г. Волгоград 3а-866/2017(3а-159/2018)
ВОЛГОГРАДСКИЙ ОБЛАСТНОЙ СУД
Р Е Ш Е Н И Е
Именем Российской Федерации
Волгоградский областной суд
в составе судьи Колгановой В.М.,
при секретаре Лузине Д.А.,
с участием прокурора Брежневой Т.А.
рассмотрев 20 марта 2018 года в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Алейниковой М. И. о признании противоречащими федеральному законодательству и недействующими отдельных положений Закона Волгоградской области от 13.08.2007 N 1518-ОД "О мерах социальной поддержки по оплате жилого помещения и отдельных видов коммунальных услуг, предоставляемых педагогическим работникам образовательных организаций, проживающим в Волгоградской области и работающим в сельских населенных пунктах, рабочих поселках (поселках городского типа) на территории Волгоградской области",
установил:
31 июля 2007 года Волгоградской областной Думой принят Закон от 13.08.2007 N 1518-ОД "О мерах социальной поддержки по оплате жилого помещения и отдельных видов коммунальных услуг, предоставляемых педагогическим работникам образовательных организаций, проживающим в Волгоградской области и работающим в сельских населенных пунктах, рабочих поселках (поселках городского типа) на территории Волгоградской области" (далее Закон №1518-ОД).
Данный Закон официально опубликован 17 августа 2007 года в издании «Волгоградская правда" N 152.
Вышеуказанный Закон устанавливает меры социальной поддержки по оплате жилого помещения и отдельных видов коммунальных услуг, предоставляемые педагогическим работникам образовательных организаций, работающим и проживающим в рабочих поселках (поселках городского типа) или сельских населенных пунктах Волгоградской области.
В пункте 4 статьи 1 Закона приведен перечень лиц, имеющих право на получение мер социальной поддержки, а именно, руководители и заместители руководителей образовательных организаций, проживающих в Волгоградской области, занятых по основному месту работы в государственных и муниципальных образовательных организациях Волгоградской области, расположенных в сельских населенных пунктах, рабочих поселках (поселках городского типа) на территории Волгоградской области;
лица, проработавшие не менее 10 лет в должности педагогических работников в государственных и муниципальных образовательных организациях, расположенных в сельских населенных пунктах, рабочих поселках (поселках городского типа) на территории Волгоградской области, а также в образовательных организациях колхозов или совхозов, реализовывавших образовательную программу дошкольного образования, находившихся на территории Волгоградской области, вышедших на пенсию с указанных должностей и проживающих в сельских населенных пунктах, рабочих поселках (поселках городского типа) на территории Волгоградской области.
Согласно п.2 ст.3 данного Закона (в редакции действующей с 01 января 2017 года) вышеуказанным лицам предоставляется ежемесячная денежная выплата в размере не более 1 200 рублей в месяц.
По мнению заявителя, подобное правовое регулирование, противоречит федеральному законодательству, а именно, установленный п.2 ст.3 Закона Волгоградской области от 13.08.2007 N 1518-ОД размер компенсации в сумме 1200 рублей не покрывает фактические расходы по оплате жилья, отопления и освещения, чем нарушаются её права на получение установленных законодательством мер социальной поддержки, в связи с чем истец с учётом уточнённых требований, просила суд: признать в действующей редакции п.2 ст.3 Закона Волгоградской области от 13.08.2007 N 1518-ОД противоречащим ч. 6 ст.159 ЖК РФ, ч.2 ст.55 Конституции РФ, недействующим и не подлежащему применению в части ограничения максимально допустимой доли расходов педагогических работников, осуществляющих трудовую деятельность в сельских местностях на оплату жилого помещения и коммунальных услуг, обязать административного ответчика внести изменения в п.2 ст.3 Закона Волгоградской области от 13.08.2007 N 1518-ОД, исключив ограничение максимального размера компенсации расходов на жилье, отопление и освещение.
В ходе судебного заседания представители административного истца – Крючкова Е.Н., Корочин А.И. поддержали заявленные требования в полном объеме, представитель административного ответчика Губернатора Волгоградской области – Каглик М.П., представители административного ответчика Волгоградской областной Думы – Бугаев В.Г., Медведева О.В., представитель заинтересованного лица Комитета образования, науки и молодёжной политики Волгоградской области – Дягилев А.И., Панков В.В. возражали против удовлетворения заявленных требований.
Иные участвующие в деле лица явку представителей не обеспечили, будучи извещенными о времени и месте рассмотрения дела, ходатайств об отложении не представили.
Учитывая, что неявка в суд лиц, участвующих в деле и надлежащим образом извещенных о месте и времени судебного заседания, не является препятствием для рассмотрения и разрешения дела, суд считает возможным рассмотреть дело в их отсутствие.
Выслушав стороны, исследовав материалы дела, заслушав заключение прокурора Брежневой Т.А., полагавшей, что заявленные требования не подлежат удовлетворению, суд приходит к выводу о том, что в удовлетворении заявленных требований следует отказать.
В силу части 1 ст. 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее КАС РФ) с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта недействующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены, или нарушаются их права, свободы и законные интересы.
В соответствии с пунктами "е" и "ж" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации общие вопросы образования, социальная защита граждан находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон (части 2 и 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации).
По смыслу приведенных конституционных положений социальная функция государства возлагается Конституцией Российской Федерации как на Российскую Федерацию, так и на каждый из ее субъектов. Следовательно, органы обоих уровней государственной власти призваны совместно обеспечивать эффективные механизмы социальной защищенности граждан.
Реализация субъектами Российской Федерации полномочий по предметам совместного ведения, в том числе в области социальной защиты, предполагает осуществление ими нормативно-правового регулирования по вопросам, отнесенным федеральным законодателем к их ведению, включая принятие соответствующих законов и иных нормативных правовых актов. Такие законы и подзаконные акты согласно части 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, а в случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон.
Оценивая заявленные Алейниковой М.И. требования, суд учитывает, что ранее правоотношения по предоставлению педагогическим работникам жилищно-коммунальных льгот были регламентированы Законом Российской Федерации от 10 июля 1992 года N 3266-1 "Об образовании", абзацем 3 пункта 5 статьи 55 которого установлено, что педагогические работники образовательных учреждений в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, пользуются правом на бесплатную жилую площадь с отоплением и освещением в сельской местности, рабочих поселках (поселках городского типа), на первоочередное предоставление жилой площади.
Федеральным законом N 122-ФЗ от 22 августа 2004 года "О внесении изменений в законодательные акты РФ и признании утратившими силу некоторых законодательных актов РФ в связи с принятием Федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" пунктом 30 статьи 16 абзац 3 пункта 5 статьи 55 Закона "Об образовании" дополнен предложением: "Размер, условия и порядок возмещения расходов, связанных с предоставлением указанных мер социальной поддержки, устанавливаются законодательными актами субъектов РФ", и данная редакция статьи 55 Закона Российской Федерации от 10 июля 1992 года N 3266-1 "Об образовании" действовала до 11 января 2011 года.
Изменяя правовое регулирование вопросов предоставления мер социальной поддержки, в преамбуле Федерального закона N 122-ФЗ законодатель предусмотрел, что при переходе к системе социальной защиты граждан, основанной на положениях данного федерального закона, субъекты Российской Федерации должны вводить эффективные правовые механизмы, обеспечивающие сохранение и возможное повышение ранее достигнутого уровня социальной защиты граждан с учетом специфики их правового, имущественного положения, а также других обстоятельств.
При издании органами государственной власти субъектов Российской Федерации в связи с принятием данного федерального закона нормативных правовых актов должно быть выполнено условие о том, что при изменении после 31 декабря 2004 года порядка реализации льгот и выплат, предоставлявшихся отдельным категориям граждан до указанной даты в натуральной форме, совокупный объем финансирования соответствующих льгот и выплат не может быть уменьшен, а условия предоставления ухудшены (часть 2 статьи 153 этого же закона).
Федеральным законом от 29 декабря 2010 года N 439-ФЗ "О внесении изменений в статьи 52.2 и 55 Закона Российской Федерации "Об образовании" приведенная норма Закона Российской Федерации от 10 июля 1992 года N 3266-1 изложена в новой редакции, согласно которой педагогические работники, проживающие и работающие в сельской местности, рабочих поселках (поселках городского типа), имеют право на предоставление компенсации расходов на оплату жилых помещений, отопления и освещения. Размер, условия и порядок возмещения расходов, связанных с предоставлением указанных мер социальной поддержки педагогическим работникам образовательных учреждений субъектов Российской Федерации, муниципальных образовательных учреждений, устанавливаются законодательством субъектов Российской Федерации и обеспечиваются за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации.
При этом статьей 3 Федерального закона от 29 декабря 2010 года N 439-ФЗ установлено, что нормативные правовые акты Российской Федерации, нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, принимаемые во исполнение статьи 55 Закона Российской Федерации от 10 июля 1992 года N3266-1 "Об образовании" в редакции Федерального закона от 29 декабря 2010 года N 439-ФЗ, не могут снижать объем мер социальной поддержки, предоставляемых педагогическим работникам, проживающим и работающим в сельской местности, рабочих поселках (поселках городского типа), на день вступления в силу указанного закона (статья 3 Федерального закона от 29 декабря 2010 года N 439-ФЗ).
О недопустимости принятия нормативных правовых актов, отменяющих или умаляющих права граждан, необходимости соблюдения принципа поддержания доверия граждан к закону и действиям государства, предполагающих правовую определенность, сохранение разумной стабильности правового регулирования мер социальной поддержки, недопустимости внесения произвольных изменений в действующую систему норм и предсказуемость законодательной политики с тем, чтобы участники соответствующих правоотношений могли в разумных пределах предвидеть последствия своего поведения и быть уверенными в неизменности своего официально признанного статуса, существующих прав, действенности их государственной защиты, т.е. в том, что приобретенное ими на основе действующего законодательства право будет уважаться властями и будет реализовано, а отмена либо изменение льгот компенсационного характера будет иметь место только при установлении надлежащего механизма соответствующего возмещения, формы и способы которого могут меняться, но объем не должен уменьшаться, неоднократно указывалось Конституционным Судом РФ (Постановления и Определения Конституционного Суда РФ от 16 декабря 1997 г. N 20-П, от 24 мая 2001 г. N 8-П, от 19 июня 2002 г. N 11-П, от 23 апреля 2004 г. N 9-П, от 4 декабря 2003 г. N 415-О, от 15 февраля 2005 г. N 17-О, от 1 декабря 2005 г. N 521-О, от 2 апреля 2009 г. N 553-О-П).
Из системного анализа приведенных норм следует, что изменение формы предоставления мер социальной поддержки (с натуральной на компенсационную) не изменяет существа таких мер и не ограничивает гарантированное федеральным законодателем право педагогических работников на их получение. При этом субъекты Российской Федерации вправе самостоятельно определять меры и объем социальной поддержки педагогическим работникам образовательных учреждений, находящихся в их ведении.
Такое правовое регулирование согласуется с положениями ч.1 ст. 160 ЖК РФ о возможности предоставления отдельным категориям граждан в порядке и на условиях, которые установлены федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации и нормативно-правовыми актами органов местного самоуправления, компенсации расходов на оплату жилых помещений и коммунальных услуг за счет средств соответствующих бюджетов.
Действующее законодательство не препятствует субъекту Российской Федерации для педагогических работников образовательных учреждений вместо предусмотренного ранее федеральным законом натурального предоставления льгот в виде бесплатной жилой площади с отоплением и освещением в сельской местности, рабочих поселках установить иной порядок предоставления мер социальной поддержки - в виде ежемесячной компенсации в твердом размере, направленной на возмещение расходов по оплате жилой площади, отопления и освещения, при условии сохранения объема законно установленных педагогическим работникам мер социальной поддержки.
Пунктом 8 статьи 47 Федерального закона от 28.12.2012 года № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» установлено, что педагогические работники, проживающие и работающие в сельских населенных пунктах, рабочих поселках (посселках городского типа), имеют право на предоставление компенсации расходов на оплату жилых помещений, отопления и освещения. Размер, условия и порядок возмещения расходов, связанных с предоставлением указанных мер социальной поддержки педагогическим работникам образовательных организаций субъектов Российской Федерации, муниципальных образовательных организаций устанавливаются законодательством субъекта Российской Федерации и обеспечиваются за счет бюджетных ассигнований бюджетов Российской Федерации.
В целях реализации данного закона Волгоградской областной Думой 31.07.2007 года был принят Закон № 1518-ОД «О мерах социальной поддержки по оплате жилого помещения и отдельных видов коммунальных услуг, предоставляемых педагогическим работникам образовательных организаций, проживающим в Волгоградской области и работающим в сельских населенных пунктах, рабочих поселках (поселках городского типа) на территории Волгоградской области» (далее Закон № 1518-ОД), который был опубликован в газете «Волгоградская правда» 17.08.2007 года, №152.
В настоящее время данный закон действует в редакции Закона Волгоградской области от 16.02.2018 года №26-ОД (опубликован на Официальном интернет-портале правовой информации http://www.pravo.gov.ru - 20.02.2018).
Указанный нормативный правовой акт принят уполномоченным органом с соблюдением установленного порядка и в пределах своей компетенции.
До 31 декабря 2016 года размер, условия и порядок компенсации расходов на предоставление мер социальной поддержки по оплате жилых помещений с отоплением и освещением педагогическим работникам образовательных учреждений, работающим и проживающим в сельской местности или поселках городского типа на территории Волгоградской области, регламентировались Законом № 1518-ОД.
Статьей 3 данного Закона (в редакции Законов Волгоградской области от 13.11.2008 №1765-ОД, от 30.12.2011 № 2288-ОД) было предусмотрено, что размер возмещения расходов педагогическим работникам определяется исходя из показаний соответствующих приборов, а в случае их отсутствия – из установленных нормативов потребления; из площади жилых помещений, занимаемой педагогическими работниками и тарифов для населения на жилищно-коммунальные услуги, электрическую энергию, используемую для отопления, и розничных цен на твердое топливо, действующих по месту жительства педагогического работника.
Пунктом 2 данной статьи было установлено, что объем возмещения расходов не может превышать расходов, фактически произведенных энергоснабжающими организациями, предоставляющими жилищно-коммунальные услуги.
Законом Волгоградской области от 28.11.2016 № 116-ОД «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Волгоградской области, регулирующие вопросы предоставления мер социальной поддержки» внесены изменения в Закон № 1518-ОД в части установления предоставления ежемесячной компенсации расходов на оплату жилых помещений, отопления и освещения в твердой денежной сумме предоставляемых в объеме фактически понесенных расходов, но не более 1200 рублей в месяц.
Оспариваемый нормативный правовой акт принят уполномоченным органом и в пределах своей компетенции опубликован на официальном интернет-портале правовой информации http://www.pravo.gov.ru 29.11.2016, и в газете «Волгоградская правда», 06.12.2016, №252.
Алейникова М.И. работает педагогом в Муниципальном казенном общеобразовательном учреждении <адрес> и является получателем мер социальной поддержки, предоставляемых в соответствии с оспариваемым нормативным правовым актом.
С учетом указанного, суд приходит к выводу, что в отношении Алейниковой М.И. применен оспариваемый акт, данное лицо, является субъектом отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом.
В соответствии с п.15 Порядка возмещения расходов, связанных с предоставлением мер социальной поддержки по оплате жилого помещения и отдельных видов коммунальных услуг, предоставляемым педагогическим работникам образовательных организаций, проживающим в Волгоградской области работающим в сельских населенных пунктах, рабочих поселках (поселках городского типа) на территории Волгоградской области, утвержденного приказом комитета образования и науки Волгоградской области от 02.11.2016 № 115 «О мерах социальной поддержки педагогическим работников образовательных организаций, проживающих в Волгоградской области и работающих в сельских населенных пунктах, рабочих поселках (поселках городского типа) на территории Волгоградской области», возмещение расходов, связанных с предоставлением мер социальной поддержки, осуществляется ежемесячно.
Расходы на отопление жилого помещения возмещаются в течение календарного года и выплачиваются с учетом перерасчета за предыдущие месяцы, независимо от отопительного сезона. Расходы на отопление жилого помещения твердым топливом (уголь, дрова) по выбору получателя мер социальной поддержки могут возмещаться единовременно независимо от даты представления платежных документов.
Проверяя доводы заявителя о снижении уровня мер социальной поддержки педагогическим работников по сравнению с ранее действующим законодательством суд принимает во внимание, что согласно данным и.о. заместителя председателя комитета образования, науки и молодежной политики Волгоградской области совокупный объем финансирования соответствующих выплат педагогическим работникам на 2017 год по сравнению с финансированием 2016 года не уменьшен, а условия предоставления не ухудшены.
Так, в 2016 году количество получателей мер социальной поддержки по данной категории лиц составило 10901 человек, которым было выплачено 130942 000 рублей, что в среднем на одного человека в месяц компенсация составила 1001 рубль.
В 2017 году таких получателей было 10617 человек и им было выплачено 149 699 000 рублей, что в среднем на одного человека в месяц составило 1175 рублей.
При таких обстоятельствах суд приходит к выводу о том, что оспариваемые положения нормативного правового акта о предоставлении мер социальной поддержки в виде ежемесячной компенсации расходов на оплату жилых помещений, отопления и освещения педагогическим работникам образовательных организаций, работающим и проживающим в сельских населенных пунктах и поселках городского типа на территории Волгоградской области, в размере 1 200 рублей, не противоречат нормам федерального законодательства об установлении мер социальной поддержки для данной категории лиц на территории субъекта.
В связи с тем, что установленная оспариваемой нормой ежемесячная компенсация расходов на оплату жилых помещений, отопления и освещения в размере 1200 рублей превышает сложившуюся сумму ежемесячной оплаты соответствующих расходов из бюджета области на одного педагога за 2016 год, оснований делать вывод о снижении объема мер социальной поддержки для данной категории лиц с введением нового правового регулирования с 1 января 2017 года не имеется.
Доводы заявителя, что предоставленные субъектом меры социальной поддержки не покрывают в полном объеме произведенных затрат на оплату жилых помещений, отопления и освещения, являются необоснованными и не свидетельствуют об уменьшении объема и ухудшении условий предоставления мер социальной поддержки педагогическим работникам образовательных организаций, работающим и проживающим в сельских населенных пунктах.
Доводы заявителя о несоответствии Закона № 1518-ОД в части ограничения максимально допустимой доли расходов педагогических работников, осуществляющих трудовую деятельность в сельских местностях на оплату жилого помещения и коммунальных услуг, нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, а именно, п.6 ст. 159 ЖК РФ основаны на неверном толковании норм материального права.
Статья 159 Жилищного Кодекса Российской Федерации регулирует вопросы предоставления субсидий на оплату жилого помещения и коммунальных услуг и не связана с правоотношениями по предоставлению компенсации расходов на оплату жилых помещений, отопления и освещения педагогическим работникам, проживающим в сельских населенных пунктах, рабочих поселках (поселках городского типа), в силу чего оспариваемая норма не может входить в противоречия с указанными положениями жилищного законодательства.
Подлежат отклонению и доводы заявителя о том, что педагогические работники поставлены в наихудшее положение по сравнению с медицинскими работниками по предоставлению мер социальной поддержки по следующим основаниям.
Предоставление мер социальной поддержки медицинским и фармацевтическим работникам урегулированы Федеральным законом от 21.11.2011 года №323-ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан в РФ» и изданными во исполнении данного закона соответствующими Постановлениями Правительства РФ.
Таким образом, оспариваемые положения Закона №1518-ОД не могут входить в противоречия с нормами федерального законодательства об установлении мер социальной поддержки для медицинских работников, а вышеизложенные доводы не могут являться предметом оценки в рамках рассматриваемого предмета спора.
Приходя к выводу о том, что оспариваемый нормативный правовой акт не противоречит федеральному закону или другому нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и не ухудшает условия предоставления выплат педагогическим работникам, суд полагает, что в удовлетворении заявленных требований следует отказать.
Руководствуясь статьями 175 - 180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд
решил:
в удовлетворении исковых требований Алейниковой М. И. о признании в действующей редакции п.2 ст. 3 Закона Волгоградской области от 13.08.2007 года № 1518-ОД «О мерах социальной поддержки по оплате жилого помещения и отдельных видов коммунальных услуг, предоставляемых педагогическим работникам образовательных организаций, проживающим в Волгоградской области и работающим в сельских населенных пунктах, рабочих поселках (поселках городского типа) на территории Волгоградской области» противоречащим федеральному законодательству и недействующим в части ограничения максимальной допустимой доли расходов педагогических работников, осуществляющих трудовую деятельность в сельских местностях на оплату жилого помещения и коммунальных услуг, возложении обязанности по внесению изменений в п.2 ст. 3 Закона Волгоградской области от 13.08.2007 года № 1518 – ОД «О мерах социальной поддержки по оплате жилого помещения и отдельных видов коммунальных услуг, предоставляемых педагогическим работникам образовательных организаций, проживающим в Волгоградской области и работающим в сельских населенных пунктах, рабочих поселках (поселках городского типа) на территории Волгоградской области» об исключении ограничения максимального размера компенсации расходов на жилье, отопление и освещение – отказать.
Решение может быть обжаловано в Верховный Суд Российской Федерации через Волгоградский областной суд в течение месяца со дня его принятия в окончательной форме.
Судья - \подпись\ В.М. Колганова
Мотивированное решение изготовлено 26 марта 2018 года
Судья верно В.М. Колганова
