Дело №а-212/2015
Р Е Ш Е Н И Е
ИМЕНЕМ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
7 декабря 2015 года г. Ижевск
Верховный Суд Удмуртской Республики в составе:
председательствующего судьи Верховного Суда Удмуртской Республики Ахкямова Р.Р.,
с участием прокуроров Д.Д.С., В.А.П.,
представителя правительства Удмуртской Республики К.А.Ю.,
при секретаре судебного заседания Пенькиной Н.В.,
рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению прокурора Удмуртской Республики о признании не действующими пунктов 8 и 9 Положения о размере и порядке выплаты компенсации педагогическим работникам образовательных организаций в Удмуртской Республике за работу по подготовке и проведению единого государственного экзамена, утвержденного постановлением Правительства УР от 8 июня 2015 года № 285,
У С Т А Н О В И Л:
постановлением Правительства Удмуртской Республики от 8 июня 2015 года № 285 утверждено Положение о размере и порядке выплаты компенсации педагогическим работникам образовательных организаций в Удмуртской Республики за работу по подготовке и проведению государственного экзамена (далее – Положение, постановление Правительства № 285).
Постановление опубликовано на официальном сайте Главы Удмуртской Республики и Правительства Удмуртской Республики http://www.udmurt.ru, ДД.ММ.ГГГГ.
Пунктами 8 и 9 указанного положения определен порядок выплаты компенсации педагогическим работникам образовательных организаций в Удмуртской Республике за работу по подготовке и проведению единого государственного экзамена (далее – ЕГЭ).
В соответствии с п. 8 Положения выплата компенсации осуществляется на основании заключенных с педагогическими работниками договоров на выполнение работ по подготовке и проведению ЕГЭ.
Пунктом 9 Положения установлено, что выплата компенсации осуществляется за фактически отработанное время на основании табеля учета фактически отработанного времени или за фактическое количество проверенных работ (ответов) участников ЕГЭ после подписания актов приема-передачи выполненных работ.
Прокурор Удмуртской Республики обратился в суд с заявлением о признании не действующими со дня вступления в силу судебного решения пунктов 8 и 9 Положения. В обоснование заявленного требования указал, что данные нормы противоречат действующему законодательству, из которого следует, что члены предметных и конфликтных комиссий привлекаются к выполнению своих обязанностей не на основании гражданско-правового договора, а по результатам отбора, проведенного органами власти субъекта РФ и на основании распорядительных актов, принятых этими органами. Полномочия органов власти субъекта РФ по организации и проведению государственной итоговой аттестации по образовательным программам основного общего и среднего общего образования, в том числе создание, организация и обеспечение деятельности предметных и конфликтных комиссий, являются по своей природе публично-правовыми, непосредственно связаны с выполнением органами власти республики властно-распорядительных функций, что вытекает из положений пункта 1 части 12, части 4 статьи 59 Федерального закона от ДД.ММ.ГГГГ N 273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации", пункта 14 Порядка, утв. Приказом Минобрнауки России от ДД.ММ.ГГГГ N 1400, пункта 13 Порядка, утв. Приказом Минобрнауки России от ДД.ММ.ГГГГ N 1394. Привлечение органами власти лиц к работе в предметных и конфликтных комиссиях не может квалифицироваться как гражданско-правовая сделка.
В судебном заседании прокуроры Д.Д.С., В.А.П. заявленные требования поддержали по основаниям, изложенным в заявлении.
Представитель Правительства Удмуртской Республики К.А.Ю. заявленные требования не признал. В обоснование своих доводов указал, что выводы прокурора о невозможности заключения между органами государственной власти Удмуртской Республики и членами предметной и конфликтной комиссии гражданско-правовых договоров на период исполнения ими (членами комиссий) своих должностных обязанностей не основаны на материалах дела и законодательстве Российской Федерации.
Отношения, складывающиеся между органами государственной власти Удмуртской Республики и членами предметных и конфликтных комиссий, не носят административный характер, что подтверждается следующим. Формирование предметных и конфликтных комиссий осуществляется только с согласия лица, включаемого в предметную и конфликтную комиссию, так как согласно статье 37 Конституции Российской Федерации труд свободен; каждый имеет право свободно распоряжаться своими способностями к труду, выбирать род деятельности и профессию; принудительный труд запрещен.
В административных же отношениях, то есть в отношениях власти и подчинения, исключается наличие такого согласия.
Считает, что в отношении членов предметной и конфликтной комиссии никакие распорядительно-властные функции органами государственной власти не осуществляются, так как они (члены комиссий) не находятся в отношениях власти и подчинения (административных отношениях) с органами государственной власти, в чьи полномочия входит организация и проведения единого государственного экзамена. Так, между Министерством образования и науки Удмуртской Республики и членами предметной и конфликтной комиссии существуют лишь отношения, связанные с проведением указанным Министерством отбора членов комиссий и утверждение персональных составов комиссий.
Все иные взаимоотношения членов предметной и конфликтной комиссии строятся только с председателем и заместителем председателя комиссии в рамках осуществления текущей деятельности комиссии.
Члены предметной и конфликтной комиссии не являются должностными лицами.
К отношениям по выплате компенсации применимы нормы гражданского законодательства, так как данные отношения основаны на равенстве участников регулируемых им отношений, свободе договора.
Таким образом, заключение гражданско-правового договора с педагогом соответствует существу складывающихся отношений по выплате компенсации.
Выслушав представителей участвующих в деле лиц, исследовав материалы дела, суд приходит к следующему.
В совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находятся общие вопросы воспитания, образования, науки, культуры, физической культуры и спорта (пункт "е" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации).
По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, которые не могут противоречить федеральным законам (части 2 и 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации).
Частью 2 статьи 26.3 Федерального закона от ДД.ММ.ГГГГ N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" определено, что к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится решение вопросов обеспечения государственных гарантий реализации прав на получение общедоступного и бесплатного основного общего, среднего общего образования в муниципальных общеобразовательных организациях (подпункт 13); организация предоставления общего образования в государственных образовательных организациях субъектов Российской Федерации (подпункт 13.1); финансовое обеспечение получения основного общего, среднего общего образования в частных общеобразовательных организациях, осуществляющих образовательную деятельность по имеющим государственную аккредитацию основным общеобразовательным программам (за исключением расходов на содержание зданий и оплату коммунальных услуг) (подпункт 13.2).
Согласно положениям статьи 59 Федерального закона от ДД.ММ.ГГГГ N 273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации" (далее - Закон об образовании) итоговая аттестация, завершающая освоение имеющих государственную аккредитацию основных образовательных программ, является государственной итоговой аттестацией. Государственная итоговая аттестация проводится государственными экзаменационными комиссиями в целях определения соответствия результатов освоения обучающимися основных образовательных программ соответствующим требованиям федерального государственного образовательного стандарта или образовательного стандарта (часть 4).
Формы государственной итоговой аттестации, порядок проведения такой аттестации по соответствующим образовательным программам различного уровня и в любых формах (включая требования к использованию средств обучения и воспитания, средств связи при проведении государственной итоговой аттестации, требования, предъявляемые к лицам, привлекаемым к проведению государственной итоговой аттестации, порядок подачи и рассмотрения апелляций, изменения и (или) аннулирования результатов государственной итоговой аттестации) определяются федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере образования, если настоящим Федеральным законом не установлено иное (часть 5).
Обеспечение проведения государственной итоговой аттестации осуществляется органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющими государственное управление в сфере образования, при проведении государственной итоговой аттестации по образовательным программам основного общего и среднего общего образования на территории Российской Федерации (пункт 1 части 12).
Государственные экзаменационные комиссии для проведения государственной итоговой аттестации по образовательным программам основного общего и среднего общего образования создаются уполномоченными органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации при проведении государственной итоговой аттестации на территориях субъектов Российской Федерации (пункт 1 части 1).
В силу пункта 1 Положения о Министерстве образования и науки РФ, утвержденного постановлением Правительства РФ от ДД.ММ.ГГГГ N 466 Министерство образования и науки Российской Федерации является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере образования.
Министерство образования и науки Российской Федерации (Минобрнауки РФ) осуществляет свою деятельность непосредственно и через подведомственные ему организации во взаимодействии с другими федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, общественными объединениями и иными организациями (пункт 4).
Приказом Минобрнауки РФ от ДД.ММ.ГГГГ N 1394 утвержден Порядок проведения государственной итоговой аттестации по образовательным программам основного общего образования (далее - Порядок N 1394).
Приказом Минобрнауки РФ от ДД.ММ.ГГГГ N 1400 утвержден Порядок проведения государственной итоговой аттестации по образовательным программам среднего общего образования (далее - Порядок N 1400).
Пунктом 13 Порядка N 1394 установлено, что органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющие государственное управление в сфере образования, обеспечивают проведение государственной итоговой аттестации (ГИА), в том числе: создают государственные экзаменационные комиссии (ГЭК), предметные и конфликтные комиссии субъектов Российской Федерации и организуют их деятельность; обеспечивают подготовку и отбор специалистов, привлекаемых к проведению ГИА, в соответствии с требованиями настоящего Порядка; организуют формирование и ведение региональных информационных систем обеспечения проведения ГИА обучающихся, освоивших основные образовательные программы основного общего и среднего общего образования, и внесение сведений в ФИС (федеральной информационной системы) в порядке, устанавливаемом Правительством Российской Федерации.
Аналогичные положения содержатся в пункте 14 Порядка N 1400.
Постановлением Правительства УР от ДД.ММ.ГГГГ№ утверждено Положение о размере и порядке выплаты компенсации педагогическим работникам образовательных организаций в Удмуртской Республике за работу по подготовке и проведению единого государственного экзамена.
Из изложенных норм права следует, что утверждение оспариваемого в части Положения входит в полномочия Правительства Удмуртской Республики как органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации.
Из анализа положений федерального законодательства следует, что полномочия органов власти субъекта Российской Федерации по организации и проведению государственной итоговой аттестации по образовательным программам основного общего и среднего общего образования, в том числе создание, организация и обеспечение деятельности предметных и конфликтных комиссий, являются по своей природе публично-правовыми, непосредственно связаны с выполнением органами республики властно-распорядительных функций.
Соответственно, привлечение органами власти Удмуртской Республики лиц к работе в предметных и конфликтных комиссиях при проведении государственной итоговой аттестации, то есть к реализации полномочий органов власти республики, не может квалифицироваться как гражданско-правовая сделка, так как оно не имеет частноправовой природы, а вытекает из публично-правовых отношений.
Гражданский кодекс Российской Федерации определяет, что гражданское законодательство основывается на признании равенства участников регулируемых им отношений, свободе договора; граждане (физические лица) и юридические лица приобретают и осуществляют свои гражданские права своей волей и в своем интересе, они свободны в установлении своих прав и обязанностей на основе договора и в определении любых не противоречащих законодательству условий договора (пункты 1 и 2 статьи 1).
Указанные принципы в отношении сторон договора об оказании услуг, предусмотренного пунктами 8, 9 оспариваемого Положения, не применимы.
В соответствии с пунктами 19 и 22 Порядка N 1394 в состав конфликтных комиссий привлекаются представители органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющих государственное управление в сфере образования, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющих переданные полномочия, учредителей и загранучреждений, органов местного самоуправления, организаций, осуществляющих образовательную деятельность, общественных организаций и объединений.
Согласно пунктам 14, 22, 23 Порядка N 1400 органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющие государственное управление в сфере образования, обеспечивают проведение государственной итоговой аттестации, в том числе: создают предметные и конфликтные комиссии субъектов Российской Федерации и организуют их деятельность; обеспечивают подготовку и отбор специалистов, привлекаемых к проведению государственной итоговой аттестации в соответствии с требованиями настоящего Порядка. Общее руководство и координацию деятельности предметной комиссии по соответствующему учебному предмету осуществляет ее председатель, который представляет в ГЭК предложения по составу предметной комиссии. Рассмотрение апелляций обучающихся, выпускников прошлых лет осуществляется конфликтной комиссией, в состав которой не включаются члены ГЭК и предметных комиссий. Состав конфликтных комиссий формируется из представителей органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющих переданные полномочия, учредителей, МИД России и загранучреждений, органов местного самоуправления, организаций, осуществляющих образовательную деятельность, научных, общественных и иных организаций и объединений.
Из изложенного следует, что члены предметных и конфликтных комиссий привлекаются к выполнению своих обязанностей не на основании гражданско-правового договора, а по результатам отбора, проведенного органами власти субъекта Российской Федерации, на основании распорядительных актов, принятых этими органами.
В нашем случае п. 8 Положения определено, что выплата компенсации осуществляется на основании заключенных с педагогическими работниками договоров на выполнение работ по подготовке и проведению ЕГЭ.
Пунктом 9 Положения установлено, что выплата компенсации осуществляется за фактически отработанное время на основании табеля учета фактически отработанного времени или за фактическое количество проверенных работ (ответов) участников ЕГЭ после подписания актов приема-передачи выполненных работ.
То есть, в данном случае Положением предусмотрено, что оплата труда работников, привлекаемых в предметные и конфликтные комиссии, осуществляется на основании заключенных гражданско-правовых договоров, что в соответствии с действующими нормами федерального законодательства не допустимо.
Содержание норм федерального и регионального законодательства указывает на то, что отношения, складывающиеся между Министерством образования и науки Удмуртской Республики и членами предметных и конфликтных комиссий, которые в силу возложенных функций являются должностными лицами, а не самостоятельными хозяйствующими субъектами, исключают возможность заключения между ними на период исполнения своих должностных обязанностей гражданско-правовых договоров на выполнение работ по подготовке и проведению ЕГЭ.
При таких обстоятельствах доводы заявителя о допустимости заключения с членами предметных и конфликтных комиссий гражданско-правовых договоров на выполнение работ по подготовке и проведению ЕГЭ подлежат отклонению как основанные на неверном толковании норм материального права.
На основании изложенного, руководствуясь ст.ст. 175-180, 215, 249 КАС РФ, суд
РЕШИЛ:
заявление прокурора Удмуртской Республики удовлетворить.
Признать не действующими с момента вступления решения суда в законную силу пункты 8 и 9 Положения о размере и порядке выплаты компенсации педагогическим работникам образовательных организаций в Удмуртской Республике за работу по подготовке и проведению единого государственного экзамена, утвержденного постановлением Правительства УР от 8 июня 2015 года № 285.
Сообщение о принятом судом решении опубликовать на официальном сайте Главы Удмуртской Республики и Правительства Удмуртской Республики http://www.udmurt.ru после вступления решения суда в законную силу.
Решение может быть обжаловано в апелляционном порядке в судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации через Верховный Суд УР в течение одного месяца со дня принятия в окончательной форме.
Решение в окончательном виде изготовлено 11 декабря 2015г.
Судья Р.Р. Ахкямов
