Дело № 3а-375/2022
УИД 36OS0000-01-2022-000125-12
РЕШЕНИЕ
ИМЕНЕМ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
г. Воронеж 28 июня 2022 г.
Воронежский областной суд в составе:
председательствующего судьи Сошиной Л.А.,
при секретаре Высоцкой Е.А.,
с участием прокурора Бескакотова А.А.,
представителя административного истца Панфилова А.И. по доверенности Милютина Е.А.,
представителя административного ответчика – Воронежской городской Думы по доверенности Пахмелкиной М.В.,
представителя заинтересованного лица – администрации городского округа город Воронеж по доверенности Бахтиной И.В.,
представителя заинтересованного лица – управления главного архитектора администрации городского округа город Воронеж по доверенности Нечаева И.А.,
представителя заинтересованного лица – управления лесного хозяйства Воронежской области по доверенности Кислянских Е.А.,
рассмотрел в открытом судебном заседании в помещении суда административное дело по административному исковому заявлению Панфилова Алексея Ивановича к Воронежской городской Думе о признании недействующим нормативного правового акта,
УСТАНОВИЛ:
Панфилов А.И. обратился в суд с административным исковым заявлением (с учетом уточнения заявленных требований) о признании недействующим со дня принятия решения Воронежской городской Думы № 137-V от 25.12.2020 «Об утверждении Генерального плана городского округа город Воронеж на 2021-2041 годы».
В обоснование заявленных требований указано на то, что оспариваемый нормативный правовой акт устанавливает правила и условия развития территории городского округа г. Воронеж, на которой Панфилов А.И. зарегистрирован и постоянно проживает. Также он является непосредственным пользователем инженерных, транспортных и социальных систем г. Воронежа. Вышеизложенное свидетельствует о применении к заявителю Генерального плана, что позволяет признать его субъектом отношений, регулируемых данным нормативным правовым актом. Полагает, что Генеральный план подлежит признанию недействующим, поскольку при его принятии были допущены нарушения нормативных правовых актов, имеющих большую юридическую силу. Положения Градостроительного кодекса Российской Федерации требуют обязательного согласования с уполномоченным Правительством РФ федеральным органом исполнительной власти проекта генерального плана в случае, если предусматривается включение в соответствии с указанным проектом в границы населенных пунктов, входящих в состав городского округа, земельных участков из земель лесного фонда. Однако, Федеральным агентством лесного хозяйства было отказано в согласовании поступившего из Минэкономразвития России проекта Генерального плана г. Воронежа. В нарушение Градостроительного кодекса РФ Генеральный план г. Воронежа, утвержденный решением Воронежской городской Думы от 25.12.2020 № 137-V, до настоящего времени не содержит согласованное обязательное приложение о границах населенного пункта г. Воронеж, входящего в состав городского округа. По мнению административного истца, в связи с принятием оспариваемого нормативного правового акта нарушаются требования охраны окружающей среды и экологической безопасности, обеспечения благоприятных условий жизнедеятельности человека, ухудшилась обеспеченность озелененными территориями общего пользования жителей г. Воронежа, что влечет нарушение его прав и законных интересов на благоприятную окружающую природную среду, созданы препятствия к осуществлению прав на благоприятную окружающую среду и свободу передвижения.
В судебное заседание административный истец Панфилов А.И. не явился, о дне слушания дела извещен своевременно и надлежащим образом, в адресованном суду заявлении просил о рассмотрении дела в его отсутствие.
Представитель административного истца Панфилова А.И. по доверенности Милютин Е.А. в судебном заседании поддержал заявленные требования.
Представитель административного ответчика – Воронежской городской Думы по доверенности Похмелкина М.В. в судебном заседании административный иск не признала, позиция по делу изложена в письменных возражениях на административное исковое заявление, просили отказать Панфилову А.И. в удовлетворении заявленных требований, поскольку оспариваемый нормативный правовой акт принят уполномоченным органом в пределах предоставленных полномочий с соблюдением формы принятия нормативного правового акта, порядка его принятия и утверждения, кроме того, административный истец не доказал нарушение своих прав.
Представитель заинтересованного лица – администрации городского округа город Воронеж по доверенности Бахтина И.В. в судебном заседании просила отказать в удовлетворении административного иска Панфилова А.И., указала на то, что работа по подготовке проекта Генерального плана проведена в соответствии с требованиями закона, на рассмотрение Воронежской городской Думы были направлены наряду с проектом Генерального плана городского округа город Воронеж на 2021-2041 годы материалы по несогласованным вопросам. После утверждения Генерального плана продолжается работа по согласованию приложения к плану «Сведения о границах населенного пункта город Воронеж, входящего в состав городского округа город Воронеж» с целью последующего внесения изменений и дополнений в Генеральный план. Позиция по делу также изложена в письменных возражениях на административное исковое заявление.
Представитель заинтересованного лица – управления главного архитектора администрации городского округа город Воронеж по доверенности Нечаев И.А. в судебном заседании просил отказать в удовлетворении административного иска Панфилова А.И., в материалы дела предоставлены письменные возражения на административное исковое заявление, суду пояснил, что в графической части генерального плана граница населенного пункта город Воронеж обозначена как проектируемая, так как не была согласована в предусмотренном законом порядке. Несмотря на то, что текстовая часть генерального плана содержит координатное описание границ населенного пункта город Воронеж, сведения о ней не содержатся в Едином государственном реестре недвижимости, поскольку граница города Воронеж не была утверждена. До настоящего времени ведется работа по согласованию приложения к Генеральному плану городского округа город Воронеж на 2021-2041 годы «Сведения о границах населенного пункта город Воронеж, входящего в состав городского округа город Воронеж».
Представитель заинтересованного лица – управления лесного хозяйства Воронежской области по доверенности Кислянских И.А. в судебном заседании в разрешении спора полагалась на усмотрение суда, позиция по делу изложена в письменных пояснениях по делу, суда подтвердила, что управлением осуществляются мероприятия по устранению противоречий в сведениях государственных реестров – Едином государственном реестре недвижимости и Государственном лесном реестре, также продолжается работа по подготовке материалов, необходимых для согласования приложения к Генеральному плану городского округа город Воронеж на 2021-2041 годы «Сведения о границах населенного пункта город Воронеж, входящего в состав городского округа город Воронеж».
Представители заинтересованных лиц – Федерального агентства лесного хозяйства Российской Федерации, Управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Воронежской области в судебное заседание не явились, о дне слушания дела извещены своевременно и надлежащим образом.
Выслушав представителей сторон, заинтересованных лиц, исследовав материалы дела, заслушав заключение прокурора, суд приходит к следующему.
Согласно части 1 статьи 7, пункт 26 части 1 статьи 16 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» утверждение генерального плана городского округа относится к вопросам местного значения городского округа, по которым принимаются муниципальные правовые акты. При этом в соответствии с частью 4 статьи 7 названного закона муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, настоящему Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституции (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.
Генеральный план городского округа является документом территориального планирования муниципального образования, который утверждается представительным органом местного самоуправления городского округа (пункт 1 части 3 статьи 8, пункт 3 части 1 статьи 18, часть 1 статьи 24 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее ГрК РФ).
Воронежская городская Дума является представительным органом местного самоуправления городского округа, к полномочиям которой относится, в том числе, утверждение генерального плана городского округа (статьи 28, 29 часть 2 пункт 12 Устава). Нормативные правовые акты принимаются Воронежской городской Думой в форме решений (статья 56 Устава).
Исходя из положений приведенных правовых норм, а также Устава городского округа город Воронеж, утвержденного постановлением Воронежской городской Думы от 27.10.2004 № 150-I, суд признает, что Генеральный план городского округа город Воронеж на 2021-2041 годы принят уполномоченным органом в пределах предоставленной компетенции.
Территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований (часть 1 статьи 9 ГрК РФ).
Следует отметить, что генеральным планом муниципального образования определяется стратегия градостроительного развития, планирование территории направлено не на фиксацию существующего положения, а на развитие территории, то есть на ее возможное изменение в будущем, при этом территориальное планирование должно обеспечить не только права и законные интересы собственников и обладателей иных прав на земельные участки, но и защищаемые законом права и интересы иных физических и юридических лиц, а также публичные интересы, связанные, в частности, с устойчивым развитием территории муниципальных образований, сохранением окружающей среды и объектов культурного наследия, улучшением инвестиционной привлекательности соответствующих территорий и т.п., которые могут вступать в объективное противоречие с интересами собственников и обладателей иных прав на земельные участки, что согласуется с положениями статей 2, 9 и 23 ГрК РФ.
Порядок подготовки и принятия генерального плана урегулирован положениями статей 24, 25 ГрК РФ.
Генеральный план городского округа город Воронеж на 2021-2041 годы был утвержден решением Воронежской городской Думы от 25.12.2020 № 137-V на основании протокола общественных обсуждений от 13.10.2020 и заключения о результатах общественных обсуждений от 19.10.2020.
Как видно из материалов административного дела, постановлением главы городского округа город Воронеж от 23.08.2018 № 55 было определено провести работу по подготовке проекта Генерального плана городского округа город Воронеж на 2021-2041 годы (опубликовано в газете «Берег» № 62 от 28.08.2018) (том 6 л.д. 29).
Постановлением администрации городского округа город Воронеж от 17.09.2018 № 591 создана комиссия по подготовке проекта Генерального плана городского округа город Воронеж на 2021-2041 годы (опубликовано в газете «Берег» № 69 от 21.09.2018) (том 6 л.д. 31-41).
На основании постановления главы городского округа город Воронеж от 18.08.2020 № 97 «О проведении общественных обсуждений по проекту Генерального плана городского округа город Воронеж на 2021-2041 годы» в период с 21.08.2020 по 20.10.2020 были проведены общественные обсуждения по проекту Генерального плана городского округа город Воронеж на 2021-2041 годы, подготовленному проектным институтом ГАУ «Институт Генплана Москвы». Экспозиция проекта была представлена на информационном ресурсе «Активный электронный гражданин» в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» (опубликовано в газете «Берег» № 59 от 21.08.2020) (том 6 л.д. 42-45).
По итогам рассмотрения поступивших от участников публичных обсуждений предложений и замечаний организатором общественных обсуждений 19.10.2020 было подготовлено заключение о результатах общественных обсуждений, опубликованное в газете «Берег» от 20.10.2020 № 76 (2 441) и размещенное на сайте администрации городского округа город Воронеж и информационном ресурсе «Активный электронный гражданин» в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» (том 6 л.д. 46-55, 56, том 11 л.д. 88-100).
Таким образом, установленные по делу обстоятельства свидетельствуют о соблюдении установленного законом порядка подготовки указанного нормативного правового акта, что не оспаривалось стороной административного истца.
В соответствии с частью 8 статьи 24 ГрК РФ проект генерального плана до его утверждения подлежит в соответствии со статьей 25 настоящего Кодекса обязательному согласованию в порядке, установленном уполномоченным Правительством РФ федеральным органом исполнительной власти.
Согласно пункту 2 части 1 статьи 25 ГрК РФ проект генерального плана подлежит согласованию с уполномоченным Правительством РФ федеральным органом исполнительной власти в порядке, установленном этим органом, в случае, если предусматривается включение в соответствии с указанным проектом в границы населенных пунктов (в том числе образуемых населенных пунктов), входящих в состав городского округа, земельных участков из земель лесного фонда, за исключением случаев, предусмотренных частью 19 статьи 24 настоящего Кодекса.
Согласование проекта генерального плана с уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, в границах которого находится поселение или городской округ, органами местного самоуправления муниципальных образований, имеющих общую границу с поселением или городским округом, органами местного самоуправления муниципального района, в границах которого находится поселение (в случае подготовки проекта генерального плана поселения), осуществляется в трехмесячный срок со дня поступления в эти органы уведомления об обеспечении доступа к проекту генерального плана и материалам по его обоснованию в информационной системе территориального планирования (часть 7 статьи 25 ГрК РФ в редакции до Федерального закона от 31.07.2020 № 264-ФЗ).
После истечения срока, установленного частью 7 настоящей статьи для согласования проекта генерального плана, подготовка заключений на данный проект не осуществляется, он считается согласованным с органами, указанными в части 7 настоящей статьи (часть 8 статьи 25 ГрК РФ).
Согласно части 9 статьи 25 ГрК РФ заключения на проект генерального плана могут содержать положения о согласии с таким проектом или несогласии с таким проектом с обоснованием причин такого решения. В случае поступления от одного или нескольких указанных в части 7 настоящей статьи органов заключений, содержащих положения о несогласии с проектом генерального плана с обоснованием принятого решения, глава местной администрации поселения, глава местной администрации городского округа в течение тридцати дней со дня истечения установленного срока согласования проекта генерального плана принимают решение о создании согласительной комиссии. Максимальный срок работы согласительной комиссии не может превышать три месяца.
В судебном заседании установлено и подтверждается материалами административного дела, что 14.07.2020 проект Генерального плана был размещен в Федеральной государственной информационной системе территориального планирования (ФГИС ТП) для прохождения процедуры согласования с областными и федеральными органами власти в соответствии с требованиями статьи 25 Градостроительного кодекса Российской Федерации.
25.09.2020 Минэкономразвитие России подготовило сводное заключение о несогласии с проектом Генерального плана городского округа город Воронеж на 2021-2041 годы (том 11 л.д. 43-45).
Постановлением администрации городского округа город Воронеж от 30.10.2020 № 1054 создана согласительная комиссия по урегулированию разногласий, послуживших основанием для подготовки заключения о несогласии с проектом Генерального плана городского округа город Воронеж на 2021-2041 годы, утвержден состав согласительной комиссии по урегулированию разногласий, послуживших основанием для подготовки заключения о несогласии с проектом Генерального плана городского округа город Воронеж на 2021-2041 годы (том 6 л.д. 58-61).
23.12.2020 по итогам заседания согласительной комиссии подготовлено заключение об отказе в согласовании проекта Генерального плана городского округа город Воронеж на 2021-2041 годы в части Приложения к Генеральному плану городского округа город Воронеж на 2021-2041 годы «Сведения о границах населенного пункта город Воронеж, входящего в состав городского округа город Воронеж», поскольку остались неснятыми отдельные замечания федеральных органов государственной власти в части обоснования увеличения площади земель населенного пункта город Воронеж за счет земель лесного фонда.
Также согласительная комиссия решила направить главе городского округа город Воронеж вместе с указанным заключением проект Генерального плана, несогласованный в части Приложения к Генеральному плану городского округа город Воронеж на 2021-2041 годы «Сведения о границах населенного пункта город Воронеж, входящего в состав городского округа город Воронеж», протоколы заседаний согласительной комиссии, материалы в текстовой форме и в виде карт по несогласованным вопросам (том 6 л.д. 62-64, 65-67, 68-71).
В соответствии с частью 12 статьи 25 ГрК РФ глава городского округа город Воронеж своим постановлением от 23.12.2020 № 201 принял решение направить в Воронежскую городскую Думу для рассмотрения проект Генерального плана городского округа город Воронеж на 2021-2041 годы, несогласованный в части приложения к Генеральному плану городского округа город Воронеж на 2021-2041 годы «Сведения о границах населенного пункта город Воронеж, входящего в состав городского округа город Воронеж», кроме того, управлению главного архитектора администрации городского округа город Воронеж осуществить мероприятия по согласованию приложения к Генеральному плану городского округа город Воронеж на 2021-2041 годы «Сведения о границах населенного пункта город Воронеж, входящего в состав городского округа город Воронеж» с подготовкой и направлением в Воронежскую городскую Думу проекта решения о внесении соответствующих изменений по несогласованным вопросам в Генеральный план городского округа город Воронеж на 2021-2041 годы (том 6 л.д. 94).
Впоследствии, постановлениями главы городского округа город Воронеж от 30.03.2021 № 32, от 23.12.2021 № 212, от 30.03.2022 № 43 срок для подготовки и направления в Воронежскую городскую Думу проекта решения о внесении соответствующих изменений в Генеральный план городского округа город Воронеж на 2021-2041 годы неоднократно продлевался и определен периодом до 01.11.2022 (том 6 л.д. 95, 96, том 10 л.д. 237-238).
Следовательно, установленные по делу обстоятельства указывают на то, что генеральный план был принят с картой границ по несогласованным вопросам до момента их согласования, что предусмотрено пунктом 1 части 11 статьи 25 ГРК РФ и не может быть расценено как нарушение права административного истца, несмотря на то, что само решение Воронежской городской Думы от 25.12.2020 № 137-V «Об утверждении Генерального плана городского округа город Воронеж на 2021-2041 годы» не содержит об этом каких-либо отметок.
Согласно материалам административного дела на Карте планируемого размещения объектов социальной инфраструктуры местного значения городского округа город Воронеж Генерального плана граница населенного пункта город Воронеж, исходя из буквального обозначения, не отображена как существующая.
Возможность исключения из проекта генерального плана материалов по несогласованным вопросам (в том числе путем их отображения на соответствующей карте в целях фиксации несогласованных вопросов до момента их согласования), также для дальнейшего их согласования после утверждения генерального плана, прямо предусмотрены ГрК РФ.
В силу части 10 статьи 25 ГрК РФ по результатам работы согласительная комиссия представляет главе местной администрации городского округа: документ о согласовании проекта генерального плана и подготовленный для утверждения проект генерального плана с внесенными в него изменениями; материалы в текстовой форме и виде карт по несогласованным вопросам.
Частью 11 этой же нормы регламентировано, что указанные в части 10 названной статьи документы и материалы могут содержать: предложение об исключении из проекта генерального плана материалов по несогласованным вопросам (в том числе путем их отображения на соответствующей карте в целях фиксации несогласованных вопросов до момента их согласования); план согласования указанных в пункте 1 части 11 вопросов после утверждения генерального плана путем подготовки предложений о внесении в такой генеральный план соответствующих изменений.
Предусмотренные статьей 25 ГрК РФ процедуры согласования в силу части 8 статьи 24 этого же Кодекса носят обязательный характер, в связи с чем их согласование, в том числе, в части исключении из проекта генерального плана материалов по несогласованным вопросам, не может являться произвольным.
Из содержания приведенных норм следует, что в несогласованной части проект генерального плана может быть представлен согласительной комиссией главе местной администрации, а затем в представительный орган местного самоуправления в виде отдельных материалов по несогласованным вопросам, которые подлежат дальнейшему согласованию после того как генеральный план будет утвержден в согласованной части.
В данном случае несогласование в части границ населенного пункта город Воронеж одним из отраслевых федеральных органов проекта генерального плана городского округа не являлось основанием для направления проекта на доработку, поскольку иных возражений не поступило, поэтому глава городского округа имел право принять решение о направлении проекта Генерального плана (в согласованной части) в представительный орган местного самоуправления городского округа при наличии мотивированного заключения согласительной комиссии.
Согласно абзацу третьему пункта 1 Постановления Верховного Совета РФ от 27.12.1991 № 3020-I «О разграничении городской собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность» виды собственности на землю и ее недра, водные ресурсы, лесной фонд, растительный и животный мир определяются в соответствии с законодательными актами Российской Федерации.
Статьей 3 Федерального закона от 04.12.2006 № 201-ФЗ «О введении в действие Лесного кодекса Российской Федерации» предусмотрено, что земли лесного фонда находятся в федеральной собственности. Пунктом 1 статьи 8 Лесного фонда Российской Федерации (далее ЛК РФ) также установлено, что лесные участки в составе земель лесного фонда находятся в федеральной собственности.
В силу положений статьи 7 ЛК РФ лесным участком является земельный участок, который расположен в границах лесничества, и образован в соответствии с требованиями земельного законодательства и настоящего Кодекса.
В соответствии с частью 1 статьи 67 ЛК РФ на территории земель лесного фонда проводится лесоустройство. Лесоустройство включает в себя, в том числе, закрепление на местности местоположения границ лесничества, эксплуатационных лесов, защитных лесов, резервных лесов, особо защитных участков лесов (часть 1 статьи 68 ЛК РФ).
Лесной реестр в силу частей 1 и 2 статьи 91 ЛК РФ представляет собой систематизированный свод документированной информации о лесах, лесничествах и об их границах, количественных и качественных характеристиках лесов.
Таким образом, лесные участки из земель лесного фонда в силу прямого указания закона находятся исключительно в федеральной собственности, что обусловливает необходимость обязательного согласования проекта генерального плана городского округа, предусматривающего включение в границы населенных пунктов, входящих в состав городского округа, земельных участков из земель лесного фонда, с уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти в порядке, установленном этим органом (часть 8 статьи 24, пункт 2 части 1 статьи 25 ГрК РФ).
В свою очередь, понятие земель населенных пунктов установлено статьей 83 Земельного кодекса Российской Федерации, согласно которой землями населенных пунктов признаются земли, используемые и предназначенные для застройки и развития населенных пунктов.
В силу части 2 статьи 83 Земельного кодекса Российской Федерации границы городских, сельских населенных пунктов отделяют земли населенных пунктов от земель иных категорий. Границы городских, сельских населенных пунктов не могут пересекать границы муниципальных образований или выходить за их границы, а также пересекать границы земельных участков, предоставленных гражданам или юридическим лицам.
Из Карты планируемого размещения объектов социальной инфраструктуры местного значения городского округа город Воронеж, являющейся приложением к Генеральному плану, следует, что она содержит нанесенную черной пунктирной линией существующую границу муниципального образования городской округ город Воронеж, установленную Законом Воронежской области от 07.07.2006 № 62-ОЗ «Об установлении границ муниципального образования городской округ город Воронеж», и красной пунктирной линией обозначена проектируемая граница с обозначением территории, планируемой к включению в состав населенного пункта – город Воронеж.
Как отмечалось выше, возможность принятия Генерального плана с картой границ по несогласованным вопросам до момента их согласования предусмотрена подпунктом 1 пункта 11 статьи 25 ГрК РФ и не может быть расценена, как нарушающая права административного истца.
Особенности учета лесных участков в составе земель лесного фонда установлены Федеральным законом от 04.12.2006 № 201-ФЗ «О введении в действие Лесного кодекса Российской Федерации».
В части 1 статьи 4.2 Федерального закона от 04.12.2006 № 201-ФЗ указано, что лесные участки в составе земель лесного фонда, сведения о которых внесены в государственный лесной реестр до 1 января 2017 года, признаются ранее учтенными объектами недвижимости.
Частью 6 статьи 4.6 Федерального закона от 04.12.2006 № 201-ФЗ предусмотрено, что сведения о лесных участках, внесенные в государственный лесной реестр, исключаются из государственного лесного реестра органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, уполномоченным в области лесных отношений, в том числе на основании заявления заинтересованного лица, если указанные сведения соответствуют одновременно следующим условиям: сведения об этих лесных участках не внесены в Единый государственный реестр недвижимости; границы этих лесных участков пересекают границы иных лесных и (или) земельных участков, а также границы лесничества, за исключением случаев, если такое пересечение допускается федеральным законом; договоры аренды этих лесных участков прекращены или расторгнуты ко дня исключения сведений об этих лесных участках из государственного лесного реестра (в случае, если эти лесные участки были образованы в целях заключения указанных договоров аренды).
Согласно части 3 статьи 14 Федерального закона от 21.12.2004 № 172-ФЗ (редакция от 01.05.2019) «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую» в редакции Федерального закона от 29.07.2017 № 280-ФЗ в случае, если в соответствии со сведениями, содержащимися в государственном лесном реестре, лесном плане субъекта Российской Федерации, земельный участок относится к категории земель лесного фонда, а в соответствии со сведениями Единого государственного реестра недвижимости, правоустанавливающими или правоудостоверяющими документами на земельные участки этот земельный участок отнесен к иной категории земель, принадлежность земельного участка к определенной категории земель определяется в соответствии со сведениями, содержащимися в Едином государственном реестре недвижимости, либо в соответствии со сведениями, указанными в правоустанавливающих или правоудостоверяющих документах на земельные участки, при отсутствии таких сведений в этом реестре, за исключением случаев, предусмотренных частью 6 названной статьи. Правила этой части применяются в случае, если права правообладателя или предыдущих правообладателей на земельный участок возникли до 01.01.2016.
Конституционный Суд Российской Федерации в Определении от 21.09.2017 № 1793-О указал, что Федеральный закон № 280-ФЗ, которым внесены изменения в статью 14 Федерального закона № 172-ФЗ, был принят в целях преодоления противоречивого толкования положений законодательства в правоприменительной практике и защиты законных интересов добросовестных приобретателей земельных участков. Федеральный законодатель, установив приоритет сведений о категории земельных участков, содержащихся в правоустанавливающих документах и Едином государственном реестре недвижимости, исключил возможность произвольного толкования оспариваемого законоположения и, соответственно, изъятия земельных участков у граждан, которые приобрели их на законном основании, только по формальным основаниям их расположения в границах лесничества и лесопарков в соответствии с данными государственного лесного реестра.
Из изложенного следует, что положения Федерального закона № 280-ФЗ, устанавливая прежде всего административную процедуру устранения противоречий между сведениями двух публичных реестров (Единый государственный реестр недвижимости и Государственный лесной реестр) и условия, при которых отдает приоритет сведениям Единого государственного реестра недвижимости, направлены на защиту добросовестных приобретателей земельных участков, полагавшихся на сведения Единого государственного реестра недвижимости. При этом при возникновении спора о праве положениями названного Закона не исключается необходимость исследования судами вопросов законности формирования спорных участков и законности возникновения прав на них. Кроме того, необходимо также учитывать положения части 6 статьи 14 Федерального закона № 172-ФЗ, предусматривающей исключения из общего правила о приоритете сведений Единого государственного реестра недвижимости при определении принадлежности земельного участка к определенной категории.
Как следует из объяснений представителя заинтересованного лица - управления лесного хозяйства Воронежской области по доверенности Кислянских Е.А., управлением ведется работа по подготовке материалов, необходимых для согласования приложения к Генеральному плану «Сведения о границах населенного пункта город Воронеж, входящего в состав городского округа город Воронеж», по состоянию на 17.06.2022 определены 8 категорий участков, а именно, городские леса площадью 225,54 га, земельные участки категории земель населенных пунктов с зарегистрированными правами до 01.01.2016 площадью 154,7034 га, в том числе, на которых расположены объекты капитального строительства с зарегистрированными правами до 01.01.2016 площадью 11,3888 га, застроенная территория на землях лесного фонда площадью 147,52 га, лесные поселки площадью 118,53 га, территории «под развитие населенного пункта» - для строительства социальных объектов и жилищного строительства площадью 129,25 кв. м, для размещения кладбищ площадью 34,78 кв. м, земельные участки для перевода из земель лесного фонда в земли населенных пунктов площадью 162,5 кв. м, по которым подготовлены обоснования для включения (невключения) земель в каждую категорию с целью исключения отдельных участков из Государственного лесного реестра, уточнению границ лесничеств. При этом возникшая ситуация стала следствием несоответствия данных Государственного лесного реестра сведениям Единого государственного реестра недвижимости.
Данные пояснения представителя управления лесного хозяйства Воронежской области согласуются с позицией Федерального агентства лесного хозяйства, изложенной в письменных возражениях на административное исковое заявление, в которых подтвержден тот факт, что управлением ведется работа по устранению противоречий в сведениях государственных реестров в соответствии с нормами Федерального закона от 29.07.2017 № 280-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в целях устранения противоречий в сведениях государственных реестров и установления принадлежности земельного участка к определенной категории земель», кроме того, подтвердили обстоятельства того, что граница населенного пункта города Воронежа в Генеральном плане городского округа город Воронеж на 2021-2041 годы не установлена (том 11 л.д. 17-18).
Таким образом, земли лесного фонда в соответствии с утвержденным Генеральным планом городского округа город Воронеж на 2021-2041 годы не были включены в границы населенного пункта город Воронеж, поскольку отображенные красной пунктирной линией границы города Воронеж с учетом территории, имеющей двойное наложение в соответствии с данными Государственного лесного реестра и Единого государственного реестра недвижимости, и возможной к включению в границы данного населенного пункта, не является, как следует из буквального обозначения, существующими границами, и их наличие не свидетельствует, как на это ссылается административный истец, об установлении границ населенного пункта город Воронеж.
В судебном заседании представитель заинтересованного лица – Управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Воронежской области по доверенности Дубкова О.В. подтвердила, что согласно Генеральному плану граница населенного пункта город Воронеж не утверждена, поэтому сведения о ней не внесены в Единый государственный реестр недвижимости.
Соответственно, не влечет никаких правовых последствий содержание в текстовой части Генерального плана координатного описания границ населенного пункта город Воронеж, поскольку установленные по делу обстоятельства свидетельствуют о том, что в оспариваемом нормативном акте указана территория, планируемая к включению в состав населенного пункта, и информация о границе населенного пункта город Воронеж, которая административным ответчиком не признана согласованной в установленном законом порядке, в настоящее время не применяется.
Следует отметить, что сложившаяся ситуация не создает правовую неопределенность в урегулированных отношениях, не свидетельствует о противоречии оспариваемого нормативного правового акта нормам, имеющим большую юридическую силу.
Наличие в утвержденном Генеральном плане территорий с несогласованными вопросами носит временный характер, так как несогласованные вопросы подлежат дальнейшему урегулированию в соответствии с законодательством, регламентирующим градостроительную деятельность, что соответствует фактическим обстоятельствам дела.
В соответствии с частью 1 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.
Субъектом градостроительных отношений являются, в том числе, физические лица (часть 1 статьи 5 ГрК РФ).
Каждому заинтересованному лицу гарантируется право на обращение в суд за защитой нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов, в том числе в случае, если, по мнению этого лица, созданы препятствия к осуществлению его прав, свобод и реализации законных интересов либо на него незаконно возложена какая-либо обязанность (статья 4 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).
По данным Единого государственного реестра недвижимости Панфилов А.И. владеет на праве общей долевой собственности земельным участком площадью 1300 кв. м с находящимся на нем жилым домом площадью 52,2 кв. м, расположенные по адресу: <адрес> (запись регистрации права от 10<данные изъяты>, доля в праве 1/2) (том 10 л.д. 201-203, 207-208).
Согласно данным паспорта Панфилов А.И. зарегистрирован с <данные изъяты> по адресу: <адрес> (том 1 л.д. 22).
В обоснование права на обращение в суд административный истец Панфилов А.И. указал на то, что отсутствие согласования в установленном законом порядке с Рослесхозом мероприятий территориального планирования в части природно-рекреационного комплекса по включению части земель лесного фонда (656,42 га) в земли населенных пунктов с присвоением им статуса городских лесов, влечет исключение данной части земель из озелененных территорий общего пользования городского округа город Воронеж, ведет к уменьшению минимальных требований, предусмотренных СП 42.13330.2016 СНиП 2.07.01-89, изменению существенных условий положения о территориальном планировании, пересмотру всех коэффициентов, связанных с озеленением территорий общего пользования, а также к существенному нарушению норм действующего законодательства РФ в области охраны окружающей природной среды и санитарно-эпидемиологическом благополучии населения.
Как верно отмечено в письменных возражениях заинтересованного лица – управления главного архитектора администрации городского округа город Воронеж, доводы административного истца о нарушении Генеральным планом городского округа город Воронеж на 2021-2041 годы требований охраны окружающей среды и экологической безопасности по причине того, что данный акт ухудшает (снижает) уровень обеспеченности озелененными территориями общего пользования жителей города Воронежа, не соответствуют действительности и опровергаются материалами самого Генерального плана.
Так, в Таблице 3.5.1 Положения о территориальном планировании городского округа город Воронеж, утвержденного в составе Генерального плана городского округа город Воронеж на 2021-2041 годы, отображены сведения об обеспеченности озелененными территориями общего пользования. Указанная таблица содержит информацию о существующем на дату принятия Генерального плана городского округа город Воронеж на 2021-2041 годы уровне обеспеченности населения озелененными территориями общего пользования в каждом из районов города. Уровень озеленения практически всех районов г. Воронежа уже на текущем этапе соответствует нормативным требованиям по озеленению жилых районов крупных городов. Для обеспечения нормативного показателя обеспеченности населения озелененными территориями во всех районах города в Генеральном плане городского округа город Воронеж на 2021-2041 годы, определяющем направления перспективного развития городского округа город Воронеж на ближайшие 20 лет, предусмотрены мероприятия по увеличению уровня обеспеченности населения озелененными территориями. При этом увеличение уровня обеспеченности населения озелененными территориями предусмотрено не только за счет включения в границы населенного пункта части земель лесного фонда, но и путем формирования новых озелененных территорий общего пользования при реорганизации производственных зон, создании и реконструкции кварталов жилой и общественной застройки, увеличения площади зеленых насаждений общего пользования (садов, парков, скверов, бульваров), в том числе при реконструкции микрорайонов, с учетом потенциальной рекреационной нагрузки на природные и озелененные территории и их рекреационной емкости и пр. Так, Генеральным планом городского округа город Воронеж на 2021-2041 годы запланировано уже к 2026 г. увеличить уровень обеспеченности населения Ленинского района (на территории которого находятся принадлежащие административному истцу объекты недвижимости) озелененными территориями общего пользования до нормативного (до 6,91 кв. м на человека), а к концу отчетного периода (2041 г.) нормативный показатель будет превышен практически в два раза.
Ссылку административного истца на заключение кадастрового инженера Королева Д.Ю., подготовленного по заданию Панфилова А.И. по результатам проведенного исследования в период 22.04.2022 - 11.05.2022 с целью определения наличия (отсутствия) лесных насаждений на участках лесного фонда, указанных в схеме расположения границ лесничества относительно границ населенного пункта города Воронеж Воронежской области (приложение к письму Федерального агентства лесного хозяйства от 10.08.2020 № АВ-03-31/15240), которым сделан вывод о наличии на исследуемых земельных участках лесных насаждений, суд находит несостоятельной.
Согласительной комиссией по урегулированию разногласий, послуживших основанием для подготовки заключения о несогласии с проектом Генерального плана городского округа город Воронеж на 2021-2041 годы было отмечено, что проектом Генерального плана предусмотрено включение в границы населенного пункта территории лесного фонда общей площадью 95,02 га, непосредственно примыкающей с южной стороны жилой застройки города, ранее пострадавших от ландшафтных пожаров в 2010 г.
По результатам рассмотрения проекта Генерального плана городского округа город Воронеж на 2021-2041 годы Федеральное агентство лесного хозяйства указало на то, что согласно предоставленным материалам (таблица 14.4.1 «Перечень земельных участков, исключаемых и включаемых в границы населенного пункта город Воронеж», материалы по обоснованию «Архитектурно-планировочная организация территории», «Развитие особо охраняемых, природных и озелененных территорий») проектом предусмотрено увеличение площади земель населенного пункта г. Воронежа за счет земель лесного фонда площадью 583,98 га, при этом согласно текстовой части проекта указанные лесные участки являются смежными с земельными участками, расположенными в границах населенного пункта, и испрашиваются под городские леса, вместе с тем, федеральным государственным бюджетным учреждением «Рослесинфорг» было проведено графическое совмещение границ населенного пункта г. Воронеж, входящего в состав городского округа, с границами лесничеств Воронежской области и выявлено, что земли лесного фонда пересекаются с землями населенного пункта площадью 888,2372 га, что не соответствует площади, указанной в текстовой части проекта (перечень участков земель лесного фонда, имеющих пересечение с землями населенного пункта, карта схема пересечений (том 10 л.д. 199-200)).
Действительно, Генеральным планом предусматривалось изменение границ населенного пункта за счет включения в них земель лесного фонда, что требовало согласование проекта генерального плана с Федеральным агентством лесного хозяйства, возражения которого, напротив, касались выявленного несоответствия в сведениях государственных реестров, в связи с чем схематично было отображено наложение границ лесного фонда по данным Государственного лесного реестра с планируемой территорией населенного пункта город Воронеж. В свою очередь, в судебном заседании достоверно установлено, что сведения Государственного лесного реестра не соответствуют сведениям Единого государственного реестра недвижимости, в связи с чем проводится работа по устранению выявленных противоречий.
В частности, по 500 лесным участкам, включенным в категорию земель населенных пунктов с зарегистрированным правом до 01.01.2016, подготовлены акты об исключении их из государственного лесного реестра, по участкам категории «лесные поселки» площадью 118,53 кв. м принято решение о включении в границы населенного пункта, на что указала в судебном заседании представитель управления лесного хозяйства Воронежской области по доверенности Кислянских Е.А.
Кроме того, в силу части 19 статьи 24 ГрК РФ в границы населенного пункта подлежит включению земельный участок из земель лесного фонда в случае, если все его границы являются смежными с земельными участками, расположенными в границах населенного пункта (с учетом сохранения в отношении такого земельного участка ограничений в соответствии с частью 6.1 статьи 36 настоящего Кодекса).
Также суд отмечает, что вопреки позиции стороны административного истца генеральный план несет функцию определения назначения территории исходя из планов развития территории городского округа в целом и не направлен на фиксацию существующего положения, само по себе планирование размещения объектов социальной инфраструктуры, в том числе, на несогласованной территории, не свидетельствует о нарушении прав Панфилова А.И.
Установленные по делу обстоятельства не указывают на то, что оспариваемым нормативным правовым актом нарушены права, свободы и законные интересы административного истца или могут быть нарушены, существует реальная угроза их нарушения. Данный вывод суда подтверждается всей совокупностью предоставленных сторонами доказательств.
С учетом изложенного суд находит заявленные требования необоснованными и не подлежащими удовлетворению.
Руководствуясь статьями 215-217 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд
РЕШИЛ:
В удовлетворении административных исковых требований Панфилова Алексея Ивановича о признании недействующим с момента принятия решения Воронежской городской Думы от 25.12.2020 № 137-V «Об утверждении Генерального плана городского округа город Воронеж на 2021-2041 годы» - отказать.
Решение может быть обжаловано в Первый апелляционный суд общей юрисдикции в течение месяца со дня его принятия судом в окончательной форме.
Председательствующий Л.А. Сошина
Мотивированное решение составлено 11.07.2022.
