ВЕРХОВНЫЙ СУД РЕСПУБЛИКИ ДАГЕСТАН
Именем Российской Федерации
РЕШЕНИЕ
по делу № 3а-149/2023
28 сентября 2023 г. г. Махачкала
Верховный Суд Республики Дагестан в составе:
судьи Верховного Суда Республики Дагестан Омарова Д.М.,
с участием представителя административного ответчика Собрания депутатов муниципального района «Буйнакский район» Республики Дагестан по доверенности Кадиева Р.М.,
прокурора Мустафаевой М.М.,
при секретаре судебного заседания Омарове М.А.,
рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению ФИО13 об оспаривании нормативных правовых актов представительного органа муниципального образования,
установил:
Административный истец - депутат Собрания депутатов муниципального района «Буйнакский район» Республики Дагестан ФИО13 обратился в суд с административным исковым заявлением к Собранию депутатов муниципального района «Буйнакский район» Республики Дагестан (далее - Собрание депутатов МР «Буйнакский район», Собрание депутатов) об оспаривании нормативных правовых актов представительного органа муниципального образования.
Требования мотивированы тем, что 6 марта 2023 г. состоялось внеочередное заседание Собрания депутатов МР «Буйнакский район». На данном внеочередном заседании были рассмотрены следующие вопросы (в том числе и нормативно-правовые акты):
- о прекращении полномочий Председателя Собрания депутатов МР «Буйнакский район» VII созыва Шихова Зайнутдина Салахбековича;
- об избрании Председателя Собрания депутатов МР «Буйнакский район» VII созыва;
- об избрании заместителя Председателя Собрания депутатов МР «Буйнакский район» VII созыва»;
- о внесении изменений в Положение о порядке проведения конкурса по отбору кандидатур на должность Главы муниципального района «Буйнакский район», утвержденного Решением Собрания депутатов МР «Буйнакский район» от 28 марта 2022 г. № 56;
- о внесении изменений в структуру Администрации МР «Буйнакский район»;
- об утверждении Положения о порядке установления, выплаты и перерасчета размера ежемесячной доплаты к пенсии лицам, замещавшим муниципальные должности, и пенсии за выслугу лет лицам, замещавшим должности муниципальной службы в муниципальном районе «Буйнакский район»;
- об утверждении Перечня муниципальных должностей и Реестра должностей муниципальной службы, Положения о порядке и условиях оплаты труда муниципальных служащих и работников, не являющихся муниципальными служащими, в органах местного самоуправления МР «Буйнакский район», о Порядке предоставления отпуска муниципальным служащим и работникам, не являющимся муниципальными служащими, в органах местного самоуправления муниципального района «Буйнакский район»;
- о присвоении почетного звания «Почетный гражданин муниципального района «Буйнакский район» Ахмедову Б.Ш., Алиеву И.Э., Ахмедову Р.М. и Магомедову Б.М.
Административный истец считает, что указанное внеочередное заседание Собрания депутатов созвано незаконно и соответственно принятые на нем решения подлежат признанию недействительными.
Так, согласно пункту 6 статьи 11 решения 3-й сессии Собрания депутатов МР «Буйнакский район» от 27 июля 2017 г. № 15 «О Регламенте Собрания депутатов МР «Буйнакский район» депутаты Собрания депутатов могут быть созваны на внеочередное заседание.
Внеочередные заседания Собрания депутатов могут проводиться по письменному обращению главы муниципального района, председателя Собрания депутатов или не менее 1/3 от установленной численности депутатов Собрания депутатов, или контрольного органа муниципального района. В письменном обращении о созыве Собрания депутатов на внеочередное заседание указываются причины созыва и вопросы, вносимые на рассмотрение Собрания депутатов. Обращение о созыве подписывается, соответственно, главой муниципального района, председателем Собрания депутатов или депутатами, требующими созыва внеочередного заседания, руководителем контрольного органа муниципального района.
Внеочередное заседание (место и дата его проведения, повестка дня) назначается председателем Собрания депутатов в срок, не позднее 5 дней после вручения ему письменного уведомления с требованием о созыве внеочередного заседания.
Внеочередное заседание Собрания депутатов проводится исключительно в соответствии с той повесткой дня, которая была указана в требовании о его созыве.
Исходя из смысла вышеуказанной нормы Регламента внеочередное заседание Собрания депутатов МР «Буйнакский район» созывается только председателем Собрания депутатов МР «Буйнакский район» и в соответствии с заранее утвержденной повесткой дня.
Проведенное внеочередное заседания Собрания депутатов председателем собрания не созывалось, повестка дня никем не утверждалось.
По рассмотренным вопросам постоянная комиссия по вопросам законодательства, законности правопорядка и местного самоуправления при Собрании депутатов МР «Буйнакский район» не созывалась, заседания не проводила, заключения не выдавала, что является нарушением решения 3-й сессии Собрания депутатов МР «Буйнакский район» от 27 июля 2017 г. № 15 «О Регламенте Собрания депутатов МР «Буйнакский район» от председателя Собрания депутатов МР «Буйнакский район». Сами депутаты Собрания депутатов в установленном законом порядке не были извещены, материалы для ознакомления депутатам не предоставлены.
Таким образом, указанное внеочередное заседание Собрания депутатов МР «Буйнакский район» от 6 марта 2023 г. незаконно, а принятые решения недействительны.
Определением Верховного Суда Республики Дагестан от 12 мая 2023 г. к участию в деле в качестве заинтересованных лиц привлечены Администрация муниципального района «Буйнакский район» и Глава муниципального района «Буйнакский район».
Административный истец ФИО13, его представители, заинтересованные лица - Администрация МР «Буйнакский район», глава МР «Буйнакский район», извещённые о месте, дате и времени проведения судебного заседания, в суд не явились, о причинах неявки суд не известили, в связи с чем административное дело рассмотрено в их отсутствие.
Ранее, при рассмотрении настоящего административного дела, административный истец ФИО13 и его представители в судебном заседании заявленные административные исковые требования поддерживали и просили их удовлетворить.
Представитель административного ответчика Собрания депутатов муниципального района «Буйнакский район» Республики Дагестан по доверенности Кадиев Р.М. в судебном заседании и в своих письменных возражениях административные исковые требования не признал и просил в их удовлетворении отказать (т. 1, л.д. 94-96).
В заключении прокурором Мустафаевой М.М. указывается о законности оспариваемых заявителем нормативно-правовых актов Собрания депутатов муниципального района «Буйнакский район» Республики Дагестан.
Заслушав объяснения представителя административного ответчика Кадиева Р.М., заключение прокурора Мустафаевой М.М., исследовав материалы дела, суд приходит к выводу о необходимости отказа в удовлетворении заявленных административных исковых требований ввиду следующего.
Согласно материалам дела административный истец ФИО17 является депутатом Собрания депутатов МР «Буйнакский район».
Распоряжением председателя Собрания депутатов МР «Буйнакский район» Шихова З.С. от 20 февраля 2023 г. № 0-09л/с на время отсутствия или невозможности исполнения председателем Собрания депутатов своих обязанностей исполнение обязанностей указанного лица председателя Собрания депутатов возложена на депутата Собрания депутатов ФИО13 (административного истца) (т. 1, л.д. 7).
Согласно ответу прокуратуры г. Буйнакска от 10 марта 2023 г. на обращение ФИО13 на названное распоряжение председателя Собрания депутатов МР «Буйнакский район» Шихова З.С. от 20 февраля 2023 г. № 0-09л/с прокуратурой города принесен протест на предмет его отмены ввиду несоответствия положениям федерального законодательства и Регламенту Собрания депутатов МР «Буйнакский район» (т. 1, л.д. 8-9).
Суду представлены заявление Шихова З.С. и решение Собрания депутатов муниципального образования «село Нижнее Казанище» Буйнакского района Республики Дагестан от 28 февраля 2023 г. № 38, согласно которому из состава собрания депутатов МР «Буйнакский район» 7 созыва согласно поданного им заявления (по собственному желанию) отозван делегированный депутат сельского Собрания депутатов Шихов З.С., бывший председатель Собрания депутатов МР «Буйнакский район».
Также судом установлено, что Собранием депутатов МР «Буйнакский район» в установленном порядке заместитель председателя Собрания депутатов МР «Буйнакский район» избран не был.
Согласно п. 3 ст. 3 КАС РФ одной из задач административного судопроизводства является правильное и своевременное рассмотрение и разрешение административных дел.
Достижение указанной задачи невозможно без соблюдения принципа состязательности и равноправия сторон при активной роли суда (п. 7 ст. 6, ст. 14 названного кодекса).
Данный принцип выражается, в том числе, в принятии предусмотренных КАС РФ мер для всестороннего и полного установления всех фактических обстоятельств по административному делу, для выявления и истребования по собственной инициативе доказательств в целях правильного разрешения дела (ч. 1 ст. 63, ч.ч. 8, 12 ст. 226, ч. 1 ст. 306 данного кодекса), решение суда должно быть законным и обоснованным (ч. 1 ст. 176).
В соответствии с ч. 2 ст. 62 КАС РФ обязанность доказывания законности оспариваемых нормативных правовых актов, актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами, решений, действий (бездействия) органов, организаций и должностных лиц, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, возлагается на соответствующие орган, организацию и должностное лицо. Указанные органы, организации и должностные лица обязаны также подтверждать факты, на которые они ссылаются как на основания своих возражений.
Таким образом, исходя из приведенных законоположений, административный ответчик должен был представить в суд доказательства, свидетельствующие о законности оспариваемых административным истцом решений.
Согласно ст. 84 КАС РФ суд оценивает доказательства по своему внутреннему убеждению, основанному на всестороннем, полном, объективном и непосредственном исследовании имеющихся в административном деле доказательств (часть 1). Никакие доказательства не имеют для суда заранее установленной силы (ч. 2). Суд оценивает относимость, допустимость, достоверность каждого доказательства в отдельности, а также достаточность и взаимосвязь доказательств в их совокупности (ч. 3).
В соответствии со статьями 29-30 Закона Республики Дагестан от 16 апреля 1997 г. № 8 «О нормативных правовых актах Республики Дагестан» (далее – Закон Республики Дагестан от 16.04.1997 № 8) по вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные нормативные правовые акты (статья 29 Закона). Муниципальные нормативные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным законам, иным федеральным нормативным правовым актам, Конституции Республики Дагестан, законам Республики Дагестан, иным нормативным правовым актам Республики Дагестан (статья 30 Закона).
Согласно статье 42 Устава МР «Буйнакский район» муниципальный правовой акт – решение, принятое, в частности, органом местного самоуправления по вопросам местного значения, по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами Республики Дагестан, а также по иным вопросам, отнесенным уставом муниципального района в соответствии с федеральными законами к полномочиям органом местного самоуправления, документально оформленные, обязательные для исполнения на территории муниципального района, устанавливающие либо изменяющие общеобязательные правила или имеющие индивидуальный характер. Нормативные и иные правовые акты Собрания депутатов муниципального района входят в систему муниципальных правовых актов.
В соответствии со статьёй 22 Устава МР «Буйнакский район» и статье 24 Регламента Собрания депутатов МР «Буйнакский район», утвержденного Решением Собрания депутатов МР «Буйнакский район» от 27 июля 2017 г. № 15 (далее – Регламент), по вопросам, отнесенным к его компетенции федеральными законами, законами Республики Дагестан, Уставом муниципального района, Собрание депутатов МР «Буйнакский район» принимает муниципальные правовые акты - решения.
Административным ответчиком были представлены следующие Решения 18-й сессии Собрания депутатов МР «Буйнакский район» от 6 марта 2023 г., а также доказательства законности их принятия.
Так, решением 18-й сессии Собрания депутатов МР «Буйнакский район» от 6 марта 2023 г. № 95, на основании, в частности, решения Собрания депутатов муниципального образования «село Нижнее Казанище» Буйнакского района Республики Дагестан от 5 марта 2023 г. № 41, прекращены полномочия Председателя Собрания депутатов МР «Буйнакский район» VII созыва Шихова Зайнутдина Салахбековича (т. 1, л.д. 195).
Решением 18-й сессии Собрания депутатов МР «Буйнакский район» от 6 марта 2023 г. № 96, Председателем Собрания депутатов МР «Буйнакский район» VII созыва избран Асельдеров Абдулкадыр Казбекович (т. 1, л.д. 196).
Решением 18-й сессии Собрания депутатов МР «Буйнакский район» от 6 марта 2023 г. № 97, заместителем Председателя Собрания депутатов МР «Буйнакский район» VII созыва избран Мамаев Джаай Мугутдинович (т. 1, л.д. 197).
Решением 18-й сессии Собрания депутатов МР «Буйнакский район» от 6 марта 2023 г. № 98, внесены изменения в Положение о порядке проведения конкурса по отбору кандидатур на должность Главы муниципального района «Буйнакский район», утвержденного Решением Собрания депутатов МР «Буйнакский район» от 28 марта 2022 г. № 56 (т. 1, л.д. 198-199).
Решением 18-й сессии Собрания депутатов МР «Буйнакский район» от 6 марта 2023 г. № 99, внесены изменения в Решение Собрания депутатов МР «Буйнакский район» от 26 апреля 2022 г. № 66 «О конкурсе по отбору кандидатур на должность Главы муниципального района «Буйнакский район» (т. 1, л.д. 200).
Решением 18-й сессии Собрания депутатов МР «Буйнакский район» от 6 марта 2023 г. № 100, внесены изменения в структуру Администрации МР «Буйнакский район», утвержденную Решением Собрания депутатов МР «Буйнакский район» от 27 апреля 2017 г. № 8 (т. 1, л.д. 201).
Решением 18-й сессии Собрания депутатов МР «Буйнакский район» от 6 марта 2023 г. № 101 утверждено Положение о порядке установления, выплаты и перерасчета размера ежемесячной доплаты к пенсии лицам, замещавшим муниципальные должности, и пенсии за выслугу лет лицам, замещавшим должности муниципальной службы в муниципальном районе «Буйнакский район» (т. 1, л.д. 202).
Решением 18-й сессии Собрания депутатов МР «Буйнакский район» от 6 марта 2023 г. № 102 утверждены Перечень муниципальных должностей и Реестр должностей муниципальной службы, Положение о порядке и условиях оплаты труда муниципальных служащих и работников, не являющихся муниципальными служащими, в органах местного самоуправления МР «Буйнакский район», Порядок предоставления отпуска муниципальным служащим и работникам, не являющимся муниципальными служащими, в органах местного самоуправления муниципального района «Буйнакский район» (т. 1, л.д. 203-204).
Решениями 18-й сессии Собрания депутатов МР «Буйнакский район» от 6 марта 2023 г. №№ 103, 104, 105, 106 присвоены почетные звания «Почетный гражданин муниципального района «Буйнакский район» Ахмедову Б.Ш., Алиеву И.Э., Ахмедову Р.М., Магомедову Б.М., соответственно (т. 1, л.д. 205-208).
Определением Верховного Суда Республики Дагестан от 7 июля 2023 г. административные исковые требования ФИО13 о признании незаконным заседания 18-й сессии Собрания депутатов МР «Буйнакский район» от 6 марта 2023 г., а также о признании недействительными решений 18-й сессии Собрания депутатов МР «Буйнакский район» от 6 марта 2023 г. № № 96, 97, 103, 104, 105 и 106, в связи с их неподсудностью Верховному Суду Республики Дагестан, выделены из административного дела в отдельное производство (т. 2, л.д. 57-61).
Определением Верховного Суда Республики Дагестан от 10 июля 2023 г. административные исковые требования ФИО13 о признании недействительными решений 18-й сессии Собрания депутатов МР «Буйнакский район» от 6 марта 2023 г. №№ 95, 99, в связи с их неподсудностью Верховному Суду Республики Дагестан в качестве суда первой инстанции, возвращены административному истцу (т. 2, л.д. 67-69).
Определением Верховного Суда Республики Дагестан от 11 апреля 2023 г. административные исковые требования ФИО13 о признании нормативно-правовых актов 18-й сессии Собрания депутатов МР «Буйнакский район» от 6 марта 2023 г. № № 98, 100, 101 и 102 приняты к производству суда (т. 1, л.д. 75-77).
Решением 18-й сессии Собрания депутатов МР «Буйнакский район» от 6 марта 2023 г. № 98, внесены изменения в Положение о порядке проведения конкурса по отбору кандидатур на должность Главы муниципального района «Буйнакский район», утвержденного Решением Собрания депутатов МР «Буйнакский район» от 28 марта 2022 г. № 56 (т. 1, л.д. 198-199).
Согласно части 2.1 статьи 36 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», порядок проведения конкурса по отбору кандидатур на должность главы муниципального образования устанавливается представительным органом муниципального образования.
Решением 18-й сессии Собрания депутатов МР «Буйнакский район» от 6 марта 2023 г. № 100, внесены изменения в структуру Администрации МР «Буйнакский район», утвержденную Решением Собрания депутатов МР «Буйнакский район» от 27 апреля 2017 г. № 8 (т. 1, л.д. 201).
Согласно ч.ч. 1, 7 и 8 ст. 37 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования) наделяется уставом муниципального образования полномочиями по решению вопросов местного значения и полномочиями для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ. Местная администрация обладает правами юридического лица. Структура местной администрации утверждается представительным органом муниципального образования по представлению главы местной администрации. В структуру местной администрации могут входить отраслевые (функциональные) и территориальные органы местной администрации.
Решением 18-й сессии Собрания депутатов МР «Буйнакский район» от 6 марта 2023 г. № 101 утверждено Положение о порядке установления, выплаты и перерасчета размера ежемесячной доплаты к пенсии лицам, замещавшим муниципальные должности, и пенсии за выслугу лет лицам, замещавшим должности муниципальной службы в муниципальном районе «Буйнакский район» (т. 1, л.д. 202).
Указанное решение принято в соответствии с положениями Федерального закона от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации», Закона Республики Дагестан от 11 марта 2008 г. № 9 «О муниципальной службе в Республике Дагестан», Закона Республики Дагестан от 8 апреля 2008 г. № 18 «О государственных должностях Республики Дагестан», Закона Республики Дагестан от 11 октября 2010 г. № 55 «О пенсии за выслугу лет лицам, замещавшим должности государственной гражданской службы Республики Дагестан» и Устава МР «Буйнакский район».
Решением 18-й сессии Собрания депутатов МР «Буйнакский район» от 6 марта 2023 г. № 102 утверждены Перечень муниципальных должностей и Реестр должностей муниципальной службы, Положение о порядке и условиях оплаты труда муниципальных служащих и работников, не являющихся муниципальными служащими, в органах местного самоуправления МР «Буйнакский район», Порядок предоставления отпуска муниципальным служащим и работникам, не являющимся муниципальными служащими, в органах местного самоуправления муниципального района «Буйнакский район» (т. 1, л.д. 203-204).
Указанное решение принято в соответствии с положениями Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Закона Республики Дагестан от 11 марта 2008 г. № 9 «О муниципальной службе в Республике Дагестан», постановления Правительства Республики Дагестан от 14 июля 2010 г. № 252 «О нормативах формирования расходов на оплату труда лиц, замещающих муниципальные должности и должности муниципальной службы в Республике Дагестан» и Устава МР «Буйнакский район».
Согласно п. 1 ст. 46 Конституции РФ каждому гарантируется судебная защита его прав и свобод. Решения и действия (бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суд (п. 2 той же статьи).
В соответствии с пунктом 2 части 1 статьи 20 Кодекса административного судопроизводства РФ (далее - КАС РФ) Верховный суд республики рассматривает в качестве суда первой инстанции административные дела об оспаривании нормативных правовых актов представительных органов муниципальных образований.
В пункте 2 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 25 декабря 2018 г. № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами» разъяснено, что существенными признаками, характеризующими нормативный правовой акт, являются: издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления, иным органом, уполномоченной организацией или должностным лицом, наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений. Вместе с тем признание того или иного акта нормативным правовым во всяком случае зависит от анализа его содержания, который осуществляется соответствующим судом.
Вместе с тем признание того или иного акта нормативным правовым во всяком случае зависит от анализа его содержания, который осуществляется соответствующим судом.
Так, следует учитывать, что акт может являться обязательным для неопределенного круга лиц, в частности, в случаях, когда он издается в целях установления правового режима конкретного объекта публичного права (например, правовой акт об установлении границы территории, на которой осуществляется территориальное общественное самоуправление, об установлении границ зон с особыми условиями использования территории, решение о резервировании земель для государственных и муниципальных нужд, об утверждении генеральных планов поселений, городских округов, схем территориального планирования муниципальных районов, субъектов Российской Федерации, двух и более субъектов Российской Федерации, Российской Федерации).
Проанализировав содержание оспариваемых по делу правовых актов, оспариваемые решения об утверждении указанных Положений обладают признаками нормативных правовых актов, так как ими устанавливаются правовые нормы (правила поведения), обязательные применения неопределенным кругом лиц, и рассчитанные на неоднократное применение. Данные правовые акты изданы уполномоченным органом местного самоуправления.
При указанных обстоятельствах оспариваемые Решения Собрания депутатов МР «Буйнакский район» об утверждении Положений являются нормативными правовыми актами, а, следовательно, подлежат рассмотрению Верховным Судом Республики Дагестан по первой инстанции.
Для признания оспариваемого нормативного правового акта недействующим суд должен установить наличие одновременно двух условий: нормативный правовой акт не соответствует закону или иному нормативному правовому акту в совокупности с нарушением прав, свобод и законных интересов лиц, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом (постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 г. № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами»).
Согласно части 1 статьи 1 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» местное самоуправление составляет одну из основ конституционного строя Российской Федерации, признается, гарантируется и осуществляется на всей территории Российской Федерации.
Депутат - член представительного органа поселения, муниципального района, городского округа, городского округа с внутригородским делением, внутригородского района или внутригородской территории города федерального значения (статья 2 Федерального закона № 131-ФЗ).
Исходя из положений частей 1 и 4 статьи 7 названного Федерального закона, по вопросам местного значения принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, настоящему Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.
В соответствии с частями 1, 2 и 3 статьи 34 Федерального закона № 131-ФЗ структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольно-счетный орган муниципального образования, иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.
Порядок формирования, полномочия, срок полномочий, подотчетность, подконтрольность органов местного самоуправления, а также иные вопросы организации и деятельности указанных органов определяются уставом муниципального образования в соответствии с законом субъекта Российской Федерации.
Устав муниципального образования и оформленные в виде правовых актов решения, принятые на местном референдуме (сходе граждан), являются актами высшей юридической силы в системе муниципальных правовых актов, имеют прямое действие и применяются на всей территории муниципального образования.
Иные муниципальные правовые акты не должны противоречить уставу муниципального образования и правовым актам, принятым на местном референдуме (сходе граждан) (часть 1, 2, 3, 5 статьи 43 Федерального закона № 131-ФЗ).
В соответствии с частями 1, 1.1, 1.2 статьи 35 Федерального закона № 131-ФЗ, представительный орган муниципального образования может осуществлять свои полномочия в случае избрания не менее двух третей от установленной численности депутатов.
Уставом МР «Буйнакский район» определяется правомочность заседания представительного органа муниципального образования. Общая численность депутатов Собрания депутатов составляет 59 человек, которые состоят из глав сельских поселений, входящих в состав муниципального района и из депутатов Собрания депутатов указанных поселений, избираемых Собраниями депутатов сельских поселений из своего состава в соответствии с нормами представительства, установленным Уставом. Собрание депутатов сельского поселения может осуществлять свои полномочия в случае избрания не менее двух третей от установленной численности депутатов. Заседание представительного органа муниципального образования не может считаться правомочным, если на нем присутствует менее 50 процентов от установленной численности депутатов. Заседания представительного органа муниципального образования проводятся не реже одного раза в три месяца. Собрание депутатов двумя третями голосов от установленной численности депутатов, принимает решения по вопросам утверждения Устава муниципального района и (или) внесения в него изменений и дополнений. Решения Собрания депутатов муниципального района, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории муниципального района, принимаются большинством голосов от установленной численности депутатов представительного органа муниципального района, если иное не установлено Федеральным законом от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ. По остальным вопросам решения принимаются большинством голосов от числа присутствующих депутатов. Собрание депутатов муниципального района по вопросам, отнесенным к его компетенции федеральными законами, законами Республики Дагестан, Уставом муниципального района, принимает решения, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории муниципального района…, а также решения по вопросам организации деятельности Собрания депутатов муниципального района. Собрание депутатов принимает Регламент, регулирующий вопросы организации и деятельности Собрания депутатов (статья 22 Устава – т. 2, л.д. 124-125).
Собрание депутатов МР «Буйнакский район» в целях осуществления своей деятельности и контроля вправе создавать постоянные и временные комиссии, рабочие группы. Структура, порядок формирования, полномочия и организация работы комиссий, рабочих групп определяются регламентом Собрания депутатов (статья 23 Устава).
Глава МР «Буйнакский район» инициирует созыв внеочередного заседания Собрания депутатов, обладает правом внесения в Собрание депутатов проектов муниципальных правовых актов (статья 29 Устава).
Решением 3-й сессии Собрания депутатов МР «Буйнакский район» от 27 июля 2017 г. № 15 утверждён Регламент Собрания депутатов МР «Буйнакский район» (далее - Регламент) (т. 2, л.д. 161, 162-191).
Регламент Собрания депутатов определяет процедуру подготовки, внесения и рассмотрения вопросов на заседаниях Собрания депутатов, порядок образования и избрания его органов, заслушивания отчетов об их работе, процедуру голосования и другие вопросы организации деятельности Собрания депутатов и его рабочих органов.
Собрание депутатов состоит из 59 депутатов, рабочими органами Собрания являются председатель, заместитель председателя, президиум, постоянные комиссии и рабочие группы Собрания депутатов (статья 3 Регламента).
Собрание депутатов из числа депутатов избирает постоянные комиссии для предварительного рассмотрения и подготовки вопросов и актов Собрания депутатов, рассматриваемых на заседании Собрания депутатов. Постоянная комиссия по поручению Собрания депутатов или его председателя, либо по собственной инициативе осуществляет организацию работы в Собирании депутатов по своим направлениям деятельности; - предварительное обсуждение проектов, документов, внесенных на рассмотрение Собрания депутатов, подготовку заключения по ним, рассмотрение и внесение поправок к проектам документов, принятым за основу. Деятельность постоянных комиссий осуществляется в соответствии с Регламентом Собрания депутатов (статья 7 Регламента).
Заседание постоянных комиссий правомочно, если в их работе принимает участие более половины от общего числа членов соответствующей постоянной комиссии. По рассматриваемым вопросам постоянная комиссия принимает решения, предложения и заключения большинством голосов членов постоянной комиссии (статья 10 Регламента).
Регламентом Собрания депутатов предусмотрено, что Собрание депутатов может осуществлять свои полномочия в случае избрания не менее двух третей от установленной численности депутатов. Заседание представительного органа муниципального образования правомочно, если на нем присутствует более 50 процентов избранных депутатов. Заседания представительного органа муниципального образования проводятся не реже одного раза в три месяца. Собрание депутатов двумя третями голосов от установленной численности депутатов, принимает решения по вопросам утверждения Устава муниципального района и (или) внесения в него изменений и дополнений. Решения Собрания депутатов муниципального района, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории муниципального района, принимаются большинством голосов от избранного числа депутатов представительного органа муниципального района, если иное не установлено Федеральным законом от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ. По остальным вопросам решения принимаются большинством голосов от числа присутствующих депутатов (статья 11 Регламента).
В соответствии с пунктом 6 статьи 11 Регламента депутаты Собрания депутатов могут быть созваны на внеочередное заседание, которое может проводиться по письменному обращению главы муниципального района, председателя Собрания депутатов или не менее одной трети от установленной численности депутатов Собрания депутатов, или контрольного органа муниципального района. В письменном обращении о созыве Собрания депутатов на внеочередное заседание указываются причины созыва и вопросы, вносимые на рассмотрение Собрания депутатов. Обращение о созыве подписывается, соответственно, главой муниципального района, председателем Собрания депутатов или депутатами, требующими созыва внеочередного заседания, руководителем контрольного органа муниципального района. Внеочередное заседание (место и дата его проведения, повестка дня) назначается председателем Собрания депутатов в срок не позднее 5 дней после вручения ему письменного уведомления с требованием о созыве внеочередного заседания. Внеочередное заседание проводится исключительно в соответствии с той повесткой дня, которая была указана в требовании о его созыве.
Как усматривается из материалов дела, в соответствии с Уставом МР «Буйнакский район» и Регламентом Собрания депутатов 6 марта 2023 г. состоялось внеочередное заседание Собрания депутатов МР «Буйнакский район», созванное по требованию 20 депутатов из 59 депутатов Собрания депутатов, что составляет более одной трети от установленной численности его депутатов. При этом проект повестки дня был приложен к требованию указанных депутатов (т. 1, л.д. 97-98, 99).
Имеются письменные извещения за подписью и.о. главы МР «Буйнакский район» Ханмурзаева У.М. от 1 марта 2023 г. № 0-190, согласно которым и.о. главы МР «Буйнакский район» Ханмурзаев У.М. просит созвать внеочередное заседание Собрания депутатов, которое провести 6 марта 2023 г. в 14 часов, подписанные депутатами Собрания депутатов МР «Буйнакский район» (т. 1, л.д. 114-132).
Имеется извещение депутатов Собрания депутатов о внеочередном заседании согласно Регламенту не позднее, чем за 3 дня до заседания. Регламентом не установлен способ уведомления, уведомления о времени и месте проведения внеочередного заседания Собрания депутатов направлялись депутатам посредством телефонной связи, размещением информации в общей группе Собрания депутатов в мессенджере Ватцап (WhatsApp) (скриншот прилагается).
Перед внеочередным заседанием Собрания депутатов МР «Буйнакский район» от 6 марта 2023 г., в Собрании депутатов МР «Буйнакский район» 3 марта 2023 г. было проведено заседание постоянной депутатской комиссии Собрания депутатов МР «Буйнакский район» седьмого созыва по вопросам законодательства, законности, правопорядка и местного самоуправления. Повестка дня: Рассмотрение заявления депутата Собрания депутатов МР «Буйнакский район» Мусаева М-К.М. о необходимости внесения изменений в Положение о порядке проведения конкурса по отбору кандидатур на должность главы МР «Буйнакский район». В заседании постоянной комиссии приняло участие 5 членов комиссии из 9, что соответствует статье 10 Регламента и пункту 11 разделу III Положения о постоянных комиссиях Собрания депутатов МР «Буйнакский район», утвержденного решением Собрания депутатов МР «Буйнакский район» от 4 апреля 2017 г. № 3, согласно которым заседание правомочно, если на нем присутствует более половины общего состава комиссии, но не менее трех депутатов (т. 1, л.д. 133-136, 153-159).
Также 3 марта 2023 г. было проведено заседание Президиума Собрания депутатов МР «Буйнакский район» седьмого созыва, в котором приняли участие 4 члена Президиума из 7, что также соответствует пункту 11 разделу III Положения о постоянных комиссиях Собрания депутатов МР «Буйнакский район», утвержденного решением Собрания депутатов МР «Буйнакский район» от 4 апреля 2017 г. № 3, согласно которым заседание правомочно, если на нем присутствует более половины общего состава комиссии, но не менее трех депутатов (т. 1, л.д. 109-113, 153-159).
На заседании Президиума Собрания депутатов МР «Буйнакский район» седьмого созыва от 3 марта 2023 г. были проверены вопросы, предлагаемые к повестке внеочередного заседания Собрания депутатов МР «Буйнакский район» от 6 марта 2023 г.
При этом указывается о необходимости рассмотрения проекта решения Собрания депутатов о прекращении полномочий председателя Собрания депутатов Шихова З.С., в связи с отзывом последнего как делегированного в Собрание депутатов МР «Буйнакский район» решением Собрания депутатов МО СП «село Нижнее Казанище» Буйнакского района Республики Дагестан.
Было решено провести внеочередное заседание Собрания депутатов по предлагаемой повестке дня, которая была указана в требовании о его созыве (т. 1, л.д. 109-113).
Как указывалось выше, согласно поданному бывшим председателем Собрания депутатов МР «Буйнакский район» Шиховым З.С. заявлению об отзыве из состава собрания депутатов МР «Буйнакский район» 7 созыва (по собственному желанию) решением Собрания депутатов МО «село Нижнее Казанище» Буйнакского района Республики Дагестан от 28 февраля 2023 г. № 38 из состава собрания депутатов МР «Буйнакский район» 7 созыва был отозван делегированный депутат сельского Собрания депутатов Шихов З.С.
Также в установленном порядке Собранием депутатов МР «Буйнакский район» заместитель председателя Собрания депутатов муниципального района избран не был.
В связи с этим вопрос о созыве внеочередного заседания, утверждении его повестки и назначении времени и места проведения внеочередного заседания принято Президиумом Собрания депутатов МР «Буйнакский район» седьмого созыва от 3 марта 2023 г.
6 марта 2023 г. состоялось 18-ое внеочередное заседание Собрания депутатов, на котором от установленной численности избранных 59 депутатов Собрания депутатов МР присутствовало 36 депутатов, что отражено в явочном листе и протоколе заседания. В ходе данного заседания были приняты решения об утверждении нормативно-правовых актов, оспариваемые административным истцом ФИО13 по настоящему делу.
Внеочередное заседание Собрания депутатов было проведено по предлагаемой повестке дня, которая была указана в требовании о его созыве (т. 1, л.д. 101-108).
То, что указанные в представленных суду документах лица являются депутатами Собрания депутатов МР «Буйнакский район» подтверждается Решениями Собрания депутатов сельских поселений, входящих в состав МО МР «Буйнакский район», о делегировании указанных лиц в состав Собрания депутатов МР «Буйнакский район» (т. 3, л.д. 90-119).
Из приведённого следует, что внеочередное заседание Собрания депутатов от 6 марта 2023 г. проведено в присутствии более чем 50 процентов от числа избранных депутатов при соблюдении кворума (36 депутатов - при установленной численности 59 депутатов), отсутствие остальных депутатов, в том числе и административного истца, не является основанием для признания указанного внеочередного заседания Собрания депутатов и принятых на нём решений незаконными, учитывая единогласное голосование «за» по всем вопросам и принятым решениям.
Суд приходит к выводу о том, что приводимые административным истцом ФИО13 доводы о нарушениях при принятии оспариваемых Решений, не могут быть приняты во внимание, поскольку данных о нарушении законодательства и Устава муниципального района, Регламента Собрания депутатов МР «Буйнакский район» судом не установлено и они (доводы истца) не повлияли на результат волеизъявления депутатов.
Данные доводы истца противоречат материалам дела и основаны на их несоответствии обстоятельствам дела и неправильном толковании норм материального права.
В соответствии с частью 3 статьи 15 Конституции Российской Федерации любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения.
Аналогичное правовое регулирование закреплено в статье 58 Закона Республики Дагестан от 16 апреля 1997 г. № 8.
Согласно разъяснениям, содержащимся в пункте 31 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 г. № 50, в случае если законодательством Российской Федерации предусмотрено обязательное опубликование нормативного правового акта и в средстве массовой информации (в нескольких средствах массовой информации), и на «Официальном интернет-портале правовой информации», официальным опубликованием акта следует признавать его первое размещение в одном из предусмотренных мест опубликования.
Учитывая, что целью официального опубликования нормативного правового акта является обеспечение возможности ознакомиться с содержанием этого акта тем лицам, права и свободы которых он затрагивает, в исключительных случаях при отсутствии в публичном образовании периодического издания, осуществляющего официальное опубликование нормативных правовых актов, принимаемых в этом публичном образовании, и при опубликовании оспариваемого акта в ином печатном издании либо обнародовании акта (например, в порядке, предусмотренном учредительными документами публичного образования) необходимо проверять, была ли обеспечена населению публичного образования и иным лицам, чьи права и свободы затрагивает принятый акт, возможность ознакомиться с его содержанием. Если такая возможность была обеспечена, порядок опубликования нормативного правового акта не может признаваться нарушенным по мотиву опубликования не в том печатном издании либо доведения его до сведения населения в ином порядке.
В соответствии со статьёй 45 Устава МР «Буйнакский район» нормативный правовой акт, принятый Собранием депутатов муниципального района, направляется главе муниципального района для подписания и опубликования (обнародования) в течение 10 дней. Муниципальные нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций, учредителем которых выступает муниципальный район, а также соглашения, заключаемые между органами местного самоуправления, вступают в силу после их официального опубликования. Официальным опубликованием муниципального правового акта считается первая публикация его полного текста в периодическом печатном издании «Буйнакские известия», распространяемом в муниципальном районе.
В соответствии со ст. 60 Закона Республики Дагестан от 16 апреля 1997 г. № 8, нормативные правовые акты могут быть опубликованы в иных печатных изданиях, а также доведены для всеобщего сведения (обнародованы) по телевидению и радио, переданы по телефаксу, разосланы соответствующим государственным органам, органам местного самоуправления, предприятиям, учреждениям, организациям, должностным лицам. Нормативные правовые акты могут быть опубликованы также в виде отдельного издания.
Как усматривается из текста периодического печатного издания «Буйнакские известия» от 10 марта 2023 г. № 9 (9898) оспариваемые по настоящему делу заявителем нормативно-правовые акты в порядке, установленном приведенными правовыми актами, опубликованы, доведены до сведения населения, что не лишает заинтересованных лиц возможности ознакомиться с содержанием указанных нормативно-правовых актов.
В соответствии со статьей 208 КАС РФ, с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применён этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.
В силу пунктов 2 и 3 части 8 статьи 213 КАС РФ суд при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта выясняет как вопросы соблюдения требований нормативных правовых актов, устанавливающих: а) полномочия органа, организации, должностного лица на принятие нормативных правовых актов; б) форму и вид, в которых орган, организация, должностное лицо вправе принимать нормативные правовые акты; в) процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта; г) правила введения нормативных правовых актов в действие, так и соответствие этого акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.
Как разъяснено в постановлении Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 г. № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами», при проверке соблюдения порядка принятия оспариваемого нормативного правового акта суд выясняет, соблюдены ли существенные положения нормативного правового акта, регулирующие процедуру принятия актов данного вида (пункт 29).
Вместе с тем, в пункте 34 указанного Постановления определено, что, если судом будет установлено, что оспариваемый акт принят в пределах полномочий органа или должностного лица с соблюдением требований законодательства к форме нормативного правового акта, порядку принятия и введения его в действие, суду следует проверить, соответствует ли содержание акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.
С учетом названных норм, а также на основе оценки доказательств судом установлено, что оспариваемые решения приняты уполномоченным органом в пределах предоставленных ему полномочий, изданы с соблюдением требований, предъявляемых к форме издаваемого нормативного правового акта, порядок принятия, опубликования и введения его в действие не нарушен, что лицами, участвующими в деле, не оспаривается. Указанные правовые акты не нарушают прав административного истца.
В соответствии с пунктом 2 части 2 статьи 215 КАС РФ, если по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта оспариваемый полностью или в части нормативный правовой акт признается соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, судом принимается решение об отказе в удовлетворении заявленных требований.
Все понесенные административным истцом судебные расходы по административному делу в соответствии со статьёй 114 КАС РФ возложить на административного истца.
На основании изложенного, руководствуясь ст. ст. 175-180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Верховный Суд Республики Дагестан
решил:
в удовлетворении административного искового заявления ФИО13 к Собранию депутатов муниципального района «Буйнакский район» о признании недействительными решений 18-й сессии Собрания депутатов муниципального района «Буйнакский район», а именно:
решение № 98 «О внесении изменений в Положение о порядке проведения конкурса по отбору кандидатур на должность Главы муниципального района «Буйнакский район», утверждённого Решением Собрания депутатов муниципального района «Буйнакский район» от 28 марта 2022 г. № 56»;
решение № 100 «О внесении изменений в структуру Администрации муниципального района «Буйнакский район»;
решение № 101 «Об утверждении Положения о порядке установления, выплаты и перерасчета размера ежемесячной доплаты к пенсии лицам, замещавшим должности муниципальной службы в муниципальном районе «Буйнакский район»;
решение № 102 «Об утверждении Перечня муниципальных должностей и Реестра должностей муниципальной службы, Положения о порядке и условиях оплаты труда муниципальных служащих и работников, не являющихся муниципальными служащими, в органах местного самоуправления муниципального района «Буйнакский район», о Порядке предоставления отпуска муниципальным служащим и работникам, не являющимся муниципальными служащими, в органах местного самоуправления муниципального района «Буйнакский район» - отказать.
На решение могут быть поданы апелляционные жалобы, представление прокурора в судебную коллегию по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции в течение одного месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме, через Верховный Суд Республики Дагестан.
Мотивированное решение изготовлено 12 октября 2023 г.
Судья Верховного Суда
Республики Дагестан Д.М. Омаров
