РЕШЕНИЕ
Именем Российской Федерации
17 октября 2012 года город Абакан
Верховный Суд Республики Хакасия
в составе председательствующего Маториной Т.В.,
при секретарях Кайлачаковой О.В., Пак Е.В.,
с участием прокуроров Васильевой Е.В., Доценко К.Ю.,
представителей Верховного Совета Республики Хакасия Саражакова М.А.,
Стецко П.М., Чустеевой И.А.,
представителя Правительства Республики Хакасия Моргачевой А.П.,
рассмотрев в открытом судебном заседании дело по заявлению исполняющего обязанности прокурора Республики Хакасия о признании частей 1,2 статьи 3, статьи 7, абзаца 3 части 1 (в части) и части 2 статьи 8, частей 1,2 статьи 9, частей 1-4 статьи 10 Закона Республики Хакасия от 12 мая 2011 года № 40-ЗРХ «О гарантиях осуществления полномочий депутата, члена, выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Республике Хакасия» (в ред. от 09.07.2012г.) противоречащими федеральному законодательству, недействующими,
УС Т А Н О В И Л:
исполняющий обязанности прокурора Республики Хакасия обратился в суд с заявлением о признании частей 1, 2 статьи 3, статьи 7, абзаца 3 части 1, части 2 статьи 8, частей 1, 2 статьи 9, частей 1-4 статьи 10 Закона Республики Хакасия от 12 мая 2011 года №40-ЗРХ «О гарантиях осуществления полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Республике Хакасия» (в ред. от 09.07.2012 года) (далее - Закон № 40-ЗРХ) противоречащими федеральному законодательству, недействующими.
Требования мотивированы тем, что региональный законодатель, закрепив в частях 1 и 2 статьи 3, части 2 статьи 8, частях 1 и 2 статьи 9, части 1 статьи 10 Закона №40-ЗРХ императивные требования об установлении в уставах муниципальных образований определенного перечня материальных гарантий депутатам, членам выборного органа местного самоуправления, выборным должностным лицам местного самоуправления, предоставление которых влечет увеличение расходных обязательств местных бюджетов, в нарушение положений Бюджетного кодекса Российской Федерации не предусмотрел одновременную компенсацию данных расходов за счет средств республиканского бюджета.
Кроме того, частями 1 и 2 ст. 9 Закона №40-ЗРХ предусмотрено предоставление депутату, члену выборного органа местного самоуправления, выборному должностному лицу местного самоуправления основного оплачиваемого отпуска и дополнительного оплачиваемого отпуска продолжительностью соответственно 30 и 15 календарных дней. Однако, по мнению исполняющего обязанности прокурора республики, порядок и условия предоставления отпусков урегулированы трудовым законодательством, а установление дополнительных отпусков является прерогативой работодателя.
Оспаривая положения ст. 7 Закона №40-ЗРХ, исполняющий обязанности прокурора республики указывает на то, что, предусмотрев предоставление депутату, члену выборного органа местного самоуправления, выборному должностному лицу местного самоуправления, осуществлявшим свои полномочия на постоянной основе не менее трех лет, после прекращения полномочий меру социальной поддержки в виде выплаты ежемесячного денежного содержания до момента их трудоустройства, законодатель республики по существу подменил понятия «мера социальной поддержки» и «социально-трудовая гарантия», а потому принял указанную норму с превышением предоставленной субъекту Российской Федерации компетенции, создав преимущества названным лицам и предоставив им гарантии деятельности по истечении срока их полномочий. Ссылаясь на положения Федерального закона №131-Ф3, исполняющий обязанности прокурора республики указывает на то, что субъекту Российской Федерации не предоставлено право определять меры социальной поддержки, предоставляемые органами местного самоуправления за счет средств местных бюджетов. Кроме того, указанные лица не относятся к категории социально незащищенных и нуждающихся в социальной поддержке.
Указывая на противоречие федеральному законодательству абзаца 3 части 1 статьи 8 Закона № 40-ЗРХ, исполняющий обязанности прокурора республики, ссылаясь на п. 2 ст. 136 Бюджетного кодекса Российской Федерации, исходит из того, что вопреки положениям данной нормы определение объема получаемых муниципальным образованием межбюджетных трансфертов на оплату труда депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, ограничивается нормативами, установленными Правительством Республики Хакасия.
По мнению исполняющего обязанности прокурора республики, части 1 - 4 статьи 10 Закона № 40-ЗРХ, гарантируя депутатам, членам выборного органа местного самоуправления, выборным должностным лицам местного самоуправления, осуществлявшим свои полномочия на постоянной основе не менее трех лет и получавшим денежное содержание за счет средств местного бюджета, освобожденным от должностей в связи с прекращением полномочий (в том числе досрочно), за исключением случаев прекращения полномочий, связанных с виновными действиями, ежемесячную доплату к пенсии по государственному пенсионному обеспечению или трудовой пенсии, в нарушение федерального законодательства предусматривают данную гарантию за пределами осуществления указанными лицами своих полномочий.
12.10.2012 года, 17.10.2012г. прокурор Республики Хакасия обратился с заявлением об уточнении требований относительно оспаривания абзаца 3 части 1 статьи 8 Закона № 40-ЗРХ. Прокурор просит признать указанную норму противоречащей федеральному законодательству в части, не предусматривающей учет доли межбюджетных трансфертов из местных бюджетов.
В судебном заседании прокуроры Васильева Е.В., Доценко К.Ю. требования поддержали, приводя те же доводы, что и в заявлении с учетом уточнений, на доводах относительно противоречия абзаца 3 ч. 1 ст. 8 Закона №40-ЗРХ в части ограничения объема получаемых межбюджетных трансфертов нормативами, устанавливаемыми Правительством Республики Хакасия, не настаивали. Просили признать оспариваемые положения противоречащими федеральному законодательству, недействующими со дня вступления решения суда в законную силу.
Дополнительно относительно частей 1 и 2 статьи 3, части 2 статьи 8, частей 1 и 2 статьи 9, части 1 статьи 10 Закона № 40-ЗРХ, ссылаясь на положения ст. ст. 60, 61 Федерального закона № 131-ФЗ, указали, что предоставление гарантий не относится к вопросам местного значения, для их установления должны использоваться собственные средства местного бюджета. Правоприменительная практика показывает, что муниципальные образования восприняли нормы Закона № 40-ЗРХ как императивные, поскольку предусмотрели соответствующие гарантии в своих уставах, при этом во многих муниципальных образованиях отсутствуют собственные средства на предоставление гарантий. Часть предусмотренных гарантий является новыми, однако и в раннее действовавших законах республики не предусматривалось одновременное финансирование на их реализацию. Относительно частей 1-4 ст. 10 Закона № 40-ЗРХ указали, что в соответствии с пенсионным законодательством органы местного самоуправления вправе самостоятельно предусматривать дополнительное пенсионное обеспечение названным лицам.
Представители Верховного Совета Республики Хакасия Чустеева И.А., Саражаков М.А., Стецко П.М., поддержав доводы, приведенные друг другом в судебном заседании, в письменных возражениях, просили в удовлетворении требований исполняющего обязанности прокурора республики отказать, ссылаясь на то, что Закон № 40-ЗРХ принят в целях реализации положений части 5.1. статьи 40 Федерального закона от 06 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Частями 1, 2 статьи 3 Закона № 40-ЗРХ определен единый перечень гарантий деятельности депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления на территории Республики Хакасия, тогда как Федеральный закон от 06.10.2003года №131-Ф3 устанавливает лишь общие подходы к определению их статуса. В указанный перечень, включены минимальные гарантии, направленные на реализацию конституционных прав граждан. Практически все гарантий были предусмотрены ранее в нормативных актах Республики Хакасия. Оспариваемые прокурором нормы, как указывают представители, не являются обязательными для органов местного самоуправления, поскольку последние вправе по своему усмотрению установить гарантии в уставах, что подтверждается тем, что не все муниципальные образования предусмотрели гарантии в соответствии с Законом № 40-ЗРХ.
По мнению представителей, поскольку депутат, член выборного органа местного самоуправления, выборное должностное лицо местного самоуправления не состоят в трудовых отношениях, то в отношении них не подлежат применению положения Трудового кодекса РФ, регулирующие продолжительность ежегодного оплачиваемого отпуска. В отсутствие норм прямого действия и в целях реализации конституционного права на отдых указанным лицам подпунктом 2 части 1 статьи 3, статьей 9 Закона № 40-ЗРХ установлена гарантия в виде ежегодного основного и дополнительного отпусков.
Возражая против признания противоречащей федеральному законодательству статьи 7 Закона №40-ЗРХ, регламентирующей предоставление мер социальной поддержки депутатам, членам выборного органа местного самоуправления, выборным должностным лицам местного самоуправления, представители в письменных возражениях, которые поддержали в судебном заседании, указывают на то, что данная норма не противоречит положениям ч.5;1. ст. 40 Федерального закона № 131-ФЗ. Понятие «ежемесячное денежное содержание» является термином трудового законодательства, однако в данной норме оно применяется для обозначения размера выплаты, являющейся гарантией социального обеспечения. Трудовое законодательство к этим отношениям неприменимо. При этом меры социальной поддержки по кругу лиц не должны быть ограничены только лишь незащищенными слоями населения. Установив в Законе № 40-ЗРХ меру социальной поддержки, по существу законодатель предоставил органам местного самоуправления право устанавливать данную меру исходя из возможностей местного бюджета. Приняв данную норму, законодатель также исходил из того, что Федеральный закон № 184-ФЗ статьей 26.3.1. предоставляет право субъекту Российской Федерации определять круг лиц, которым могут быть предоставлены меры социальной поддержки, а Федеральный закон № 131 - ФЗ в статье 40 предоставляет право устанавливать гарантии указанным лицам.
Не соглашаясь с доводами исполняющего обязанности прокурора республики о противоречии пунктов 1-4 ст. 10 Закона №40-ЗРХ, представители указали, что субъект Российской Федерации (Республика Хакасия) не вышел за пределы предоставленных полномочий, поскольку такая гарантия как ежемесячная доплата к пенсии предусмотрена на период после прекращения полномочий указанными лицами и согласуется с положениями Федерального закона «О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации».
Относительно абзаца 3 части 1 статьи 8 Закона № 40 -ЗРХ представители указывают, что требования исполняющего обязанности прокурора республики с учетом уточнений обоснованны.
Представитель Правительства Республики Хакасия Моргачева А.П. поддержала письменные возражения, просила в удовлетворении требований отказать. Возражения мотивированы тем, что положения частей 1 и 2 статьи 3, части 2 статьи 8, частей 1 и 2 статьи 9, части 1 статьи 10 Закона № 40-ЗРХ приняты в соответствии с ч. 5.1. ст. 40 Федерального закона № 131-ФЗ. Часть 2 ст. 1 Закона № 40-ЗРХ предусматривает, что гарантии депутатам, членам выборного органа местного самоуправления, выборным должностным лицам местного самоуправления устанавливаются Уставами муниципальных образований, что соответствует названной норме Федерального закона. Из системного толкования положений Закона Республики Хакасия и ст. 40 Федерального закона № 131-ФЗ усматривается, что гарантии названным лицам применяются только после их утверждения Уставами муниципальных образований, а перечни, пределы и объемы этих гарантий устанавливаются федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. Нормы оспариваемого Закона № 40-ЗРХ не являются императивными.
Принимая во внимание, что названная категория лиц, как указано в возражениях, поддержанных представителем в судебном заседании, не состоит в трудовых отношениях, то субъект Российской Федерации вправе предусмотреть право на ежегодный оплачиваемый и дополнительный отпуск, меру социальной поддержки, а также ежемесячную доплату к пенсии.
Относительно абзаца 3 части 1 статьи 8 Закона № 40-ЗРХ представитель указала, что требования исполняющего обязанности прокурора республики с учетом уточнения обоснованны.
Заслушав прокуроров Васильеву Е.В., Доценко К.Ю., представителей Верховного Совета Республики Хакасия Саражакова М.А., Стецко П.М., Чустееву И. А., представителя Правительства Республики Хакасия Моргачеву А.П., суд приходит к следующему.
Верховным Советом Республики Хакасия 27 апреля 2011 года принят Закон Республики Хакасия «О гарантиях осуществления полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Республике Хакасия», который подписан Главой Республики Хакасия - Председателем Правительства Республики Хакасия 12 мая 2011 года за №40-ЗРХ.
Нормативный правовой акт действует в редакции Законов Республики Хакасия от 05.05.2012 № 39-ЗРХ, от 09.07.2012 № 55-ЗРХ.
Тексты Закона № 40- ЗРХ и его последующих редакций опубликованы в бюллетенях «Вестник Хакасии» от 13.05.2011 № 35, от 11.05.2012 № 42, от 18.07.2012 №60.
Согласно статье 73 Конституции Республики Хакасия, статье 2 Закона Республики Хакасия от 19.09.1995 года № 46 «О Верховном Совете Республики Хакасия», Верховный Совет Республики Хакасия состоит из 75 депутатов. Изменения, внесенные Законами Республики Хакасия № 117-ЗРХ, № 100-ЗРХ, применяются к Верховному Совету Республики Хакасия, в который назначены выборы после вступления в силу данных Законов.
Верховный Совет Республики Хакасия является правомочным, если в его состав избрано не менее двух третей от установленного общего числа депутатов (статья 77 Конституции Республики Хакасия, статья 6 Закона Республики Хакасия № 46).
В силу статьи 78 Конституции Республики Хакасия, статьи 7 Закона Республики Хакасия № 46 заседание Верховного Совета правомочно, если в его работе участвует не менее двух третей от установленного общего числа депутатов Верховного Совета Республики Хакасия.
Закон Республики Хакасия принимается большинством голосов от установленного общего числа депутатов Верховного Совета Республики Хакасия, если иное не предусмотрено федеральным законом (статья 87 Конституции Республики Хакасия, часть 3 статьи 17 Закона Республики Хакасия № 46).
На заседании Верховного Совета Республики Хакасия 27 апреля 2011 года присутствовал 51 депутат, за принятие Закона Республики Хакасия № 40-ЗРХ депутаты проголосовали единогласно, на заседании 27 июня 2012 года за принятие Закона о внесении изменений проголосовало 52 депутата.
Таким образом, названный закон Республики Хакасия принят правомочным составом Верховного Совета Республики Хакасия и достаточным количеством голосов депутатов.
В соответствии со статьей 18 Закона Республики Хакасия № 46 Закон Республики Хакасия, принятый Верховным Советом Республики Хакасия, в течение 7 дней направляется для подписания и обнародования Главе Республики Хакасия - Председателю Правительства Республики Хакасия. Глава Республики Хакасия - Председатель Правительства Республики Хакасия подписывает и обнародует закон Республики Хакасия либо отклоняет закон в течение 14 календарных дней со дня его получения. Конституция и законы Республики Хакасия вступают в силу со дня их официального опубликования. Законы и иные нормативные правовые акты Республики Хакасия по вопросам защиты прав и свобод человека и гражданина вступают в силу не ранее чем через 10 дней после их официального опубликования.
Официальными изданиями, предназначенными для официального опубликования нормативных правовых актов Республики Хакасия, являются газета "Хакасия", газета "Хабар - Известия" и бюллетень "Вестник Хакасии" (пункт 1 статьи 35 Закона Республики Хакасия от 5 декабря 2005 года № 87-ЗРХ «О нормативных правовых актах Республики Хакасия»).
Следовательно, закон Республики Хакасия, отдельные положения которого оспариваются исполняющим обязанности прокурора Республики Хакасия по настоящему делу, принят с соблюдением установленного порядка.
В силу положений Конституции Российской Федерации установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон (п. "н" ч. 1 ст. 72, ч. 2 и ч. 5 ст. 76).
В соответствии с ч. 1 ст. 6 Федерального закона от 06 октября 2003 года
№ 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Федеральный закон № 131- ФЗ) к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области местного самоуправления относится правовое регулирование вопросов организации местного самоуправления в субъектах
Российской Федерации в случаях и порядке, установленных настоящим Федеральным законом.
Правовую основу местного самоуправления составляют, в том числе, законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации (ст. 4 Федерального закона № 131-ФЗ).
Согласно части 5.1. ст. 40 Федерального закона №131-Ф3 гарантии осуществления полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления устанавливаются уставами муниципальных образований в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.
В целях реализации положений ч. 5.1. ст. 40 Федерального закона № 131-ФЗ принят Закон №40-ЗРХ, который определяет гарантии осуществления полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Республике Хакасия (ч. 1 ст. 1 Закона № 40-ЗРХ).
В соответствии с частью 1 статьи 3 Закона № 40-ЗРХ депутату, члену выборного органа местного самоуправления, выборному должностному лицу местного самоуправления предоставляются: 1) условия для беспрепятственного осуществления ими своих полномочий; 2) возмещение расходов, связанных с осуществлением ими своих полномочий на непостоянной основе; 3) права на обращение в государственные органы и органы местного самоуправления.
Частью 2 указанной нормы предусмотрено, что депутдту, члену выборного органа местного самоуправления, выборному должностному лицу местного самоуправления, осуществляющим свои полномочия на постоянной основе, кроме гарантий, установленных частью 1 настоящей статьи, предоставляются: 1) денежное содержание и иные выплаты, предусмотренные федеральными законами и законами Республики Хакасия, Уставом муниципального образования; 2) ежегодный оплачиваемый отпуск (основной и дополнительный); 3) медицинское обслуживание его и членов семьи, в том числе после его выхода на пенсию с муниципальной должности; 4) доплата к пенсии в соответствии с законами Республики Хакасия и Уставом муниципального образования.
Частью 2 статьи 8 Закона № 40-ЗРХ определен перечень доплат, которые устанавливаются для депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе.
Согласно частям 1-2 статьи 9 Закона № 40-ЗРХ депутату, члену выборного органа местного самоуправления, выборному должностному лицу местного самоуправления, осуществляющим свои полномочия на постоянной основе, устанавливается ежегодный основной оплачиваемый отпуск продолжительностью 30 календарных дней. Сверх ежегодного основного оплачиваемого отпуска указанным лицам предоставляется дополнительный оплачиваемый отпуск продолжительностью 15 календарных дней.
Частью 1 статьи 10 Закона № 40-ЗРХ предусмотрено, что депутату, члену выборного органа местного самоуправления, выборному должностному лицу местного самоуправления, осуществлявшим свои полномочия на постоянной основе не менее трех лет и получавшим денежное содержание за счет средств местного бюджета, освобожденным от должностей в связи с прекращением полномочий (в том числе досрочно), за исключением случаев прекращения полномочий, связанных с виновными действиями, устанавливается ежемесячная доплата к пенсии по государственному пенсионному обеспечению или трудовой пенсии.
По мнению исполняющего обязанности прокурора республики, использование в выше приведенных нормах Закона №40-ЗРХ формулировок «предоставляются», «устанавливаются» обязывает органы местного самоуправления закрепить в уставах муниципальных образований определенный объем гарантий депутатам, членам выборных органов местного самоуправления, выборным должностным лицам местного самоуправления, вне зависимости от финансовых возможностей местных бюджетов, при этом одновременная компенсация данных расходов за счет средств республиканского бюджета не предусмотрена.
Суд находит доводы исполняющего обязанности прокурора республики основанными на ошибочном толковании положений Закона №40-ЗРХ в совокупности с Ч.5.1. ст. 40 Федерального закона № 131-ФЗ.
По мнению суда, контекст оспариваемых вышеприведенных положений не свидетельствует об императивном требовании установления в уставах муниципальных образований определенного перечня гарантий для Депутата, члена выборных органов местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления.
Так, частью 2 ст. 1 Закона № 40-ЗРХ предусмотрено, что гарантии осуществления полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления устанавливаются Уставами муниципальных образований в соответствии с федеральными законами и настоящим Законом.
Из смысла данной нормы следует, что установление гарантий относится к исключительной компетенции муниципальных образований.
Данный вывод суд основывает также на положениях Ч.5.1. ст. 40 Федерального закона №131-Ф3 в совокупности с нормами частей 1,2 ст. 44 названного Федерального закона, которые предусматривают, что гарантии осуществления полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления отнесены к исключительному предмету регулирования уставом муниципального образования и такие гарантии могут быть установлены в пределах, определяемых законом субъекта Российской Федерации.
Таким образом, системное толкование положений Закона № 40-ЗРХ позволяет сделать вывод о том, что законодателем субъекта Российской Федерации предусмотрен лишь определенный объем гарантий, которые могут быть предоставлены депутатам, членам выборного органа местного самоуправления, выборному должностному лицу местного самоуправления. Правом же установления данных гарантий наделены органы местного самоуправления.
Следовательно, доводы исполняющего обязанности прокурора об императивности оспариваемых норм, основанные на толковании отдельных положений закона, без учета всей совокупности содержащихся в нем норм, в том числе определяющих предмет регулирования данного Закона, а также в совокупности с положениями Ч.5.1. ст. 40 Федерального закона № 131-ФЗ; суд находит несостоятельными, поскольку усматривает, что реализация положений данного Закона зависит исключительно от усмотрения органов местного самоуправления, в том числе исходя из возможностей местного бюджета.
Тот факт, что большинство муниципальных образований предусмотрели в своих уставах гарантии, определенные Законом № 40-ЗРХ, по мнению суда, не свидетельствует об отсутствии добровольного волеизъявления органов местного самоуправления на установление соответствующих гарантий названой категории лиц.
Принимая во внимание, что муниципальные образования в силу положений федерального законодательства могут установить гарантии осуществления полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, должностного лица местного самоуправления только в соответствии с федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации, на федеральном уровне данный вопрос не урегулирован, то, суд приходит к выводу, что субъект Российской Федерации (Республика Хакасия) в пределах своей компетенции принял оспариваемые нормы.
Учитывая возможность реализации данных гарантий только после их установления уставами муниципальных образований, а не в связи с принятием Закона №40-ЗРХ, отдельные положения которого оспариваются прокурором, суд не усматривает противоречия положениям Бюджетного кодекса Российской Федерации, на которые ссылается прокурор, т.к. названные нормы Закона №40-ЗРХ не увеличивают расходные обязательства, а предоставляют право органам местного самоуправления самостоятельно разрешить этот вопрос.
Так, в силу абзаца 4 п. 1 ст. 9 БК РФ к бюджетным полномочиям муниципальных образований относится установление и исполнение расходных обязательств муниципального образования.
В соответствии с абзацем 2 п. 1 ст. 86 БК РФ расходные обязательства муниципального образования возникают в результате принятия муниципальных правовых актов по вопросам местного значения и иным вопросам, которые в соответствии с федеральными законами вправе решать органы местного самоуправления, а также заключения муниципальным образованием (от имени муниципального образования) договоров (соглашений) по данным вопросам.
Расходные обязательства муниципального образования, указанные в абзаце втором пункта 1 настоящей статьи, устанавливаются органами местного самоуправления самостоятельно и исполняются за счет собственных доходов и источников финансирования дефицита соответствующего местного бюджета (п. 2 ст. 86 БК РФ).
С учетом изложенного суд приходит к выводу, что Закон № 40-ЗРХ определяет лишь перечень гарантий, порядок установления и исполнения которых в соответствии со ст. 1 данного Закона, а также положениями Ч.5.1. ст. 40 Федерального закона № 131-ФЗ относится к компетенции муниципального образования, что соответствует приведенным положениям БК РФ, а потому требования исполняющего обязанности прокурора Республики Хакасия о признании частей 1, 2 ст. 3, ч. 2 ст. 8, частей 1, 2 ст.9, ч. 1 ст. 10 Закона Республики Хакасия № 40-ЗРХ противоречащими федеральному законодательству (в частности, Бюджетному кодексу РФ) в силу их императивности и одновременного непредусмотрения компенсации соответствующих расходов, недействующими не подлежат удовлетворению.
Не усматривает суд противоречия федеральному законодательству частей 1 и 2 статьи 9 Закона № 40-ЗРХ, предусматривающих продолжительность основного и дополнительного отпусков.
Статьей 115 Трудового кодекса Российской Федерации предусмотрено предоставление работникам ежегодного основного оплачиваемого отпуска продолжительностью 28 календарных дней.
В соответствии со статьей 116 ТК РФ ежегодные дополнительные оплачиваемые отпуска предоставляются работникам, занятым на работах с вредными и (или) опасными условиями труда, работникам, имеющим особый характер работы, работникам с ненормированным рабочим днем, работникам, работающим в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, а также в других случаях, предусмотренных настоящим Кодексом и иными федеральными законами.
Работодатели с учетом своих производственных и финансовых возможностей могут самостоятельно устанавливать дополнительные отпуска для работников, если иное не предусмотрено настоящим Кодексом и иными федеральными законами.
Таким образом, нормами ТК РФ установлен лишь минимальный уровень трудовых прав и гарантий работников, обеспечиваемый государством. Органы государственной власти субъектов Российской Федерации в силу п. 2 ст. 6 ТК РФ вправе принять закон, содержащий нормы трудового права и устанавливающий более высокий уровень трудовых прав и гарантий.
В то же время в соответствии со ст. 6 ТК РФ принятие обязательных для применения на всей территории Российской Федерации федеральных законов и иных нормативных правовых актов, устанавливающих обеспечиваемый государством уровень трудовых прав, свобод и гарантий работникам (включая дополнительные гарантии отдельным категориям работников), отнесено к ведению федеральных органов государственной власти в сфере трудовых отношений и иных непосредственно связанных с ними отношений.
Однако у суда не имеется оснований полагать, что оспариваемой нормой устанавливается гарантия ниже уровня, обеспечиваемого государством. Кроме того, данная гарантия, обеспечиваемая за счет местного бюджета, по мнению суда, не относится к уровню, устанавливаемому федеральным законом и обеспечиваемому государством.
Так, в силу ст. 172 ТК РФ гарантии работникам, освобожденным от работы вследствие избрания их на выборные должности в государственных органах, органах местного самоуправления, устанавливаются федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, регулирующими статус и порядок деятельности указанных лиц.
Кроме того, ч. 3 ст. 21 Федерального закона от 02 марта 2007 года № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» предусматривает, что муниципальному служащему предоставляется основной оплачиваемый отпуск продолжительностью 30 календарных дней.
Ежегодные дополнительные оплачиваемые отпуска предоставляются муниципальному служащему за выслугу лет (продолжительностью не более 15 календарных дней), а также в случаях, предусмотренных федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации (ч. 4 ст. 21 указанного Федерального закона).
Несмотря на то, что депутаты, члены выборного органа местного самоуправления, выборные должностные лица местного самоуправления в соответствии с Законом Республики Хакасия от 06.07.2007г. № 29-ЗРХ « О муниципальной службе в Республике Хакасия» не включены в перечень должностей муниципальной службы, а являются лицами, замещающими муниципальные должности (ст.1 Федерального закона от 02.03.2007 N 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации"), это не позволяет сделать вывод, что данная категория лиц не занята на муниципальной службе и не является частью ее системы, а потому в силу особого правового статуса названных лиц, определение гарантии на уровне, соответствующем уровню, установленному муниципальным служащим, суд не находит противоречащим положениям ТК РФ, т.к. определен уровень гарантий не ниже уровня, обеспеченного государством.
Ссылку исполняющего обязанности прокурора республики на положения Закона РФ от 19.02.1993 N 4520-1 "О государственных гарантиях и компенсациях для лиц, работающих и проживающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях", в. соответствии с которым ежегодный дополнительный отпуск продолжительностью 8 календарных дней устанавливается в районах Севера, где установлены районный коэффициент и процентная надбавка к заработной плате (ст. 14), суд находит несостоятельной, поскольку оспариваемыми положениями ст. 9 Закона № 40-ЗРХ названной категории лиц устанавливается дополнительный оплачиваемый отпуск не в связи с. проживанием в районах Крайнего Севера и т.п., а в связи с избранием их на соответствующие должности, что согласуется со ст. 172 ТК РФ.
Предлагаемая исполняющим обязанности прокурора Республики Хакасия позиция, в соответствии с которой лицу, замещающему муниципальную должность, должен быть предоставлен установленный Трудовым кодексом РФ в качестве минимального уровня трудовых прав, свобод и гарантий ежегодный основной оплачиваемый отпуск в -28 календарных дней, дополнительный оплачиваемый отпуск 8 дней, не может быть признана правильной, поскольку лицам, призванным обеспечивать деятельность этих названных лиц в соответствии с Федеральным законом «О муниципальной службе в Российской Федерации» устанавливается отпуск в 30 календарных дней (основной) и в 15 календарных дней (дополнительный), что приводит к нарушению конституционного принципа равенства всех перед законом, дискриминации трудовых прав занятых лиц, осуществляющих свою деятельность в интенсивных и напряженных условиях, как лиц, являющихся частью одной системы.
Кроме того, учитывая, что закон субъекта Российской Федерации является правовой основой местного самоуправления, отсутствие в нем нормы, регулирующей продолжительность основного и дополнительного отпусков, приведет к нарушению принципа единого подхода обеспечения минимальных гарантий соответствующим лицам, а потому довод исполняющего обязанности прокурора республики о том, что установление дополнительных отпусков для работников с учетом производственных и финансовых возможностей является прерогативой работодателей – органов местного самоуправления, суд находит основанным на ошибочном толковании вышеприведенных норм федерального законодательства.
Также не находит суд оснований и для удовлетворения требований исполняющего обязанности прокурора республики о признании противоречащими федеральному законодательству, недействующими положений частей 1-4 статьи 10 Закона № 40-ЗРХ.
Согласно ч.1 ст. 10 Закона №40-ЗРХ депутату, члену выборного органа местного самоуправления, выборному должностному лицу местного самоуправления, осуществлявшим свои полномочия на постоянной основе не менее трех лет и получавшим денежное содержание за счет средств местного бюджета, освобожденным от должностей в связи с прекращением полномочий (в том числе досрочно), за исключением случаев прекращения полномочий, связанных с виновными действиями, устанавливается ежемесячная доплата к пенсии по государственному пенсионному обеспечению или трудовой пенсии.
Частями 2 - 4 ст. 10 № 40-ЗРХ регулируется порядок установления, выплаты ежемесячной доплаты к государственной или трудовой пенсии, её размеры.
По мнению исполняющего обязанности прокурора республики, оспариваемая норма закона предусматривает перечисленным лицам гарантию в виде ежемесячной доплаты к пенсии за пределами периода осуществления ими своих полномочий, что противоречит нормам федерального законодательства.
Суд не может согласиться с доводами исполняющего обязанности прокурора республики по следующим основаниям.
Социальная защита, включая социальное обеспечение, находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (п. «ж» ч.1 ст.72 Конституции Российской Федерации).
Согласно п. 2 ст. 3 и подп. «б» п. 1 ст. 5 Федерального закона от 06 октября 1999г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации осуществляет собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных правовых актов по предметам
ведения субъекта Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в пределах полномочий субъекта Российской Федерации, до принятия федеральных законов. После принятия соответствующего федерального закона законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации подлежат приведению в соответствие с принятым федеральным законом в течение трех месяцев.
Согласно п. 4 ст. 7 Федерального закона от 15 декабря 2001г. № 166-ФЗ «О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации» условия предоставления права на пенсию муниципальным служащим за счет средств субъектов Российской Федерации и средств местных бюджетов определяются законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации и актами органов местного самоуправления.
Отношения, связанные с пенсионным обеспечением граждан за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации, средств местных бюджетов и средств организаций, регулируются нормативными правовыми актами органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и актами организаций (пункт 5 статьи 1 Федерального закона от 17 декабря 2001 года № 173-ФЗ «О трудовых пенсиях в Российской Федерации»).
Таким образом, субъекты Российской Федерации вправе самостоятельно осуществлять законодательное регулирование пенсионного обеспечения муниципальных служащих.
Как указывалось выше, депутаты, члены выборного органа местного самоуправления, выборные должностные лица местного самоуправления, осуществляющие свои полномочия на постоянной основе, согласно ч. 2 ст. 1 Федерального закона от 02.03.2007 г. № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации», муниципальными служащими не являются, поскольку первые исполняют полномочия органов местного самоуправления, а вторые - обеспечивают это исполнение посредством осуществления профессиональной служебной деятельности. Однако это не позволяет считать, что лица, замещающие муниципальные должности, не заняты на муниципальной службе и не являются частью её системы.
Следовательно, решение вопроса о дополнительных выплатах к пенсиям лицам, замещавшим на постоянной основе муниципальные должности, отнесено к компетенции субъекта Российской Федерации.
Кроме того, Указом Президента Российской Федерации от 01 апреля 1996 года № 467 «О доплате к государственной пенсии лицам, замещавшим должности в органах государственной власти и управления Союза ССР и РСФСР» утвержден Перечень должностей в органах государственной власти и управления Союза ССР и РСФСР для установления ежемесячной доплаты к государственной пенсии лицам, замещавшим указанные должности, установлен размер ежемесячной доплаты и порядок выплаты. Данным
Указом органам государственной власти субъектов Российской Федерации рекомендовано установить соответствующие социальные гарантии с учетом положений настоящего Указа за счет собственных средств (пункт 7).
Также Указом Президента РФ от 16 августа 1995 года № 854 «О некоторых социальных гарантиях лицам, замещавшим государственные должности Российской Федерации и должности федеральной государственной гражданской службы» органам государственной власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления рекомендовано установить социальные гарантии в виде ежемесячной доплаты к пенсии с учетом положений данного Указа за счет собственных средств (пункт 10).
С учетом изложенного суд приходит к выводу, что оспариваемая норма Закона Республики Хакасия принята законодателем субъекта в пределах имеющейся у него компетенции и действующему федеральному законодательству не противоречит, в связи с чем требования исполняющего обязанности прокурора республики о признании частей 1 - 4 ст. 10 Закона Республики Хакасия противоречащими федеральному законодательству, недействующими удовлетворению не подлежат:
Доводы о том, что ч.5.1. ст. 40 Федерального закона №131-Ф3 предоставляет право субъекту Российской Федерации устанавливать гарантии депутатам, членам выборного органа местного самоуправления, выборным должностным лицам местного самоуправления только на период осуществления ими своих полномочий, по мнению суда, основаны на ошибочном толковании названной нормы. Осуществление доплаты к пенсии связано с пребыванием гражданина в соответствующей должности и является гарантией реализации им своих полномочий, которая может быть предоставлена в будущем.
Ссылку прокуроров в судебном заседании в обоснование своей позиции по ст. 10 Закона № 40-ЗРХ о праве субъекта Российской Федерации на установление гарантий только на период осуществления названными лицами полномочий на положения ТК РФ, суд не принимает во внимание в силу регулирования оспариваемой нормой вопросов пенсионного обеспечения названной категории лиц.
В то же время суд находит обоснованными требования исполняющего обязанности прокурора республики о признании противоречащей федеральному законодательству и недействующей статьи 7 Закона № 40-ЗРХ, в соответствии с которой депутату, члену выборного органа местного самоуправления, выборному должностному лицу местного самоуправления, осуществляющим свои полномочия на постоянной основе не менее трех лет, после прекращения полномочий (в том числе досрочного), за исключением случаев прекращения полномочий, связанных с их виновными действиями, в виде меры социальной поддержки может
выплачиваться ежемесячное денежное содержание до момента их трудоустройства.
При этом согласно ч.2 данной нормы указанные выплаты могут производиться в соответствии с Уставом муниципального образования в течение одного года со дня прекращения полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, осуществлявших свои полномочия на постоянной основе.
Таким образом, в соответствии с данной нормой ежемесячное денежное содержание выплачивается указанным лицам в связи с прекращением ими полномочий, что, по мнению суда, противоречит требованиям федерального законодательства в силу нижеследующего.
В соответствии с ч.1 ст. 6 ТК РФ к ведению федеральных органов государственной власти в сфере трудовых отношений и иных непосредственно связанных с ними отношений относится принятие обязательных для применения на всей территории Российской Федерации федеральных законов и иных нормативных правовых актов, останавливающих, в частности, обеспечиваемый государством уровень трудовых прав, свобод и гарантий работникам (включая дополнительные гарантии отдельным категориям работников).
При этом органы государственной власти субъектов Российской Федерации могут принимать законы и иные нормативные правовые акты, содержащие нормы трудового права, исключительно по вопросам, не отнесенным к ведению федеральных органов государственной власти ч. 2 ст. 6 ТК РФ).
Учитывая, что деятельность граждан, избранных на выборные должности в органах местного самоуправления, непосредственно связана с реализацией их права на труд, суд приходит к выводу, что выплата ежемесячного денежного содержания депутатам, членам выборного органа местного самоуправления, выборным должностным лицам местного самоуправления, осуществляющим свои полномочия на постоянной основе, с момента прекращения полномочий до момента их трудоустройства является гарантией социально-трудового характера, а её регулирование относится к сфере трудового права, несмотря на то, что как по наименованию, так и по содержанию данная норма указывает на предоставление мер социальной поддержки.
Из смысла ст. 172 ТК РФ (приведена выше) следует, что гарантии работникам, освобожденным от работы вследствие избрания их на выборные должности в органах местного самоуправления, могут быть предоставлены только на период выполнения ими своих полномочий.
Принимая во внимание, что ст.7 Закона Республики Хакасия № 40-ЗРХ устанавливает для лиц, избранных в органы местного самоуправления, дополнительную гарантию не на период осуществления ими своих полномочий, а на период, когда данные лица утратили статус выборных лиц,
суд приходит к выводу, что оспариваемая норма Закона Республики Хакасия принята с превышением полномочий субъекта Российской Федерации, следовательно, противоречит федеральному законодательству, а потому требования исполняющего обязанности прокурора республики о признании ст. 7 Закона Республики Хакасия №40-ЗРХ противоречащей федеральному законодательству, недействующей обоснованны и подлежат удовлетворению.
Довод представителей заинтересованных лиц о том, что на депутатов членов выборного органа местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления, осуществляющим свои полномочия на постоянной основе, не распространяются нормы трудового законодательства, поскольку они не состоят в трудовых отношениях, суд находит несостоятельными в силу того, что, как указывалось выше, деятельность граждан, избранных на выборные должности в органах местного самоуправления, непосредственно связана с реализацией их права на труд.
Кроме того, согласно ст. 11 ТК РФ трудовым законодательством и иными актами, содержащими нормы трудового права, регулируются трудовые отношения и иные непосредственно связанные с ними отношения.
Трудовое законодательство и иные акты, содержащие нормы трудового права, также применяются к другим отношениям, связанным с использованием личного труда, если это предусмотрено настоящим Кодексом или иным федеральным законом.
Все работодатели (физические лица и юридические лица, независимо от их организационно-правовых форм и форм собственности) в трудовых отношениях и иных непосредственно связанных с ними отношениях с работниками обязаны руководствоваться положениями трудового законодательства и иных актов, содержащих нормы трудового права.
Трудовое законодательство и иные акты, содержащие нормы трудового права, не распространяются на следующих лиц (если в установленном настоящим Кодексом порядке они одновременно не выступают в качестве работодателей или их представителей): военнослужащие при исполнении ими обязанностей военной службы; члены советов директоров (наблюдательных советов) организаций (за исключением лиц, заключивших с данной организацией трудовой договор); лица, работающие на основании договоров гражданско-правового характера; другие лица, если это установлено федеральным законом.
При этом каким-либо федеральным законом не предусмотрено, что на депутатов, членов выборного органа местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления, осуществляющим свои полномочия на постоянной основе, не распространяются нормы трудового права.
Ссылку представителей Верховного Совета Республики Хакасия на то, что предусмотрев меру социальной поддержки, законодатель предоставил органам местного самоуправления право самостоятельно устанавливать данную меру в уставах исходя из возможностей бюджета, суд не принимает
во внимание, поскольку установлено, что по существу предусмотрена социально - трудовая гарантия, а поскольку урегулирование данного вопроса субъектом Российской Федерации (Республикой Хакасия) осуществлено с превышением своих полномочий, то субъект был не вправе, приняв эту норму, ориентировать на соответствующее регулирование органы местного самоуправления.
Обоснованными суд находит и требования исполняющего обязанности прокурора республики (с учетом уточнений) о признании противоречащим федеральному законодательству, недействующим абзаца 3 части 1 статьи 8 Закона 40-ЗРХ в части, не предусматривающей учет доли межбюджетных трансфертов из местных бюджетов.
Так, согласно оспариваемой норме нормативы формирования расходов на оплату труда депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, в муниципальных образованиях, в бюджетах которых доля межбюджетных трансфертов из бюджета Республики Хакасия (за исключением субвенций, а также предоставляемых муниципальным образованиям за счет средств Инвестиционного фонда Российской Федерации субсидий и межбюджетных трансфертов на осуществление части полномочий по решению вопросов местного значения в соответствии с заключенными соглашениями) и (или) налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений в течение двух из трех последних отчетных финансовых лет превышала 10 процентов собственных доходов местного бюджета, начиная с очередного финансового года устанавливает Правительство Республики Хакасия в соответствии со статьей 136 Бюджетного кодекса Российской Федерации.
При оценке соответствия данной нормы положениям федерального законодательства суд исходит из нижеследующего.
Согласно п. 2 ст. 136 БК РФ муниципальные образования, в бюджетах которых доля межбюджетных трансфертов из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации (за исключением субвенций, а также предоставляемых муниципальным образованиям за счет средств Инвестиционного фонда Российской Федерации субсидий и межбюджетных трансфертов на осуществление части полномочий по решению вопросов местного значения в соответствии с заключенными соглашениями) и (или) налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений в течение двух из трех последних отчетных финансовых лет превышала 10 процентов собственных доходов местного бюджета, начиная с очередного финансового года не имеют права превышать установленные высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации нормативы формирования расходов на оплату труда депутатов, выборных должностных лиц местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на
постоянной основе, муниципальных служащих и (или) содержание органов местного самоуправления.
В приведенной норме Бюджетного кодекса Российской Федерации 10-процентное соотношение объема межбюджетных трансфертов с собственными доходами местного бюджета распространяется на межбюджетные трансферты из бюджетов всех уровней бюджетной* системы Российской Федерации.
Статья 6 БК РФ определяет межбюджетные трансферты как средства, предоставляемые одним бюджетом бюджетной системы Российской Федерации другому бюджету бюджетной системы Российской Федерации.
К бюджетам бюджетной системы Российской Федерации согласно статье 10 БК РФ, относятся:
- федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных
фондов Российской Федерации;
бюджеты субъектов Российской Федерации и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов;
- местные бюджеты, в том числе: бюджеты муниципальных районов,
бюджеты городских округов, бюджеты внутригородских муниципальных
образований городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга;
бюджеты городских и сельских поселений.
Установление порядка и условий предоставления межбюджетных трансфертов из бюджета субъекта Российской Федерации, а также предоставление межбюджетных трансфертов из бюджета субъекта Российской Федерации в силу статьи 8 БК РФ являются бюджетными полномочиями субъектов Российской Федерации.
Таким образом, органы государственной власти субъекта Российской
Федерации вправе самостоятельно устанавливать порядок и условия
предоставления межбюджетных. трансфертов из бюджета субъекта
Российской Федерации, которые, вместе с тем, не должны противоречить
основным условиям предоставления межбюджетных трансфертов из
бюджетов субъектов Российской Федерации, определенным
ч. 2 ст. 136 БК РФ, в которой 10-процентное соотношение объема межбюджетных трансфертов с собственными доходами местного бюджета распространяется на межбюджетные трансферты из бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации.
Согласно положениям ст. 142 БК РФ межбюджетные трансферты из местных бюджетов предоставляются в форме: дотаций из бюджетов муниципальных районов на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений; субсидий, перечисляемых из бюджетов поселений в бюджеты муниципальных районов на решение вопросов местного значения межмуниципального характера; субсидий, перечисляемых в бюджеты субъектов Российской Федерации для формирования региональных фондов финансовой поддержки поселений и региональных фондов финансовой
поддержки муниципальных районов (городских округов); иных межбюджетных трансфертов.
Из толкования данной нормы в совокупности с положениями ст.ст. 142.3 – 142.5, а также с учетом положений статьи 9 БК РФ, относящей предоставление межбюджетных трансфертов из местных бюджетов к бюджетным полномочиям муниципальных образований, суд приходит к выводу, что субъект Российской Федерации не является участником процесса предоставления муниципальным образованиям межбюджетных трансфертов из местных бюджетов. Следовательно, в оспариваемой норме общий объем межбюджетных трансфертов местным бюджетам из бюджета субъекта Российской Федерации не включает межбюджетные трансферты, предоставляемые муниципальным образованиям из местных бюджетов.
Учитывая, что превышение установленного федеральным законодательством процента (10%) влечет дополнительные ограничения для муниципального образования в установлении расходных обязательств на оплату труда депутатов, выборных должностных лиц местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, оспариваемая норма Закона Республики Хакасия в той части, в которой в общем объеме доли межбюджетных трансфертов не учтены межбюджетные трансферты из местных бюджетов, противоречит п. 2 ст. 136 БК РФ.
При таких обстоятельствах, суд приходит к выводу, что требования исполняющего обязанности прокурора республики о признании противоречащим федеральному законодательству, недействующим абзаца 3 ч. 1 ст. 8 Закона № 40-ЗРХ в части, не предусматривающей учет доли межбюджетных трансфертов из местных бюджетов, обоснованны.
Согласно ст. 253 ГПК РФ, установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречит федеральному закону либо другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, суд признает нормативный правовой акт недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени.
В соответствии с разъяснениями, содержащимися в п.28 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 29.11.2007 года № 48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части» (в ред. От 09.02.2012 года), обстоятельства, в связи с которыми суд пришел к выводу о необходимости признания акта или его части недействующими с того или иного времени, должны быть отражены в мотивировочной части решения.
Если нормативный правовой акт до вынесения решения суда применялся и на основании этого акта были реализованы права граждан и организаций, суд может признать его недействующим полностью или в части со дня вступления решения в законную силу.
Принимая во внимание особый правовой статус лиц, замещающих муниципальные должности, особенности их деятельности, предоставление
им соответствующих гарантий, то, по мнению суда, оспариваемые положения статьи 7, абзаца 3 части 1 статьи 8 (в части) Закона Республики Хакасия № 40-ЗРХ подлежат признанию противоречащими федеральному законодательству и недействующими со дня вступления решения суда в законную силу.
На основании изложенного, руководствуясь ст. ст. 194,198, 253 ГПК РФ, суд
РЕШИЛ:
требования исполняющего обязанности прокурора Республики Хакасия удовлетворить частично.
Признать статью 7, абзац третий части первой статьи 8 в части, не предусматривающей учет доли межбюджетных трансфертов из местных бюджетов, Закона Республики Хакасия от 12 мая 2011 года № 40-ЗРХ «О гарантиях осуществления полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Республике Хакасия» (в ред. от 09.07.2012г.) противоречащими федеральному законодательству, недействующими со дня вступления решения суда в законную силу.
В удовлетворении требований исполняющего обязанности прокурора Республики Хакасия о признании противоречащими федеральному законодательству, недействующими частей 1,2 статьи 3, части 2 статьи 8, частей 1 и 2 статьи 9, частей 1 - 4 статьи 10 Закона Республики Хакасия от 12 мая 2011 года № 40-ЗРХ «О гарантиях осуществления полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Республике Хакасия» (в ред. от 09.07.2012г.) отказать.
Обязать Верховный Совет Республики Хакасия опубликовать сообщение о данном решении после вступления решения суда в законную силу в первом очередном номере бюллетеня «Вестник Хакасии».
Решение может быть обжаловано в Верховный Суд Российской Федерации через Верховный Суд Республики Хакасия в течение месяца со дня принятия решения в окончательной форме.
ВЕРХОВНЫЙ СУД
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Дело №55-АПГ12-7
ОПРЕДЕЛЕНИЕ
г. Москва 30 января 2013 г.
Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе
председательствующего Пирожкова В.Н.,
судей Борисовой Л.В. и Ерёменко Т.И.
при секретаре Тихонове М.Д.
рассмотрела в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению исполняющего обязанности прокурора Республики Хакасия о признании недействующими чч. 1 и 2 ст. 3, ст. 7, абзаца третьего ч. 1 (в части) и ч. 2 ст. 8, чч. 1 и 2 ст. 9, чч. 1, 2, 3 и 4 ст. 10 Закона Республики Хакасия от 12 мая 2011 г. № 40-ЗРХ «О гарантиях осуществления полномочий и мерах социальной поддержки депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Республике Хакасия» по апелляционному представлению прокурора, участвующего в деле, и апелляционной жалобе Правительства Республики Хакасия на решение Верховного Суда Республики Хакасия от 17 октября 2012 г., которым требования удовлетворены частично.
Признаны недействующими со дня вступления решения суда в законную силу ст. 7, абзац третий ч. 1 ст. 8 (в части, не предусматривающей учёт доли межбюджетных трансфертов из местных бюджетов) Закона Республики Хакасия от 12 мая 2011 г. № 40-ЗРХ «О гарантиях осуществления полномочий и мерах социальной поддержки депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Республике Хакасия» (в ред. Закона от 9 июля 2012 г. № 55-ЗРХ). В остальной части требований отказано.
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Борисовой Л.В., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Селяниной Н.Я., поддержавшей доводы апелляционного представления, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации
2
установила:
исполняющий обязанности прокурора Республики Хакасия обратился в суд с указанным заявлением, сославшись на противоречие оспариваемых норм регионального акта федеральному законодательству, имеющему большую юридическую силу.
Верховным Судом Республики Хакасия постановлено приведённое выше решение, об отмене которого в части отказа в удовлетворении заявления и принятии в этой части нового судебного постановления о признании акта недействующим просит в апелляционном представлении прокурор, участвующий в деле, указывая на нарушение судом норм материального права.
В апелляционной жалобе Правительство Республики Хакасия просит об отмене решения суда о признании недействующей ст. 7 оспариваемого акта и вынесении нового решения об отказе в удовлетворении заявления, полагая, что судом нарушены нормы материального права.
Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционного представления и апелляционной жалобы, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации пришла к выводу о том, что имеются основания для отмены решения суда в части отказа в удовлетворении заявления.
Установлено, что 27 апреля 2011 г. Верховным Советом Республики Хакасия принят Закон Республики Хакасия № 40-ЗРХ «О гарантиях осуществления полномочий и мерах социальной поддержки депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Республике Хакасия» (в ред. законов от 5 мая 2012 г. № 39-ЗРХ, от 9 июля 2012 г. № 55-ЗРХ) (далее - Закон Республики Хакасия).
Частью 1 статьи 3 Закона Республики Хакасия депутату, члену выборного органа местного самоуправления, выборному должностному лицу местного самоуправления предоставляются условия для беспрепятственного осуществления ими своих полномочий; возмещение расходов, связанных с осуществлением ими своих полномочий на непостоянной основе; права на обращение в государственные органы и органы местного самоуправления.
Частью 2 этой же статьи депутату, члену выборного органа местного самоуправления, выборному должностному лицу местного самоуправления, осуществляющим свои полномочия на постоянной основе, предоставляются денежное содержание и иные выплаты, предусмотренные федеральными законами и законами Республики Хакасия, Уставом муниципального образования; ежегодный оплачиваемый отпуск (основной и дополнительный); медицинское обслуживание его и членов семьи, в том числе после его выхода на пенсию с муниципальной должности; доплата к пенсии в соответствии с законами Республики Хакасия и Уставом муниципального образования.
3
Частью 2 ст. 8 Закона Республики Хакасия для депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, установлены доплаты за особые условия труда, за выслугу лет, ежемесячные процентные надбавки, премии, материальная помощь, районный коэффициент, а также иные доплаты и надбавки к должностному окладу.
Частями 1 и 2 ст. 9 Закона Республики Хакасия депутату, члену выборного органа местного самоуправления, выборному должностному лицу местного самоуправления, осуществляющим свои полномочия на постоянной основе, установлены ежегодный основной оплачиваемый отпуск продолжительностью 30 календарных дней и дополнительный оплачиваемый отпуск продолжительностью 15 календарных дней.
Частью 1 статьи 10 Закона Республики Хакасия предусмотрено, что депутату, члену выборного органа местного самоуправления, выборному должностному лицу местного самоуправления, осуществлявшим свои полномочия на постоянной основе не менее трёх лет и получавшим денежное содержание за счёт средств местного бюджета, освобожденным от должностей в связи с прекращением полномочий (в том числе досрочно), за исключением случаев прекращения полномочий, связанных с виновными действиями, устанавливается ежемесячная доплата к пенсии по государственному пенсионному обеспечению или трудовой пенсии.
Частями 2, 3 и 4 ст. 10 Закона Республики Хакасия регламентированы правила установления размера доплаты к пенсии, а также порядок её установления, выплаты и перерасчёта.
Суд, отказывая в признании указанных правовых норм недействующими, исходил из вывода о том, что Закон Республики Хакасия определяет лишь перечень гарантий, порядок установления и исполнения которых относится к компетенции муниципального образования, что соответствует положениям федерального законодательства.
С таким выводом суда нельзя согласиться по следующим основаниям.
В соответствии с п. «н» ч. 1 ст. 72 Конституции Российской Федерации вопросы установления общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления находятся в совместном ведении Российской Федерации её и субъектов.
Частью 1 ст. 6 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ) к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации отнесено правовое регулирование вопросов организации местного самоуправления в субъектах Российской Федерации в случаях и порядке, установленными этим Федеральным законом.
Частью 5.1. ст. 40 этого же Федерального закона предусмотрено, что гарантии осуществления полномочий депутата, члена выборного органа
4
местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления устанавливаются уставами муниципальных образований в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.
Частями 1 и 2 ст. 53 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ закреплено, что расходы местных бюджетов осуществляются в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации (далее - БК РФ). Органы местного самоуправления самостоятельно определяют размеры и условия оплаты труда депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, устанавливают другие нормативы расходов местных бюджетов на решение вопросов местного значения.
В силу абз. четвёртого п. 1 ст. 9, пп. 1 и 2 ст. 86 БК РФ установление и исполнение расходных обязательств муниципальных образований относится к бюджетным полномочиям муниципального образования. Расходные обязательства муниципального образования возникают в результате принятия муниципальных правовых актов по вопросам местного значения и иным вопросам, которые в соответствии с федеральными законами вправе решать органы местного самоуправления. Данные расходные обязательства устанавливаются органами местного самоуправления самостоятельно и исполняются за счёт собственных доходов и источников финансирования дефицита соответствующего местного бюджета.
Субъект Российской Федерации вправе определять порядок установления и исполнения лишь тех расходных обязательств муниципальных образований, которые подлежат исполнению за счёт субвенций из бюджета субъекта Российской Федерации (абз. шестого ч. 1 ст. 8 БК РФ).
Если принимается закон, предусматривающий увеличение расходных обязательств по существующим видам расходных обязательств или введение новых видов расходных обязательств, которые до его принятия не исполнялись ни одним публично-правовым образованием, указанный нормативный правовой акт должен содержать нормы, определяющие источники и порядок исполнения новых видов расходных обязательств, в том числе в случае необходимости порядок передачи финансовых ресурсов на новые виды расходных обязательств в соответствующие бюджеты бюджетной системы Российской Федерации (п. 1 ст. 83 БК РФ).
Таким образом, субъект Российской Федерации не вправе определять размеры и условия оплаты труда депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления, устанавливать гарантии осуществления их деятельности, решать иные вопросы местного значения, отнесённые законом к полномочиям органов местного самоуправления.
Анализ Закона Республики Хакасия показывает, что оспариваемые нормы являются императивными. Использование в акте таких формулировок, как «предоставляются», «устанавливаются», обязывает органы местного самоуправления закрепить в уставах муниципальных образований приведённый объём установлений вне зависимости от финансовых возможностей местных бюджетов без одновременной компенсации таких расходов за счёт средств бюджета республики, что не согласуется с упомянутыми выше положениями Федерального закона от 6 октября 2003 г. №131-Ф3, БК РФ, а также Трудового кодекса Российской Федерации, предоставляющего право работодателям (в данном случае органам местного самоуправления) определять продолжительность основного и дополнительного отпуска.
В связи с этим не соответствует обстоятельствам дела вывод в решении суда о том, что законодатель Республики Хакасия определил лишь перечень возможных для установления органами местного самоуправления условий труда, оплаты и гарантий деятельности депутатов, членов выборного органа местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления. При принятии решения судом неправильно применены нормы материального права.
В соответствии с ч. 2 ст. 253 ГПК РФ, установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречит федеральному закону либо другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, суд признаёт нормативный правовой акт недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени.
При таком положении решение суда об отказе в удовлетворении заявления прокурора подлежит отмене с вынесением нового решения о признании оспариваемых норм недействующими.
Статьёй 7 Закона Республики Хакасия депутату, члену выборного органа местного самоуправления, выборному должностному лицу местного самоуправления, осуществляющим свои полномочия на постоянной основе не менее трех лет, после прекращения полномочий (в том числе досрочного), за исключением случаев прекращения полномочий, связанных с их виновными действиями, в виде меры социальной поддержки может выплачиваться ежемесячное денежное содержание до момента их трудоустройства. Указанные выплаты могут производиться в соответствии с Уставом муниципального образования в течение одного года со дня прекращения полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, осуществлявших свои полномочия на постоянной основе.
Признавая приведённую норму недействующей, суд верно исходил из того, что она принята с превышением полномочий субъекта Российской Федерации. Выплата ежемесячного денежного содержания по истечении сроков полномочий выборных лиц представляет собой не меру социальной
поддержки, а социально-трудовую гарантию прав граждан, которая может предоставляться на основании федеральных актов. В указанной сфере субъект не вправе осуществлять нормативное правовое регулирование.
Доводы апелляционной жалобы Правительства Республики Хакасия сомнений в законности решения суда в данной части не вызывают и отмену судебного акта не влекут.
Руководствуясь ст. 328 ГПК РФ, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации
определила:
решение Верховного Суда Республики Хакасия от 17 октября 2012 г. отменить в части отказа исполняющему обязанности прокурора Республики Хакасия в удовлетворении заявления и принять в этой части новое решение об удовлетворении заявления.
Признать недействующими чч.1 и 2 ст. 3, ч.2 ст. 8, чч. 1 и 2 ст. 9, чч. 1-4 ст. 10 Закона Республики Хакасия от 12 мая 2011 г. № 40-ЗРХ «О гарантиях осуществления полномочий и мерах социальной поддержки депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Республике Хакасия» с момента вступления решения суда в законную силу.
В остальной частил решение суда оставить без изменения, апелляционную жалобу Правительства Республики Хакасия – без удовлетворения.
