государственный контроль (надзор) в порядке, установленном настоящим Федеральным законом и принимаемыми в соответствии с ним иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.
Перечень товаров (работ, услуг) субъектов естественных монополий, цены (тарифы) на которые регулируются государством, и порядок государственного регулирования цен (тарифов) на эти товары (работы, услуги), включающий основы ценообразования и правила государственного регулирования, утверждаются Правительством Российской Федерации (часть 3 статьи 6 указанного Федерального закона).
Положением о государственном регулировании тарифов, сборов и платы в отношении работ (услуг) субъектов естественных монополий в сфере железнодорожных перевозок, утвержденным Постановлением Правительства Российской Федерации от 5 августа 2009 года № 643 «О государственном регулировании тарифов, сборов и платы в отношении работ (услуг) субъектов естественных монополий в сфере железнодорожных перевозок» (далее – Положение о государственном регулировании тарифов), установлено, что государственное регулирование тарифов, сборов и платы осуществляют Федеральная антимонопольная служба и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющие государственное регулирование тарифов, сборов и платы в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, в пределах их компетенции (пункты 3, 6).
Указанные органы устанавливают правила применения тарифов, сборов и платы, порядок опубликования и введения в действие установленных тарифов, сборов, платы и правил их применения, а также внесенных в них изменений, если иное не предусмотрено законодательством Российской Федерации или международными договорами Российской Федерации (пункт 8 названного Положения).
На территории Забайкальского края в соответствии с пунктами 1, 13.2.34 Положения о Региональной службе по тарифам и ценообразованию Забайкальского края, утвержденного постановлением Правительства Забайкальского края от 16 мая 2017 № 196, соответствующими полномочиями по принятию нормативных правовых актов об установлении экономически обоснованного уровня тарифов, сборов и платы в отношении работ (услуг) субъектов естественных монополий в сфере перевозок пассажиров железнодорожным транспортом общего пользования в пригородном сообщении, а также тарифов, сборов и платы за данные перевозки, оплачиваемые пассажирами при осуществлении поездок в пригородном сообщении, наделена Региональная служба по тарифам и ценообразованию Забайкальского края.
Таким образом, РСТ Забайкальского края является уполномоченным органом исполнительной власти Забайкальского края по установлению тарифов на перевозки пассажиров железнодорожным транспортом в пригородном сообщении и, соответственно, принятию нормативных актов в данной области.
Действуя в пределах своих полномочий, РСТ Забайкальского края издала приказ от 17 декабря 2020 года № 584-НПА, которым установлены тарифы для населения (в том числе тарифы для населения (вагоны повышенной комфортности) и экономически обоснованные уровни тарифов на перевозки пассажиров железнодорожным транспортом в пригородном сообщении на территории Забайкальского края в пределах Забайкальской и Восточно-Сибирской железных дорог на 2021 год.
В приложении № 1 к приказу установлены тарифы на перевозки пассажиров железнодорожным транспортом в пригородном сообщении на территории Забайкальского края в пределах Забайкальской железной дороги, в том числе экономически обоснованный уровень тарифов в размере: с 1 км по 10 км – 126,30 руб., с 11 км по 20 км – 252,61 руб., с 21 км по 30 км – 378,91 руб., с 31 км по 40 км – 505,21 руб., с 41 км по 50 км – 631,51 руб., с 51 км по 60 км – 757,82 руб., с 61 км по 70 км – 884,12 руб., с 71 км по 80 км – 1 010,42 руб., с 81 км по 90 км – 1 136,72 руб., с 91 км по 100 км - 1 263,03 руб., с 101 км по 110 км – 1 389,33 руб., с 111 км по 120 км – 1 515,63 руб., с 121 км по 130 км – 1 641,94 руб., с 131 км по 140 км – 1 768,24 руб., с 141 км по 150 км – 1 894,54 руб., с 151 км по 160 км – 2 020,84 руб.; с 161 км по 170 км – 2 147,15 руб., с 171 км по 180 км – 2 273,45 руб., с 181 км по 190 км – 2 399,75 руб., с 191 км по 200 км – 2 526,06 руб.
В приложении № 2 к приказу установлены тарифы на перевозки пассажиров железнодорожным транспортом в пригородном сообщении на территории Забайкальского края в пределах Восточно-Сибирской железной дороги по маршруту «Новая Чара – Куанда», в том числе экономически обоснованный уровень тарифов в размере: с 1 км по 10 км – 126,30 руб., с 11 км по 20 км – 252,61 руб., с 21 км по 30 км – 378,91 руб., с 31 км по 40 км – 505,21 руб., с 41 км по 50 км – 631,51 руб., с 51 км по 60 км – 757,82 руб., с 61 км по 70 км – 884,12 руб., с 71 км по 80 км – 1 010,42 руб., с 81 км по 90 км – 1 136,72 руб., с 91 км по 100 км - 1 263,03 руб., с 101 км по 110 км – 1 389,33 руб., с 111 км по 120 км – 1 515,63 руб., с 121 км по 130 км – 1 641,94 руб., с 131 км по 140 км – 1 768,24 руб., с 141 км по 150 км – 1 894,54 руб., с 151 км по 160 км – 2 020,84 руб.
Данные уровни были определены по результатам рассмотрения предложения АО «ЗППК» об установлении экономически обоснованного уровня тарифа на 2021 год от 5 октября 2020 года.
Приказ РСТ Забайкальского края от 17 декабря 2020 года № 584-НПА был принят на заседании Правления РСТ Забайкальского края в правомочном составе единогласно (выписка из протокола заседания Правления РСТ Забайкальского края от 17 декабря 2020 года № 94, л.д. 56-61 т. 3), с учетом экспертного заключения об установлении тарифов (л.д. 20-51 т. 3), официально опубликован на официальном интернет-портале правовой информации исполнительных органов государственной власти Забайкальского края (http://право.забайкальскийкрай.рф) 21 декабря 2020 года (л.д. 62 т. 3).
Оснований полагать процедуру принятия нормативного правового акта, порядка опубликования и введения в действие нарушенными не усматривается, в данной части приказ РСТ Забайкальского края не оспаривается.
Оценив содержание нормативного правового акта в оспариваемой части, суд приходит к следующим выводам.
Приказом Федеральной службы по тарифам от 3 октября 2012 года № 653-т в отношении открытого акционерного общества «Забайкальская пригородная пассажирская компания» в сфере оказания услуг железнодорожных перевозок на территории Забайкальского края введено государственное регулирование деятельности. Открытое акционерное общество «Забайкальская пригородная пассажирская компания», осуществляющее деятельность в сфере оказания услуг железнодорожных перевозок, включено в реестр субъектов естественных монополий на транспорте, в раздел I «Железнодорожные перевозки», под регистрационным № 75/1/2.
Как установлено судом и следует из материалов дела, 5 октября 2020 года АО «ЗППК» обратилось в РСТ Забайкальского края с заявлением об установлении экономически обоснованного уровня тарифов на 2021 год с представлением обосновывающего материала (л.д. 65 т. 3). Приказом РСТ Забайкальского края от 7 октября 2020 года № 236 начата процедура рассмотрения вопроса об установлении тарифов на перевозки пассажиров и багажа железнодорожным транспортом в пригородном сообщении, оказываемые АО «Забайкальская пригородная пассажирская компания» на 2021 год, о чем направлено уведомление в адрес АО «ЗППК» (л.д. 64, 65 т. 3).
Приказом Федеральной службы по тарифам от 19 августа 2011 года № 506-Т утвержден Порядок рассмотрения вопросов по установлению (изменению) тарифов, сборов и платы в отношении работ (услуг) субъектов естественных монополий в сфере железнодорожных перевозок (Приложение № 1, далее – Порядок рассмотрения вопросов по установлению тарифов), а также Перечень документов, предоставляемых для рассмотрения вопросов по установлению (изменению) цен (тарифов) на железнодорожные перевозки пассажиров в пригородном сообщении органами регулирования субъектов Российской Федерации согласно приложению № 3.
В соответствии с пунктами 30, 31 Порядка рассмотрения вопросов по установлению тарифов рассмотрение вопросов по установлению (изменению) цен (тарифов) на железнодорожные перевозки пассажиров в пригородном сообщении осуществляется на основании предложений федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, общественных организаций потребителей, их ассоциаций и союзов, хозяйствующих субъектов, либо по инициативе органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области государственного регулирования тарифов.
Предложение должно содержать мотивированное обоснование необходимости рассмотрения вопросов по установлению (изменению) цен (тарифов).
В случае если инициатором рассмотрения вопроса по установлению (изменению) цен (тарифов) является субъект естественной монополии, к предложению об установлении (изменении) цен (тарифов) прилагаются документы согласно Перечню, приведенному в приложении № 3 к настоящему приказу.
Приказом Федеральной службой по тарифам от 5 декабря 2017 года № 1649/17 утверждена Методика расчета экономически обоснованного уровня затрат, учитываемых при формировании экономически обоснованного уровня тарифов за услуги субъектов естественных монополий в сфере перевозок пассажиров железнодорожным транспортом общего пользования в пригородном сообщении (далее – Методика № 1649/17).
Согласно пункту 47 указанной Методики основным методом для расчетов является метод экономически обоснованных затрат.
В соответствии с пунктом 36 Методики № 1649/17 расчет экономически обоснованных затрат должен предусматривать, в том числе объемные показатели работы перевозчика за отчетный год, ожидаемые в текущем году в соответствии с договором на организацию транспортного обслуживания населения, заключаемым уполномоченным органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации с перевозчиком в соответствии с распоряжением Правительства Российской Федерации от 19 мая 2014 года № 857-р «Об утверждении Концепции развития пригородных пассажирских перевозок железнодорожным транспортом» (далее - Контракт), и прогноз на период регулирования с учетом данных о маршрутах перевозок по соответствующему субъекту Российской Федерации за предшествующий год согласно Таблице № 3.1 приложения к Методике, текущий период (по году), ожидаемый в текущем периоде (по году) согласно Таблице № 3.2 приложения к Методике и прогноз на период регулирования согласно Таблице № 3.3 приложения к Методике.
Пунктом 49.1.1 Методики № 1649/17 установлено, что определение и установление объемов транспортной работы и перевозок осуществляется уполномоченным органом (уполномоченными органами) субъекта Российской Федерации в соответствии с Контрактом. Объемные и качественные показатели пассажирских перевозок, предусмотренные Контрактом, должны также соответствовать комплексному плану транспортного обслуживания населения (далее – КПТО). Существенными параметрами при прогнозировании объемных и качественных показателей пассажирских перевозок являются: «отправленные пассажиры», «перевезенные пассажиры», «пассажирооборот», «населенность вагона», «вагоно-километры», «составность поездов», «рабочий парк вагонов». Органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации в сфере транспорта при формировании условий Контракта определяется прогноз количества перевезенных пассажиров и маршруты следования поездов, с учетом которых прогнозируется пассажирооборот. Определение прогноза вагоно-километров осуществляется с учетом пассажирооборота и прогнозируемой нормативной населенности вагонов. При прогнозировании объемов транспортной работы в текущем и очередном годах органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, ответственным за организацию транспортного обслуживания населения услугами железнодорожного транспорта, принимается во внимание фактическая (за три года, предшествующих текущему) и прогнозируемая динамика количества перевезенных пассажиров в разрезе субъектов Российской Федерации.
При наличии отклонения динамики количества перевезенных пассажиров от динамики пассажирооборота, предусмотренной Контрактом, до пересмотра Контракта органом регулирования принимается расчетный показатель пассажирооборота с учетом динамики количества перевезенных пассажиров, согласованный с органом исполнительной власти соответствующего субъекта Российской Федерации в области транспорта. Изменение прогнозируемого (с применением данных статистической отчетности отчетного и текущего периодов) субъектом регулирования значения пассажирооборота в целях определения экономически обоснованного тарифа на период регулирования не применяется к затратам, зависящим от объемов транспортной работы и распределяемым на субъект Российской Федерации в соответствии с объемами работы подвижного состава.
По смыслу вышеприведенных норм объемные и качественные показатели пассажирских перевозок, в частности пассажирооборота определяются органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации в сфере транспорта при формировании условий договора на организацию транспортного обслуживания населения (Контракта). При наличии отклонения динамики количества перевезенных пассажиров от динамики пассажирооборота, предусмотренной Контрактом, определяется расчетный показатель пассажирооборота, также согласованный с органом исполнительной власти соответствующего субъекта Российской Федерации в области транспорта.
На территории Забайкальского края таким органом является Министерство строительства, дорожного хозяйства и транспорта Забайкальского края (далее – Минстрой Забайкальского края).
В соответствии с пунктами 1,13.2.4, 13.6.1 Положения о Министерстве строительства, дорожного хозяйства и транспорта Забайкальского края, утвержденного постановлением Правительства Забайкальского края от 20 мая 2019 года № 197, Министерство организует транспортное обслуживание населения воздушным, водным, внеуличным, автомобильным транспортом, включая легковое такси, в межмуниципальном и пригородном сообщении и железнодорожным транспортом в пригородном сообщении на территории края, осуществляет региональный государственный контроль в сфере перевозок пассажиров и багажа легковым такси; самостоятельно принимает нормативные правовые акты по установлению порядка организации и проведения конкурса на осуществление пассажирских перевозок на местных авиалиниях в межмуниципальном и пригородном сообщении, автомобильным транспортом в межмуниципальном сообщении и железнодорожным транспортом в пригородном сообщении на территории края.
В обоснование заявленных требований АО «ЗППК» ссылается на то, что при установлении экономически обоснованных тарифов на 2021 год тарифным регулятором принято завышенное значение пассажирооборота, которое превышает фактический показатель 2019 года, что свою очередь привело к увеличению показателя «средняя дальность поездки», и как следствие к занижению размера экономически обоснованного уровня тарифа.
Из представленного АО «ЗППК» пакета документов усматривается, что Обществом были заявлены следующие данные по пассажирообороту:
- по фактическим данным за 2019 год – 44 677,30 тыс.пасс/км;
- по расчету РСТ Забайкальского края на 2020 год – 44 236,60 тыс. пасс/км;
- по предложению АО «ЗППК» на 2021 год – 39 714,10 тыс. пасс/км.
В Договоре на осуществление пассажирских перевозок железнодорожным транспортом в пригородном сообщении на территории Забайкальского края от 15 января 2019 года № ЗППК-01/01/2019 объемные и качественные показатели пассажирских перевозок, в том числе пассажирооборота для АО «ЗППК» не определены (л.д. 170-201 т. 3).
Из заключения по расчету экономически обоснованного тарифа усматривается, что объемы перевозок пассажиров (количество перевезенных пассажиров) на 2021 год учтены в соответствии с информацией Минстроя Забайкальского края 895,818 тыс. человек, объем пассажирооборота определен исходя из количества планируемых пассажиров в зависимости от расстояния тарифных участков и составляет 48 681,590 тыс. пасс/км (приложение № 3) (л.д. 21-22, 37 т. 3).
В материалы дела органом регулирования представлено указанное письмо Минстроя Забайкальского края от 7 декабря 2020 года № 05-10459, согласно которому Министерство направило в адрес РСТ Забайкальского края уточненный прогноз объемных показателей работы АО «ЗППК» в 2021 году: количество пассажиров 895 818 человек, пассажирооборот 48 681 590,00 пасс.-км; по данным АО «ЗППК» пасс.-км ожидание 39 390 032 (л.д. 70-71 т. 3).
Таким образом, величина пассажирооборота были принята органом регулирования в размере 48 681,590 тыс. пасс/км, определенного расчетным путем уполномоченным на то органом государственной власти субъекта Российской Федерации – Министерством строительства, дорожного хозяйства и транспорта Забайкальского края, что соответствует вышеприведенным положениям Методики № 1649/17.
Согласно пункту 49.1.2 Методики № 1649/17 при возникновении разногласий по объемным показателям перевозок для расчета экономически обоснованных затрат и уровня тарифов, необходимые показатели принимаются органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, ответственным за организацию транспортного обслуживания населения услугами железнодорожного транспорта при согласовании с федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по реализации государственной политики, оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом в сфере железнодорожного транспорта и с федеральным органом исполнительной власти по регулированию естественных монополий.
Как установлено судом, и следует из пояснений представителя административного истца, в Минстрой Забайкальского края АО «ЗППК» с целью урегулирования разногласий по показателю пассажирооборота не обращалось. О своем несогласии с размером определенного Минстроем Забайкальского края пассажирооборота Общество заявило лишь непосредственно в день проведения заседания Правления РСТ Забайкальского края по установлению экономически обоснованного уровня тарифов (л.д. 105-112 т. 2).
Между тем, как указано выше, полномочиями по определению объемных показателей перевозок для расчета экономически обоснованных затрат и уровня тарифов наделен Минстрой Забайкальского края.
При этом ссылка административного истца на абзац второй пункта 49.1.4 Методики № 1649/17 данного вывода суда не опровергает.
В соответствии с пунктом 49.1.4 Методики № 1649/17 пассажирооборот в разрезе субъектов Российской Федерации определяется с учетом Порядка ведения раздельного учета доходов и расходов субъектами естественных монополий в сфере железнодорожных перевозок, утверждаемого федеральным органом исполнительной власти в области транспорта, то есть с распределением пассажиро-километровой работы по субъекту следования (с учетом субъекта отправления, субъекта следования и субъекта прибытия и протяженности соответствующих участков с указанием их принадлежности к субъекту Российской Федерации) (абзац первый).
Орган регулирования при определении объемных и качественных показателей пассажирских перевозок, влияющих на величину экономически обоснованных затрат и используемых в расчетах, руководствуется Контрактом или официальными данными органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации в сфере транспорта. В случае отклонения планового значения пассажирооборота на период регулирования и фактически сложившегося пассажирооборота по отчетным данным этого периода, орган регулирования учитывает данные изменения при рассмотрении размера экономически обоснованного тарифа в последующие периоды (абзац второй).
Из содержания данных положений также следует, что при определении показателя «пассажирооборот» РСТ Забайкальского края должно руководствоваться Контрактом или официальными данными органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации в сфере транспорта – Минстроя Забайкальского края.
При этом норма, предусматривающая, что в случае отклонения планового значения пассажирооборота на период регулирования и фактически сложившегося пассажирооборота по отчетным данным этого периода, орган регулирования учитывает данные изменения при рассмотрении размера экономически обоснованного тарифа в последующие периоды, применяется при установлении тарифов в последующие периоды, то есть, начиная с 2023 года с учетом уже имеющихся данных фактически сложившегося пассажирооборота за 2021 год.
В связи с изложенным является и необоснованным довод АО «ЗППК» об искажении показателя «средняя дальность поездки», который рассчитывается исходя из показателя «пассажирооборот».
В обоснование заявленных требований АО «ЗППК» также ссылается на непринятие регулятором расходов по статье «расходы на материалы по исполнению санитарно-эпидемиологических требований», заявленных в сумме 4 493,00 тыс.руб.
В соответствии с пунктом 34 Методики № 1649/17 расчет экономически обоснованных затрат на период регулирования осуществляется на финансовый год для каждого субъекта регулирования. Расчет осуществляется путем прогнозирования элементов затрат на каждый финансовый год регулирования с учетом ежегодной оптимизации удельных материальных затрат, трудовых затрат с учетом роста производительности труда (до применения коэффициента инфляции) в размере до 2%.
Согласно пункту 36 Методики № 1649/17 расчет экономически обоснованных расходов (затрат) перевозчика выполняется на основе следующей информации: бухгалтерской, статистической, налоговой отчетности перевозчика за отчетный год; о затратах перевозчика в целом по организации и по виду деятельности «пассажирские перевозки в пригородном сообщении» по статьям и элементам расходов (в том числе по субъекту Российской Федерации) за отчетный год и текущий год (полугодие); данных о величине общепроизводственных и общехозяйственных затрат, в том числе относимых на вид деятельности «пассажирские перевозки в пригородном сообщении» за отчетный год и текущий год (полугодие); об ожидаемых затратах в текущем периоде (году) и прогнозе затрат на период регулирования в целом по компании и по регулируемой деятельности по статьям и элементам расходов (по организации и по субъекту Российской Федерации); размерах страховых взносов на обязательное социальное страхование от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний за отчетный период и на текущий период, период регулирования; сводной аналитической справки об изменении показателей финансово-экономической деятельности перевозчика, в том числе затрат по виду деятельности «пассажирские перевозки в пригородном сообщении» (по элементам затрат), изменении маршрутов перевозок на территории соответствующего субъекта Российской Федерации, обоснование изменения объемных и качественных показателей в текущем периоде (ожидаемые по году) и на период регулирования по сравнению с предыдущими периодами; о мероприятиях по оптимизации доходов и расходов по виду деятельности «пассажирские перевозки в пригородном сообщении» на территории соответствующего субъекта Российской Федерации и экономическом эффекте от данных мероприятий в текущем периоде (ожидаемые по году) и на период регулирования; финансовом плане компании на текущий период и период регулирования при его наличии, инвестиционной программе перевозчика, согласованной соответствующим субъектом Российской Федерации.
Расчет экономически обоснованных затрат, учитываемых при формировании тарифов на услуги, оказываемые перевозчиками, в сфере железнодорожных перевозок пассажиров в пригородном сообщении в субъектах Российской Федерации, выполняется на основе расчетных и обосновывающих материалов, представленных субъектами регулирования в регулирующий орган на электронном и бумажном носителях. При этом документы на бумажных носителях (в том числе расчетные таблицы и копии документов) должны быть сброшюрованы, страницы пронумерованы, подписаны руководителем и уполномоченными должностными лицами субъекта регулирования и заверены печатью субъекта регулирования, при наличии (пункт 37 Методики № 1649/17).
В пункте 19 Методики № 1649/17 установлено, что при отражении субъектом регулирования в отчетной документации затрат в объеме, превышающем ранее учтенный при тарифном регулировании объем, их признание осуществляется с позиции экономической обоснованности, а также подконтрольности субъекту регулирования. При подтверждении регулирующим органом субъекта Российской Федерации целесообразности проведения указанных затрат, объем НВВ планового периода увеличивается на соответствующую сумму.
В пункте 47 Методики № 1649/17 установлено, что экономически обоснованные затраты определяются:
в отчетном периоде - на основе документально подтвержденных данных о расходах перевозчика в отчетном году;
в текущем периоде и на период регулирования - на основе прогноза расходов (затрат) перевозчиков на базе отчетного периода методом индексации и с учетом планируемых расходов перевозчика на основе документально подтвержденных данных о расходах (при наличии таких обоснований).
Как следует из материалов тарифного дела и подтверждено представителем административного истца, в рамках рассмотрения вопроса об установлении тарифов на перевозки пассажиров и багажа железнодорожным транспортом в пригородном сообщении, оказываемые АО «ЗППК», на 2021 год Общество каких-либо обосновывающих данных о расходах на материалы по исполнению санитарно-эпидемиологических требований в РСТ Забайкальского края не представляло.
Доводы административного истца о том, что обосновывающие несение данных расходов договоры на поставку были представлены с заявкой на пересмотр тарифов на 2020 год, подлежат отклонению.
Как указывалось выше, инициатором рассмотрения вопроса по установлению тарифов на железнодорожные перевозки пассажиров в пригородном сообщении на 2021 год являлось АО «ЗППК». В соответствии с Порядком рассмотрения вопросов по установлению тарифов совместно с предложением Обществом был представлен обосновывающий материал, по результатам анализа которого орган регулирования принял предложение субъекта естественной монополии к рассмотрению.
Тот факт, что на момент направления Обществом предложения по установлению тарифов в РСТ Забайкальского края рассматривался вопрос по пересмотру расчета экономически обоснованного тарифа на перевозки пассажиров и багажа железнодорожным транспортом в пригородном сообщении на территории Забайкальского края в пределах Забайкальской и Восточно-Сибирской железных дорог на 2020 год, в связи с осуществлением мероприятий, направленных на обеспечение санитарно-эпидемиологического благополучия населения на территории Забайкальского края, в силу вышеприведенных положений Порядка рассмотрения вопросов по установлению тарифов не освобождало субъекта естественной монополии от представления обосновывающего материала на очередной период регулирования. Кроме того, на момент поступления предложения АО «ЗППК» по установлению тарифов на 2021 год (5 октября 2020 года) рассмотрение вопроса по пересмотру расчета экономически обоснованного тарифа на 2020 год завершено не было.
Суд находит несостоятельными и доводы административного истца о необоснованности требований тарифного регулятора о предоставлении первичной бухгалтерской документации для расчета расходов по статье «расходы на материалы», включающей в себя расходы на приобретение мебели, спецодежду, запчастей для автомобиля, форменной одежды, кассового оборудования, материалов для оргтехники, на информационно-консультационные услуги, материалов для обслуживания пассажиров, печатной продукции и на прочие материалы (по охране труда, на улучшение условий труда).
В предложении об установлении тарифов АО «ЗППК» заявлены расходы в следующих размерах: мебель – 425,0 тыс.руб., спецодежда – 412,0 тыс.руб., запчасти для автомобиля – 89,7 тыс.руб., форменная одежда – 965,0 тыс.руб., кассовое оборудование – 44,0 тыс.руб., материалы для оргтехники – 1 058,0 тыс. руб., информационно-консультационные услуги – 129,7 тыс.руб., материалы для обслуживания пассажиров – 426,4 тыс.руб., печатная продукция – 168,0 тыс.руб., прочие материалы (по охране труда, на улучшение условий труда) – 465,1 тыс.руб.
РСТ Забайкальского края учла перечисленные расходы в следующих размерах: мебель – 0 руб., спецодежда – 41 098,25 руб., запчасти для автомобиля – 38 877 тыс.руб., форменная одежда – 216 649,38 руб., кассовое оборудование – 3 926,67 руб., материалы для оргтехники – 256 078,24 руб., информационно-консультационные услуги – 0 руб., материалы для обслуживания пассажиров – 34 762,70 руб., печатная продукция – 0 руб., прочие материалы (по охране труда, на улучшение условий труда) – 27 978,97 руб., с учетом индексации.
Как указано выше, АО «ЗППК» относится к субъектам естественных монополий и осуществляет вид деятельности, относящийся к деятельности субъектов естественных монополий, и, в силу пункта 1 части 2 статьи 1 Федерального закона от 18 июля 2011 года № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц» затраты должны быть сформированы с учетом соблюдения процедуры закупок.
Согласно пункту 6 Методики № 1649/17 расчет экономически обоснованных затрат, учитываемых при формировании цен (тарифов) на услуги субъектов естественных монополий в сфере железнодорожных перевозок пассажиров в пригородном сообщении в субъектах Российской Федерации и экономически обоснованного уровня тарифов в отношении работ (услуг) субъектов естественных монополий в сфере перевозок пассажиров железнодорожным транспортом общего пользования в пригородном сообщении осуществляется на основе данных бухгалтерского учета, в соответствии с законодательством Российской Федерации о бухгалтерском учете, и данных, полученных в ходе ведения раздельного учета, в соответствии с Порядком ведения раздельного учета доходов и расходов субъектами естественных монополий в сфере железнодорожных перевозок, утвержденным приказом Минтранса России от 12 августа 2014 года № 225 (зарегистрирован Минюстом России 15 декабря 2014 года, регистрационный № 35169) (далее - Порядок ведения раздельного учета) для расходов, распределенных на вид деятельности «пассажирские перевозки в пригородном сообщении». В случае осуществления перевозок пассажиров в пределах одного субъекта Российской Федерации, субъект регулирования обеспечивает определение объемных показателей и экономически обоснованных затрат по соответствующему субъекту Российской Федерации. При осуществлении перевозок пассажиров в пределах нескольких субъектов Российской Федерации субъект регулирования использует Алгоритм распределения расходов субъекта регулирования от пассажирских перевозок в пригородном сообщении между субъектами Российской Федерации в соответствии с Приложением 5 к Порядку ведения раздельного учета.
В силу положений статьи 6 Федерального закона от 6 декабря 2011 года № 402-ФЗ «О бухгалтерском учете» (далее – Закон о бухгалтерском учете) экономический субъект обязан вести бухгалтерский учет в соответствии с настоящим Федеральным законом, если иное не установлено настоящим Федеральным законом.
Согласно части 2 статьи 1 Закона о бухгалтерском учете бухгалтерский учет – это формирование документированной систематизированной информации об объектах, предусмотренных Законом о бухгалтерском учете, в соответствии с требованиями, установленными названным Законом, и составление на ее основе бухгалтерской (финансовой) отчетности.
В силу статьи 5 Закона о бухгалтерском учете объектами бухгалтерского учета экономического субъекта являются: факты хозяйственной жизни; активы; обязательства; источники финансирования его деятельности; доходы; расходы; иные объекты в случае, если это установлено федеральными стандартами.
Положениями статьи 3 Закона о бухгалтерском учете, определяющей основные понятия, используемые в данном законе, установлено, что факт хозяйственной жизни – это сделка, событие, операция, которые оказывают или способны оказать влияние на финансовое положение экономического субъекта, финансовый результат его деятельности и (или) движение денежных средств.
Статья 9 названного Федерального закона предусматривает, что каждый факт хозяйственной жизни подлежит оформлению первичным учетным документом, обязательными реквизитами которого являются: 1) наименование документа; 2) дата составления документа; 3) наименование экономического субъекта, составившего документ; 4) содержание факта хозяйственной жизни; 5) величина натурального и (или) денежного измерения факта хозяйственной жизни с указанием единиц измерения; 6) наименование должности лица (лиц), совершившего (совершивших) сделку, операцию и ответственного (ответственных) за ее оформление, либо наименование должности лица (лиц), ответственного (ответственных) за оформление свершившегося события; 7) подписи лиц, предусмотренных пунктом 6 настоящей части, с указанием их фамилий и инициалов либо иных реквизитов, необходимых для идентификации этих лиц.
При этом в части 3 указанной статьи 9 установлено, что первичный учетный документ должен быть составлен при совершении факта хозяйственной жизни, а если это не представляется возможным - непосредственно после его окончания. Лицо, ответственное за оформление факта хозяйственной жизни, обеспечивает своевременную передачу первичных учетных документов для регистрации содержащихся в них данных в регистрах бухгалтерского учета, а также достоверность этих данных. Лицо, на которое возложено ведение бухгалтерского учета, и лицо, с которым заключен договор об оказании услуг по ведению бухгалтерского учета, не несут ответственность за соответствие составленных другими лицами первичных учетных документов свершившимся фактам хозяйственной жизни. Требования в письменной форме главного бухгалтера, иного должностного лица, на которое возложено ведение бухгалтерского учета, либо лица, с которым заключен договор об оказании услуг по ведению бухгалтерского учета, в отношении соблюдения установленного порядка документального оформления фактов хозяйственной жизни, представления документов (сведений), необходимых для ведения бухгалтерского учета, должностному лицу, на которое возложено ведение бухгалтерского учета, либо лицу, с которым заключен договор об оказании услуг по ведению бухгалтерского учета, обязательны для всех работников экономического субъекта.
Данные, содержащиеся в первичных учетных документах, подлежат своевременной регистрации и накоплению в регистрах бухгалтерского учета (часть 1 статьи 10 Закона о бухгалтерском учете).
Согласно пункту 19 Методики № 1649/17 при отражении субъектом регулирования в отчетной документации затрат в объеме, превышающем ранее учтенный при тарифном регулировании объем, их признание осуществляется с позиции экономической обоснованности, а также подконтрольности субъекту регулирования. При подтверждении регулирующим органом субъекта Российской Федерации целесообразности проведения указанных затрат, объем НВВ планового периода увеличивается на соответствующую сумму.
Таким образом, понятие документов бухгалтерского учета в Методике № 1649/17 применяется в более широком смысле по сравнению с понятием «первичный учетный документ», используемым в Законе о бухгалтерском учете. Соответственно, бухгалтерские документы в целях государственного регулирования деятельности субъекта естественных монополий в сфере железнодорожных перевозок – это любые документы, имеющие существенное значение для правильного ведения бухгалтерского учета, в том числе к ним относятся и гражданско-правовые договоры, которые в неразрывной связи с первичными учетными документами формируют бухгалтерский учет.
В соответствии с Положением о закупке товаров, работ, услуг для нужд акционерного общества «Забайкальская пригородная пассажирская компания» договоры на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг заключаются заказчиком по результатам конкурентных и неконкурентных закупок, осуществляемых в соответствии с планом закупки. Планирование закупок осуществляется посредством формирования и утверждения: 1) плана закупки товаров, работ, услуг; 2) плана закупки инновационной продукции, высокотехнологичной продукции и лекарственных средств (пункт 42).
Закупка у единственного поставщика осуществляется в случае закупки товаров, выполнения работ или оказания услуг на общую сумму не более 500 тыс.руб. (с учетом НДС и иных видов налогов (пункт 82).
Из пояснений представителя РСТ Забайкальского края и представленных материалов тарифного дела следует, что в части затрат по статье «расходы на материалы», включающей в себя расходы на приобретение мебели, спецодежду, запчастей для автомобиля, форменной одежды, кассового оборудования, материалов для оргтехники, на информационно-консультационные услуги, материалов для обслуживания пассажиров, печатной продукции и на прочие материалы (по охране труда, на улучшение условий труда), органом регулирования в отсутствие документально подтвержденных данных планируемых расходов Общества на 2021 год, произведен расчет на основе документально подтвержденных расходов перевозчика в отчетном 2019 году.
Непредставление документального подтверждения прогнозируемых расходов на 2021 год административный истец в ходе судебного разбирательства не оспаривал.
Вместе с тем суждения административного истца о том, что в соответствии с пунктом 47 Методики № 1649/17 экономически обоснованные затраты на период регулирования определяются на основе прогноза расходов (затрат) перевозчиков с учетом планируемых расходов, которые перевозчик рассчитывает исходя из своих потребностей самостоятельно, суд находит ошибочным.
Согласно пункту 47 Методики № 1649/17 экономически обоснованные затраты на период регулирования определяются на основе прогноза расходов (затрат) перевозчиков на базе отчетного периода методом индексации и с учетом планируемых расходов перевозчика на основе документально подтвержденных данных о расходах (при наличии таких обоснований).
Из содержания данной нормы и общего принципа экономического обоснования расходов регулируемой организации следует, что экономически обоснованные затраты на период регулирования определяются, в том числе с учетом планируемых расходов перевозчика на основе документально подтвержденных данных о расходах, в случае наличия документально подтвержденных планируемых расходов. При отсутствии таковых экономически обоснованные затраты на период регулирования определяются на базе отчетного периода методом индексации. При этом в отчетном периоде экономически обоснованные затраты определяются также на основе документально подтвержденных данных о расходах перевозчика в отчетном году.
При этом по общему правилу расчет экономически обоснованных затрат, учитываемых при формировании цен (тарифов) и экономически обоснованного уровня тарифов в отношении работ (услуг) субъектов естественных монополий в сфере перевозок пассажиров железнодорожным транспортом общего пользования в пригородном сообщении осуществляется на основе данных бухгалтерского учета, в соответствии с законодательством Российской Федерации о бухгалтерском учете.
Как указано в пункте 4 Положения по ведению бухгалтерского учета и бухгалтерской отчетности в Российской Федерации, утвержденного приказом Минфина России от 29 июля 1998 года № 34н, основными задачами бухгалтерского учета являются:
формирование полной и достоверной информации о деятельности организации и ее имущественном положении, необходимой внутренним пользователям бухгалтерской отчетности - руководителям, учредителям, участникам и собственникам имущества организации, а также внешним - инвесторам, кредиторам и другим пользователям бухгалтерской отчетности;
обеспечение информацией, необходимой внутренним и внешним пользователям бухгалтерской отчетности для контроля за соблюдением законодательства Российской Федерации при осуществлении организацией хозяйственных операций и их целесообразностью, наличием и движением имущества и обязательств, использованием материальных, трудовых и финансовых ресурсов в соответствии с утвержденными нормами, нормативами и сметами;
предотвращение отрицательных результатов хозяйственной деятельности организации и выявление внутрихозяйственных резервов обеспечения ее финансовой устойчивости.
Вопреки доводам административного истца представление одних лишь отчетов по проводкам, которые не относятся к первичным учетным документам и не подтверждают факт совершения сделки, события либо операции, и не содержат обязательных реквизитов, предусмотренных для первичных учетных документов Законом о бухгалтерском учете, не является достаточным основанием для принятия органом регулирования расходов по заявленным статьям.
При таких обстоятельствах, суд соглашается с позицией РСТ Забайкальского края о необходимости представления в обязательном порядке документов, подтверждающих расходы перевозчика, в том числе в отчетном 2019 году: договоров поставки, требований-накладных, товарных накладных, счетов-фактур, актов о списании и прочее. При этом договоры на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг могут быть заключены заказчиком как по результатам конкурентных, так и неконкурентных закупок, осуществляемых в соответствии с планом закупки. Вместе с тем такие документы регулятору с предложением об установлении тарифов не поступали.
В связи с изложенным учет понесенных АО «ЗППК» расходов на материалы при определении экономически обоснованного уровня тарифов на перевозки на основании представленных с тарифной заявкой подтверждающих документов является правильным, соответствующим положениям Методики № 1649/17.
Так, расходы на приобретение мебели не учтены органом регулирования ввиду непредставления договоров, заключенных в 2019 году, и расчетно-платежных документов, а также обоснования необходимости приобретения мебели в 2021 году.
Затраты на приобретение спецодежды учтены в размере 41 098,25 рублей, подтвержденном требованиями-накладными о получении сотрудниками спецодежды в пользование.
Сумма затрат на приобретение запчастей для автомобиля учтена в размере 38 877 рублей, подтвержденных накладными, актами выдачи запчастей водителю.
Сумма затрат на приобретение форменной одежды учтена в размере 216 649,38 рублей, подтвержденном договор поставки, требованиями-накладными.
Расходы на кассовое оборудование приняты в размере 3 926,67 рублей согласно представленным документам на приобретение сейфа (требование-накладная о списании).
Расходов на приобретение материалов для оргтехники РСТ Забайкальского края учтены в размере 58,50 тыс.руб. (приложение № 8 заключения), подтвержденной договором, а также актом выполненных работ по обслуживанию оргтехники.
Расходы на информационно-консультационные услуги не учтены ввиду отсутствия обоснования необходимости в обновлении или замене маршрутных досок в 2021 году.
Расходы на материалы для обслуживания пассажиров учтены в размере 34 762,70 рублей, подтвержденном договорами, счетами-фактурами, товарными накладными.
Расходы на печатную продукцию – журналы «Главбух» и «Зарплата» не приняты ввиду отсутствия экономического обоснования необходимости приобретения указанных журналов.
По затратам на прочие материалы учтены в размере 27 978,97 рублей, подтвержденном договором и расчетно-платежными документами.
При этом непосредственно сама сумма расходов, учтенная органом регулирования с учетом наличия подтверждающих документов, в том числе первичной учетной документации административным истцом не оспаривается, в связи с чем предметом рассмотрения по настоящему делу не является, поскольку в обоснование данных требований АО «ЗППК» ссылается на отсутствие необходимости представления документального подтверждения заявленных расходов помимо отчетов по проводкам.
Вместе с тем доводы административного истца в части неверности определения органом регулирования расходов по статьям затрат «фонд оплаты труда», «прочие расходы» (на обеспечение безопасности на объектах подвижного состава), «расходы на рентабельность» суд полагает обоснованными в связи со следующим.
В силу части 2 статьи 64 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации обстоятельства, установленные вступившим в законную силу судебным актом по ранее рассмотренному гражданскому или административному делу либо по делу, рассмотренному ранее арбитражным судом, не доказываются вновь и не подлежат оспариванию при рассмотрении судом другого административного дела, в котором участвуют лица, в отношении которых установлены эти обстоятельства, или лица, относящиеся к категории лиц, в отношении которой установлены эти обстоятельства.
Решением Забайкальского краевого суда от 25 февраля 2021 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции от 5 июня 2021 года, по административному делу № признан частично недействующим приказ Региональной службы по тарифам и ценообразованию Забайкальского края от 16 декабря 2019 года № 524-НПА «Об установлении тарифов на перевозки пассажиров железнодорожным транспортом в пригородном сообщении на территории Забайкальского края в пределах Забайкальской и Восточно-Сибирской железных дорог на 2020 год» в части величины установленных экономически обоснованных уровней тарифов.
По данному административному делу АО «ЗППК» в обоснование своих требований также ссылалось на занижение расходов на оплату труда.
Разрешая административное дело, суды первой и апелляционной инстанции пришли к выводу о необоснованном снижении органом регулирования размера должностных окладов на 2020 год. При установлении должностных окладов сотрудникам АО «ЗППК» на 2020 год РСТ Забайкальского края руководствовалась размером фонда оплаты труда сотрудников АО «ЗППК», установленным РСТ Забайкальского края при формировании тарифов на 2018 год. Фактически орган регулирования в нарушение требований пунктов 36, 49.6.1. Методики № 1649/17 уклонился от исследования размеров должностных окладов работников общества и их экономической обоснованности, установленных действующими на момент принятия оспариваемого решения штатным расписанием, положением об условиях оплаты, коллективным договором, ограничившись лишь их индексацией на 1,01 процента, без учета прогнозного индекса роста потребительских цен. Кроме того, суды пришли к выводу о необоснованном частичном непринятии регулятором расходов по премированию.
Согласно пункту 49.6.1 Методики № 1649/17 затраты на оплату труда рассчитываются по формуле, включающей в себя такие показатели, как: расходы на оплату труда в отчетном периоде, предшествующем текущему; прочие затраты на оплату труда в отчетном периоде, предшествующем текущему; прогнозное значение индекса инфляции (индекса потребительских цен), установленного в процентах, на текущий период (в среднем за текущий год к предыдущему году); доля расходов на оплату труда, зависящих от объемов работ субъекта регулирования в части железнодорожных перевозок пассажиров в пригородном сообщении; прогнозное изменение объемных показателей деятельности субъекта регулирования в части железнодорожных перевозок пассажиров в пригородном сообщении в текущем периоде по сравнению с предыдущим отчетным периодом; прочие затраты на оплату труда, планируемые в текущем периоде, учитываемые в составе расходов на оплату труда в соответствии с подпунктами 1 – 24 статьи 255 главы 25 Налогового кодекса Российской Федерации.
Из заключения по расчету экономически обоснованного тарифа на перевозки на 2021 год и пояснения административного ответчика следует, что оклады персонала АО «ЗППК» сформированы с применением коэффициента роста 1,036 к окладам, учтенным при установлении тарифов на 2020 год.
Между тем, поскольку вступившим в законную силу решением суда установлено, что окладная часть сотрудников АО «ЗППК» на 2020 год была занижена не обоснованно, расчет фонда оплаты труда производен с нарушением пункта 49.6.1 Методики № 1649/17, следовательно, и произведенный расчет окладной части на 2021 год, основанный на расчетах при установлении тарифов на 2020 год, так же не может быть признан соответствующим требованиям Методики № 1649/17.
Суд находит заслушивающими внимание и доводы административного истца о необоснованном занижении затрат на премирование персонала.
Из заключения по расчету экономически обоснованного тарифа на 2021 год следует, что премии для административно-управленческого персонала приняты в размере 0%, так как на основании предварительных данных за 2020 год ни один из показателей не выполнен (л.д. 28 т. 3).
Вместе с тем согласно приложению № 7 к заключению по расчету экономически обоснованного тарифа на 2021 год в составе фонда оплаты труда учтены премии для таких структурных подразделений, как сектор по управлению персоналом и правового обеспечения, отдел планирования, бюджетирования и экономического анализа, производственно-технический отдел, отдел по организации пассажирских перевозок, бухгалтерия, участок по обслуживанию пассажиров, относящихся к категории административно-управленческого персонала.
Не учтены премии для руководства пригородной компании: генеральный директор компании, заместитель генерального директора по организации пассажирских перевозок, финансовый директор, главный бухгалтер, ведущий эксперт по безопасности, внутренний аудитор, офис-менеджер, водитель автомобиля.
При этом неначисление премии для генерального директора компании, заместителя генерального директора по организации пассажирских перевозок, финансового директора, главного бухгалтера АО «ЗППК» не оспаривает.
Мотивированных выводов и суждений, по которым органом регулирования частично не приняты расходы по премированию, в заключении по расчету экономически обоснованного тарифа на перевозки на 2021 год, не содержится.
Доводы РСТ Забайкальского края о том, что руководящему составу персонала АО «ЗППК» премия не была начислена ввиду непредставления подтверждающих документов, являются необоснованными, поскольку в то же время в составе фонда оплата труда учтена премия работникам иных структурных подразделений, относящих к категории административно-управленческого персонала.
Ссылка представителя РСТ Забайкальского края Дорожковой О.Н. на то, что орган регулирования произвел начисление премии для групп должностей, которые являются менее социально-защищенными и для стимуляции выполнения должностных обязанностей, суд находит надуманной, поскольку премии не учтены для таких должностей, как ведущий эксперт по безопасности, внутренний аудитор, офис-менеджер, водитель автомобиля, в то время как, например, учтена премия для начальников отделов административно-управленческого персонала.
При таком положении представляются правильными доводы административного истца о необоснованности снижения размера должностных окладов работников Общества, расходов по премированию, что непосредственно влияет на определение размера затрат по статье «оплата труда» и как следствие расходов по статье «отчисления на социальные нужды» при расчете тарифов на 2021 год.
Относительно довода АО «ЗППК» о том, что РСТ Забайкальского края при установлении экономически обоснованного тарифа необоснованно занижены прочие расходы в части расходов на обеспечение безопасности на объектах подвижного состава, суд приходит к следующему.
В соответствии с пунктом 2 статьи 20 Федерального закона № 17-ФЗ владельцы инфраструктур, перевозчики, грузоотправители (отправители) и другие участники перевозочного процесса в пределах установленной законодательством Российской Федерации о железнодорожном транспорте компетенции обеспечивают безопасные для жизни и здоровья пассажиров условия проезда.
Часть 2 статьи 4 Федерального закона от 9 февраля 2007 года № 16-ФЗ «О транспортной безопасности» также устанавливает, что обеспечение транспортной безопасности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств возлагается на субъекты транспортной инфраструктуры, перевозчиков, если иное не установлено настоящим Федеральным законом и иными федеральными законами.
Из заключения РСТ Забайкальского края следует, что расчет по указанной статье расходов произведен на основании фактических затрат за 2019 год с учетом двойной индексации в составе и объеме, признанном экономически обоснованными. Расчет на оказание услуги охраны моторвагонного подвижного состава за 2020 год произведен с учетом индексации в размере 3,6 % и на количество дней работы подвижного состава (приложение № 8.1). При этом расчет произведен исходя из времени движения подвижного состава по направлениям Чита-Карымская и Чита-Могзон, количества сотрудников охраны (л.д. 27- 28, 49 т. 3).
Обществом в подтверждение указанных расходов представлены договор аренды железнодорожного подвижного состава с экипажем от 28 января 2019 года № (л.д. 1-54 т. 2), договор аренды железнодорожного подвижного состава с экипажем (моторвагонный подвижной состав) от 28 января 2019 года № (л.д. 55-104 т. 2), договор об охране подвижного состава от 4 сентября 2019 года №, договор об охране подвижного состава от 1 июня 2020 года №.
В приложении № 2 к договору аренды железнодорожного подвижного состава с экипажем (моторовагонный подвижной состав) от 28 января 2019 года № перечислены количество, номера поездов, а также направления движения поездов по заданным рейсам (Чита-Могзон-Чита, Чита-Карымская-Чита) с указанием их характеристик (л.д. 81 т. 2). Согласно Приложению № 8 в зону ответственности арендодателя за сохранность арендуемого транспорта входит станция формирования (г. Чита), в зону ответственности арендатора – период нахождения транспорта в рейсе и в пунктах оборота: станции Чита-1, Могзон, Хилок, Карымская (л.д. 90 т. 2).
Цена договора об охране подвижного состава от 1 июня 2020 года №, заключенному на основании конкурсных процедур, определена исходя из стоимости человека/часа и графика работы при сопровождении пригородных поездов в пути следования и в пунктах оборота (отстоя) (л.д. 114 т. 1).
С учетом изложенного, оснований для исключения расходов по охране моторвагонного подвижного состава времени нахождения транспорта в пункта оборота (ст. Карымская, Могзон) у органа регулирования не имелось, поскольку в период нахождения транспорта в пунктах оборота моторвагонный подвижной состав находится в аренде у АО «ЗППК», которое обязано в силу закона обеспечить его транспортную безопасность.
В соответствии с пунктом 1 статьи 8 Федерального закона № 17-ФЗ тарифы, сборы и плата, связанные с выполнением в местах общего пользования работ (услуг), относящихся к сфере естественной монополии, устанавливаются на основе себестоимости и уровня рентабельности, обеспечивающего безубыточность деятельности организаций железнодорожного транспорта и индивидуальных предпринимателей на железнодорожном транспорте.
Согласно пункту 8 Методики № 1649/17 экономически обоснованный уровень тарифов в отношении работ (услуг) субъектов естественных монополий в сфере перевозок пассажиров железнодорожным транспортом общего пользования в пригородном сообщении в субъектах Российской Федерации, определяется в соответствии с пунктами 10 – 27 настоящей Методики, и предусматривает учет капитальных вложений согласно инвестиционной программе перевозчика, согласованной субъектом Российской Федерации, и предельный минимальный уровень рентабельности (1% к сумме прямых производственных затрат), которая может быть направлена на улучшение транспортного обслуживания населения, развитие технической и технологической оснащенности перевозчика, социальные выплаты и иные мероприятия, создание фондов целевого назначения (накопления, потребления, социальной сферы), иные направления деятельности, предусмотренные уставом предприятия, которые согласуются субъектом Российской Федерации.
Из содержания приведенной нормы следует, что экономически обоснованный уровень тарифов должен предусматривать предельный минимальный уровень рентабельности (1% к сумме прямых производственных затрат). Согласование предельного минимального уровня рентабельности, который в соответствии с данной нормой составляет 1% к сумме прямых производственных затрат, не требуется. Согласованию с субъектом Российской Федерации в соответствии с данной нормой подлежат иные направления деятельности, предусмотренные уставом предприятия, на которые может быть направлена рентабельность.
В связи с этим невключение регулятором предельного уровня рентабельности в необходимую валовую выручку АО «ЗППК» является ошибочным.
При изложенных обстоятельствах суд приходит к выводу, что установленные для АО «ЗППК» размеры экономически обоснованных уровней тарифов на перевозку пассажиров на 2021 год (приложения № 1 и № 2 к приказу РСТ Забайкальского края от 17 декабря 2020 года № 584-НПА «Об установлении тарифов на перевозки пассажиров железнодорожным транспортом в пригородном сообщении на территории Забайкальского края в пределах Забайкальской и Восточно-Сибирской железных дорог на 2021 год») нельзя признать обоснованными, сформированными на основании норм, регламентирующих тарифное регулирование.
С учетом установленных по делу обстоятельств суд полагает необходимым признать оспариваемую норму, которой установлены экономически обоснованные уровни тарифов на перевозку пассажиров на 2021 год, не соответствующей действующему федеральному законодательству и в целях соблюдения баланса интересов государства, потребителей услуг и организаций, осуществляющих перевозку пассажиров, признать ее недействующей с момента принятия.
Обстоятельств, свидетельствующих о том, что в результате признания оспариваемой нормы недействующей возникнет недостаточная правовая урегулированность административных и иных публичных правоотношений, которая может повлечь за собой нарушение прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц, не усматривается, административный истец таких обстоятельств не приводит.
В связи с удовлетворением требований о признании части оспариваемого нормативного правового акта недействующим суд, руководствуясь статьями 103, 111 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, полагает необходимым взыскать с административного ответчика в пользу административного истца сумму уплаченной при подаче административного искового заявления государственной пошлины в размере 4 500 рублей.
На основании изложенного, руководствуясь статьями 175-180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд
решил:
административное исковое заявление акционерного общества «Забайкальская пригородная пассажирская компания» удовлетворить.
Признать не действующим со дня принятия приказ Региональной службы по тарифам и ценообразованию Забайкальского края от 17 декабря 2020 года № 584-НПА «Об установлении тарифов на перевозки пассажиров железнодорожным транспортом в пригородном сообщении на территории Забайкальского края в пределах Забайкальской и Восточно-Сибирской железных дорог на 2021 год» в части величины установленных экономически обоснованных уровней тарифов.
Сообщение о решении суда по настоящему делу опубликовать в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу на официальном интернет-портале правовой информации исполнительных органов государственной власти Забайкальского края (http://право.забайкальскийкрай.рф).
Взыскать с Региональной службы по тарифам и ценообразованию Забайкальского края в пользу акционерного общества «Забайкальская пригородная пассажирская компания» сумму уплаченной государственной пошлины в размере 4 500 (четыре тысячи пятьсот) рублей.
Решение может быть обжаловано в апелляционном порядке в течение одного месяца со дня его принятия в окончательной форме путем подачи апелляционной жалобы (апелляционного представления) в Пятый апелляционный суд общей юрисдикции через Забайкальский краевой суд.
Судья О.Ч. Цыдендамбаева
Решение в окончательной форме изготовлено 1 октября 2021 года.
