ВОЛОГОДСКИЙ ОБЛАСТНОЙ СУД
РЕШЕНИЕ
ИМЕНЕМ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
от 10 апреля 2018 года № 3а-110/2018
г. Вологда
Вологодский областной суд в составе:
председательствующего судьи Мещеряковой Н.В.,
с участием прокурора прокуратуры Вологодской области Ивановой Н.Ю.,
при секретаре Гайдуковой Ю.М.,
рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Кузнецовой В.Н. об оспаривании нормативного правового акта,
установил:
решением Совета Демьяновского сельского поселения Бабушкинского муниципального района Вологодской области от 19 марта 2009 года № 10 утвержден Порядок обращения, назначения и выплаты доплаты к пенсии лицам, замещавшим должность главы Демьяновского сельского поселения (л.д. 20-24).
Кузнецова В.Н. замещала должность главы администрации Демьяновского сельсовета Бабушкинского муниципального района Вологодской области в периоды с 13 декабря 1991 года по 02 апреля 2000 года, с 03 апреля 2000 года по 14 марта 2004 года, с 15 марта 2004 года по 30 декабря 2005 года (л.д. 14).
Кроме того, Кузнецова В.Н. замещала должность главы Демьяновского сельского поселения Бабушкинского муниципального района Вологодской области в период с 31 декабря 2005 года по 23 октября 2009 года (л.д. 15, 16-17, 18, 19).
Постановлением администрации Демьяновского сельского поселения Бабушкинского муниципального района Вологодской области от 31 декабря 2010 года № 46 Кузнецовой В.Н. с 01 января 2011 года установлена доплата к пенсии в сумме ... (л.д. 25).
Решением Совета Демьяновского сельского поселения Бабушкинского муниципального района Вологодской области от 09 апреля 2015 года № 11 в связи с ограниченностью бюджета поселения и отсутствием доходных источников бюджета Демьяновского сельского поселения приостановлено действие решения Совета Демьяновского сельского поселения Бабушкинского муниципального района Вологодской области от 19 марта 2009 года № 10 «Об утверждении порядка обращения, назначения и выплаты доплаты к пенсии лицам, замещавшим должность главы Демьяновского сельского поселения» (л.д. 26).
Законом Вологодской области от 05 апреля 2016 года № 3899-ОЗ «О преобразовании некоторых муниципальных образований Бабушкинского муниципального района и о внесении изменений в закон области «Об установлении границ Бабушкинского муниципального района, границах и статусе муниципальных образований, входящих в его состав» Демьяновское сельское поселение и Бабушкинское сельское поселение Бабушкинского муниципального района преобразованы путем объединения в сельское поселение Бабушкинское с административным центром в селе имени Бабушкина (часть 1 статьи 1 Закона).
Сельское поселение Бабушкинское является правопреемником муниципальных образований, преобразованных в соответствии с частью 1 статьи 1 вышеназванного Закона Вологодской области от 05 апреля 2016 года № 3899-ОЗ.
Административный истец Кузнецова В.Н. обратилась в суд с административным исковым заявлением о признании недействующим решения Совета Демьяновского сельского поселения Бабушкинского муниципального района Вологодской области от 09 апреля 2015 года № 11 «О приостановлении действия решения Совета Демьяновского сельского поселения от 19 марта 2009 года № 10 «Об утверждении порядка обращения, назначения и выплаты доплаты к пенсии лицам, замещавшим должность главы Демьяновского сельского поселения».
В обоснование административных исковых требований указала, что оспариваемое решение нарушает её право на получение гарантированного дополнительного пенсионного обеспечения. Нормативными правовыми актами Вологодской области и сельского поселения не предусмотрено приостановление выплаты ежемесячной доплаты к пенсии в связи с ограниченностью доходных источников бюджета.
По мнению административного истца, оспариваемое решение не соответствует статье 5 Закона Вологодской области от 26 декабря 2007 года №1728-ОЗ «О некоторых гарантиях осуществления полномочий глав муниципальных образований Вологодской области».
Просила суд признать недействующим с момента принятия решение Совета Демьяновского сельского поселения Бабушкинского муниципального района Вологодской области от 09 апреля 2015 года № 11 «О приостановлении действия решения Совета Демьяновского сельского поселения от 19 марта 2009 года № 10 «Об утверждении порядка обращения, назначения и выплаты доплаты к пенсии лицам, замещавшим должность главы Демьяновского сельского поселения».
Административный истец Кузнецова В.Н. в судебное заседание не явилась, о дате, времени и месте судебного заседания извещена надлежащим образом.
Представитель административного истца Кузнецовой В.Н. по доверенности Секушин В.А. в судебном заседании административные исковые требования поддержал.
Представитель административных ответчиков администрации сельского поселения Бабушкинское Бабушкинского муниципального района Вологодской области и Совета сельского поселения Бабушкинское Бабушкинского муниципального района Вологодской области глава поселения Рыжова О.В. в судебное заседание не явилась, в возражениях на административное исковое заявление просила рассмотреть дело без участия представителей.
Суд, исследовав материалы дела, заслушав объяснения представителя административного истца Секушина В.А., заключение прокурора прокуратуры Вологодской области Ивановой Н.Ю., полагавшей требования административного истца подлежащими удовлетворению, приходит к выводу о наличии оснований для удовлетворения административного иска.
В соответствии с пунктом «ж» части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации социальная защита, включая социальное обеспечение, находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам (части 2 и 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации).
Согласно частям 2, 4 статьи 7 Федерального закона от 06 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, могут приниматься муниципальные правовые акты на основании и во исполнение положений, установленных соответствующими федеральными законами и (или) законами субъектов Российской Федерации. Муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, настоящему Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.
В соответствии со статьёй 1 Устава Демьяновского сельского поселения Бабушкинского муниципального района Вологодской области, принятого решением Совета Демьяновского сельского поселения от 03 августа 2005 года № 2 (действовавшего на момент принятия оспариваемого решения) муниципальное образование Демьяновское являлось сельским поселением.
В структуру органов местного самоуправления Демьяновского сельского поселения входил Совет Демьяновского сельского поселения, являющийся представительным органом муниципального образования.
Совет поселения по вопросам, отнесённым к его компетенции федеральными законами, законами Вологодской области, Уставом, принимает решения, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории поселения.
В систему муниципальных правовых актов входят нормативные и иные правовые акты Совета Демьяновского сельского поселения. Муниципальные нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу после их официального опубликования (обнародования). Муниципальные правовые акты подлежат опубликованию (обнародованию) в «Официальном вестнике Демьяновского сельского поселения» в течение 10 дней со дня их подписания.
09 апреля 2015 года Советом Демьяновского сельского поселения Бабушкинского муниципального района Вологодской области принято решение № 11 «О приостановлении действия решения Совета Демьяновского сельского поселения Бабушкинского муниципального района от 19 марта 2009 года № 10 «Об утверждении порядка обращения, назначения и выплаты доплаты к пенсии лицам, замещавшим должность главы Демьяновского сельского поселения».
Указанное решение опубликовано в Официальном вестнике Демьяновского сельского поселения от 27 апреля 2015 года № 5 (49).
Учитывая вышеизложенное, суд приходит к выводу о том, что оспариваемое решение принято уполномоченным органом. Соблюдены форма, в которой Совет Демьяновского сельского поселения Бабушкинского муниципального района Вологодской области вправе был принимать нормативные правовые акты, и порядок их опубликования.
Исходя из разъяснений Пленума Верховного Суда Российской Федерации, содержащихся в пункте 24 постановления от 29 ноября 2007 года № 48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части», если судом будет установлено, что оспариваемый акт принят в пределах полномочий органа или должностного лица с соблюдением требований законодательства к форме нормативного правового акта, порядку принятия и введения его в действие, суду следует проверить, соответствует ли содержание акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.
В силу части 5.1 статьи 40 Федерального закона от 06 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» гарантии осуществления полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления устанавливаются уставами муниципальных образований в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.
Во исполнение Федерального закона от 06 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» Законодательным Собранием Вологодской области 26 декабря 2007 года принят Закон Вологодской области № 1728-ОЗ «О некоторых гарантиях осуществления полномочий глав муниципальных образований Вологодской области» (далее Закон Вологодской области № 1728-ОЗ), гарантирующий лицам, замещавшим должности глав муниципальных образований области, доплату к пенсии, выплачиваемую за счёт средств местного бюджета.
Указанные гарантии устанавливаются уставами муниципальных образований области в соответствии с федеральным законодательством и указанным законом области (часть 2 статьи 1 Закона Вологодской области № 1728-ОЗ).
В соответствии с частью 1 статьи 3 Закона Вологодской области № 1728-ОЗ (в редакции, действовавшей на момент принятия оспариваемого решения) доплата к пенсии устанавливается при условии прекращения полномочий главы муниципального образования к трудовой пенсии по старости, трудовой пенсии по инвалидности, либо к пенсии за выслугу лет, назначенным в соответствии с федеральным законодательством.
Часть 2 статьи 4 и статья 9 вышеназванного Закона предусматривают, что порядок обращения, назначения и выплаты доплаты к пенсии, установленной настоящим законом области, определяется представительными органами муниципальных образований области. Финансирование выплаты доплаты к пенсии осуществляется за счёт средств соответствующих местных бюджетов.
Согласно части 10 статьи 26 Устава Демьяновского сельского поселения (в редакции, действовавшей на дату принятия оспариваемого решения) в соответствии с Законом Вологодской области № 1728-ОЗ «О некоторых гарантиях осуществления полномочий глав муниципальных образований Вологодской области» главе поселения гарантируется доплата к пенсии в размере 55 процентов от размера заработной платы (оплаты труда) на момент прекращения полномочий главы муниципального образования. Указанная выплата осуществляется за счет средств местного бюджета поселения. Порядок обращения, назначения и выплаты доплаты к пенсии главе поселения определяется Советом поселения (л.д. 35).
Пунктом 4 Порядка обращения, назначения и выплаты доплаты к пенсии лицам, замещавшим должность главы Демьяновского сельского поселения, определено, что выплата установленной доплаты к пенсии осуществляется уполномоченным органом на основании постановления главы муниципального образования по личному заявлению получателя.
Как следует из материалов дела, Кузнецова В.Н. в период с 13 декабря 1991 года по 23 октября 2009 года исполняла полномочия главы Демьяновского сельского поселения Бабушкинского муниципального района Вологодской области.
На основании Закона Вологодской области № 1728-ОЗ и Устава Демьяновского сельского поселения постановлением администрации Демьяновского сельского поселения от 31 декабря 2010 года № 46 Кузнецовой В.Н. назначена ежемесячная доплата к пенсии в размере ....
В связи с приостановлением действия решения Совета Демьяновского сельского поселения Бабушкинского муниципального района Вологодской области от 19 марта 2009 года № 10 «Об утверждении порядка обращения, назначения и выплаты доплаты к пенсии лицам, замещавшим должность главы Демьяновского сельского поселения» Кузнецовой В.Н. с 10 апреля 2015 года начисление доплаты к пенсии не производилось.
Судом установлено, что основанием для принятия Советом Демьяновского сельского поселения оспариваемого решения являлась ограниченность бюджета поселения и отсутствие доходных источников бюджета Демьяновского сельского поселения.
В силу статьи 5 Закона Вологодской области № 1728-ОЗ, предусматривающей основания для приостановления доплаты к пенсии, ограниченность доходных источников и дефицит местного бюджета не являются основанием для приостановления указанной выплаты. Закон Вологодской области № 1728-ОЗ не связывает реализацию данного права с таким условием, как отсутствие у муниципального образования дефицита бюджета для выплаты указанной доплаты к пенсии.
В соответствии с частью 9 статьи 34, частью 2 статьи 53 Федерального закона от 06 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» финансовое обеспечение деятельности органов местного самоуправления осуществляется исключительно за счёт собственных доходов бюджетов соответствующих муниципальных образований.
В силу статьи 86 Бюджетного кодекса Российской Федерации расходные обязательства муниципального образования возникают в результате принятия муниципальных правовых актов по вопросам местного значения и иным вопросам, которые в соответствии с федеральными законами вправе решать органы местного самоуправления. В таком случае расходные обязательства устанавливаются органами местного самоуправления самостоятельно и исполняются за счёт собственных доходов и источников финансирования дефицита соответствующего местного бюджета.
Как усматривается из решения Совета Демьяновского сельского поселения Бабушкинского муниципального района Вологодской области от 26 декабря 2014 года № 45 «О бюджете Демьяновского сельского поселения на 2015 год и плановый период 2016 и 2017 годов», объем доходов бюджета Демьяновского сельского поселения, формируемый за счет налоговых и неналоговых доходов, а также безвозмездных поступлений, на 2015 год запланирован в общем размере 2 760,5 тыс. руб. При этом денежные средства, необходимые для выплаты доплаты к пенсии, в бюджете на 2015 год запланированы не были (графа - социальная политика).
В бюджете поселения на 2016 год указанные денежные средства также запланированы не были.
Таким образом, Советом Демьяновского сельского поселения осуществлён произвольный отказ от соблюдения в указанных бюджетных периодах установленной законодательством Вологодской области и предусмотренной муниципальным правовым актом гарантии лицу, замещавшему должность главы муниципального образования, в виде доплаты к пенсии, выплачиваемой за счёт средств местного бюджета. Административными ответчиками, являющимися правопреемниками Совета Демьяновского сельского поселения, – Советом Бабушкинского сельского поселения и администрацией Бабушкинского сельского поселения Бабушкинского муниципального района Вологодской области – нарушение прав административного истца не устранено.
Учитывая вышеизложенное, суд приходит к выводу о том, что возникшее обстоятельство – ограниченность доходных источников бюджета Демьяновского сельского поселения Бабушкинского муниципального района Вологодской области, не могло быть преодолено путём некомпенсируемого в иной форме приостановления действия нормативного правового акта, которым определены условия, порядок назначения и выплаты ежемесячной доплаты к государственной пенсии лицам, замещавшим должность главы муниципального образования, являющейся установленной законодательством Вологодской области социальной гарантией.
При таких обстоятельствах решение Совета Демьяновского сельского поселения Бабушкинского муниципального района Вологодской области от 09 апреля 2015 года № 11 «О приостановлении действия решения Совета Демьяновского сельского поселения от 19 марта 2009 года № 10 «Об утверждении порядка обращения, назначения и выплаты доплаты к пенсии лицам, замещавшим должность главы Демьяновского сельского поселения» не соответствует положениям Закона Вологодской области от 26 декабря 2007 года № 1728-ОЗ, имеющего большую юридическую силу, что является основанием для удовлетворения административных исковых требований.
В соответствии со статьёй 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решение об удовлетворении заявленных требований полностью или в части, если оспариваемый нормативный правовой акт полностью или в части признаётся не соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и не действующим полностью или в части со дня его принятия или с иной определённой судом даты (часть 2).
Оспариваемый нормативный правовой акт на момент рассмотрения данного дела по существу утратил силу в связи с принятием решения Совета сельского поселения Бабушкинское Бабушкинского муниципального района Вологодской области от 26 декабря 2016 года № 74 «О признании утратившими силу некоторых решений».
Согласно части 11 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации утрата нормативным правовым актом силы или его отмена в период рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта не может служить основанием для прекращения производства по этому административному делу в случае, если при его рассмотрении установлены применение оспариваемого нормативного правового акта в отношении административного истца и нарушение его прав, свобод и законных интересов.
Согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в определении от 27 октября 2015 года № 2473-О и в Постановлении от 11 апреля 2000 года № 6-П, проверка судом общей юрисдикции в порядке абстрактного нормоконтроля законности нормативных правовых актов, утративших силу к моменту обращения заинтересованного лица в суд, и признание их недействующими недопустима вне связи с защитой каких-либо субъективных прав заявителя.
Утрата нормативным правовым актом юридической силы не является препятствием для реализации закрепленного в части 2 статьи 46 Конституции Российской Федерации права на судебную защиту.
Прежде всего, это касается нормативных правовых актов, хотя и отмененных, но подлежащих применению к правоотношениям, возникшим до их утраты. В данном случае основным фактором, определяющим потребность в судебной защите, является не момент утраты правовой силы нормативного правового акта, а доказанность факта сохранения свойств нормативности у формально прекратившего свое действие нормативного правового акта и факта нарушения таким актом прав, свобод и законных интересов заявителя.
Возможность оспорить утративший силу нормативный правовой акт сохраняется до тех пор, пока он непосредственно затрагивает права и законные интересы заинтересованного лица.
В ходе судебного разбирательства по делу установлено, что оспариваемый нормативный правовой акт применён в отношении административного истца и нарушает права и законные интересы Кузнецовой В.Н., после утраты данным нормативным правовым актом силы нарушенные права и законные интересы административного истца восстановлены не были.
Учитывая приведённые выше положения Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, правовую позицию Конституционного Суда Российской Федерации, оспариваемое решение подлежит признанию не соответствующим Закону Вологодской области от 26 декабря 2007 года № 1728-ОЗ в течение всего времени его применения в отношении Кузнецовой В.Н.
Исходя из положений статьи 3 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации задачами административного судопроизводства являются защита нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, прав и законных интересов организаций в сфере административных и иных публичных правоотношений.
Определяя момент, с которого оспариваемый нормативный правовой акт должен быть признан не соответствующим законодательству, имеющему большую юридическую силу, суд применяет норму подпункта 1 пункта 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, согласно которой оспариваемый нормативный правовой акт может быть признан недействующим, в том числе со дня его принятия. Признание оспариваемого решения Совета Демьяновского сельского поселения Бабушкинского муниципального района Вологодской области от 09 апреля 2015 года № 11 не соответствующим законодательству, имеющему большую юридическую силу, с момента вступления в силу решения суда не достигнет цели восстановления нарушенных прав и законных интересов административного истца, предусмотренных статьей 3 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.
Таким образом, решение Совета Демьяновского сельского поселения Бабушкинского муниципального района Вологодской области от 09 апреля 2015 года № 11 подлежит признанию не соответствующим законодательству, имеющему большую юридическую силу, с момента его принятия и в течение всего срока применения.
В силу пункта 2 части 4 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации сообщение о принятом судом решении подлежит опубликованию в Официальном вестнике Бабушкинского сельского поселения Бабушкинского муниципального района Вологодской области в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу.
Руководствуясь статьями 175, 180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд
решил:
административное исковое заявление Кузнецовой В.Н. удовлетворить.
Признать не соответствующим законодательству Вологодской области, имеющему большую юридическую силу, решение Совета Демьяновского сельского поселения Бабушкинского муниципального района Вологодской области от 09 апреля 2015 года № 11 «О приостановлении действия решения Совета Демьяновского сельского поселения от 19 марта 2009 года № 10 «Об утверждении порядка обращения, назначения и выплаты доплаты к пенсии лицам, замещавшим должность главы Демьяновского сельского поселения» с момента его принятия и в течение всего срока применения.
Опубликовать сообщение о принятом решении суда в Официальном вестнике муниципального образования «Сельское поселение Бабушкинское» Бабушкинского муниципального района Вологодской области в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу.
Решение суда может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в течение одного месяца со дня его изготовления в мотивированном виде.
Судья Н.В. Мещерякова
Мотивированное решение изготовлено 12 апреля 2018 года
