Дело № 3а-289/2020
РЕШЕНИЕ
ИМЕНЕМ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
г. Воронеж 27 мая 2020 г.
Воронежский областной суд в составе
председательствующего судьи Привалова А.А.,
при секретаре Аристовой Л.С.,
с участием представителя
административного ответчика Левиной Ю.Н.,
прокурора Трухачевой А.В.,
рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Берга О.В. к Воронежской областной Думе о признании недействующим пункта 2 статьи 2 Закона Воронежской области от 30.12.2014 № 217-ОЗ «О перераспределении отдельных полномочий органов местного самоуправления городского округа город Воронеж и исполнительных органов государственной власти Воронежской области»,
установил:
Воронежской областной Думой принят закон Воронежской области от 30.12.2014 № 217-ОЗ «О перераспределении отдельных полномочий органов местного самоуправления городского округа город Воронеж и исполнительных органов государственной власти Воронежской области».
Впоследствии в закон вносились изменения.
В пункте 2 статьи 2 названного закона предусмотрено, что правительство Воронежской области определяет уполномоченные исполнительные органы государственной власти Воронежской области, которые осуществляют полномочия органов местного самоуправления городского округа город Воронеж по утверждению схемы расположения земельных участков, указанных в пункте 1 данной статьи, на кадастровом плане соответствующей территории.
Берг О.В. обратился в суд с административным исковым заявлением о признании недействующим пункта 2 статьи 2 Закона от 30.12.2014 № 217-ОЗ в связи с противоречием федеральному законодательству.
В обоснование заявленных требований указал, что оспариваемый нормативный правовой акт применен в отношении административного истца в форме рассмотрения департаментом имущественных и земельных отношений Воронежской области его заявления об утверждении схемы расположения земельного участка с кадастровым номером №. Оспариваемая норма нарушает его право на рассмотрение представленной схемы расположения земельного участка более компетентным органом и в более короткий срок, противоречит принципу эффективности использования бюджетных средств, закрепленному статьей 34 БК РФ. Противоречие заключается в том, что при использовании одного и того же объема бюджетных средств органы местного самоуправления могут достигнуть больших, чем департамент, результатов в части проверки представленной заинтересованными лицами схемы расположения земельного участка с целью решения вопроса о ее утверждении либо отказе в утверждении, поскольку обладают большей компетенцией в названной сфере.
Административный истец Берг О.В. извещен о месте и времени судебного заседания надлежащим образом, не явился, ходатайство об отложении рассмотрения дела не заявил.
Представитель административного ответчика – Воронежской областной Думы Левина Ю.Н. в судебном заседании просила в иске отказать в связи с тем, что Берг О.В. не является субъектом отношений, регулируемых оспариваемым законом, им не представлены доказательства нарушения его прав и свобод, он не вправе оспаривать нормативный правовой акт по мотиву оценки эффективности использования бюджетных средств.
Выслушав представителя административного ответчика, заключение прокурора Трухачевой А.В., полагавшей, что административный иск не подлежит удовлетворению, суд приходит к следующему выводу.
В соответствии с ч. 1 ст. 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.
Как следует из материалов дела, Бергу О.В. ответом департамента имущественных и земельных отношений Воронежской области от 09.09.2019 № 52-17-14275з отказано в утверждении схемы расположения земельного участка путем раздела находящегося в его пользовании земельного участка с кадастровым номером № (л.д. 9-10).
Берг О.В. относится к субъектам правоотношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, что свидетельствует о возможности защиты нарушенных прав в рамках оспаривания нормативного правового акта.
В статье 3 Конституции Российской Федерации установлено, что народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления.
Законом, устанавливающим на территории Российской Федерации общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления, а также государственные гарантии его осуществления, является Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Федеральный закон № 131-ФЗ).
Данный закон определяет местное самоуправление как форму осуществления народом своей власти, обеспечивающей в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций.
При этом Конституцией Российской Федерации и федеральными законами устанавливаются пределы полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области местного самоуправления и полномочия органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения. Глава 3 Федерального закона № 131-ФЗ предусматривает нормы, содержащие перечень вопросов местного значения, разрешаемых местным самоуправлением на всей территории Российской Федерации в городских, сельских поселениях, муниципальных районах, городских округах и внутригородских районах.
Статья 17 поименованного закона, определяя круг полномочий, которыми обладают органы местного самоуправления поселений, муниципальных районов, городских округов, городских округов с внутригородским делением и внутригородских районов в целях решения вопросов местного значения, в части 1.2 закрепляет право субъекта Российской Федерации своим законом, вступающим в силу с начала очередного финансового года, перераспределить полномочия между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта Российской Федерации на срок не менее срока полномочий законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации.
Одновременно федеральный законодатель в абзаце втором части 1.2 приведенной статьи установил запрет на отнесение к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации полномочий органов местного самоуправления в сферах управления муниципальной собственностью, формирования, утверждения и исполнения местного бюджета, осуществления охраны общественного порядка, установления структуры органов местного самоуправления, изменения границ территории муниципального образования, а также полномочий, предусмотренных пунктами 1, 2, 7, 8 части 1 статьи 17 и частью 10 статьи 35 Федерального закона № 131-ФЗ (принятие устава муниципального образования и внесение в него изменений и дополнений, издание муниципальных правовых актов, установление официальных символов муниципального образования, учреждение печатного средства массовой информации для опубликования муниципальных правовых актов, обсуждения проектов муниципальных правовых актов по вопросам местного значения, доведения до сведения жителей муниципального образования официальной информации о социально-экономическом и культурном развитии муниципального образования, о развитии его общественной инфраструктуры и иной официальной информации, осуществление международных и внешнеэкономических связей в соответствии с федеральными законами, а также отчет об исполнении бюджета, установление, изменение и отмена местных налогов и сборов в соответствии с законодательством Российской Федерации о налогах и сборах, принятие планов и программ развития муниципального образования, утверждение отчетов об их исполнении, определение порядка принятия решений о создании, реорганизации и ликвидации муниципальных предприятий, а также об установлении тарифов на услуги муниципальных предприятий и учреждений, выполнение работ, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами, определение порядка участия муниципального образования в организациях межмуниципального сотрудничества и порядка материально-технического и организационного обеспечения деятельности органов местного самоуправления, контроль за исполнением органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения, принятие решения об удалении главы муниципального образования в отставку).
Аналогичное положение содержится в пункте 6.1 статьи 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (далее Федеральный закон № 184-ФЗ).
Такое правовое регулирование предусмотрено с 27 мая 2014 г. с момента вступления в законную силу Федерального закона от 27.05.2014 № 136-ФЗ «О внесении изменений в статью 26.3 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
В соответствии с пунктом 4 статьи 2 Федерального закона от 25.10.2001 № 137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации», статьей 10.1 ЗК РФ, введенной в действие с 9 января 2015 г., полномочия органов местного самоуправления и органов государственной власти субъекта Российской Федерации в области земельных отношений, установленные данным кодексом, могут быть перераспределены между ними в порядке, предусмотренном ч. 1.2 ст. 17 Федерального закона № 131-ФЗ.
В силу изложенных выше норм федерального законодательства в результате предусмотренного перераспределения полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления законом субъекта Российской Федерации может осуществляться передача уже установленных федеральными законами полномочий от одного уровня публичной власти другому.
Согласно части 1 статьи 11.10 ЗК РФ схема расположения земельного участка или земельных участков на кадастровом плане территории представляет собой изображение границ образуемого земельного участка или образуемых земельных участков на кадастровом плане территории.
В соответствии с частью 13 статьи 11.10 ЗК РФ схема расположения земельного участка утверждается решением исполнительного органа государственной власти или органа местного самоуправления, уполномоченных на предоставление находящихся в государственной или муниципальной собственности земельных участков, если иное не предусмотрено названного Кодексом.
Судом установлено, что проект областного закона «О перераспределении отдельных полномочий органов местного самоуправления городского округа город Воронеж и исполнительных органов государственной власти Воронежской области», внесенный губернатором Воронежской области в областную Думу, принят депутатами на заседании 25 декабря 2014 г. в первом и втором чтениях постановлениями Воронежской областной Думы от 25 декабря 2014 г. №№ 2279-V-ОД, 2280-V-СД, подписан губернатором Воронежской области 30 декабря 2014 г. (л.д. 31, 32, 35, 36, 52-56).
В соответствии со статьей 6 Закона Воронежской области от 07.07.2006 № 86-ОЗ «О порядке обнародования, опубликования и вступления в силу нормативных правовых актов органов государственной власти Воронежской области и о порядке опубликования иной официальной информации» областной закон № 217-ОЗ официально опубликован в информационной системе «Портал Воронежской области в сети Интернет» (http://www.govvrn.ru) 31.12.2014, номер опубликования 360220143245; на официальном интернет-портале правовой информации (http://www.pravo.gov.ru) 04.01.2015, номер опубликования 3600201512220003.
17 декабря 2015 г. Воронежской областной Думой внесены изменения в названный закон, проект закона подписан губернатором Воронежской области 18 декабря 2015 г. (л.д. 33, 34, 47-51, 59-60).
Областной закон № 221-ОЗ официально опубликован в информационной системе «Портал Воронежской области в сети Интернет» (http://www.govvrn.ru) 22.12.2015, номер опубликования 360220155846, официальном интернет-портале правовой информации (http://www.pravo.gov.ru) 22.12.2015, номер опубликования 3600201512220007.
Таким образом, суд приходит к выводу, что оспариваемый нормативный правовой акт принят в пределах компетенции законодательного (представительного) органа государственной власти Воронежской области, с соблюдением формы, процедуры принятия, официального опубликования и вступления в силу.
Сопоставив приведенные федеральные законоположения и содержание оспариваемого нормативного правового акта, суд признает, что перераспределенные полномочия по утверждению схемы расположения земельных участков, расположенных на территории городского округа город Воронеж, государственная собственность на которые не разграничена, на кадастровом плане соответствующей территории, оспариваемые в рамках данного административного дела, не относятся к исключительным полномочиям органов местного самоуправления, в связи с чем отсутствуют правовые основания для удовлетворения заявленных требований и признания недействующим закона субъекта Российской Федерации, принятого уполномоченным органом в установленном порядке с соблюдением предписаний федерального законодательства.
Доводы административного истца о противоречии оспариваемой нормы принципу эффективности использования бюджетных средств, закрепленному статьей 34 Бюджетного кодекса Российской Федерации, судом отклоняются.
В соответствии с преамбулой Бюджетного кодекса РФ данный кодекс устанавливает общие принципы бюджетного законодательства Российской Федерации, организации и функционирования бюджетной системы Российской Федерации, правовое положение субъектов бюджетных правоотношений, определяет основы бюджетного процесса и межбюджетных отношений в Российской Федерации, порядок исполнения судебных актов по обращению взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, основания и виды ответственности за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации.
В силу статьи 1 Бюджетного кодекса РФ к бюджетным правоотношениям относятся отношения, возникающие между субъектами бюджетных правоотношений в процессе формирования доходов и осуществления расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, осуществления государственных и муниципальных заимствований, регулирования государственного и муниципального долга.
Из смысла приведенных норм следует, что бюджетные правоотношения можно определить как урегулированные нормами права общественные отношения, возникающие в процессе бюджетной деятельности государства и муниципальных образований.
Перечень участников бюджетного процесса приведен в статье 152 БК РФ.
Физические лица, обращающиеся в органы местного самоуправления либо органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации для получения государственной услуги, к участникам бюджетного процесса не относятся.
Согласно разъяснениям Пленума Верховного Суда РФ, изложенным в подпункте «а» пункта 28 постановления от 25.12.2018 № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами», проверяя полномочия органа (должностного лица), необходимо, в частности, учитывать, что суды не вправе обсуждать вопрос о целесообразности принятия органом или должностным лицом оспариваемого акта, поскольку это относится к исключительной компетенции органов государственной власти Российской Федерации, ее субъектов, органов местного самоуправления и их должностных лиц.
Доводы административного ответчика о том, что областной закон № 217-ОЗ являлся предметом судебного контроля, не подтверждаются.
Решение Воронежского областного суда от 27.03.2015 об отказе Бергу О.В. в удовлетворении заявления о признании недействующим закона Воронежской области № 217-ОЗ, на которое ссылается административный ответчик, апелляционным определением Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда РФ от 15.07.2015 № 14-АПГ15-12 отменено, производство по заявлению Берга О.В. прекращено.
В данном определении судом сформулирована правовая позиция, согласно которой оспариваемые нормы регламентируют правоотношения по перераспределению полномочий между органами государственной власти субъекта Российской Федерации и органами местного самоуправления, отношений с участием граждан не регулируют, не содержат каких-либо положений, устанавливающих, изменяющих, либо прекращающих права и обязанности физических лиц, при этом правом на обращение в суд в защиту органов местного самоуправления городского округа город Воронеж и исполнительных органов государственной власти Воронежской области по оспариванию названного Закона заявитель Берг О.В. не наделен. Отсутствуют какие-либо доказательства, подтверждающие наличие обстоятельств, которые могли бы свидетельствовать о том, что затрагивается установление либо реализация каких-либо прав и законных интересов Берга О.В. в связи с принятием оспариваемого нормативного правового акта.
При таких обстоятельствах отсутствуют основания полагать, что имеется вступившее в законную силу решение суда, которым проверена законность оспариваемого нормативного правового акта.
В соответствии с пунктом 2 части 2 статьи 215 КАС РФ по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решение об отказе в удовлетворении заявленных требований, если оспариваемый полностью или в части нормативный правовой акт признается соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.
Поскольку судом не установлено противоречия оспариваемого закона субъекта Российской Федерации нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, оснований к удовлетворению административного иска у суда не имеется.
Руководствуясь статьями 175 - 180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд
решил:
отказать в удовлетворении административного искового заявления Берга О.В. о признании недействующим пункта 2 статьи 2 Закона Воронежской области от 30.12.2014 № 217-ОЗ «О перераспределении отдельных полномочий органов местного самоуправления городского округа город Воронеж и исполнительных органов государственной власти Воронежской области» (в редакции закона Воронежской области от 18.12.2015 № 221-ОЗ).
Решение может быть обжаловано в Первый апелляционный суд общей юрисдикции через Воронежский областной суд в течение одного месяца со дня его принятия в окончательной форме.
Судья А.А. Привалов
Мотивированное решение составлено 1 июня 2020 г.
