Судья Мягкова Е.А. Дело №07р-515/2022
РЕШЕНИЕ
г. Волгоград 27 апреля 2022 года
Судья Волгоградского областного суда Циренщиков И.А., рассмотрев в открытом судебном заседании жалобу председателя Комитета тарифного регулирования Волгоградской области Гореловой С.А. на постановление начальника Управления регионального тарифного регулирования Федеральной антимонопольной службы России В.А.С. №31/04/19.5-16/2021 от 02 августа 2021 года и решение судьи Центрального районного суда г.Волгограда от 10 февраля 2022 года по делу об административном правонарушении, предусмотренном ч. 5 ст. 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, в отношении председателя Комитета тарифного регулирования Волгоградской области Гореловой С.А.,
у с т а н о в и л:
02 августа 2021 года постановлением начальника Управления регионального тарифного регулирования Федеральной антимонопольной службы России В.А.С. №31/04/19.5-16/2021, оставленным без изменения решением судьи Центрального районного суда г. Волгограда от 10 февраля 2022 года, председатель Комитета тарифного регулирования Волгоградской области (далее КТР ВО) Горелова С.А. признана виновной в совершении административного правонарушения, предусмотренного ч. 5 ст. 19.5 КоАП РФ и подвергнута административному наказанию в виде штрафа в размере 50 000 рублей.
В настоящее время в жалобе, поданной в Волгоградский областной суд, Горелова С.А. оспаривает законность и обоснованность состоявшихся по делу актов, просит их отменить, производство по делу прекратить в связи с отсутствием состава административного правонарушения, поскольку требования приказа были исполнены КТР ВО, ссылается на неустранимые сомнения в виновности ГореловойС.А., при которых она не могла быть привлечена к ответственности. В обоснование указала, что приказ №77/21 содержал требования о проведении дополнительного анализа и расчета расходов по конкретным статьям «Расходы на оплату труда», «Отчисления на социальные нужды», «Амортизация», который выполнен комитетом с последующей подготовкой и направлением в ФАС России экспертного заключения и других материалов. По результатам проведенного анализа основания для пересмотра комитетом базового уровня подконтрольных расходов АО «Волгоградоблэлектро» на 2020 год, величины НВВ на 2020-2024 гг. и установленных индивидуальных и единых (котловых) тарифов на услуги по передаче электрической энергии на территории Волгоградской области на 2021 год комитетом не выявлены. Сами по себе полученные результаты проведенного комитетом анализа не могут свидетельствовать о его неполноте и неправильности.
В ходе судебного заседания Горелова С.А., на жалобе настаивает, её защитники Ланге О.С., Зязина И.Г., Ляшенко Н.В. доводы жалобы поддержали. Дополнив, что в первичном и в дополнительном представленных экспертных заключениях содержатся указания на используемые материалы, нормативное обоснование, приведены необходимые расчёты, все сведения в экспертных заключениях возможно проверить.
В судебном заседании представители должностного лица, вынесшего постановление В.А.С. – Ф.В.П. и Л.Е.В., полагают постановление и решение суда оставить без изменения.
Проверив в полном объёме материалы дела, изучив доводы жалобы, прихожу к следующему.
Частью 5 статьи 19.5 КоАП РФ предусмотрена административная ответственность за невыполнение в установленный срок законного предписания, решения органа, осуществляющего государственный контроль (надзор) в области регулируемых государством цен (тарифов), что влечёт наложение административного штрафа на должностных лиц в размере пятидесяти тысяч рублей или дисквалификацию на срок до трех лет.
Объективную сторону правонарушения составляет невыполнение в установленный срок законного предписания, решения органа, осуществляющего государственный контроль (надзор) в области регулируемых государством цен (тарифов).
Оконченным данное правонарушение считается с момента, когда истёк установленный срок для исполнения того или иного предписания, оно совершается путем бездействия.
Субъективную сторону правонарушения характеризует умысел.
Как следует из материалов дела, ФАС России на основании приказа от 04февраля 2021 года № 77/21 отменены приложения № 1 и графы 3 приложения №2 приказа Комитета тарифного регулирования Волгоградской области от 26декабря 2019 года № 46/2 «Об установлении необходимой валовой выручки на долгосрочный период регулирования 2020-2024 годы и долгосрочных параметров регулирования для ПАО «Волгоградоблэлектро».
Пунктами 2, 3 резолютивной части указанного Приказа ФАС России Комитету тарифного регулирования Волгоградской области предписано отменить приложение № 1 и графу 3 приложения № 2 приказа органа регулирования от 26 декабря 2019года № 46/2 «Об установлении необходимой валовой выручки на долгосрочный период регулирования 2020-2024 годы и долгосрочных параметров регулирования для ПАО «Волгоградоблэлектро» с 01 марта 2021 года, а также произвести дополнительный анализ и расчет расходов по статьям затрат «Расходы на оплату труда», «Отчисления на социальные нужды», «Амортизация» и отобразить соответствующий анализ в экспертном заключении (с учётом мотивировочной части настоящего приказа, с указанием документов и материалов, на основании которых принималось решение, а также причин учета/неучета представленных регулируемой
организацией расчетов и документов) в соответствии с пунктом 23 Правил государственного регулирования (пересмотра, применения) цен (тарифов) в электроэнергетике, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 29 декабря 2011 года № 1178 (далее — Правила № 1178).
Пунктом 4 резолютивной части Приказа № 77/21 предписано по результатам исполнения пункта 3 приказа ФАС России пересмотреть базовый уровень подконтрольных расходов ПАО «Волгоградоблэлектро» на 2020 год, а также величину необходимой валовой выручки на 2020-2024 г.г. в соответствии с требованиями Основ ценообразования в области регулируемых цен (тарифов) в электроэнергетике, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 29 декабря 2011 года № 1178 (далее – Основы № 1178), Методических указаний по определению базового уровня операционных, подконтрольных расходов территориальных сетевых организаций, необходимых для осуществления регулируемой деятельности, и индекса эффективности операционных, подконтрольных расходов с применением метода сравнения аналогов и внесении изменений в приказы ФСТ России от 17 февраля 2012 года № 98-э (далее – Методические указания № 98-э) и от 30 марта 2012 года № 228-э, утвержденных приказом ФСТ России от 18 марта 2015 года № 421-э (далее – Методические указания № 421-э), и мотивировочной частью приказа ФАС России.
В соответствии с пунктом 5 резолютивной части Приказа № 77/21 по результатам исполнения пунктов 3, 4 Приказа ФАС России органу регулирования исключить выявленные (неподтвержденные) экономически необоснованные расходы (доходы) из необходимой валовой выручки ПАО «Волгоградоблэлектро» 2021 года и пересмотреть установленные индивидуальные и единые (котловые) тарифы на услуги по передаче электрической энергии на территории Волгоградской области на 2021 год, обеспечив введение тарифов в действие с 01 марта 2021 года.
Во исполнение приказа ФАС России письмом от 03 марта 2021 года № 31-05-
12/457 органом регулирования представлены копии экспертного заключения, приказа Комитета от 24 февраля 2021 года № 5/1 и выписка из протокола заседания
Коллегии Комитета, согласно которым необходимая валовая выручка и долгосрочные параметры регулирования на долгосрочный период регулирования 2020-2024 годы в отношении ПАО «Волгоградоблэлектро», установленные приказом Комитета № 46/2, не изменились и остались на прежнем уровне.
Однако, по мнению должностного лица ФАС России, представленные документы и в частности скорректированное экспертное заключение не соответствует требованиям пункта 23 Правил №1178.
Согласно пункту 23 Правил №1178 экспертное заключение помимо общих мотивированных выводов и рекомендаций должно содержать:
1) оценку достоверности данных, приведенных в предложениях об установлении цен (тарифов) и (или) их предельных уровней;
2) оценку финансового состояния организации, осуществляющей регулируемую деятельность;
3) анализ основных технико-экономических показателей за 2 предшествующих года, текущий год и расчетный период регулирования;
4) анализ экономической обоснованности расходов по статьям расходов;
5) анализ экономической обоснованности величины прибыли, необходимой для эффективного функционирования организаций, осуществляющих регулируемую деятельность;
6) сравнительный анализ динамики расходов и величины необходимой прибыли по отношению к предыдущему периоду регулирования;
7) анализ соответствия расчета цен (тарифов) и формы представления предложений нормативно - методическим документам по вопросам регулирования цен (тарифов) и (или) их предельных уровней;
8) анализ соответствия организации критериям отнесения владельцев объектов электросетевого хозяйства к территориальным сетевым организациям.
Следовательно, анализ экономической обоснованности расходов по статьям: затрат предполагает наличие в экспертном заключении правового и экономического обоснования принятия или непринятия к расчету необходимой валовой выручки заявленных расходов, в том числе ссылок на документы и материалы, на основании которых делается соответствующий вывод, что в свою очередь является подтверждением установления органом регулирования тарифа на экономически обоснованном уровне.
Правовое значение экспертного заключения состоит в том, что по итогам проведенного в нем анализа принимается решение об установлении цен (тарифов).
1) Базовый уровень подконтрольных расходов для ПАО «ВОЭ» на 2020 – 2024 годы.
В соответствии с пунктом 38 Основ ценообразования № 1178 при применении метода долгосрочной индексации необходимой валовой выручки базовый уровень операционных расходов устанавливается регулирующими органами с использованием метода экономически обоснованных расходов и метода сравнения аналогов.
Согласно пункту 11 Методических указаний № 98-э при установлении базового уровня подконтрольных расходов методом экономически обоснованных расходов учитываются результаты анализа обоснованности расходов регулируемой организации, понесенных в предыдущем периоде регулирования, и результаты проведения контрольных мероприятий.
При установлении базового уровня подконтрольных расходов методом равнения аналогов на 2020 год Комитетом учтены фактические экономически обоснованные расходы за 2018 год в соответствии с положениями Методических указаний № 98-э и Методических указаний № 421-э.
Согласно пункту 13 Методических указаний № 421-э в случае, если в соответствии с представленными данными, значение фактических ОПР ТСО n за один из 2 лет, предшествующих периоду регулирования, превышает значение операционных, подконтрольных расходов, установленное органом регулирования для ТСО n на соответствующий год, более чем на D процентов, установление базового уровня ОПР такой ТСО осуществляется в соответствии с действующим для ТСО долгосрочным методом регулирования, а в случае отсутствия применения методов долгосрочного регулирования в году, предшествующему периоду регулирования, установление базового уровня ОПР такой ТСО осуществляется в соответствии с Методическими указаниями по регулированию тарифов с применением метода доходности инвестированного капитала либо в соответствии с Методическими указаниями по расчету тарифов на услуги по передаче электрической энергии, устанавливаемых с применением метода долгосрочной индексации НВВ.
При проведении анализа фактических результатов деятельности ПАО «ВОЭ» Комитетом установлено, что фактические операционные расходы организации превысили план в 2017 году на 9,73 %, в 2018 году на 16,98 %, что превышает показатель D, определенный по формуле (14) пункта 13 Методических указаний №421-э в размере 8,57 % для 2017 года и 12,86 % для 2018 года.
Учитывая вышеизложенное, органом регулирования при определении базового уровня подконтрольных расходов для ПАО «ВОЭ» был применен метод экономически обоснованных расходов.
Вместе с тем, экспертное заключение органа регулирования в нарушение пункта 23 Правил № 1178 и пунктов 3, 4 Приказа № 77/21 не содержит анализ фактически понесенных расходов по статьям затрат в предыдущем периоде регулирования, в связи с чем не представляется возможным сделать вывод об обоснованности применения Комитетом пункта 13 Методических указаний № 421-э, при установлении базового уровня подконтрольных расходов на 2020 год.
2) Статья «Фонд оплаты труда».
В соответствии с пунктом 26 Основ ценообразования № 1178 при определении расходов на оплату труда, включаемых в необходимую валовую выручку, регулирующие органы определяют размер фонда оплаты труда (далее - ФОТ) с учетом отраслевых тарифных соглашений, заключенных соответствующими организациями, и фактического объема фонда оплаты труда и фактической численности работников в последнем расчетном периоде регулирования, а также с учетом прогнозного индекса потребительских цен.
Комитетом тарифного регулирования Волгоградской области в нарушение пункта 23 Правил № 1178 и пунктов 3, 4 Приказа № 77/21 не проведен анализ расходов на оплату труда, учтенных в базовом уровне подконтрольных расходов на 2020 год, в том числе не проведен анализ фактической численности регулируемой организации за 2018 год, в соответствии с пунктом 26 Основ ценообразования №1178.
3) Статья «Расходы на амортизацию».
Включение расходов на амортизацию в состав НВВ предусмотрено подпунктом 7 пункта 18 Основ ценообразования № 1178, пунктом 11 Методических указаний №98-э.
В соответствии с пунктом 27 Основ ценообразования № 1178 расходы на амортизацию основных средств и нематериальных активов для расчета регулируемых цен (тарифов) определяются в соответствии с нормативными правовыми актами, регулирующими отношения в сфере бухгалтерского учета.
Результаты переоценки основных средств и нематериальных активов, осуществленной в порядке, установленном законодательством Российской Федерации о бухгалтерском учете, учитываются при расчете экономически обоснованного размера расходов на амортизацию при условии, что учитываемые в составе необходимой валовой выручки расходы на амортизацию являются источником финансирования мероприятий утвержденной в установленном порядке инвестиционной программы организации.
В случае, если ранее учтенные в необходимой валовой выручке расходы на амортизацию, определенные источником финансирования мероприятий инвестиционной программы организации, были компенсированы выручкой от регулируемой деятельности, но не израсходованы в запланированном (учтенном регулирующим органом) размере, то неизрасходованные средства исключаются из необходимой валовой выручки регулируемой организации при расчете и становлении соответствующих тарифов для этой организации на следующий календарный год.
При расчете экономически обоснованного размера амортизации на плановый период регулирования срок полезного использования активов и отнесение этих активов к соответствующей амортизационной группе определяется регулирующими органами в соответствии с максимальными сроками полезного использования, установленными Классификацией основных средств, включаемых в амортизационные группы, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 01 января 2002 года № 1 «О Классификации основных средств, включаемых в амортизационные группы».
В соответствии с экспертным заключением сумма амортизации на 2020 год определена в размере 352884,4 тыс. руб. и рассчитана с учетом сумм переоценки основных средств по состоянию на 31 декабря 2018 года, являющихся источником финансирования утвержденной Комитетом на 2020 год инвестиционной программы, а также дополнительно учтена амортизация от фактического ввода/вывода основных средств за 8 месяцев 2019 года в соответствии с пунктом 27 Основ ценообразования № 1178.
Однако, как следует из представленного расчета расходов на амортизацию, в составе затрат на амортизацию учтены расходы на объекты, не влияющие на качество оказываемых услуг (автомобили представительского класса, вывески, беседки), что не предусмотрено Основами ценообразования № 1178.
Таким образом, приказ ФАС России от 04.02.2021 № 77/21 Комитетом тарифного регулирования Волгоградской области не исполнен.
Постановлением начальника Управления регионального тарифного регулирования Федеральной антимонопольной службы России В.А.С. №31/04/19.5-16/2021 от 02 августа 2021 года должностное лицо - председатель Комитета тарифного регулирования Волгоградской области Горелова С.А. была признана виновной в совершении административного правонарушения, предусмотренного ч. 5 ст. 19.5 КоАП РФ, и подвергнута административному наказанию в виде штрафа в размере 50 000 рублей.
Проверяя законность и обоснованность постановления должностного лица административного органа о привлечении председателя Комитета тарифного регулирования Волгоградской области Гореловой С.А. к административной ответственности, судья районного суда согласился с выводами о наличиях в действиях последней состава административного правонарушения.
Однако с состоявшимися по делу актами согласиться нельзя.
Задачами производства по делам об административных правонарушениях являются всестороннее, полное, объективное и своевременное выяснение обстоятельств каждого дела, разрешение его в соответствии с законом, обеспечение исполнения вынесенного постановления, а также выявление причин и условий, способствовавших совершению административных правонарушений (статья 24.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях).
В соответствии со статьей 26.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в числе иных обстоятельств по делу об административном правонарушении выяснению подлежат: наличие события административного правонарушения; лицо, совершившее противоправные действия (бездействие), за которые названным Кодексом или законом субъекта Российской Федерации предусмотрена административная ответственность; виновность лица в совершении административного правонарушения; обстоятельства, исключающие производство по делу об административном правонарушении.
В силу положений статьи 1.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях лицо подлежит административной ответственности только за те административные правонарушения, в отношении которых установлена его вина. Лицо, в отношении которого ведётся производство по делу об административном правонарушении, считается невиновным, пока его вина не будет доказана в порядке, предусмотренном настоящим Кодексом, и установлена вступившим в законную силу постановлением судьи, органа, должностного лица, рассмотревших дело. Лицо, привлекаемое к административной ответственности, не обязано доказывать свою невиновность, за исключением случаев, предусмотренных примечанием к настоящей статье.
Предписание (приказ) следует считать законным, если оно выдано уполномоченным органом без нарушения прав проверяемого лица и не отменено в установленном действующим законодательством порядке.
Как следует с официального сайта Арбитражного суда города Москвы решением от 09 марта 2022 года дело № А40-200094/21-145-1577 признан недействительным Приказ ФАС России от 18 июня 2021 года №594/21 «Об установлении нового срока исполнения приказа ФАС России от 04 февраля 2021 года №77/21 «Об отмене приложения 1 графы 3 приложения № 2 приказа комитета тарифного регулирования Волгоградской области от 26 декабря 2019 года № 46/2 «Об установлении необходимой валовой выручки на долгосрочный период регулирования 2020-2024 годы и долгосрочных параметров регулирования для АО«Волгоградоблэлектро».
Кроме того, согласно ст. 2.1, 2.2, 2.4 КоАП РФ административным правонарушением признаётся лишь виновное противоправное действие (бездействие) лица, которое может быть совершено умышленно или неосторожно; должностное лицо подлежит административной ответственности лишь в случае совершения им административного правонарушения в связи с неисполнением либо ненадлежащим исполнением своих служебных обязанностей.
Абзацем 1 и 6 пункта 6 Типового положения об органе исполнительной власти субъекта РФ в области государственного регулирования тарифов, утверждённого Постановлением Правительства РФ от 21 февраля 2011 года № 97, установлено, что для определения основных направлений деятельности органа регулирования и принятия решений об утверждении цен (тарифов) и их предельных уровней образуется коллегиальный орган общей численностью не более 9 человек. Решение принимается большинством голосов членов коллегиального органа, присутствующих на заседании.
В порядке пункта 3.4 Постановления Правительства Волгоградской области от 06 февраля 2014 года «Об утверждении Положения о комитете тарифного регулирования Волгоградской области» для определения основных направлений деятельности в сфере регулирования и принятия соответствующих решений в Комитете образуется коллегия Комитета. Положение о коллегии Комитета и ее состав утверждаются председателем Комитета. Решения коллегии Комитета издаются в форме приказов комитета тарифного регулирования Волгоградской области.
Согласно выписки из протокола № 5/5 заседания коллегии комитета тарифного регулирования Волгоградской области от 24 февраля 2021 года принято решение большинством голосов о внесении изменений в отдельные приказы комитета тарифного регулирования Волгоградской области (т.1 л.д. 88-94).
При таких обстоятельствах у Гореловой С.А. как председателя комитета тарифного регулирования Волгоградской области, отсутствовали правовые основания не подписывать приказ № 5/1 от 24 февраля 2021 года «О внесении изменений в отдельные приказы комитета тарифного регулирования Волгоградской области» (т.1 л.д. 72).
В связи с чем, председателем комитета тарифного регулирования Волгоградской области Гореловой С.А. во исполнение предписания (приказа) ФАС России в установленный срок приняты меры к устранению нарушений законодательства в области государственного регулирования цен (тарифов), в том числе принят приказ, направлены документы, выписка из протокола заседания коллегии комитета тарифного регулирования Волгоградской области, дополненное в соответствии с приказом ФАС России от 04 февраля 2021 года №77/21 экспертное заключение. В представленном экспертном заключении приведены ссылки на используемые документы и материалы.
Доводы о недостаточной мотивированности, об отсутствии должного обоснования новых расчётов, анализа принятого решения в экспертном заключении, не свидетельствует о наличии умысла Гореловой С.А. на невыполнение предписания (приказа) и совершение административного правонарушения.
Исходя из вышеизложенного, суд приходит к выводу об отсутствии доказательств виновности должностного лица председателя Комитета тарифного регулирования Волгоградской области Гореловой С.А. в совершении административного правонарушения, предусмотренного ч.1 ст. 19.5 КоАП РФ.
В соответствии с п. 3 ч. 1 ст. 30.7 КоАП РФ, по результатам рассмотрения жалобы на постановление по делу об административном правонарушении выносится одно из следующих решений об отмене постановления и о прекращении производства по делу при наличии хотя бы одного из обстоятельств, предусмотренных статьями 2.9, 24.5 настоящего Кодекса, а также при недоказанности обстоятельств, на основании которых было вынесено постановление.
При таких обстоятельствах, постановление административного органа и постановленное судьей районного суда решение подлежат отмене, а производство по делу в отношении Гореловой С.А. прекращению в связи с недоказанностью обстоятельств, на основании которых было вынесено постановление.
На основании изложенного и руководствуясь статьями 30.7 и 30.9 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, судья
р е ш и л:
постановление начальника Управления регионального тарифного регулирования Федеральной антимонопольной службы России В.А.С. №31/04/19.5-16/2021 от 02 августа 2021 года и решение судьи Центрального районного суда г. Волгограда от 10 февраля 2022 года по делу об административном правонарушении, предусмотренном ч. 5 ст. 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, в отношении председателя Комитета тарифного регулирования Волгоградской области Гореловой С.А. отменить.
Производство по делу об административном правонарушении, предусмотренном ч.5 ст. 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, в отношении должностного лица – председателя Комитета тарифного регулирования Волгоградской области Гореловой С.А. прекратить в связи с недоказанностью обстоятельств, на основании которых было вынесено постановление.
Решение вступает в законную силу после его вынесения и может быть обжаловано и опротестовано в порядке, установленном статьями 30.12-30.14 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, в Четвертый кассационный суд общей юрисдикции.
Судья Волгоградского
областного суда подпись И.А. Циренщиков
