Дело № 3-58/2014
Р Е Ш Е Н И Е
Именем Российской Федерации
03 октября 2014года город Ижевск
Верховный Суд Удмуртской Республики в составе:
председательствующего судьи Сентяковой Н.Н.,
при секретаре Садыковой А.Р.,
с участием представителей прокурора Удмуртской Республики Демидова Д.С., Ващенко А.П., действующих на основании доверенности от 25 сентября 2014 года,
представителя Правительства Удмуртской Республики Косырева А.Ю., действующего на основании доверенности от 07 апреля 2014 года сроком по 07 апреля 2015 года,
рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению прокурора Удмуртской Республики о признании противоречащими закону и недействующими отдельных норм Положения о порядке обращения за компенсацией части платы, взимаемой с родителей (законных представителей) за присмотр и уход за детьми в образовательных организациях, находящихся на территории Удмуртской Республики и реализующих образовательную программу дошкольного образования, и о порядке ее выплаты, утвержденного постановлением Правительства Удмуртской Республики от 07 апреля 2014 года №124,
у с т а н о в и л:
прокурор Удмуртской Республики (далее – прокурор УР) обратился в суд с заявлением о признании противоречащими федеральному законодательству и недействующими пункт 4, подпункты 3 и 4 пункта 9, подпункт 11 пункта 26, а также пункт 26 Положения о порядке обращения за компенсацией части платы, взимаемой с родителей (законных представителей) за присмотр и уход за детьми в образовательных организациях, находящихся на территории УР и реализующих образовательную программу дошкольного образования, и о порядке ее выплаты, утвержденного постановлением Правительства УР от 7 апреля 2014 года №124 (далее по тексту – Положение), с момента его принятия. Указывает, что в соответствии с подпунктом 3 пункта 9 названного Положения установлено, что для назначения компенсации родитель (законный представитель) представляет в образовательную организацию, в которую принят ребенок, копию документа, подтверждающего статус законного представителя (в частности, копию акта о назначении опекуна, копию договора о приемной семье (договора о передаче ребенка на воспитание в приемную семью), копию договора о патронатной семье). Вместе с тем, согласно пункту 2 части 1 статьи 7 Федерального закона от 27 июля 2010 года №210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» (далее – ФЗ от 27 июля 2010 года №210-ФЗ) органы, предоставляющие государственные услуги, и органы, предоставляющие муниципальные услуги, не вправе требовать от заявителя представления документов и информации, которые находятся в распоряжении органов, предоставляющих государственные услуги, органов, предоставляющих муниципальные услуги, иных государственных органов, органов местного самоуправления либо подведомственных государственным органам или органам местного самоуправления организаций, участвующих в предоставлении государственных и муниципальных услуг.
Прокурор УР полагает, что выплата компенсации является государственной услугой, поэтому к возникшим правоотношениям применяется ФЗ от 27 июля 2010 года №210-ФЗ, вследствие чего требование от родителей детей (законных представителей), обращающихся за компенсацией, копии документов, указанных в оспариваемом пункте Положения, является незаконным.
Согласно подпункту 4 пункта 9 Положения, для назначения компенсации родитель (законный представитель) представляет в образовательную организацию, в которую принят ребенок, копии иных документов, подтверждающих родство между родителем (законным представителем), подавшим заявление о предоставлении компенсации, и его детьми, в случае, если родство невозможно установить на основании документов, указанных в настоящем пункте (в частности, копия свидетельства об установлении отцовства, копия свидетельства о браке (расторжении брака).
По утверждению прокурора УР, данная норма Положения, не определяя четко перечень документов, которые гражданин должен предоставить для получения компенсации, допускает ее неоднозначное толкование и применение, не отвечает требованиям определенности, ясности и недвусмысленности правового регулирования. В соответствии с подпунктом 2 пункта 19 Положения основаниями для принятия решения об отказе в назначении компенсации является непредставление полного пакета документов, указанных в пункте 9 настоящего Положения, и (или) несоответствие представленных документов требованиям настоящего Положения.
По аналогичным основаниям прокурор УР считает, что пункт 4 Положения, согласно которому при определении очередности детей родителя (законного представителя), подавшего заявление о предоставлении компенсации, учитываются дети, в том числе усыновленные и дети, находящиеся под опекой, за исключением детей, в отношении которых родитель (законный представитель) в установленном законодательством РФ порядке лишен или утратил права родителя (законного представителя) противоречат требованиям действующего федерального законодательства.
Действующее законодательство не содержит понятий «лишен права родителя» и «утратил право родителя». Вместе с тем, в статье 69 Семейного Кодекса Российской Федерации (далее – СК РФ), а также иных актах федерального законодательства используется понятие «лишение родительских прав».
Кроме того, в пункте 26 Положения перечислены основания, при наличии которых компенсация не начисляется и не выплачивается.
Указанный пункт противоречит требованиям части 1 статьи 74 СК РФ в части отсутствия предусмотренных данным кодексом ограничений, согласно которым родители, родительские права которых ограничены судом, утрачивают право на личное воспитание ребенка, а также право на льготы и государственные пособия, установленные для граждан, имеющих детей.
Прокурор УР полагает, что компенсация части платы, взимаемой с родителей (законных представителей) за присмотр и уход за детьми в муниципальных образовательных организациях, реализующих образовательную программу дошкольного образования, является льготой.
Помимо этого, в соответствии с подпунктом 11 пункта 26 Положения компенсация не начисляется и не выплачивается при установлении иных обстоятельств, влекущих утрату родителем (законным представителем) права на получение компенсации.
По мнению прокурора УР, данная норма Положения не отвечает требованиям определенности, ясности и недвусмысленности правового регулирования, допускает возможность неоднозначного ее истолкования и правоприменения, содержит коррупциогенный фактор, устанавливающий для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения, предусмотренный подпунктом «а» пункта 3 Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 года № 96 (широта дискреционных полномочий – неопределенность оснований принятия решения).
В процессе рассмотрения дела прокурором заявлено ходатайство об уточнении требований, содержащихся в заявлении, в котором просит признать недействующим и противоречащим действующему законодательству подпункт 3 пункта 9 (в части слов «копию договора о приемной семье (договора о передаче ребенка на воспитание в приемную семью), копию договора о патронатной семье)» в связи с противоречием пункту 2 части 1 статьи 7 ФЗ от 27 июля 2010 года N 210-ФЗ.
Кроме того указывает, что пункт 26 в целом противоречит части 1 статьи 74 СК РФ в части отсутствия предусмотренных данным кодексом ограничений, согласно которым родители, родительские права которых ограничены судом, утрачивают право на личное воспитание ребенка, а также право на льготы и государственные пособия, установленные для граждан, имеющих детей.
В письменных возражениях на заявленные прокурором Удмуртской Республики требования представитель Правительства Удмуртской Республики Косырев А.Ю. просил заявление прокурора УР оставить без удовлетворения. Полагает, что утверждение о противоречии подпункта 3 пункта 9 Положения пункту 2 части 1 статьи 7 ФЗ от 27 июля 2010 года № 210-ФЗ необоснованно, поскольку Положением предусмотрено, что компенсация части родительской платы предоставляется образовательными организациями, находящимися на территории Удмуртской Республики и реализующими образовательные программы дошкольного образования, то есть компенсация не предоставляется исполнительными органами государственной власти Удмуртской Республики. Кроме того, в Перечне государственных услуг, предоставляемых исполнительными органами государственной власти УР, а также в Отраслевом перечне государственных услуг (работ), оказываемых (выполняемых) государственными учреждениями Удмуртской Республики в сфере образования отсутствует «услуга» по предоставлению компенсации части родительской платы.
Считает также, что отсутствуют основания для признания недействующим и противоречащим действующему законодательству подпункта 4 пункта 9 Положения, поскольку в нем отсутствует такой коррупциогенный фактор как широта дискреционных полномочий. Поскольку установление в Положении «открытого» перечня документов, подтверждающих родство родителя (законного представителя) и ребенка, является в тоже время и определенной гарантией возможности доказать свое родство всеми возможными документами.
Выражает несогласие, с утверждением прокурора в отношении пункта 4 Положения, ввиду того, что прокурором не учтено что иные «принудительные» случаи, когда человек перестает быть родителем, такие как признание человека судом недееспособным. При этом статья 69 СК РФ не содержит такого основания лишения родительских прав как признание лица недееспособным. Кроме того, человек может перестать быть родителем не только в результате принудительных действий государственных органов или их должностных лиц, но и в самостоятельном (волевом) порядке, установленном законодательством Российской Федерации, например, в порядке оспаривания отцовства (статья 51 СК РФ), в порядке усыновления (дача согласия родителя на усыновление ребенка другим человеком) в рамках главы 19 СК РФ.
Именно потому, что человек может быть принудительно лишен прав родителя или утратить права родителя в результате своих волевых действий, в пункте 4 Положения содержаться слова «лишен или утратил права родителя (законного представителя)».
При этом отмечает, что содержащаяся в пункте 4 Положения отсылочная норма «в установленном законодательством Российской Федерации порядке» направлена на защиту прав лица, претендующего на получение компенсации части родительской платы, так как указывает на то, что лишение или утрата родительских прав (прав законного представителя) может иметь место только в случае установления этих обстоятельств в порядке, установленном законодательством Российской Федерации.
Считает ошибочным утверждение прокурора УР о том, что в пункте 26 Положения в соответствии с Семейным кодексом Российской Федерации должна быть норма о таком основании для неначисления и невыплаты компенсации части родительской платы как ограничение родительских прав, поскольку компенсация части родительской платы не является льготой.
Ссылаясь на часть 2 статьи 74 СК РФ, согласно которой ограничение родительских прав не освобождает родителей от обязанности по содержанию ребенка, считает, что уплата родительской платы включается в понятие «содержание» ребенка. В силу этого представляется, что при наличии обязанности у родителя по уплате родительской платы как части обязанности по содержанию ребенка, является юридически обоснованным отсутствие в Положении в качестве основания неначисленния и невыплаты компенсации части родительской платы такого основания как ограничение родительских прав.
В судебном заседании представитель прокурора УР Демидов Д.С. представил письменное ходатайство об отказе от заявленных требований о признании противоречащим ч.1 ст.74 СК РФ пункта 26 оспариваемого Положения.
Иные требования, изложенные в заявлении, в ходатайстве об уточнении требований, представители прокурора УР Демидов Д.С., Ващенко А.П. поддержали и просили их удовлетворить.
Представитель Правительства УР Косырев А.Ю. в судебном заседании пояснял, что заявленные прокурором УР требования являются необоснованными. В своих пояснениях ссылался на доводы, изложенные в письменных возражениях.
Выслушав объяснения участников процесса, исследовав материалы дела, суд находит заявление прокурора УР подлежащим частичному удовлетворению по следующим основаниям.
Постановлением Правительства Удмуртской Республики от 07 апреля 2014 года №124, подписанным исполняющим обязанности Председателя Правительства Удмуртской Республики Савельевым В.А., утверждено Положение о порядке обращения за компенсацией части платы, взимаемой с родителей (законных представителей) за присмотр и уход за детьми в образовательных организациях, находящихся на территории Удмуртской Республики и реализующих образовательную программу дошкольного образования, и о порядке ее выплаты.
Согласно части 1 статьи 251 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации (далее – ГПК РФ) гражданин, организация, считающие, что принятым и опубликованным в установленном порядке нормативным правовым актом органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица нарушаются их права и свободы, гарантированные Конституцией Российской Федерации, законами и другими нормативными правовыми актами, а также прокурор в пределах своей компетенции вправе обратиться в суд с заявлением о признании этого акта противоречащим закону полностью или в части.
Согласно статье 13 Гражданского кодекса Российской Федерации в случаях, предусмотренных законом, нормативный акт, не соответствующий закону или иным правовым актам и нарушающий гражданские права и охраняемые законом интересы гражданина или юридического лица, может быть признан судом недействительным.
На основании статьи 13 Закона Удмуртской Республики от 2 марта 2001 года №6-РЗ «О Правительстве Удмуртской Республики», Правительство Удмуртской Республики в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами, нормативными указами Президента Российской Федерации, постановлениями Правительства Российской Федерации, Конституцией Удмуртской Республики, настоящим Законом, другими законами Удмуртской Республики, указами Президента Удмуртской Республики издает постановления и распоряжения, обеспечивает их исполнение.
Акты, имеющие нормативный характер, издаются в форме постановлений Правительства Удмуртской Республики. Акты по оперативным и другим текущим вопросам, не имеющие нормативного характера, издаются в форме распоряжений Правительства Удмуртской Республики.
Постановления и распоряжения Правительства Удмуртской Республики обязательны к исполнению в Удмуртской Республике.
Постановления и распоряжения Правительства Удмуртской Республики подписываются Президентом Удмуртской Республики либо по его поручению Председателем Правительства Удмуртской Республики. Такое поручение Председателю Правительства Удмуртской Республики оформляется указом или распоряжением Президента Удмуртской Республики.
Постановления Правительства Удмуртской Республики, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они официально не опубликованы.
Постановления Правительства Удмуртской Республики могут быть официально опубликованы путем размещения (опубликования) на "Официальном интернет-портале правовой информации" (www.pravo.gov.ru) в порядке, установленном Президентом Российской Федерации, или путем размещения (опубликования) на "Официальном сайте Президента Удмуртской Республики и Правительства Удмуртской Республики" (www.udmurt.ru) в порядке, установленном Президентом Удмуртской Республики (часть 3.1 статьи 19 Закона Удмуртской Республики от 05 декабря 2007 года №65-РЗ «О Государственном Совете Удмуртской Республики»).
Указом временно исполняющего обязанности Главы Удмуртской Республики от 07 марта 2014 года №61 исполняющим обязанности Председателя Правительства Удмуртской Республики назначен Савельев Виктор Алексеевич.
Названное постановление и текст Положения, были опубликованы 09 апреля 2014 года на официальном сайте Президента Удмуртской Республики и Правительства Удмуртской Республики http://www.udmurt.ru.
Таким образом, постановление Правительства Удмуртской Республики от 07 апреля 2014 года №124 издано уполномоченным органом исполнительной власти, в установленной для этого органа форме, опубликовано для всеобщего сведения.
Суд отмечает, оспариваемое в части Положение, принятое органом исполнительной власти Удмуртской Республики, регулирует отношения, связанные порядком обращения родителей (законных представителей) за компенсацией части платы, взимаемой с родителей, устанавливает обязательные правила, затрагивает права и устанавливает обязанности в отношении неопределенного круга лиц, рассчитано на неоднократное применение, и является нормативным правовым актом, подлежащим оспариванию по правилам главы 24 ГПК РФ.
Частью 1 ст. 45 ГПК РФ закреплено право прокурора на обращение в суд с заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц.
В абзаце 2 п.7 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 года № 48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части» (далее – постановление Пленума ВС РФ от 29 ноября 2007 года №48) разъяснено, что при обращении прокурора с заявлением об оспаривании нормативного правового акта от него не требуется указания данных, конкретизирующих, чьи и какие права и свободы, гарантированные Конституцией Российской Федерации и другими нормативными правовыми актами, нарушаются оспариваемым актом, поскольку статья 251 ГПК РФ не возлагает на него такую обязанность.
В силу вышеизложенного обращение прокурора УР в суд с вышеназванным заявлением соответствует положениям закона и предоставленным прокурору полномочиям.
Проверяя содержание Положения в оспариваемой заявителем части на предмет соответствия федеральному законодательству, суд приходит к следующим выводам.
В соответствии с подпунктом «е» пункта 1 статьи 1 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» № 184-ФЗ от 6 октября 1999 года деятельность органов государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляется, в том числе, на основе принципа разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов.
В соответствии с пунктом «е» части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации общие вопросы воспитания, образования находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам (части 2 и 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации).
На федеральном уровне отношения, возникающие в сфере образования в связи с реализацией права на образование, обеспечением государственных гарантий прав и свобод человека в сфере образования и созданием условий для реализации права на образование, регламентированы Федеральным законом от 29 декабря 2012 года № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» (далее - Федеральный закон от 29 декабря 2012 года № 273-ФЗ), а также другими федеральными законами, иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации. Нормы, содержащиеся в законах и иных нормативных правовых актах субъектов Российской Федерации, должны соответствовать названному Федеральному закону и не могут ограничивать права или снижать уровень предоставления гарантий по сравнению с гарантиями, установленными федеральным законом. В случае несоответствия норм, регулирующих отношения в сфере образования и содержащихся в законах и иных нормативных правовых актах субъектов Российской Федерации, нормам указанного Федерального закона применяются нормы федерального закона (ст. ст. 1 и 4 Федерального закона от 29 декабря 2012 года № 273-ФЗ).
Согласно п. 3 ч. 1 ст. 8 названного Закона к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в указанной сфере относится обеспечение государственных гарантий реализации прав на получение общедоступного и бесплатного дошкольного образования в муниципальных дошкольных образовательных организациях посредством предоставления субвенций местным бюджетам, включая расходы на оплату труда, приобретение учебников и учебных пособий, средств обучения, игр, игрушек (за исключением расходов на содержание зданий и оплату коммунальных услуг), в соответствии с нормативами, определяемыми органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
Согласно п. 24 ч. 2 ст. 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» социальная поддержка семей, имеющих детей (в том числе многодетных семей, одиноких родителей), малоимущих граждан относится к полномочиям субъектов РФ. Это полномочие частично реализовано в ч. 5 ст. 65 ФЗ от 29 декабря 2012 года N 273-ФЗ.
В соответствии с пунктами 5, 6, статьи 65 ФЗ от 29 декабря 2012 года N 273-ФЗ в целях материальной поддержки воспитания и обучения детей, посещающих образовательные организации, реализующие образовательную программу дошкольного образования, родителям (законным представителям) выплачивается компенсация в размере, устанавливаемом нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, но не менее двадцати процентов среднего размера родительской платы за присмотр и уход за детьми в государственных и муниципальных образовательных организациях, находящихся на территории соответствующего субъекта Российской Федерации, на первого ребенка, не менее пятидесяти процентов размера такой платы на второго ребенка, не менее семидесяти процентов размера такой платы на третьего ребенка и последующих детей. Средний размер родительской платы за присмотр и уход за детьми в государственных и муниципальных образовательных организациях устанавливается органами государственной власти субъекта Российской Федерации. Право на получение компенсации имеет один из родителей (законных представителей), внесших родительскую плату за присмотр и уход за детьми в соответствующей образовательной организации.
Порядок обращения за получением компенсации, указанной в части 5 данной статьи, и порядок ее выплаты устанавливаются органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
Суд отмечает, что оспариваемое в заявленной прокурором УР части Положение утверждено в соответствии со статьей 78.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации, частью 6 статьи 65 ФЗ от 29 декабря 2012 года № 273-ФЗ, в целях реализации Закона Удмуртской Республики от 15 декабря 2009 года № 65-РЗ «О наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Удмуртской Республики по выплате компенсации части платы, взимаемой с родителей (законных представителей) за присмотр и уход за детьми в муниципальных образовательных организациях, находящихся на территории Удмуртской Республики, реализующих образовательную программу дошкольного образования».
Подпунктом 3 пункта 9 Положения установлено, что для назначения компенсации родитель (законный представитель) представляет в образовательную организацию, в которую принят ребенок, копию документа, подтверждающего статус законного представителя (в частности, копию акта о назначении опекуна, копию договора о приемной семье (договора о передаче ребенка на воспитание в приемную семью), копию договора о патронатной семье).
В заявлении прокурор УР указывает, что выплата компенсации части платы, взимаемой с родителей (законных представителей) за присмотр и уход за детьми в образовательных организациях, находящихся на территории УР и реализующих образовательную программу дошкольного образования, является государственной услугой, в связи с чем, подпункт 3 пункта 9 Положения в части слов «копию договора о приемной семье (договора о передаче ребенка на воспитание в приемную семью), копию договора о патронатной семье» противоречит ФЗ от 27 июля 2010 года № 210-ФЗ.
Названное утверждение прокурора УР является обоснованным в связи со следующим.
В силу части 1 статьи 1 ФЗ от 27 июля 2010 года № 210-ФЗ, настоящий Федеральный закон регулирует отношения, возникающие в связи с предоставлением государственных и муниципальных услуг соответственно федеральными органами исполнительной власти, органами государственных внебюджетных фондов, исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а также местными администрациями и иными органами местного самоуправления, осуществляющими исполнительно-распорядительные полномочия (далее - органы местного самоуправления).
Действие настоящего Федерального закона распространяется также на деятельность организаций, участвующих в предоставлении предусмотренных частью 1 настоящей статьи государственных и муниципальных услуг (часть 2 статьи 1 ФЗ от 27 июля 2010 года № 210-ФЗ).
В рассматриваемом случае речь идет об услугах, которые являются необходимыми и обязательными для предоставления государственных и муниципальных услуг и предоставляются организациями, участвующими в предоставлении предусмотренных ч.1 ст.1 названного закона государственных и муниципальных услуг.
В соответствии с пунктом 24 Положения, на основании списка родителей (законных представителей), имеющих право на получение компенсации, соответственно уполномоченный орган, образовательная организация Удмуртской Республики, муниципальное автономное образовательное учреждение или иная образовательная организация перечисляет компенсацию родителю (законному представителю) на счет, указанный в подпункте 1 пункта 9 настоящего Положения, не позднее 30 числа месяца, следующего за истекшим кварталом.
Таким образом, образовательная организация, указанная в Положении, выступает в качестве организации, участвующей в предоставлении государственной услуги, а именно: перечисляет компенсацию части платы, взимаемой с родителей (законных представителей) за присмотр и уход за детьми в образовательных организациях, находящихся на территории УР и реализующих образовательную программу дошкольного образования.
Следовательно, не может быть принята позиция представителя Правительства Удмуртской Республики о недопустимости применения названного закона к правоотношениям по выплате компенсации части платы, взимаемой с родителей (законных представителей) за присмотр и уход за детьми в образовательных организациях, находящихся на территории УР и реализующих образовательную программу дошкольного образования.
Статьей 7 ФЗ от 27 июля 2010 года № 210-ФЗ установлены требования к взаимодействию органов, предоставляющих государственные и муниципальные услуги с заявителем при предоставлении государственных и муниципальных услуг.
Пунктом 2 частью 1 указанной статьи предусмотрено, что органы, предоставляющие государственные услуги, и органы, предоставляющие муниципальные услуги, не вправе требовать от заявителя представления документов и информации, в том числе подтверждающих внесение заявителем платы за предоставление государственных и муниципальных услуг, которые находятся в распоряжении органов, предоставляющих государственные услуги, органов, предоставляющих муниципальные услуги, иных государственных органов, органов местного самоуправления либо подведомственных государственным органам или органам местного самоуправления организаций, участвующих в предоставлении предусмотренных частью 1 статьи 1 настоящего Федерального закона государственных и муниципальных услуг, в соответствии с нормативными правовыми актами Российской Федерации, нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, муниципальными правовыми актами, за исключением документов, включенных в определенный частью 6 настоящей статьи перечень документов. Заявитель вправе представить указанные документы и информацию в органы, предоставляющие государственные услуги, и органы, предоставляющие муниципальные услуги, по собственной инициативе.
Подпунктом 14 части 6 статьи 7 ФЗ от 27 июля 2010 года № 210-ФЗ закреплено, если иное не предусмотрено нормативными правовыми актами, определяющими порядок предоставления государственных и муниципальных услуг, положения пункта 2 части 1 настоящей статьи не распространяются на решения, заключения и разрешения, выдаваемые органами опеки и попечительства в соответствии с законодательством Российской Федерации об опеке и попечительстве.
К указанным в подпункте 14 части 6 статьи 7 ФЗ от 27 июля 2010 года № 210-ФЗ документам, которые должны представляться заявителем, документы, перечисленные в подпункте 3 пункта 9 Положения, в той части, которая оспаривается прокурором, не относятся.
Договор о приемной семье (договор о передаче ребенка на воспитание в приемную семью), договор о патронатной семье не являются решением, заключением либо разрешением, выдаваемым органом опеки и попечительства, находятся в распоряжении органов местного самоуправления Удмуртской Республики, которые наделены государственными полномочиями по организации и осуществлению деятельности по опеке и попечительству в отношении несовершеннолетних законом Удмуртской Республики от 17 марта 2008 года №6-РЗ.
По смыслу ФЗ от 27 июля 2010 года № 210-ФЗ в процессе предоставления государственных и муниципальных услуг органы, ответственные за предоставление соответствующих услуг, осуществляют межведомственное информационное взаимодействие. Такое взаимодействие предполагает сотрудничество органов и организаций, участвующих в процессе предоставления государственных и муниципальных услуг в целях получения необходимой информации и документов для реализации указанных услуг. Названный Закон запрещает требовать от заявителя предоставления сведений и документов, которые находятся в распоряжении уполномоченных органов и организаций.
Отсутствие в Перечне государственных услуг, предоставляемых органами государственной власти Удмуртской Республики, утвержденном постановлением Правительства Удмуртской Республики от 07 февраля 2011 года №24, а также в Отраслевом перечне государственных услуг (работ), оказываемых (выполняемых) государственными учреждениями Удмуртской Республики в сфере образования, утвержденном распоряжением Правительства Удмуртской Республики 14 июля 2014 года№ 468-р услуги по предоставлению компенсации части родительской платы само по себе не свидетельствует о том, что названная компенсация не является государственной услугой.
Таким образом, являются противоречащими федеральному законодательству установленные в оспариваемом подпункте 3 пункта 9 Положения требования к заявителю о предоставлении «копии договора о приемной семье (договора о передаче ребенка на воспитание в приемную семью), копии договора о патронатной семье» для назначения компенсации.
Заявленные прокурором УР требования в данной части являются обоснованными.
Также прокурором УР оспариваются положения подпункта 4 пункта 9, согласно которому, для назначения компенсации родитель (законный представитель) представляет в образовательную организацию, в которую принят ребенок, копии иных документов, подтверждающих родство между родителем (законным представителем), подавшим заявление о предоставлении компенсации, и его детьми, в случае, если родство невозможно установить на основании документов, указанных в настоящем пункте (в частности, копия свидетельства об установлении отцовства, копия свидетельства о браке (расторжении брака)).
В данной норме не определен четкий перечень документов, которые должен предоставить родитель (законный представитель) для получения компенсации части платы, взимаемой с родителей (законных представителей) за присмотр и уход за детьми в образовательных организациях, находящихся на территории Удмуртской Республики и реализующих образовательную программу дошкольного образования.
Реализация Правительством Удмуртской Республики как органом государственной власти субъекта Российской Федерации нормотворческих полномочий в области вопросов образования, предполагает соблюдение требований, предъявляемых федеральным законодателем к форме и содержанию правовой нормы, в том числе требований определенности, ясности, недвусмысленности правовой нормы и ее согласованности с системой действующего правового регулирования, вытекающего из конституционного принципа равенства всех перед законом (часть 1 статьи 19 Конституции Российской Федерации), поскольку такое равенство может быть обеспечено лишь при условии единообразного понимания и применения правовой нормы.
Конституционный Суд Российской Федерации в своих решениях неоднократно указывал, что неопределенность содержания правовой нормы не может обеспечить ее единообразное понимание, создает возможность злоупотреблений исполнительной властью своими полномочиями (постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 15 июля 1999 года №11-п, от 17 июня 2004 года №12-п, от 29 июня 2004 года №13-п), а Федеральный закон от 25 декабря 2008 года № 273-ФЗ «О противодействии коррупции», Федеральный закон от 17 июля 2009 года № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» (часть 2 статьи 1), Методика проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов (подпункт «а» пункта 3, подпункты «б» и «в» пункта 4), утвержденная постановлением Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 года №96, прямо относят нормы, устанавливающие для правоприменителя необоснованную широту дискреционных полномочий, в том числе отсутствие или неопределенность оснований принятия решения, отсутствие четкой регламентации прав граждан и организаций, юридико-лингвистическая неопределенность (употребление категорий оценочного характера) к коррупциогенным факторам.
Таким образом, суд приходит к выводу о том, что отсутствие в оспариваемом пункте Положения четкого перечня документов, подтверждающих родство между родителем (законным представителем), согласующегося с другими нормами Положения, свидетельствует о наличии коррупциогенного фактора, предусмотренного подпунктом «а» пункта 3 Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, как широта дискреционных полномочий.
Неопределенность содержания законодательного регулирования допускает возможность неограниченного усмотрения в процессе правоприменения и ведет к произволу, а значит – к нарушению принципов равенства всех перед законом и верховенства закона.
Кроме того подпункт 4 пункта 9 Положения неразрывно связан с подпунктом 2 пункта 19, в котором закреплены основания для принятия решения об отказе в назначении компенсации, в том числе непредставление полного пакета документов, указанных в п.9 настоящего Положения, и (или) несоответствие представленных документов требованиям настоящего положения.
В пункте 25 Постановления Пленума ВС РФ от 29 ноября 2007 года № 48 указано, что, если оспариваемый акт или его часть вызывает неоднозначное толкование, суд не вправе устранять эту неопределенность путем обязания в решении органа или должностного лица внести в акт изменения или дополнения, поскольку такие действия суда будут являться нарушением компетенции органа, принявшего данный нормативный правовой акт. В этом случае оспариваемый акт в такой редакции признается недействующим полностью или в части.
При таких обстоятельствах доводы Правительства Удмуртской Республики об отсутствии коррупциогенных норм противоречат содержанию оспариваемого в части нормативного правового акта и не могут служить основанием для отказа прокурору в удовлетворении заявленных им требований, касающихся подпункта 4 пункта 9 Положения.
Следовательно, указанный прокурором подпункт 4 пункта 9 Положения не соответствует нормам федерального законодательства.
По аналогичным основаниям противоречат действующему законодательству пункт 4 Положения, согласно которому при определении очередности детей родителя (законного представителя), подавшего заявление о предоставлении компенсации, учитываются дети, в том числе усыновленные и дети, находящиеся под опекой, за исключением детей, в отношении которых родитель (законный представитель) в установленном законодательством Российской Федерации порядке лишен или утратил права родителя (законного представителя), а также подпункт 11 пункта 26 Положения, устанавливающий, что компенсация не начисляется и не выплачивается при установлении иных обстоятельств, влекущим утрату родителем (законным представителем) право на получение компенсации.
Права и обязанности родителей по воспитанию детей закреплены в Конституции РФ (статья 38) и конкретизируются в СК РФ (пункт 1 статьи 63).
По утверждению прокурора несоответствие закону оспариваемых норм Положения выражается в том, что действующее законодательство не содержит понятий «лишен права родителя (законного представителя)», «утратил право родителя (законного представителя)».
СК РФ определяет такие понятия, как «родительские права» (пункт 1 статьи 61, статьи 63-65, 68 СК РФ), «прекращение родительских прав» (часть 2 статьи 61 СК РФ), «лишение родительских прав», «восстановление в родительских правах» и «ограничение родительских прав» (статьи 69, 72, 73 СК РФ). Также СК РФ предусматривает случаи «отсутствия родительского попечения» (статья 121 СК РФ), «отмены усыновления» (статья 140 СК РФ). Федеральный закон от 24 апреля 2008 года № 48-ФЗ «Об опеке и попечительстве» содержит понятие «прекращение опеки» (статьи 1, 3, пункт 3 статьи 8 названного закона).
Представитель Правительства Удмуртской Республики в судебном заседании не оспаривал факт отсутствия в СК РФ понятий «лишен права родителя (законного представителя)», «утратил право родителя (законного представителя)». Вместе с тем настаивал на том, что физическое лицо может утратить свой статус родителя не только в результате лишения родительских прав в судебном порядке, но и в результате иных обстоятельств. При этом четкой формулировки данных понятий представителем Правительства УР не приведено.
Отсутствие в законодательстве содержательно сформулированных понятий, указанных Правительством УР в оспариваемых прокурором УР пунктах Положения («лишен права родителя (законного представителя)», «утратил право родителя (законного представителя)»), по мнению суда, допускает их вольное толкование правоприменителем.
При реализации оспариваемых прокурором УР пунктов Положения в настоящей редакции, допускается любое установление заложенного смысла понятий «лишен права родителя (законного представителя)», «утратил право родителя (законного представителя)» лицом, принимающим решение о назначении компенсации.
При этом указанные понятия не являются общепринятым и не используются в таком виде в других нормативных актах.
Кроме того хотелось отметить, что отсутствует предусмотренный законодательством Российской Федерации порядок лишения или утраты права родителя (законного представителя), на который указывает пункт 4 оспариваемого Положения.
Таким образом, суд считает, что требования прокурора УР о признании противоречащими действующему законодательству пункта 4, подпункта 11 пункта 26 Положения являются подлежащими удовлетворению.
Прокурором заявлено требование о признании противоречащим закону пункта 26 Положения. Однако в ходе рассмотрения дела по существу, представителем прокурора УР представлено ходатайство об отказе от данного требования.
Разрешая данное ходатайство, суд принимает во внимание положения части 3 статьи 252 ГПК РФ, которая гласит, что отказ лица, обратившегося в суд, от своего требования не влечет за собой прекращение производства по делу, а также пункта 27 Постановления Пленума ВС РФ от 29 ноября 2007 г. N 48 и отмечает, что производство по делу об оспаривании нормативного правового акта носит публичный характер и результаты его рассмотрения являются обязательными как для лиц, участвующих в рассмотрении данного дела, так и для лиц, не участвующих в нем. В связи с изложенным, суд приходит к выводу о необходимости проверить норму в оспоренном прокурором объеме на противоречие федеральному закону либо другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу.
Прокурор УР в заявлении указывает, что пункт 26 оспариваемого Положения в полном объеме противоречит требованиям части 1 статьи 74 СК РФ, поскольку в нем отсутствуют предусмотренные данным кодексом ограничения, из которых следует, что родители, родительские права которых ограничены судом, утрачивают право на личное воспитание ребенка, а также право на льготы и государственные пособия, установленные для граждан, имеющих детей.
Доводы прокурора в указанной части по существу сводятся к вопросу о целесообразности установления в оспариваемом пункте Положения дополнительного основания, влекущего утрату права на получение компенсации родителем (законным представителем), как ограничение родителя в родительских правах. Однако разрешение этого вопроса судом означало бы не что иное, как вторжение в нормотворческую компетенцию законодательного органа.
Согласно статьям 251 – 253 ГПК РФ, пункту 18 Постановления Пленума ВС РФ от 29 ноября 2007 года № 48 суды не вправе обсуждать вопрос о целесообразности принятия органом или должностным лицом оспариваемого акта. Этот вопрос относится к исключительной компетенции органов государственной власти Российской Федерации, ее субъектов, органов местного самоуправления и их должностных лиц, в то время как суд проверяет законность нормативного правового акта, а не его целесообразность.
Таким образом, в силу конституционного принципа разделения властей, суд не может обязать государственный орган изменить, дополнить, принять нормативный правовой акт.
Доводы, изложенные прокурором УР в заявлении о признании противоречащим закону пункта 26 Положения, не могут служить основанием для признания оспариваемой нормы недействующей, в связи с чем подлежат отклонению.
В силу части 2 статьи 253 ГПК РФ установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречит федеральному закону либо другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, суд признает нормативный правовой акт недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени.
Как разъяснено в пункте 28 пункте 9 Постановления Пленума ВС РФ от 29 ноября 2007 года № 48, если нормативный правовой акт до вынесения решения суда применялся и на основании этого акта были реализованы права граждан и организаций, суд может признать его недействующим полностью или в части со дня вступления решения в законную силу.
Принимая во внимание, что до вынесения решения суда оспариваемый нормативный правовой акт в течение определенного времени применялся (действовал), суд считает необходимым признать недействующими его отдельные положения со дня вступления решения суда в законную силу.
Согласно пункту 3 статьи 253 ГПК РФ решение суда о признании нормативного правового акта или его части недействующим или сообщение о решении после вступления в законную силу публикуется в печатном издании, в котором был официально опубликован нормативный правовой акт.
Учитывая, что оспариваемое Постановление Правительства Удмуртской Республики опубликовано на официальном сайте Президента Удмуртской Республики и Правительства Удмуртской Республики, суд считает необходимым обязать Правительство Удмуртской Республики опубликовать сообщение о принятом решении после вступления его в законную на указанном сайте.
На основании изложенного и руководствуясь ст.ст.194-199, 253 ГПК РФ, суд
р е ш и л:
заявление прокурора Удмуртской Республики удовлетворить частично.
Признать противоречащими закону и недействующими со дня вступления решения суда в законную силу:
- пункт 4; подпункт 3 пункта 9 в части слов «копию договора о приемной семье (договора о передаче ребенка на воспитание в приемную семью), копию договора о патронатной семье», подпункт 4 пункта 9, подпункт 11 пункта 26 Положения о порядке обращения за компенсацией части платы, взимаемой с родителей (законных представителей) за присмотр и уход за детьми в образовательных организациях, находящихся на территории Удмуртской Республики и реализующих образовательную программу дошкольного образования, и о порядке ее выплаты, утвержденного постановлением Правительства Удмуртской Республики от 07 апреля 2014 года №124.
Требования Прокурора Удмуртской Республики о признании противоречащим закону и недействующим с момента принятия пункта 26 Положения о порядке обращения за компенсацией части платы, взимаемой с родителей (законных представителей) за присмотр и уход за детьми в образовательных организациях, находящихся на территории Удмуртской Республики и реализующих образовательную программу дошкольного образования, и о порядке ее выплаты, утвержденного постановлением Правительства Удмуртской Республики от 07 апреля 2014 года №124 оставить без удовлетворения.
Обязать Правительство Удмуртской Республики опубликовать сообщение о настоящем решении после вступления его в законную силу на официальном сайте Президента Удмуртской Республики и Правительства Удмуртской Республики.
Решение может быть обжаловано в Верховный Суд Российской Федерации в течение месяца дней со дня его принятия в окончательной форме, через Верховный Суд Удмуртской Республики.
Мотивированное решение изготовлено судьей 08 октября 2014 года.
Судья Верховного Суда
Удмуртской Республики Н.Н. Сентякова
Копия верна: Судья Н.Н. Сентякова
