дело № 2а-1/2020
(2а-1/2019; 2а-27/2018)
РЕШЕНИЕ
ИМЕНЕМ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
г. Симферополь 13 июля 2020 г.
Верховный Суд Республики Крым в составе:
судьи Верховного Суда
Республики Крым Хожаиновой О.В.,
при секретаре Колесник Е.А.,
с участием прокурора Алескерова Д.А.,
представителей административного истца: Суптеля О.Ю.,
представителя административного ответчика: Таловер Г.П.,
рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Федерального государственного унитарного предприятия «Крымская железная дорога» об оспаривании в части приказа Государственного комитета по ценам и тарифам Республики Крым от 27 ноября 2017 г. № 49/1 «Об установлении тарифов на перевозку пассажиров железнодорожным транспортом общего пользования в пригородном сообщении на территории Республики Крым, осуществляемую Федеральным государственным унитарным предприятием «Крымская железная дорога», на 2018 год», возложении обязанности совершить определённые действия,
с участием заинтересованного лица на стороне административного истца Федерального агентства железнодорожного транспорта, заинтересованных лиц на стороне административного ответчика – Министерства транспорта Республики Крым, Федеральной антимонопольной службы, Управления Министерства юстиции Российской Федерации по Республике Крым, председателя Государственного комитета по ценам и тарифам Республики Крым,
установил:
приказом Государственного комитета по ценам и тарифам Республики Крым от 27 ноября 2017 г. № 49/1 «Об установлении тарифов на перевозку пассажиров железнодорожным транспортом общего пользования в пригородном сообщении на территории Республики Крым, осуществляемую Федеральным государственным унитарным предприятием «Крымская железная дорога», на 2018 год» (далее – Приказ № 49/1) для Федерального государственного унитарного предприятия «Крымская железная дорога» (далее ФГУП «Крымская железная дорога») установлен экономически обоснованный уровень тарифа на перевозку пассажиров железнодорожным транспортом общего пользования в пригородном сообщении на территории Республики Крым на 2018 год в размере 5,03 руб. за 1 перевезённого пассажира на расстояние одного километра (пункт 1).
Приказ № 49/1 опубликован 27 ноября 2017 г. в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» на официальном портале Правительства Республики Крым в разделе Государственного комитета по ценам и тарифам Республики Крым (https://gkz.rk.gov.ru/ru/document/show/1977).
Согласно пункту 5 Приказ № 49/1 вступает в силу через десять дней после опубликования.
ФГУП «Крымская железная дорога» обратилось в Верховный Суд Республики Крым с административным исковым заявлением, с учётом уточнённого административного искового заявления от 7 февраля 2019 года, 18 мая 2020 года, 23 июня 2020 года, 25 июня 2020 года (т. 29 л.д.137-139, т. 31 л.д.145-146, т. 32 л.д.65-66, 112-147), просило признать не действующим приказ Государственного комитета по ценам и тарифам Республики Крым от 27 ноября 2017 г. № 49/1 «Об установлении тарифов на перевозку пассажиров железнодорожным транспортом общего пользования в пригородном сообщении на территории Республики Крым, осуществляемую Федеральным государственным унитарным предприятием «Крымская железная дорога», на 2018 год» с даты принятия в части установления пунктом 1 экономически обоснованного тарифа на перевозку пассажиров железнодорожным транспортом общего пользования в пригородном сообщении на территории Республики Крым; обязать административного ответчика повторно рассмотреть тарифную заявку от 25 мая 2017 г. ФГУП «Крымская железная дорога» (исх.№ ВН-233 от 22.05.2017 г.) и пересчитать экономически обоснованный тариф на 2018 год с учётом всех предоставленных ФГУП «Крымская железная дорога» данных; обязать административного ответчика установить для ФГУП «Крымская железная дорога» экономически обоснованный тариф на перевозку пассажиров железнодорожным транспортом общего пользования в пригородном сообщении на территории Республики Крым на основании изложенных в заключении судебной финансово-экономической экспертизы № 32 от 16 марта 2020 года выводов и форм № 7-у отчётная в размере 11,35 рублей за одного перевезённого пассажира на расстояние одного километра.
В обоснование требований административный истец указал, что является субъектом естественных монополий, в соответствии с лицензией осуществляет перевозку пассажиров железнодорожным транспортом общего пользования в пригородном сообщении на территории Республики Крым. Полагает, что оспариваемые тарифы утверждены в экономически необоснованном размере и противоречат приказу ФСТ РФ от 28 сентября 2010 г. № 235-Т/1 «Об утверждении Методики расчёта экономически обоснованных затрат, учитываемых при формировании цен (тарифов) на услуги субъектов естественных монополий в сфере перевозок пассажиров железнодорожным транспортом общего пользования в пригородном сообщении в субъектах Российской Федерации», а также приказу ФСТ России от 19 августа 2011 г. № 506-Т «Об утверждении Порядка рассмотрения вопросов по установлению (изменению) тарифов, сборов и платы в отношении работ (услуг) субъектов естественных монополий в сфере железнодорожных перевозок, а также перечня документов, представляемых для их установления (изменения)».
При принятии оспариваемого акта не учтено, что административный истец несёт нагрузку по содержанию и ремонту собственной инфраструктуры; действие установленного тарифа может привести к вынужденной остановке отдельных предприятий ФГУП «КЖД»; все документы согласно приказа ФСТ № 506-Т от 19.08.2011 г., в том числе дополнительно запрошенные, были представлены предприятием. Кроме того, административный истец полагает, что при установлении тарифов необоснованно исключены суммы затрат из статей затрат ФГУП «Крымская железная дорога» в части расходов на оплату труда на 2018 г., отчислений на социальные нужды, амортизационных отчислений, материалы, топливо, электроэнергия, прочие затраты, прочие материальные затраты, а также общепроизводственных, общехозяйственных расходов и расходов на содержание аппарата управления в размере 587,23 млн. руб. Не принятие Государственным комитетом по ценам и тарифам Республики Крым информации, предоставленной управленческой отчётности - формы 7-у-отчётная повлекло нарушение положений приказа ФСТ № 506-Т и прав административного истца на установление экономически обоснованного тарифа и на обеспечение финансово-хозяйственной деятельности на безубыточном уровне.
Определениями Верховного Суда Республики Крым от 28 июня 2018 г., 2 августа 2018 г., 14 сентября 2018 г., 8 февраля 2019 г., 31 марта 2020 г. к участию в административном деле в качестве заинтересованных лиц привлечены Министерство транспорта Республики Крым, Федеральная антимонопольная служба, Федеральное агентство железнодорожного транспорта, Управление Министерства юстиции Российской Федерации по Республике Крым, председатель Государственного комитета по ценам и тарифам Республики Крым.
В судебном заседании представитель административного истца Суптеля О.Ю. доводы административного искового заявления поддержала, в том числе по основаниям, изложенным в письменных пояснениях (т. 31 л.д.178-192), просила удовлетворить заявленные требования в полном объёме.
Представитель Государственного комитета по ценам и тарифам Республики Крым Таловер Г.П. с доводами административного искового заявления не согласилась, просила отказать в удовлетворении требований в полном объёме. Указала, что оспариваемый в части Приказ № 49/1 принят с соблюдением процедуры его принятия и в пределах полномочий, не противоречит законодательству Российской Федерации, чьи-либо права не нарушает. Поддержала позицию, изложенную в письменных возражениях и пояснениях (т.29 л.д. 91-98, т. 31 л.д. 54-57, 86-99, 125-127, 162-177,180-196, 225-230, т. 32 л.д. 32-33).
Представитель Управления Министерства юстиции Российской Федерации по Республике Крым в судебное заседание не явился, о времени и месте судебного заседания извещены надлежаще, направил ходатайство о рассмотрении дела без его участия, представил письменные пояснения от 22 сентября 2019 г. (т. 29 л.д. 176-178).
Представители заинтересованных лиц Федерального агентства железнодорожного транспорта, Министерства транспорта Республики Крым, Федеральной антимонопольной службы, а также председатель Государственного комитета по ценам и тарифам Республики Крым не явились, о времени и месте судебного заседания извещены надлежаще, ходатайств об отложении рассмотрения данного административного дела не направили.
Учитывая требования статьи 150, пункта 5 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, мнение лиц, участвующих в деле, положения статьи 14 Международного пакта о гражданских и политических правах, гарантирующие равенство всех перед судом, в соответствии с которыми неявка лица в суд есть его волеизъявление, свидетельствующее об отказе от реализации своего права на непосредственное участие в разбирательстве, а потому не является преградой для рассмотрения дела, суд считает возможным рассмотреть дело в отсутствие не явившихся лиц.
Выслушав объяснения лиц, участвующих в деле, проверив оспариваемые положения нормативного правового акта на соответствие нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, заслушав заключение прокурора, участвующего в деле, Алескерова Д.А., полагавшего, что административное исковое заявление не подлежит удовлетворению, суд приходит к следующему.
В силу части 1 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применён этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.
Как следует из материалов дела, административный истец ФГУП «Крымская железная дорога» обратилось в Верховный суд Республики Крым с настоящим административным исковым заявлением 28 апреля 2018 г. в период действия оспариваемого в части Приказа № 49/1.
Исходя из положений части 6 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации срок обращения в суд не пропущен, поскольку оспариваемый акт является нормативным.
В соответствии с частью 7 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд проверяет законность положений нормативного правового акта, которые оспариваются. При проверке законности этих положений суд не связан основаниями и доводами, содержащимися в административном исковом заявлении о признании нормативного правового акта недействующим, и выясняет обстоятельства, указанные в части 8 настоящей статьи, в полном объёме.
Аналогичные требования закреплены в пункте 19 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 г. № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами».
Как разъяснено в пункте 25 приведённого постановления, в случаях, когда оспариваемый нормативный правовой акт до принятия судом решения в установленном порядке отменён, а также когда действие его прекратилось, производство по делу не может быть прекращено, если в период действия такого акта были нарушены права и законные интересы административного истца, заявителя, публичные интересы или права и (или) законные интересы граждан, организаций, иных лиц (часть 2 статьи 194, пункт 1 части 8, часть 11 статьи 213, пункт 1 части 2 статьи 214 КАС РФ).
В ходе рассмотрения административного дела, определением от 13 марта 2019 г. судом была назначена повторная судебная финансово-бухгалтерская экспертиза, производство которой поручено эксперту Автономной некоммерческой организации «Научно-исследовательский центр судебной экспертизы».
Экспертиза проведена на основании определения суда о назначении судебной экспертизы компетентным экспертом, имеющим значительный стаж работы в соответствующих областях знаний, обладающим правом на проведение подобного рода исследования, предупреждённым об уголовной ответственности за дачу заведомо ложного заключения. При этом повторная судебная экспертиза назначена в соответствии с положениями части 2 статьи 83 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации в связи с наличием противоречий в выводах, изложенных в заключении эксперта ООО «Крымский республиканский центр» Дубининой И.В.
Заключение эксперта АНО «Научно-исследовательский центр судебной экспертизы» № 32 от 16 марта 2020 года (т. 30 л.д.44-213) содержит все необходимые сведения доказательственного значения, соответствует требованиям статей 77, 79 и 82 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Федерального закона от 29 июля 1998 г. № 135-ФЗ «Об оценочной деятельности в Российской Федерации», отвечает требованиям относимости, допустимости, является надлежащим доказательством.
Вместе с тем, в соответствии с частями 1, 2 и 8 статьи 84 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации суд оценивает доказательства по своему внутреннему убеждению, основанному на всестороннем, полном, объективном и непосредственном исследовании имеющихся в административном деле доказательств. Никакие доказательства не имеют для суда заранее установленной силы. Результаты оценки доказательств суд обязан отразить в своём решении, в котором приводятся мотивы, по которым одни доказательства приняты в качестве средств обоснования выводов суда, другие доказательства отвергнуты судом, а также основания, по которым одним доказательствам отдано предпочтение перед другими.
Оценивая собранные по административному делу доказательства в их совокупности, в том числе материалы судебной экспертизы, судом установлено следующее.
Согласно пункту «и» статьи 71 Конституции Российской Федерации в ведении Российской Федерации находится федеральный транспорт и федеральные пути сообщения.
Вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти (статья 73 Конституции Российской Федерации).
Согласно подпунктам 12, 55 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (далее - Закон № 184-ФЗ) к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счёт средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится решение вопросов, относится решение вопросов организации транспортного обслуживания населения воздушным, водным, автомобильным транспортом, включая легковое такси, в межмуниципальном и пригородном сообщении и железнодорожным транспортом в пригородном сообщении, осуществления регионального государственного контроля в сфере перевозок пассажиров и багажа легковым такси; установления подлежащих государственному регулированию цен (тарифов) на товары (услуги) в соответствии с законодательством Российской Федерации и осуществления контроля над их применением.
Осуществление указанных полномочий органами государственной власти субъекта Российской Федерации производится данными органами самостоятельно за счёт средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), а также в порядке и случаях, установленных федеральными законами, дополнительно финансируются за счёт средств федерального бюджета и федеральных государственных внебюджетных фондов, в том числе, в соответствии с федеральными целевыми программами (пункт 1 статьи 26.3 Закона № 184-ФЗ).
Таким образом, из приведённых положений федерального законодательства следует, что организация транспортного обслуживания населения автомобильным, железнодорожным, водным, воздушным транспортом (пригородное и межмуниципальное сообщение) относится к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
Правовые, организационные и экономические условия функционирования железнодорожного транспорта общего пользования, основы взаимодействия организаций железнодорожного транспорта и выполняющих работы (услуги) на железнодорожном транспорте индивидуальных предпринимателей с органами власти и организациями других видов транспорта, а также основы государственного регулирования в области железнодорожного транспорта общего пользования установлены Федеральным законом от 10 января 2003 г. № 17-ФЗ «О железнодорожном транспорте в Российской Федерации» (преамбула данного Федерального закона; далее - Закон № 17-ФЗ).
В соответствии со статьёй 4 Закона № 17-ФЗ в целях обеспечения баланса интересов государства, пользователей услугами железнодорожного транспорта и организаций железнодорожного транспорта общего пользования в области железнодорожного транспорта общего пользования осуществляется государственное регулирование. Государственное регулирование в области железнодорожного транспорта осуществляется, в том числе, в соответствии с законодательством Российской Федерации о естественных монополиях и антимонопольным законодательством.
Пунктом 1 статьи 8 поименованного закона предусмотрено, что тарифы, сборы и плата, связанные с выполнением в местах общего пользования работ (услуг), относящихся к сфере естественной монополии, устанавливаются в соответствии с Федеральным законом «О естественных монополиях» и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.
Указанные тарифы, сборы и плата устанавливаются на основе себестоимости и уровня рентабельности, обеспечивающего безубыточность деятельности организаций железнодорожного транспорта и индивидуальных предпринимателей на железнодорожном транспорте.
В силу пункта 2.1 статьи 8 Закона № 17-ФЗ экономически обоснованный уровень тарифов, сборов и платы в отношении работ (услуг) субъектов естественных монополий в сфере перевозок пассажиров железнодорожным транспортом общего пользования в пригородном сообщении, а также тарифы, сборы и плата за данные перевозки, оплачиваемые пассажирами при осуществлении поездок в пригородном сообщении, устанавливаются органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области государственного регулирования тарифов.
В соответствии с абзацем вторым пункта 2.1 статьи 8 указанного федерального закона порядок разрешения споров по вопросам установления (изменения) тарифов, сборов и платы в отношении работ (услуг) субъектов естественных монополий в сфере перевозок пассажиров железнодорожным транспортом общего пользования в пригородном сообщении между органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области государственного регулирования тарифов и субъектами естественных монополий в сфере перевозок пассажиров железнодорожным транспортом общего пользования в пригородном сообщении, а также методики расчёта экономически обоснованного уровня затрат, учитываемых при формировании экономически обоснованного уровня таких тарифов, сборов и платы за услуги субъектов естественных монополий в сфере перевозок пассажиров железнодорожным транспортом общего пользования в пригородном сообщении, и расчёта ставок платы за услуги по аренде железнодорожного подвижного состава, управлению им, его эксплуатации, техническому обслуживанию и ремонту, оказываемые организациям в сфере перевозок пассажиров железнодорожным транспортом общего пользования в пригородном сообщении, определяются федеральным органом исполнительной власти по регулированию естественных монополий.
Согласно пункту 3 статьи 5 Федерального закона от 17 августа 1995 г. № 147-ФЗ «О естественных монополиях» (далее - Закон № 147-ФЗ) органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области государственного регулирования тарифов осуществляют государственное регулирование в порядке, установленном законодательством Российской Федерации. Частью 3 статьи 6 указанного Закона предусмотрено, что перечень товаров (работ, услуг) субъектов естественных монополий, цены (тарифы) на которые регулируются государством, и порядок государственного регулирования цен (тарифов) на эти товары (работы, услуги), включающий основы ценообразования и правила государственного регулирования, утверждаются Правительством Российской Федерации.
Постановлением Правительства Российской Федерации от 5 августа 2009 г. № 643 «О государственном регулировании тарифов сборов и платы в отношении работ (услуг) субъектов естественных монополий в сфере железнодорожных перевозок» утверждено Положение о государственном регулировании тарифов, сборов и платы в отношении работ (услуг) субъектов естественных монополий в сфере железнодорожных перевозок (далее - Положение о государственном регулировании тарифов, постановление № 643), согласно пунктам 3 и 6 которого государственное регулирование тарифов, сборов и платы осуществляют органы регулирования, а именно Федеральная служба по тарифам и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Аналогичные положения содержатся в пунктах 1, 3, 4 и 6 Положения об участии органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области государственного регулирования тарифов в осуществлении государственного регулирования и контроля деятельности субъектов естественных монополий и о пределах такого регулирования и контроля, утверждённого постановлением Правительства Российской Федерации от 10 декабря 2008 г. № 950).
В соответствии с пунктом 8 Положения о государственном регулировании тарифов органы регулирования в пределах их компетенции устанавливают правила применения тарифов, сборов и платы, порядок опубликования и введения в действие установленных тарифов, сборов и платы и правил их применения, а также внесённых в них изменений, если иное не предусмотрено законодательством Российской Федерации или международными договорами Российской Федерации.
Как следует из Положения о Государственном комитете по ценам и тарифам Республики Крым, утверждённого постановлением Совета министров Республики Крым от 27 июня 2014 г. № 166 (далее - Положение о Комитете), Государственный комитет по ценам и тарифам Республики Крым (далее - Комитет) является исполнительным органом государственной власти Республики Крым в области государственного регулирования цен (тарифов), уполномоченным осуществлять государственное регулирование цен (тарифов) на товары (услуги) организаций, осуществляющих регулируемую деятельность на территории Республики Крым, а также контроль за их применением в соответствии с законодательством Российской Федерации и Республики Крым (пункт 1.1).
В силу пункта 3.8.2 приведённого Положения Комитет в соответствии с возложенными на него задачами устанавливает тарифы на перевозки пассажиров и багажа железнодорожным транспортом в пригородном сообщении при условии возмещения потерь в доходах, возникающих вследствие регулирования тарифов, за счёт соответствующих бюджетов Российской Федерации.
Пунктом 3.10.1.9 Положения о Комитете также предусмотрено, что к полномочиям Комитета относится региональный государственный контроль (надзор) в сферах естественных монополий согласно компетенции Комитета соблюдения субъектом естественной монополии в процессе осуществления своей деятельности требований к установлению и (или) применению цен (тарифов) в регулируемых сферах деятельности в части определения достоверности, экономической обоснованности расходов и иных показателей, учитываемых при государственном регулировании цен (тарифов), экономической обоснованности фактического расходования средств при осуществлении регулируемых видов деятельности, правильности применения государственных регулируемых цен (тарифов) в сферах естественных монополий.
Согласно пункту 4.1 Положения Комитет, с целью реализации полномочий имеет право издавать в пределах своей компетенции, в том числе совместно с другими исполнительными органами государственной власти Республики Крым, нормативные правовые акты, контролировать их исполнение и давать разъяснения по их применению.
В соответствии с пунктом 28 раздела III Регламента Государственного комитета по ценам и тарифам Республики Крым, утверждённого приказом Государственного комитета по ценам и тарифам Республики Крым от 15 июля 2014 г. № 1/1, решение об установлении тарифов принимается в форме приказа Правлением Комитета на заседании. Установление тарифов производится Комитетом путём рассмотрения соответствующих дел.
Процедура принятия нормативных правовых актов Комитета регламентирована Положением о Комитете и Регламентом Государственного комитета по ценам и тарифам Республики Крым.
Пунктом 5.4.1 Положения о Комитете регламентировано, что в состав правления без права передачи полномочий иным лицам входят работники Комитета в количестве не более 7 человек и один представитель антимонопольного органа, а при рассмотрении и принятии решений по вопросам регулирования цен (тарифов) в области электроэнергетики - также один представитель от совета рынка. Представитель антимонопольного органа входит в состав правления с правом совещательного голоса (не принимает участия в голосовании).
Заседание правления считается правомочным, если на нём присутствуют более половины его членов, уполномоченных рассматривать соответствующие вопросы. Решение принимается большинством голосов членов правления, присутствующих на заседании. Голос председателя правления при равенстве голосов членов правления является решающим (пункт 5.4.4).
Из выписки из протокола № 49 заседания правления от 27 ноября 2017 г. следует, что на заседании присутствовали 6 членов правления, включая председателя. При рассмотрении вопроса об установлении тарифов на перевозку пассажиров железнодорожным транспортом общего пользования в пригородном сообщении на территории Республики Крым, осуществляемую ФГУП «Крымская железная дорога» на 2018 год, присутствовал представитель регулируемой организации Гудков А.М. (т. 1 л.д. 20-33).
По результатам рассмотрения вопроса все члены правления единогласно проголосовали за установление тарифов на уровне, предложенном экспертами.
В материалы административного дела представлено экспертное заключение № 198 о проведении первичной антикоррупционной экспертизы проекта приказа отделом правового и кадрового обеспечения Комитета на основании Указа Главы Республики Крым от 02.03.2016 № 76-У.
Во исполнение распоряжения Совета министров Республики Крым от 27 мая 2017 г. № 343-р, проект приказа направлен в электронном виде в прокуратуру Республики Крым в день получения экспертного заключения. По результатам рассмотрения проекта приказа прокуратурой Республики Крым письмом от 8 декабря 2017 г. № Исорг-7/1-11716-2017/ дано заключение об отсутствии нарушений законодательства и коррупциогенных факторов.
Проект приказа был размещён для публичного обсуждения на сайте Комитета в подразделе «антикоррупционная экспертиза» раздела «противодействие коррупции».
Порядок, процедура и сроки рассмотрения вопросов по установлению (изменению) тарифов, сборов и платы в отношении работ (услуг) субъектов естественных монополий в сфере железнодорожных перевозок утверждён Приказом ФСТ России от 19 августа 2011 г. № 506-Т «Об утверждении Порядка рассмотрения вопросов по установлению (изменению) тарифов, сборов и платы в отношении работ (услуг) субъектов естественных монополий в сфере железнодорожных перевозок, а также перечня документов, представляемых для их установления (изменения)» (далее – Приказ № 506-Т).
Разделом 3 названного Порядка предусмотрено, что рассмотрение вопросов по установлению (изменению) цен (тарифов) на железнодорожные перевозки пассажиров в пригородном сообщении осуществляется на основании предложений федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, общественных организаций потребителей, их ассоциаций и союзов, хозяйствующих субъектов, либо по инициативе органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области государственного регулирования тарифов.
Предложение должно содержать мотивированное обоснование необходимости рассмотрения вопросов по установлению (изменению) цен (тарифов) (пункт 30).
В случае, если инициатором рассмотрения вопроса по установлению (изменению) цен (тарифов) является субъект естественной монополии, к предложению об установлении (изменении) цен (тарифов) прилагаются документы согласно Перечню, приведённому в приложении № 3 к настоящему приказу (пункт 31).
В соответствии с пунктом 32 Порядка орган регулирования субъекта Российской Федерации в течение 14 рабочих дней с момента поступления предложения субъекта естественной монополии анализирует указанное предложение на предмет соответствия представленных документов Перечню, приведённому в приложении № 3 к настоящему приказу.
В случае если документы для рассмотрения вопроса об установлении (изменении) цен (тарифов) на железнодорожные перевозки пассажиров в пригородном сообщении представлены субъектом естественной монополии в соответствии с Перечнем, приведённым в приложении № 3 к настоящему приказу, предложение субъекта естественной монополии принимается к рассмотрению, о чём орган регулирования субъекта Российской Федерации письменно уведомляет субъекта естественной монополии в срок не позднее 5 рабочих дней с момента принятия такого решения.
Вместе с тем, в случае если перечень документов, представленных субъектом естественной монополии для рассмотрения вопроса по установлению (изменению) цен (тарифов) на железнодорожные перевозки пассажиров в пригородном сообщении, не соответствует Перечню, приведённому в приложении № 3 к настоящему приказу, орган регулирования субъекта Российской Федерации в срок не позднее 5 рабочих дней направляет субъекту естественной монополии запрос о предоставлении недостающих документов.
Пунктом 33 Порядка установлено, что субъект естественной монополии предоставляет запрашиваемые органом регулирования субъекта Российской Федерации документы в течение 14 рабочих дней с момента поступления запроса.
При непредоставлении субъектом естественной монополии запрашиваемых в соответствии с пунктом 32 документов или представлении неполного перечня документов орган регулирования субъекта Российской Федерации принимает решение о начале процедуры рассмотрения вопроса об установлении (изменении) цен (тарифов) на железнодорожные перевозки пассажиров в пригородном сообщении, оказываемые данным субъектом естественной монополии, на основании результатов проверки его хозяйственной деятельности, а также исходя из имеющихся данных за предшествующие периоды регулирования, в том числе использованных для установления действующих тарифов.
О принятом решении орган регулирования субъекта Российской Федерации письменно уведомляет инициатора рассмотрения вопроса по установлению (изменению) цен (тарифов) и субъект естественной монополии в срок не позднее 5 рабочих дней с момента принятия такого решения.
В соответствии с пунктом 39 Порядка № 506-Т срок принятия решения об установлении (изменении) цен (тарифов) не должен превышать 60 календарных дней с момента направления инициатору рассмотрения вопроса по установлению (изменению) цен (тарифов) и субъекту естественной монополии письменного уведомления о начале процедуры рассмотрения предложения.
Датой начала рассмотрения вопроса по установлению (изменению) цен (тарифов) является дата направления указанного письменного уведомления об установлении (изменении) тарифов.
Пунктом 40 Порядка № 506-Т предусмотрено, что в случае необходимости срок рассмотрения предложения может быть продлён на 30 рабочих дней, но при этом срок рассмотрения вопроса по установлению (изменению) цен (тарифов) не должен превышать шести месяцев со дня регистрации поступившего предложения. Решение о продлении срока рассмотрения предложения принимает руководитель либо уполномоченное им лицо органа регулирования субъекта Российской Федерации.
Орган регулирования субъекта Российской Федерации информирует инициатора рассмотрения вопроса по установлению (изменению) цен (тарифов) и соответствующий субъект естественной монополии, в отношении которого поступило предложение, о продлении срока рассмотрения предложения, а также причинах, послуживших основанием для такого продления, в письменном виде не позднее 5 рабочих дней с момента принятия решения о продлении срока рассмотрения предложения.
В соответствии с пунктом 41 Порядка № 506-Т при необходимости орган регулирования субъекта Российской Федерации в рамках процедуры рассмотрения предложений об установлении (изменении) цен (тарифов) на услуги по перевозке пассажиров железнодорожным транспортом общего пользования в пригородном сообщении вправе запросить у субъекта естественной монополии разъяснения по представленным для рассмотрения вопроса об установлении (изменении) цен (тарифов) документам для принятия решения об установлении (изменении) цен (тарифов).
По результатам рассмотрения предложения и документов орган регулирования субъекта Российской Федерации принимает решение об установлении (изменении) цен (тарифов) (пункт 42 Порядка).
Согласно пункту 43 представитель субъекта естественной монополии вправе присутствовать при рассмотрении вопроса по установлению (изменению) цен (тарифов) соответствующим органом регулирования субъекта Российской Федерации.
О дате рассмотрения вопросов по установлению (изменению) цен (тарифов) субъект естественной монополии уведомляется соответствующим органом регулирования субъекта Российской Федерации не менее чем за 10 рабочих дней (пункт 44 Порядка).
Из материалов дела следует, что ФГУП «Крымская железная дорога» является субъектом естественных монополий и в соответствии с Уставом и лицензией серии ПП № 9106837 осуществляет перевозку пассажиров и багажа железнодорожным транспортом в пригородном сообщении на территории Республики Крым и г. Севастополя (т. 1 л.д. 46-47, 48-68, т. 2 л.д.146-147).
Приказом начальника ФГУП «Крымская железная дорога» № 187/н от 6 апреля 2015 г. утверждён Порядок ведения раздельного учёта доходов и расходов Государственного унитарного предприятия Республики Крым «Крымская железная дорога» (т. 28 л.д.108-153).
Заявление ФГУП «Крымская железная дорога» от 22 мая 2017 г. № ВН-233 об установлении тарифов на 2018 год поступило в Государственный комитет по ценам и тарифам Республики Крым 25 мая 2017 г. (т. 1 л.д.34-37, т. 2 л.д. 7-25, 26-44, 295, 296-299).
Письмами Комитета от 31 мая 2017 г. № 20/1598-03, 21 июля 2017 г. № 20/2132-03, 13 сентября 2017 г. № 20/2634-03, 23 октября 2017 г. № 20/2953-03, 2 ноября 2017 г. № 20/706/03/1, 16 ноября 2017 г. № 20/3211-03 субъект естественной монополии уведомлён о необходимости предоставления дополнительных, подтверждающих расходы документов и пояснений по сути предоставленных расчётов (т. 2 л.д. 222-223, 224, 225, 226-227, 228, 229, 230, 231, 233, 234, 235, 236-238, 239-246, 247, 248-249).
Письмами от 20 и 30 июня 2017 г., 4, 16 и 25 августа 2017 г., 27 и 29 сентября 2017 г., 3 октября 2017 г., 2, 8, 20, 21, 22 ноября 2017 г. регулируемой организацией предоставлены во исполнение запроса запрашиваемые документы (т. 2 л.д. 122, 213-217, 253, 254, 255-258, 259, 264-265, 266, 268- 269, 270-271, 272-274, 275-279, 280, 281-282, 283-284,285-288, 292, 293-294).
По результатам рассмотрения представленных документов и исходя из имеющихся данных за предшествующие периоды регулирования, в том числе использованных для установления действующих тарифов, Комитетом 27 июня 2017 года вынесено Решение № 56 «Об открытии дела об установлении тарифов на перевозку пассажиров железнодорожным транспортом общего пользования в пригородном сообщении на территории Республики Крым, осуществляемую ФГУП «КЖД» на 2018 год. Извещение об открытии дела было направлено в регулируемую организацию 27 июня 2017 г. (т. 2 л.д.318-319).
25 августа 2017 г. Комитетом в связи необходимостью получения уточняющей и подтверждающей документации вынесено решение от 25 августа 2017 г. № 100 о продлении срока установления тарифов на 30 рабочих дней - до 9 октября 2017 г. (т. 2 л.д. 315, 316).
9 октября 2017 г. в связи с предоставлением субъектом естественной монополии уточняющей и подтверждающей документации не в полном объёме Комитетом было принято решение № 132 о продлении срока рассмотрения до 20 ноября 2017 г. (т. 2 л.д. 312, 313).
По итогам совещания от 14 ноября 2017 г. с участием представителей Комитета и ФГУП «Крымская железная дорога» в связи с неполным исполнением запросов, направленных в соответствии с пунктом 41 Порядка № 506-Т, принято решение о необходимости предоставления субъектом естественной монополии подтверждающих материалов в срок до 20 ноября 2017 г. и необходимости продления рассмотрения тарифной заявки (т. 2 л.д.329-331).
Решением от 20 ноября 2017 г. № 165 срок рассмотрения продлён на 8 рабочих дней до 27 ноября 2017 г. (т. 2 л.д.309, 311).
По результатам представленных ФГУП «Крымская железная дорога» материалов органом регулирования проведена экспертиза экономического обоснования тарифа и 24 ноября 2017 г. в адрес регулируемой организации направлено уведомление о дате ознакомления с уровнем экономически обоснованного тарифа на перевозку пассажиров железнодорожным транспортом общего пользования в пригородном сообщении на территории Республики Крым на 2018 г., а также о дате заседания правления Комитета (т. 2 л.д. 220, 221).
Приказ № 49/1 принят 27 ноября 2017 г. на заседании коллегиального органа – Правления Государственного комитета по ценам и тарифам Республики Крым, решение принято большинством голосов членов правления, присутствующих на заседании. Копия приказа направлялась в адрес Федеральной антимонопольной службы 30 ноября 2017 г. (т. 2 л.д. 219).
Приказ опубликован 27 ноября 2017 г. на официальном портале Правительства Республики Крым в разделе Государственного комитета по ценам и тарифам - https://gkz.rk.gov.ru/ru/document/show/1977. Зарегистрирован Министерством юстиции Российской Федерации 20 декабря 2017 г. за номером RU93000201701389.
Таким образом, оспариваемый в части нормативный правовой акт принят в установленной форме, уполномоченным органом, при соблюдении процедуры его принятия, официально опубликован и по этим основаниям не оспаривается.
В соответствии с подпунктом 1 пункта 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд выясняет, нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца.
Проверяя на соответствие оспариваемого в части приказа № 49/1 от 27 ноября 2017 г. нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, а также доводы административного истца о нарушении его прав, свобод и законных интересов, судом установлено следующее.
Как уже указывалось, тарифы, сборы и плата, связанные с выполнением в местах общего пользования работ (услуг), относящихся к сфере естественной монополии, устанавливаются в соответствии с Законом № 147-ФЗ и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации. Указанные тарифы, сборы и плата определяются на основе себестоимости и уровня рентабельности, обеспечивающего безубыточность деятельности организаций железнодорожного транспорта и индивидуальных предпринимателей на железнодорожном транспорте (статья 8 Закона № 17-ФЗ).
В свою очередь, порядок расчёта экономически обоснованных затрат определяется действовавшей на момент возникновения спорных правоотношений и подлежавшей применению регулирующими органами и субъектами регулирования Методикой расчёта экономически обоснованных затрат, учитываемых при формировании цен (тарифов) на услуги субъектов естественных монополий в сфере перевозок пассажиров железнодорожным транспортом общего пользования в пригородном сообщении в субъектах Российской Федерации, утверждённой Приказом Федеральной службы по тарифам РФ от 28 сентября 2010 г. № 235-Т/1 (далее - Методика № 235-Т/1).
Основным методом государственного регулирования указанных тарифов является метод экономически обоснованных затрат (пункт 13 Положения о государственном регулировании тарифов, пункт 9 Методики № 235-Т/1).
В состав экономически обоснованных затрат, связанных с осуществлением субъектом регулирования железнодорожных перевозок пассажиров в пригородном сообщении в субъектах Российской Федерации, включаются: расходы по обычным видам деятельности (за исключением начисленной амортизации), отнесённые на деятельность в сфере железнодорожных перевозок пассажиров в пригородном сообщении в соответствующем субъекте Российской Федерации, по данным бухгалтерского учёта, полученным в ходе ведения раздельного учёта, налоги и иные обязательные платежи и сборы, уплачиваемые в соответствии с налоговым законодательством Российской Федерации; отчисления на амортизацию основных средств, определяемые с использованием данных бухгалтерского учёта субъекта регулирования, по данным бухгалтерского учёта, полученным в ходе ведения раздельного учёта; прочие расходы компаний пригородных пассажирских перевозок, в том числе расходы, связанные с оплатой услуг, оказываемых кредитными организациями, включая уплату процентов за предоставление в пользование средств (кредитов, займов), а также расходы, связанные с продажей иностранной валюты, а также расходы, связанные с участием в совместной деятельности, по данным бухгалтерского учёта, полученным в ходе ведения раздельного учёта, налоги и иные обязательные платежи, и сборы, уплачиваемые в соответствии с налоговым законодательством Российской Федерации (пункт 19 Методики № 235-Т/1, пункт 14 Положения № 643).
Кроме того, величина подлежащих установлению тарифов, сборов и платы определяется регулирующим органом на основе необходимой валовой выручки, которая рассчитывается с учётом субсидии, а также иных мер государственной поддержки, предоставляемых за счёт средств федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований (пункт 14 Положения № 643).
При этом орган регулирования проверяет достоверность сведений, представляемых субъектом регулирования для установления тарифов (пункт 21 Положения № 643), и при определении экономически обоснованных затрат вправе не учитывать (исключать из расчётной базы) необоснованные расходы субъекта регулирования, вызванные нерациональным использованием производственных ресурсов и финансированием за счёт поступлений от оказания услуг, тарифы на которые подлежат государственному регулированию, иной деятельности, не относящейся к этим услугам (пункт 15 Положения № 643 и пункт 13 Методики № 235-Т/1).
Согласно пункту 21.2 Методики № 235-Т/1 расходами по обычным видам деятельности компаний пригородных пассажирских перевозок в сфере железнодорожных перевозок пассажиров в пригородном сообщении принимаются по элементу затрат «прочие затраты» - расходы на услуги по использованию инфраструктуры железнодорожного транспорта общего пользования при организации пассажирских перевозок в пригородных поездах, расходы по использованию железнодорожного подвижного состава (вагонов, локомотивов, мотор-вагонного подвижного состава, дизель-поездов, рельсовых автобусов), в случае если компания не является собственником подвижного состава и использует указанные объекты основных средств на основе договоров аренды или лизинга, а также расходы на выполнение работ (услуг) в рамках действующего законодательства.
В соответствии с пунктом 3 приложения 3 к Порядку № 506 –Т и пункту 1.3 приложения 5 к Порядку ведения раздельного учёта доходов и расходов субъектами естественных монополий в сфере железнодорожного транспорта, утверждённого приказом Минтранса России от 12 августа 2014 г. № 225 «Об утверждении Порядка ведения раздельного учёта доходов и расходов субъектами естественных монополий в сфере железнодорожных перевозок» (далее – Приказ Минтранса России № 225) информация о доходах и расходах (по статьям затрат и элементам затрат) по виду деятельности «пассажирские перевозки в пригородном сообщении» должна быть сформирована на основе данных раздельного учёта, по каждому субъекту Российской Федерации за отчётный период и распределятся между субъектами Российской Федерации, в границах которых субъект регулирования осуществляет перевозку пассажиров в пригородном сообщении.
Особенностью ФГУП «Крымская железная дорога», отличающей его от большинства перевозчиков, является то, что предприятие выступает одновременно и владельцем инфраструктуры, и перевозчиком. Предприятие осуществляет несколько видов деятельности, в том числе регулируемых. Основные виды деятельности: грузоперевозки железнодорожным транспортом, перевозку пассажиров железнодорожным транспортом в дальнем следовании и в пригородном сообщении на территории Республики Крым и г.Севастополь, предоставление услуг социальной сферы и прочие виды деятельности.
Согласно пункту 4 раздела II Методики № 235-Т/1 расчёт экономически-обоснованных затрат, учитываемых при формировании тарифов на услуги, оказываемые ОАО «РЖД», в сфере железнодорожных перевозок пассажиров в пригородном сообщении в субъектах Российской Федерации, выполняется, в том числе, на основе информации о затратах по виду деятельности «пассажирские перевозки в пригородном сообщении» (по статьям расходов и по элементам затрат), относимых на вагонную и локомотивную составляющие на базе формы управленческой отчётности, предусмотренной Порядком ведения раздельного учёта (далее - форма № 7-у-отчётная), (территориальных филиалов) ОАО «РЖД», в зоне обслуживания которого находится соответствующий субъект Российской Федерации за предшествующий год и текущий год (полугодие).
Пунктом 5 Методики № 235-Т/1 определено, что расчёт экономически обоснованных затрат компании пригородных пассажирских перевозок на железнодорожные перевозки пассажиров в пригородном сообщении выполняется на основе информации об объёмных показателях работы компании пригородных пассажирских перевозок по виду деятельности «пассажирские перевозки в пригородном сообщении» (по компании и по соответствующему субъекту Российской Федерации) за предшествующий год, текущий год (полугодие), ожидаемых в текущем периоде (по году) и прогноза на период регулирования согласно приложению 8 к этой методике.
В соответствии с пунктами 5, 10 Методики № 235-Т/1 расчёт экономически обоснованных затрат и оценка их обоснованности выполняется в том числе на основе бухгалтерской отчётности в соответствии с законодательством Российской Федерации о бухгалтерском учёте.
Распоряжением Правительства Российской Федерации от 19 мая 2014 г.
№ 857-р «Об утверждении Концепции развития пригородных пассажирских перевозок железнодорожным транспортом» (далее - Распоряжение № 857-р) утверждена концепция развития пригородных пассажирских перевозок железнодорожным транспортом.
Из материалов тарифного дела следует, что деятельность ФГУП «Крымская железная дорога» осуществляется на территории двух субъектов Российской Федерации: Республики Крым и города федерального значения Севастополь. Движение по территории субъектов обеспечивается не отдельными подразделениями ФГУП «Крымская железная дорога», а структурным комплексом, обеспечивающим все виды перевозок. Бюджет ФГУП «Крымская железная дорога» утверждается на ожидаемый период (следующий текущий год) Федеральным агентством железнодорожного транспорта (далее РОСЖЕЛДОР). На 2018 г. финансирование утверждено приказом РОСЖЕЛДОР от 26 декабря 2017 г. № 508 «Об утверждении программы деятельности на 2018 год федерального государственного унитарного предприятия «Крымская железная дорога».
Как указывалось выше, оспариваемым приказом регулирующим органом установлен экономически обоснованный тариф на перевозку пассажиров железнодорожным транспортом общего пользования в пригородном сообщении на территории Республики Крым, осуществляемую Федеральным государственным унитарным предприятием «Крымская железная дорога», на 2018 год» в размере 5,03 руб. за одного перевезённого пассажира на расстояние одного километра (пункт 1).
Согласно представленным материалам тарифного дела, основным методом, выбранным для экспертизы, является метод экономически обоснованных затрат.
При установлении для ФГУП «Крымская железная дорога» тарифов на перевозку пассажиров железнодорожным транспортом общего пользования в пригородном сообщении на территории Республики Крым на 2018 год регулирующий орган исключил из НВВ субъекта естественной монополии, либо уменьшил размер ряда заявленных затрат со ссылкой на их экономическую необоснованность.
В частности, регулирующим органом в полном объёме исключены затраты по статье расходов «Общепроизводственные расходы», «Общехозяйственные расходы и расходы на содержание аппарата управления». При этом регулируемой организацией по статье затрат «Общепроизводственные расходы» на 2018 г. заявлено 212,81 млн.руб., факт за 2016 г. – 187,92 млн.руб.; по статье затрат «Общехозяйственные расходы и расходы на содержание аппарата управления» на 2018 г. заявлено 374,42 млн.руб., факт за 2016 г. – 330,64 млн.руб. (т.32 л.д.118-119, п.п.12.2, 12.3). В обоснование Комитетом указано, что подтверждающие документы по общепроизводственным, общехозяйственным расходам и расходам по содержанию административного персонала предприятием представлены в адрес Комитета письмом от 20 ноября 2017 г. выборочно (только за апрель 2016 г.). Провести анализ по отнесению затрат по видам деятельности и субъектам РФ не представилось возможным. Методикой не предусмотрен метод экстраполяции данных одного месяца на весь год. Регулирующим органом не приняты заявленные предприятием объёмы расходов по данной статье на основании письма ФАС России от 9 августа 2017 г. «О направлении позиции Верховного Суда РФ для учёта при установлении тарифов (Определение от 13.07.2017г. № 85-АПГ17-5)»: поскольку ни в пояснительной записке предприятия на период регулирования, ни в иных документах, предоставленных организацией для установления тарифов, не содержится подробный алгоритм расчёта по названной статье расходов, также отсутствует их экономическое обоснование и документарное подтверждение. Сводные формы отчётности: бухгалтерская, статистическая, налоговая (7-у отчётная, 7-у предприятие, баланс, Форма 2, ЦО, налоговые декларации) являются обобщёнными формами отчётности (в целом по предприятию), являются только основанием для анализа динамики затрат отчётного года по отношению к предыдущему, и основанием для запроса (предоставления) подтверждающих, обосновывающих документов. Данные сводные формы не позволяют провести детальный анализ экономической обоснованности затрат, понесённых предприятием по конкретному регулируемому виду деятельности.
Оспаривая приказ в данной части, административный истец указывает на нарушение административным ответчиком положений пунктов 4, 5, 23.7.3 Методики № 235-Т/1 и пункта 1 статьи 8 Федерального закона № 17-ФЗ, а также Порядка № 506-Т (в части Приложения № 3).
Давая правовую оценку оспариваемому приказу в части обоснованности исключения расходов по статье затрат «Общепроизводственные расходы», «Общехозяйственные расходы и расходы на содержание аппарата управления» суд отмечает следующее.
Статьёй 13 Федерального закона № 147-ФЗ предусмотрено, что субъекты естественных монополий, иные хозяйствующие субъекты, органы исполнительной власти и органы местного самоуправления обязаны по требованию органов регулирования естественных монополий предоставлять достоверные документы, объяснения в письменной и устной форме и иную информацию, необходимую для осуществления органами регулирования естественных монополий функций, предусмотренных настоящим Федеральным законом.
В соответствии с пунктом 18 Методики № 235-Т/1 расходы субъектов регулирования, непосредственно вызванные процессом производства при организации железнодорожных перевозок пассажиров в пригородном сообщении в субъектах Российской Федерации, подразделяются на специфические (прямые производственные) и общепроизводственные расходы.
Общепроизводственные и общехозяйственные расходы относятся на деятельность в сфере железнодорожных перевозок пассажиров в пригородном сообщении (по субъектам Российской Федерации) в соответствующей доле пропорционально прямым затратам или иным способом, предусмотренным учётной политикой субъекта регулирования.
В соответствии с абзацем 1 пункта 15 постановления Правительства Российской Федерации от 5 августа 2009 г. № 643 «О государственном регулировании тарифов, сборов и платы в отношении работ (услуг) субъектов естественных монополий в сфере железнодорожных перевозок» органы регулирования при определении экономически обоснованных затрат вправе не учитывать (исключать из расчётной базы) необоснованные расходы субъекта регулирования, вызванные нерациональным использованием производственных ресурсов.
Согласно положениям пункта 13 Методики № 235-Т/1 при расчёте экономически обоснованных затрат на период регулирования регулирующий орган не учитывает затраты, в том числе вызванные нерациональным использованием производственных ресурсов и финансированием за счёт поступлений от оказания услуг, тарифы на которые подлежат государственному регулированию, иной деятельности, не относящейся к этим услугам.
Также пунктом 9 Приложения № 3 Порядка № 506-Т предусмотрен расчёт экономически обоснованного уровня тарифа (индекса изменения тарифа) с приложением алгоритма расчёта затрат по элементам расходов, перечня показателей (при необходимости расчёта этих показателей), используемых при определении экономически обоснованного уровня тарифа.
Формула, по которой производится расчёт ожидаемых в текущем периоде общепроизводственных и общехозяйственных расходов, приведена в пункте 22.9.5 Методики № 235-Т/1.
При этом при определении экономически обоснованных затрат субъекта регулирования (по территориальному филиалу и субъектам Российской Федерации) величина общепроизводственных и общехозяйственных расходов (включая расходы на содержание центрального аппарата), функциональных филиалов, относимых на вид деятельности «пассажирские перевозки в пригородном сообщении» определяется регулирующим органом с учётом обосновывающих материалов субъекта регулирования и доли таких затрат в суммарных затратах в отчётном периоде.
В подтверждение экономической обоснованности указанных затрат ФГУП «Крымская железная дорога» представлены в материалы тарифного дела сводные ведомости за апрель 2016 г. в целом по предприятию, алгоритм расчёта затрат, относимых на ПППС по Республике Крым, формы отчётности 7-у отчётная, выборочно первичные документы (т. 4 л.д.89-146, т. 15 л.д. 101-263, т. 16 л.д.3-193, т.17 л.д. 9-252, т. 18 л.д. 6-323, т. 19 л.д. 3-8).
Из пояснений представителя регулирующего органа следует, что исключение данных расходов было обусловлено невозможностью проведения анализа по отнесению затрат по видам деятельности и субъектам РФ, а также в связи с частичным предоставлением дополнительных документов (обосновывающих изменение затрат и объёмных и качественных показателей работы), запрошенных регулирующим органом у субъекта регулирования в установленном порядке. При этом ФАС России письмом от 17 марта 2016г. № АР/16632/16 информировал административного истца о необходимости ведения раздельного учёта доходов и расходов в соответствии с приказом Минтранса России от 12 августа 2014 г. №225 «Об утверждении Порядка ведения раздельного учёта доходов и расходов субъектами естественных монополий в сфере железнодорожных перевозок». Госкомитетом в адрес руководства ФГУП «Крымская железная дорога» направлялось письмо о предоставлении пояснений осуществления раздельного учёта по видам деятельности и субъектам РФ (исх.№20/2634-03 от 13 сентября 2017г.). Соответствующие документы (внутренний приказ по предприятию) в части ведения раздельного учёта доходов и расходов по Республике Крым не предоставлены. Таким образом, на предприятии отсутствовал раздельный учёт затрат по Республике Крым и городу федерального значения Севастополь. Учёт затрат на Предприятии ведётся в разрезе видов деятельности в соответствии с Приказом Минтранса РФ №225. В процессе анализа материалов, предоставленных предприятием, был выявлен ряд некорректных отнесений расходов, что пояснено предприятием, как становление (наладка) учёта расходов и доходов на предприятии. Формы отчётности, в том числе 7-у отчётная, были представлены в нескольких редакциях, в отчётности были выявлены противоречия, что требовало дополнительных пояснений и подтверждения первичными документами, подтверждающими экономическую обоснованность отнесения затрат. Кроме того, финансирование предприятия осуществляется из федерального бюджета РФ на общую сбалансированность работы, что, по мнению Госкомитета, не стимулировало предприятие вести корректный учёт расходов по видам деятельности с разделением его по субъектам Российской Федерации. Об этом свидетельствуют многочисленные пояснения предприятия, предоставленные в адрес Госкомитета, о некорректном разнесении затрат Предприятием в 2015-2016 годах. Форма 7-у-отчётная является сводной формой затрат в целом по предприятию. Распределение затрат в данной форме осуществляется по видам деятельности, в разрезе составляющих, счетов затрат (прямые, общепроизводственные, общехозяйственные, затраты АУР), элементов затрат. Отражённые в сводной форме данные не позволили провести детальный анализ обоснованности включённых в неё затрат и дальнейшего отнесения по видам деятельности и по субъектам Российской Федерации. Предприятие самостоятельно принимало решение об объёме и содержании предоставленной информации в разрезе статей и элементов.
Анализируя предоставленные в материалы тарифного дела первичные документы регулируемой организации в подтверждение экономической обоснованности указанных выше затрат, суд приходит к выводу о правомерности их исключения органом регулирования в полном объёме в соответствии с положениями пунктов 6, 22.9.5 Методики № 235-Т/1.
При этом доводы представителя административного истца о согласии органа регулирования на предоставление дополнительных документов (обосновывающих изменение затрат и объёмных и качественных показателей работы), запрошенных регулирующим органом у субъекта регулирования в установленном порядке, выборочно (только за апрель 2016 г.), опровергаются материалами дела (т. 2 л.д. 222-223, 224, 225, 226-227, 228, 229, 230, 231, 233, 234, 235, 236-238, 239-246, 247, 248-249, 329-331).
Иные доводы ФГУП «Крымская железная дорога» о необоснованном применении органом регулирования к каждой статье затрат положений пункта 6 Методики № 235-Т/1 при наличии представленной в материалы тарифного дела формы отчётности 7-у отчётная (в соответствии с требованиями пункта 4 Методики № 235-Т/1), основаны на ошибочном толковании положений действующего законодательства о тарифном регулировании и не согласуются с нормой статьи 13 Федерального закона № 147-ФЗ.
В части затрат «Амортизационные отчисления» регулируемой организацией было заявлено 59,51 млн.руб., при факте за 2016 г. – 52,10 млн.руб. Регулирующим органом затраты по данной статье расходов приняты в сумме 28,20 млн.руб. с указанием, что расходы учтены в размере подтверждённых фактических затрат за 2016 г. по статьям 3207 – «Амортизация электропоездов, работающих в пассажирских перевозках в пригородном сообщении», 5029 - «Амортизация пассажирских вагонов, курсирующих в пригородном сообщении» (затраты на амортизацию рассчитаны в соответствии с пунктом 22.9.2.4 Методики) с учётом распределения этих затрат по субъектам: РК и г.Севастополь. По субъектам разнесение статьи 3207 производится по объёмному показателю – ваг-км ЭПС. Предприятием на Республику Крым данные затраты распределены в объёме 90,507 % (4,5 млн.руб.). Фактически уровень отнесения составляет 90,826 % (4,52 млн.руб.). Разнесение статьи 5029 по субъектам производится по объёмному показателю – ваг-км без МВПС. Предприятием на Республику Крым данные затраты распределены в объёме 98,473 % (23,84 млн.руб.). Фактически уровень отнесения составляет 97,823 % (23,68 млн.руб.). Регулирующим органом не приняты заявленные предприятием объёмы расходов по данной статье на основании письма ФАС России от 9 августа 2017 г. «О направлении позиции Верховного Суда РФ для учёта при установлении тарифов (Определение от 13.07.2017г. № 85-АПГ17-5)»: поскольку ни в пояснительной записке предприятия на период регулирования, ни в иных документах, предоставленных организацией для установления тарифов, не содержится подробный алгоритм расчёта по названной статье расходов, также отсутствует их экономическое обоснование и документарное подтверждение. Сводные формы отчётности: бухгалтерская, статистическая, налоговая (7-у отчётная, 7-у предприятие, баланс, Форма 2, ЦО, налоговые декларации) являются обобщёнными формами отчётности (в целом по предприятию), являются только основанием для анализа динамики затрат отчётного года по отношению к предыдущему, и основанием для запроса (предоставления) подтверждающих, обосновывающих документов. Данные сводные формы не позволяют провести детальный анализ экономической обоснованности затрат, понесённых предприятием по конкретному регулируемому виду деятельности.
В подтверждение экономической обоснованности затрат «Амортизационные отчисления» ФГУП «Крымская железная дорога» представлены в материалы тарифного дела формы отчётности 7-у отчётная, расчёты, ведомость распределения затрат, выборочно первичные документы (т. 5 л.д.58-59, т. 7 л.д. 24-25, т. 19 л.д.132-134 (Приложение № 14), т.4 л.д. 278-281, 282-287).
Административный истец указывает на нарушение административным ответчиком положений пунктов 5, 23.7.1 Методики № 235-Т/1, пункта 1 статьи 8 Федерального закона № 17-ФЗ, а также Порядка № 506-Т (в части Приложения № 3).
Формула для расчёта амортизации приведена в пункте 22.9.2.4 Методики № 235-Т/1.
Как следует из материалов тарифного дела, пояснений представителя регулирующего органа, экспертами скорректирован расчёт по данной статье затрат согласно пункту 22.9.2.4 Методики и с учётом распределения этих затрат по субъектам: Республики Крым и г.Севастополь и наличия первичных документов, представленных в подтверждение их экономической обоснованности. В связи с тем, что в Приложении № 14 «Расчёт амортизации» отражена информация, отличная от данных формы отчётности 7-у отчётная (данные за 2016 г. Приложения № 14 - 498732,00 тыс.руб. расходятся с данными, отражёнными в форме 7-у отчётная за 2016 г. – 494308,823 тыс. руб., и в Приложении № 18 – 494309,00 тыс. руб., нет обосновывающей информации о вводе и выводе основных фондов в 2018 г.), экспертами было принято решение о включении в расчёт затрат по статье «Амортизация» в объёме подтверждённых фактических затрат за 2016 год.
Выводы органа регулирования согласуются с приведёнными положениями Методики № 235-Т/1 и статьи 13 Федерального закона № 147-ФЗ, подтверждаются материалами тарифного дела, исследованного судом в ходе судебного разбирательства, в связи с чем, доводы административного истца в указанной части не могут быть признаны судом обоснованными.
ФГУП «Крымская железная дорога» на 2018 год были заявлены расходы на «Материалы» (Материальные) в размере 129,26 млн.руб., факт за 2016 г. – 113,16 млн.руб. Комитетом приняты расходы в размере 84,04 млн.руб. Уменьшив расходы по данной статье затрат, Комитет указал, что расчёт произведён в соответствии с пунктом 22.9.2.3.3 Методики. В расчёт были включены материалы по статьям, где можно было идентифицировать затраты на регулируемый вид деятельности, а именно: 2109 – «Прочие работы по хозяйству в пути» в размере 2016 г. – 0,005 млн.руб.; 2018 г. – 0,006 млн.руб.; 3202 «Работа электропоездов в ПППС (кроме э/э на тягу)» в размере 2016 г. 0,086 млн.руб.; 2018 г. – 0,123 млн.руб.; 2110 «КВР верхнего строения пути (главные пути)» в размере 2016 г. 70,640 млн.руб.; 2018 г. – 83,738 млн.руб.; 2126 – «Капитальные виды переездов» в размере 2016 г. 0,146 млн.руб.; 2018 г. – 0,173 млн.руб. Всего первичными документами за 2016 г. подтверждены затраты на сумму 70,877 млн.руб. На 2018 г. согласно п. 22.9.2.3 Методики затраты по данной статье составят 84,04 млн.руб. Регулирующим органом не приняты заявленные предприятием объёмы расходов по данной статье на основании письма ФАС России от 9 августа 2017 г. «О направлении позиции Верховного Суда РФ для учёта при установлении тарифов (Определение от 13.07.2017г. № 85-АПГ17-5)»: поскольку ни в пояснительной записке предприятия на период регулирования, ни в иных документах, предоставленных организацией для установления тарифов, не содержится подробный алгоритм расчёта по названной статье расходов, также отсутствует их экономическое обоснование и документарное подтверждение. Сводные формы отчётности: бухгалтерская, статистическая, налоговая (7-у отчётная, 7-у предприятие, баланс, Форма 2, ЦО, налоговые декларации) являются обобщёнными формами отчётности (в целом по предприятию), являются только основанием для анализа динамики затрат отчётного года по отношению к предыдущему, и основанием для запроса (предоставления) подтверждающих, обосновывающих документов. Данные сводные формы не позволяют провести детальный анализ экономической обоснованности затрат, понесённых предприятием по конкретному регулируемому виду деятельности.
В подтверждение экономической обоснованности затрат на «Материалы» ФГУП «Крымская железная дорога» представлены в материалы тарифного дела расчёты, ведомости, отчёты, выборочно иные первичные документы, формы отчётности 7-у отчётная (т. 4 л.д.5, 87, 88, т. 7 л.д. 78-87, т. 10 л.д.5-255, т.11 л.д. 5-142, т. 12 л.д. 8-116, т. 13 л.д. 54-202, т.14 л.д. 24-361, т. 15 л.д. 4-99, т. 9 л.д. 11-283, т. 10 л.д. 6-8, т. 13 л.д. 315, 348-359).
При этом административный истец указывает на нарушение административным ответчиком положений пунктов 4, 5 Методики № 235-Т/1, пункта 1 статьи 8 Федерального закона № 17-ФЗ, а также Порядка № 506-Т (в части Приложения № 3).
Оценивая доводы административного искового заявления и возражения административного ответчика в части указанных расходов, суд исходит из следующего.
Расходы на материалы рассчитываются по формуле, определённой в пункте 22.9.2.3.3 Методики № 235-Т/1. При расчёте учитывается прогнозное значение индекса производителей промышленной продукции без продукции ТЭК, установленного в процентах на текущий период, а также доли расходов на материалы, зависящих от объёмов работ предприятия в части железнодорожных перевозок пассажиров в пригородном сообщении.
Вопреки доводам административного истца, оснований для включения органом регулирования расходов по статье затрат «Материалы» в размере, заявленном ФГУП «Крымская железная дорога» на 2018 год, при отсутствии в материалах тарифного дела первичных документов, в подтверждение экономической обоснованности на всю сумму затрат, а также подробного алгоритма расчёта заявленной суммы затрат, не имелось. Между тем, из материалов тарифного дела установлено, что экспертами органа регулирования при расчёте по данной статье затрат были включены все затраты, подтверждённые первичными документами.
В части затрат «Топливо» (Материальные) регулируемой организацией было заявлено 57,75 млн.руб., при факте за 2016 г. – 54,33 млн.руб. Регулирующим органом затраты по данной статье расходов приняты в сумме 42,03 млн.руб. с указанием, что затраты на топливо рассчитаны в соответствии с п. 22.9.2.3.1 Методики, исходя из подтверждённых данных ст.3311 – расходы на топливо на тягу в отчётном периоде (2016 г.) на ПППС по Республике Крым составили 47,88 млн.руб., прогнозное значение индекса цен на производство нефтепродуктов, установленное в процентах, на 2017 г. – 0,7%, 2018 г. – 1,5%; прогнозное изменение объёмных показателей деятельности предприятия в части железнодорожных перевозок пассажиров в пригородном сообщении: 2017 г. – сокращении 14,1%, 2018 г. – 0%. На 2018 г. согласно п. 22.9.2.3.1 Методики затраты на топливо составили: 47,88 млн.руб. (фактически подтверждённые затраты за 2016 г.) + 0,7 % (прогноз индекса цен на нефтепродукты на 2018 г.) – 14,1 % (прогнозное изменение объёмных показателей на 2017 г.) = 42,03 млн.руб. Кроме того, указано, что регулирующим органом не приняты заявленные предприятием объёмы расходов по данной статье на основании письма ФАС России от 9 августа 2017 г. «О направлении позиции Верховного Суда РФ для учёта при установлении тарифов (Определение от 13.07.2017г. № 85-АПГ17-5)»: поскольку ни в пояснительной записке предприятия на период регулирования, ни в иных документах, предоставленных организацией для установления тарифов, не содержится подробный алгоритм расчёта по названной статье расходов, также отсутствует их экономическое обоснование и документарное подтверждение. Сводные формы отчётности: бухгалтерская, статистическая, налоговая (7-у отчётная, 7-у предприятие, баланс, Форма 2, ЦО, налоговые декларации) являются обобщёнными формами отчётности (в целом по предприятию), являются только основанием для анализа динамики затрат отчётного года по отношению к предыдущему, и основанием для запроса (предоставления) подтверждающих, обосновывающих документов. Данные сводные формы не позволяют провести детальный анализ экономической обоснованности затрат, понесённых предприятием по конкретному регулируемому виду деятельности.
В подтверждение экономической обоснованности указанных затрат ФГУП «Крымская железная дорога» представлены в материалы тарифного дела формы отчётности 7-у отчётная, информация в виде таблиц, выборочно первичные документы (т. 4 л.д.30-42, 64-78).
В своих доводах административный истец указывает на нарушение административным ответчиком положений пунктов 4, 5 Методики № 235-Т/1, пункта 1 статьи 8 Федерального закона № 17-ФЗ, а также Порядка № 506-Т (в части Приложения № 3).
Анализируя предоставленные в материалы тарифного дела первичные документы регулируемой организации в подтверждение экономической обоснованности указанных выше затрат, суд приходит к выводу о правомерности уменьшения органом регулирования суммы затрат до 42,03 млн.руб., поскольку позиция Комитета основана на положениях пунктов 6 и 22.9.2.3.1 Методики № 235-Т/1 и подтверждается материалами тарифного дела. Затраты на топливо в иной части предприятием не подтверждены.
Регулирующим органом уменьшены затраты по статье расходов «Электроэнергия» (Материальные) до суммы 24,62 млн.руб. При этом ФГУП «Крымская железная дорога» по данной статье затрат было заявлено 29,42 млн.руб., факт за 2016 г. – 26,58 млн.руб. В обоснование Комитетом указано – затраты рассчитаны в соответствии с п. 22.9.2.3.2 Методики. Включены лишь документально подтверждённые статьи: 3218 – «Обеспечение электроэнергией на тягу для работы Электропоездов в ПППС» в размере 2016 г. – 17,80 млн.руб.; 2018 г. – 24,50 млн.руб.; 6305 – «ТО тепловозов, работающих в пассажирских перевозках» в размере 2016 г. – 0,07 млн.руб.; 2018г. – 0,07 млн.руб.; 6306 – «ТР тепловозов, работающих в пассажирских перевозках» в размере 2016 г. – 0,06 млн.руб.; 2018г. – 0,05 млн.руб. Всего первичными документами за 2016 г. подтверждены затраты на сумму 17,93 млн.руб. На 2018 г. согласно п. 22.9.2.3.2 Методики затраты по данной статье затрат составят 24,62 млн.руб. Регулирующим органом не приняты заявленные предприятием объёмы расходов по данной статье на основании письма ФАС России от 9 августа 2017 г. «О направлении позиции Верховного Суда РФ для учёта при установлении тарифов (Определение от 13.07.2017г. № 85-АПГ17-5)»: поскольку ни в пояснительной записке предприятия на период регулирования, ни в иных документах, предоставленных организацией для установления тарифов, не содержится подробный алгоритм расчёта по названной статье расходов, также отсутствует их экономическое обоснование и документарное подтверждение. Сводные формы отчётности: бухгалтерская, статистическая, налоговая (7-у отчётная, 7-у предприятие, баланс, Форма 2, ЦО, налоговые декларации) являются обобщёнными формами отчётности (в целом по предприятию), являются только основанием для анализа динамики затрат отчётного года по отношению к предыдущему, и основанием для запроса (предоставления) подтверждающих, обосновывающих документов. Данные сводные формы не позволяют провести детальный анализ экономической обоснованности затрат, понесённых предприятием по конкретному регулируемому виду деятельности.
Административный истец указывает на нарушение административным ответчиком положений пунктов 4, 5 Методики № 235-Т/1, пункта 1 статьи 8 Федерального закона № 17-ФЗ, а также Порядка № 506-Т (в части Приложения № 3).
В подтверждение экономической обоснованности затрат «Электроэнергия» ФГУП «Крымская железная дорога» представлены в материалы тарифного дела информация в виде таблиц, отчёты, реестры, выборочно иные первичные документы, формы отчётности 7-у отчётная (т. 7 л.д.14, т. 11 л.д. 143-203, т. 13 л.д.24-51).
Проверяя доводы административного искового заявления в части указанных расходов, суд также соглашается с расчётом и обоснованием суммы затрат, принятых органом регулирования, как согласующихся с приведёнными нормами действующего законодательства о тарифном регулировании, пунктами 6, 22.9.2.3.2 Методики № 235-Т/1, и основанных на представленных в материалы тарифного дела подтверждающих их экономическую обоснованность документов. Затраты на электроэнергию в иной части регулируемой организацией не подтверждены.
В части затрат по статье «Прочие затраты» ФГУП «Крымская железная дорога» на 2018 год были заявлены расходы в размере 137,88 млн.руб., факт за 2016 г. – 124,60 млн.руб. Комитетом приняты расходы в размере 89,20 млн.руб. Уменьшив расходы по данной статье затрат, Комитет указал, что они рассчитаны согласно п. 22.9.2.5 Методики, включены только подтверждённые первичными бухгалтерскими документами расходы: 3215 – «Арендные и лизинговые платежи за электропоезда, работающие в ПППС» рассчитаны по арендным ставкам 2015 г. с учётом ИПЦ на 2016, 2017 и 2018 годы. Запрос Госкомитета в УФАС по РК от 17.11.2017 г. № 18/3229-03, письмо УФАС по РК от 22.11.2017 г. № 05/14183 о перенаправлении в ФАС РФ, письмо ФАС РФ от 12.12.2017 г. № АР/87147-ПР/17 о непревышении темпов роста ставок аренды ПС, ответ ФАС РФ от 27.12.2017 г. № АГ/92113/17 о недопущении роста ставок по аренде ПС на 2018 г., Приказ ФАС РФ от 24.12.2015 г. № 1302/15 по п.5 - рост ставок на 2016 г. и 2017 г. не должен превышать установленный ИПЦ, на 2018 г. рост ставок не допускается). Сумма затрат по данной статье составила за 2016 г. – 81,47 млн.руб., на 2018 г. – 86,69 млн.руб. 2108 – «Диагностика пути искусственных сооружений с использованием средств и станций» - за 2016 г. – 0,746 млн.руб., с учётом изменения объёмов работ – увеличение на 7,83 %, индексов потребительских цен на 2017 г. и 2018 г. включены затраты в сумме 0,884 млн.руб.; 3202 «Работа электропоездов в ПППС (кроме э/э на тягу)» за 2016 г. – 0,086 млн.руб., с учётом изменения объёмов работ – увеличение на 29,72 %, индексов потребительских цен на 2017 г. и 2018 г. включены затраты в сумме 0,123 млн.руб.; 2109 – «Прочие работы по хозяйству пути» - с учётом изменения объёмов работ – за 2016 г. – 0,469 млн.руб., увеличение на 7,83 %, индексов потребительских цен на 2017 г. и 2018 г. включены затраты в сумме 0,556 млн.руб.; 3311 – «Работа тепловозов в ПППС» - с учётом изменения работ на тепловозной тяге – за 2016 г. – 1,005 млн.руб., сокращение на 14,12%, индексов потребительских цен на 2017 г. и 2018 г. включены затраты в размере 0,948 млн.руб. Всего первичными документами за 2016 г. подтверждены затраты на сумму 83,78 млн.руб. На 2018 г. (согласно п. 22.9.2.5 Методики) затраты по данной статье составят 89,20 млн.руб. Регулирующим органом не приняты заявленные предприятием объёмы расходов по данной статье на основании письма ФАС России от 9 августа 2017 г. «О направлении позиции Верховного Суда РФ для учёта при установлении тарифов (Определение от 13.07.2017г. № 85-АПГ17-5)»: поскольку ни в пояснительной записке предприятия на период регулирования, ни в иных документах, предоставленных организацией для установления тарифов, не содержится подробный алгоритм расчёта по названной статье расходов, также отсутствует их экономическое обоснование и документарное подтверждение. Сводные формы отчётности: бухгалтерская, статистическая, налоговая (7-у отчётная, 7-у предприятие, баланс, Форма 2, ЦО, налоговые декларации) являются обобщёнными формами отчётности (в целом по предприятию), являются только основанием для анализа динамики затрат отчётного года по отношению к предыдущему, и основанием для запроса (предоставления) подтверждающих, обосновывающих документов. Данные сводные формы не позволяют провести детальный анализ экономической обоснованности затрат, понесённых предприятием по конкретному регулируемому виду деятельности.
В подтверждение экономической обоснованности указанных затрат ФГУП «Крымская железная дорога» представлены в материалы тарифного дела выборочно первичные документы, формы отчётности 7-у отчётная (т. 2 л.д.21,92-95, 325-326, т. 4 л.д. 148-233, т. 6 л.д. 63,73, т. 7 л.д.220-236).
В своём обосновании ФГУП «Крымская железная дорога» указывает на нарушение административным ответчиком положений пунктов 4, 5 Методики № 235-Т/1, пункта 1 статьи 8 Федерального закона № 17-ФЗ, а также Порядка № 506-Т (в части Приложения № 3).
Оценивая доводы административного искового заявления и возражения административного ответчика в части указанных расходов, суд исходит из следующего.
«Прочие затраты» рассчитываются согласно пункту 22.9.2.5. Методики № 235-Т/1,при этом учитываются следующие показатели: прочие расходы в отчётном периоде; налог на имущество в отчётном периоде; сумма расходов на лизинг в отчётном периоде; доля прочих расходов, зависящих от объёмов перевозок; налог на имущество, прогнозируемый на текущий период; расходы на лизинг, прогнозируемые на текущий период.
Поскольку из анализа предоставленных в материалы тарифного дела первичных документов регулируемой организации в подтверждение экономической обоснованности указанного вида затрат следует, что в расчёт органа регулирования были включены все подтверждённые затраты по данной статье, суд приходит к выводу о правомерности уменьшения органом регулирования суммы заявленных затрат до 89,20 млн.руб., поскольку позиция Комитета основана на положениях пунктов 6 и 22.9.2.5. Методики № 235-Т/1, подтверждается материалами тарифного дела, затраты приняты органом регулирования на уровне экономически обоснованных расходов. В иной части затраты предприятием не подтверждены.
Административным истцом на 2018 год были заявлены расходы на «Прочие материальные затраты» в размере 15,94 млн.руб., факт за 2016 г. – 14,41 млн.руб. Комитетом приняты расходы в размере 7,30 млн.руб. Уменьшив расходы по данной статье затрат, Комитет указал, что они рассчитаны в соответствии с п.22.9.2.3.4 Методики. Включены только подтверждённые затраты, с учётом изменения объёмов работ, индексов потребительских цен на 2017 г. и 2018 г.: 2125 - «Охрана и содержание переездов» - за 2016 г. – 0,58 млн.руб., с учётом изменения объёмов работ, индексов потребительских цен на 2017 г. и 2018 г. экспертом включены затраты в сумме 0,68 млн.руб.; 2124 – «Проектно-сметные работы и капитальный ремонт пути на старогодных материалах» - за 2016 г. –2,10 млн.руб., с учётом изменения объёмов работ – увеличение на 7,83 %,, индексов потребительских цен на 2017 г. и 2018 г. включены затраты в сумме 2,49 млн.руб.; 2010 – «КВР верхнего строения пути (гл.пути)» - за 2016 г. -3,04 млн.руб., с учётом изменения объёмов работ – увеличение на 7,83 %,, индексов потребительских цен на 2017 г. и 2018 г. включены затраты в сумме 3,61 млн.руб.; 5020 – «Экипировка пассажирских вагонов, курсирующих в ПППС» за 2016 г. – 0,48 млн.руб., с учётом изменения объёмов работ – снижение на 14,59 %,, индексов потребительских цен на 2017 г. и 2018 г. включены затраты в сумме 0,45 млн.руб.; 2601 – «Работа, содержание, техническое обслуживание и текущие виды ремонта восстановительных поездов» за 2016 г. – 0,06 млн.руб., с учётом изменения объёмов работ – увеличение на 7,83 %,, индексов потребительских цен на 2017 г. и 2018 г. включены затраты в сумме 0,07 млн.руб. Всего первичными документами за 2016 г. подтверждены затраты на сумму 6,26 млн.руб. На 2018 г. (согласно п. 22.9.2.5 Методики) затраты по данной статье составят 7,30 млн.руб. Регулирующим органом не приняты заявленные предприятием объёмы расходов по данной статье на основании письма ФАС России от 9 августа 2017 г. «О направлении позиции Верховного Суда РФ для учёта при установлении тарифов (Определение от 13.07.2017г. № 85-АПГ17-5)»: поскольку ни в пояснительной записке предприятия на период регулирования, ни в иных документах, предоставленных организацией для установления тарифов, не содержится подробный алгоритм расчёта по названной статье расходов, также отсутствует их экономическое обоснование и документарное подтверждение. Сводные формы отчётности: бухгалтерская, статистическая, налоговая (7-у отчётная, 7-у предприятие, баланс, Форма 2, ЦО, налоговые декларации) являются обобщёнными формами отчётности (в целом по предприятию), являются только основанием для анализа динамики затрат отчётного года по отношению к предыдущему, и основанием для запроса (предоставления) подтверждающих, обосновывающих документов. Данные сводные формы не позволяют провести детальный анализ экономической обоснованности затрат, понесённых предприятием по конкретному регулируемому виду деятельности.
В подтверждение экономической обоснованности затрат регулируемой организацией представлены в материалы тарифного дела выборочно первичные документы, формы отчётности 7-у отчётная (т. 7 л.д. 219-222, 339-367, т. 13 л.д. 209-217).
Административный истец указывает на нарушение административным ответчиком положений пунктов 4, 5 Методики № 235-Т/1, пункта 1 статьи 8 Федерального закона № 17-ФЗ, а также Порядка № 506-Т (в части Приложения № 3).
Давая правовую оценку оспариваемому приказу в части обоснованности исключения расходов по статье затрат «Прочие материальные затраты», суд отмечает следующее.
«Прочие материальные затраты» рассчитываются согласно пункту22.9.2.3.4. Методики № 235-Т/1. При этом учитываются следующие показатели: прочие материальные затраты в отчётном периоде; прогнозное значение индексов изменения цен производителей промышленной продукции (без продукции ТЭК), установленного в процентах на текущий период; доля прочих материальных затрат, зависящих от объёмов работы в части железнодорожных перевозок пассажиров в пригородном сообщении; прогнозное изменение объёмных показателей деятельности в части железнодорожных перевозок пассажиров в пригородном сообщении.
Анализируя предоставленные в материалы тарифного дела первичные документы регулируемой организации в подтверждение их экономической обоснованности по статье затрат «Прочие материальные затраты», суд приходит к выводу о правомерности уменьшения органом регулирования суммы затрат до 7,30 млн.руб., поскольку позиция Комитета основана на положениях пунктов 6 и 22.9.2.3.4. Методики № 235-Т/1 и подтверждается материалами тарифного дела. Расходы по статье «Прочие материальные затраты» в иной части предприятием не подтверждены. Иной подход противоречил бы основам метода экономически обоснованных затрат.
Из административного искового заявления, с учётом его уточнения заявлением от 25 июня 2020 г. (т.32 л.д. 112-147) следует, что административным истцом не оспаривается сумма утверждённых регулирующим органом затрат по следующим статьям расходов: «Перевезено пассажиров», «Объём выполненных работ», «Затраты на оплату труда», «Отчисления на социальные нужды».
Указывая на нарушение положений Методики № 235-Т/1 (пункт 23.6) при расчёте объёмных показателей (пассажирооборот, населённость вагона, средняя дальность поездки пассажира), административный истец в уточнённом исковом заявлении приводит расчёты (т.32 л.д. 114-115).
Суд, проверяя доводы административного истца и расчёты в данной части, отмечает следующее.
В соответствии с пунктом 23.6 Методики № 235-Т/1 Ожидаемые на текущий период (год) и прогнозные на период регулирования индексы изменения объёмов работы компании пригородных пассажирских перевозок по субъектам Российской Федерации, которые расположены в зоне обслуживания данной компании пригородных пассажирских перевозок, определяются аналогично подпункту 22.8 пункта 22 настоящей Методики с использованием данных об объёмах работы компании пригородных пассажирских перевозок за отчётный, текущий периоды (полгода и ожидаемые по году) и прогнозных на период регулирования, представляемые компанией согласно приложению 8 к настоящей Методике.
Ожидаемые на текущий период (год) и прогнозные на период регулирования индексы изменения отправленных пассажиров в пригородном сообщении определяются с учётом прогнозной динамики дальности поездки пассажира и прогноза пассажирооборота. При этом темпы изменения пассажирооборота в пригородном сообщении определяются на базе прогнозной динамики вагоно-километровой работы с корректировкой на населённость вагонов. Населённость вагонов принимается в расчётах по согласованию с регулирующим органом. Если населённость вагонов компании пригородных пассажирских перевозок на ожидаемый период (год) или на период регулирования оказывается ниже, чем в отчётном периоде, оценка индексов изменения пассажирооборота производится регулирующим органом с учётом стимулирования прироста объёмов работы субъектов регулирования, в том числе за счёт снижения количества безбилетных пассажиров.
При необходимости регулирующий орган самостоятельно проверяет показатели объёмов работы, представленные субъектом регулирования, в том числе с применением маркетинговых исследований или экспертных оценок.
В тарифной заявке регулируемой организации в строке «пассажирооборот» показатель составил 127015,00 тыс.пасс-км, факт за 2016 г. – 122681,00 тыс.пасс-км. Комитетом данный показатель принят в сумме 140646,34 тыс.пасс-км. В строке заявки «населённость вагона» регулируемой организацией предложено 15,40 чел., факт за 2016 г. – 16,04 чел., Комитетом показатель принят в сумме 17,05 чел. По показателю «средняя дальность поездки пассажира» в строке заявки регулируемой организации указано 41,00 км, факт за 2016 г. – 45,43 км, Комитетом показатель принят в сумме 45,40 км.
Обосновывая расчёты Комитет указал, что объём перевозки пассажиров Госкомитетом принят в соответствии с государственным заказом, закреплённым в Соглашении от 15 сентября 2016 г. № 33-Л/16 «Об организации транспортного обслуживания населения железнодорожным транспортом в пригородном сообщении на территории Республики Крым» (далее – Соглашение), заключённом между Министерством транспорта Республики Крым – заказчиком перевозок по Республике Крым и ФГУП «КЖД» с дополнительным соглашением на 2018 г. и составляет 3 097 937 пассажиров в год. Согласно откорректированному варианту расчёта, предоставленному Предприятием в адрес Комитета письмом от 25 августа 2017 г. (вх. № 3388-03), количество перевезённых пассажиров в пригородных перевозках в целом за 2016 г. составило 2 924 757 чел., в том числе: по Республике Крым – 2 699 914 чел. (или 92,3%), по городу Севастополь – 224 843 чел. (или 7,7%). Пассажирооборот за 2016 г. составил 129456284 пасс.км., в том числе: Республика Крым – 123353872 пасс.км., г.Севастополь – 6102412 пасс.км. Средняя дальность поездки, по данным предприятия, по Республике Крым составила 45,4 км., по г.Севастополь – 31 км.
При расчёте прогнозного показателя пассажирооборота на 2018 г. средняя дальность поездки, принятая органом регулирования, составляет 45,40 км. Такое решение принято исходя из следующих данных: средняя дальность поездки за 2017 г., предложенная Предприятием, составляет 44 км. Средняя дальность поездки на 2018 г., предложенная Предприятием, составляет 41 км. Документарного подтверждения снижения средней дальности поездки в плановом 2018 г. на 6,8% по сравнению с 2017 г. Предприятие не предоставило. На заседании Правления органа регулирования в устной форме представители регулируемой организации пояснили по данному обстоятельству, что снижение среднего плеча перевозки пассажиров на плановый 2018 г. обуславливается предпочтением пассажирами альтернативного вида транспорта – автомобильный транспорт общего пользования. Учитывая, что в полномочия Госкомитета входит государственное регулирование тарифов на перевозку пассажиров всеми видами автомобильного транспорта общего пользования, в том числе наземным электрическим транспортом по «регулируемым тарифам», специалистами Госкомитета проводится на постоянной основе мониторинг действующих тарифов в Республике Крым, также анализируются данные мониторинга пассажиропотока, предоставляемые в рамках тарифных дел (обследования пассажиропотока и статистические данные автопредприятий). Данные проведённого анализа показали, что роста пассажиропотока на автомобильном транспорте в 2017 г. по сравнению с данными 2016 г. не наблюдается, происходит динамика - снижение; средние действующие тарифы на перевозку пассажиров автомобильным транспортом общего пользования составили в 2017 г.: пригородные маршруты – от 1,35 руб. за 1 пасс.км. до 1,64 руб. 1 пасс.км. и междугородние маршруты от 1,65 руб. за 1 пасс.км. до 2,00 руб. пасс.-км., при этом тариф на перевозку пассажиров железнодорожным транспортом в пригородном сообщении в 2017 г. составил 1,40 руб. за 1пасс.км., что на 22,2% ниже, чем средние тарифы на перевозку пассажиров автомобильным транспортом в междугородном сообщении. Таким образом, пояснения регулируемой организации по снижению среднего плеча перевозки признаны не объективными. При этом в соответствии с пунктом 23.6 раздела II Методики № 235-т/1 Госкомитетом увеличена средняя дальность поездки на 3% от фактически сложившейся в 2017 г. и принята в пределах показателя за 2016 г. - 45,4 км.
Принимая во внимание, что материалами тарифного дела подтверждаются доводы административного ответчика о направлении в адрес регулируемой организации запросов в рамках процедуры рассмотрения предложения об установлении тарифов в соответствии с пунктом 41 Порядка № 506-Т, проведение анализа было связано с проверкой показателей объёмов работы регулируемой организации и соответствующих расчётов, а административным истцом не представлено в материалы тарифного дела надлежащего и достаточного документального обоснования заявленных объёмных показателей при их существенных изменениях, судом отклоняются расчёты объёмных показателей, произведённые стороной административного истца, как не подтверждённые материалами тарифного дела. Вопреки доводам административного истца, расчёты ФГУП «Крымская железная дорога» в части объёмных показателей не отвечают положениям Методики № 235-Т/1.
При установленных судом фактических обстоятельствах настоящего административного дела, по мнению суда, также не являются основанием для признания оспариваемого в части приказа недействующим доводы административного истца о том, что установлением тарифа не обеспечена безубыточная деятельность регулируемой организации.
В силу пункта 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решение об отказе в удовлетворении заявленных требований, если оспариваемый полностью или в части нормативный правовой акт признаётся соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.
С учётом изложенного, поскольку региональный нормативный правовой акт издан органом регулирования в пределах нормотворческой компетенции, в оспариваемой части соответствует федеральному законодательству, имеющему большую юридическую силу, права административного истца не нарушает, правовых оснований для удовлетворения заявленных требований не имеется.
При таких обстоятельствах по делу оснований для удовлетворения требований административного искового заявления Федерального государственного унитарного предприятия «Крымская железная дорога» не имеется.
Руководствуясь статьями 175 - 180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Верховный Суд Республики Крым
решил:
в удовлетворении административного искового заявления Федерального государственного унитарного предприятия «Крымская железная дорога» об оспаривании в части приказа Государственного комитета по ценам и тарифам Республики Крым от 27 ноября 2017 г. № 49/1 «Об установлении тарифов на перевозку пассажиров железнодорожным транспортом общего пользования в пригородном сообщении на территории Республики Крым, осуществляемую Федеральным государственным унитарным предприятием «Крымская железная дорога», на 2018 год», возложении совершить определённые действия, - отказать.
Решение может быть обжаловано в апелляционном порядке в Третий апелляционный суд общей юрисдикции в течение одного месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме.
Решение изготовлено в окончательной форме – 27 июля 2020 г.
Судья Верховного Суда
Республики Крым О.В. Хожаинова
