ВЕРХОВНЫЙ СУД
РЕСПУБЛИКИ БУРЯТИЯ
Р Е Ш Е Н И Е
именем Российской Федерации
23 июня 2016 года г. Улан-Удэ
Верховный суд Республики Бурятия в составе судьи Ивановой В.А., при секретареВасильевой А.В.,
с участиемпрокурора Бадмацыреновой Ю.С., истца ФИО2, ее представителя адвоката Гришиной Н.С. (по ордеру), представителей Заиграевского районного Совета депутатов МО «Заиграевский район», Администрации МО «Заиграевский район» ФИО3, ФИО4 (по доверенностям),
рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело № 33а-66/2016по заявлению ФИО2 о признании недействующим решения Заиграевского районного Совета депутатов от 29.12.2015 г. № 103 «Об установлении пределов размера выплат к страховой пенсии муниципальным служащим и лицам, замещавшим выборные должности (не являющиеся муниципальными служащими)»,
У С Т А Н О В И Л:
29 декабря 2015 года Заиграевским районным Советом депутатов муниципального образования «Заиграевский район» Республики Бурятия принято решение «Об установлении пределов размера доплат к страховой пенсии муниципальным служащим и лицам, замещавшим выборные муниципальные должности (не являющиеся муниципальными служащими) № 103 (далее по тексту – решение Заиграевского районного Совета депутатов МО «Заиграевский район» РБ № 103 от 29 декабря 2015 г.).
Решение опубликовано на официальном сайте администрации муниципального образования «Заиграевский район» http://zaigraevo.ru, в газете «Вперед» № 1-2 от 14 января 2016 г.
В соответствии с пунктом 1 данного решения установлен предел ежемесячного размера доплат к страховой пенсии муниципальным служащим и лицам, замещавшим выборные муниципальные должности (не являющиеся муниципальными служащими) на 2016 год, не превышающий размер установленного законодательством Российской Федерации индексированного базового размера страховой части трудовой пенсии по старости, предусмотренного пунктом 1 статьи 15 Федерального закона № 400-ФЗ от 28.12.2013 г. «О страховых пенсиях».
ФИО2 обратилась в Верховный Суд Республики Бурятия с заявлением об оспаривании решения Заиграевского районного Совета депутатов МО «Заиграевский район» РБ № 103 от 29 декабря 2015 г.
Требования мотивированы следующим. Оспариваемое решение является незаконным в связи с тем, что оно принято неуполномоченным органом местного самоуправления. Установление предела доплат является полномочием администрации района, как исполнителя бюджета, а не представительного органа, каковым является районный Совет депутатов. Кроме того, истец указывает на нарушение процедуры принятия акта, а также на отсутствие необходимости в принятии такого решения ввиду профицита бюджета. В связи с тем, что решение Заиграевского районного Совета депутатов МО «Заиграевский район» РБ № 103 от 29 декабря 2015 г. противоречит федеральному и республиканскому законодательству, нарушает ее права, просит признать его недействующим.
В судебном заседании ФИО2 и ее представитель Гришина Н.С. исковые требования поддержали.
Действующие на основании доверенностей представители Заиграевского районного Совета депутатов МО «Заиграевский район», Администрации МО «Заиграевский район» ФИО3, ФИО4, исковые требования не признали, ссылаясь на то, что оспариваемое решение принято в пределах полномочий представительного органа муниципального образования, процедура его принятия не нарушена, противоречие нормативно-правовым актам, имеющим большую силу, отсутствует.
Прокурор Бадмацыренова Ю.С. в заключении указала, что оспариваемое решение не противоречит нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.
Суд, выслушав участников процесса, исследовав материалы дела, приходит к выводу, что основания для удовлетворения заявленных требований отсутствуют.
Согласно ч. 1 ст.208 Кодекса административного судопроизводства РФ с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.
При рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд выясняет:
1) нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в интересах которых подано административное исковое заявление;
2) соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих: а) полномочия органа, организации, должностного лица на принятие нормативных правовых актов; б) форму и вид, в которых орган, организация, должностное лицо вправе принимать нормативные правовые акты; в) процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта; г) правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе порядок опубликования, государственной регистрации (если государственная регистрация данных нормативных правовых актов предусмотрена законодательством Российской Федерации) и вступления их в силу;
3) соответствие оспариваемого нормативного правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.
Оценив представленные доказательства, суд приходит к выводу, что оспариваемое решение принято в пределах полномочиях Заиграевского районного совета депутатов по вопросам, отнесенным к его ведению, процедура принятия решения соответствует требованиям законодательства, решение не противоречит нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.
В соответствии с п. 5 ч.1 ст. 23 Федерального закона № 25-ФЗ от 02.03.2007 «О муниципальной службе в Российской Федерации» муниципальному служащему гарантируются, в том числе пенсионное обеспечение за выслугу лет и в связи с инвалидностью, а также пенсионное обеспечение членов семьи муниципального служащего в случае его смерти, наступившей в связи с исполнением им должностных обязанностей.
Частью 3 ст. 23 данного Федерального закона установлено, что законами субъекта Российской Федерации и уставом муниципального образования муниципальным служащим могут быть предоставлены дополнительные гарантии.
Согласно пункту 4 статьи 7 Федерального закона от 15 декабря 2001 г. N 166-ФЗ "О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации" условия предоставления права на пенсию государственным гражданским служащим субъектов Российской Федерации и муниципальным служащим за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации и средств местных бюджетов определяются законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации и актами органов местного самоуправления.
Пункт 5 статьи 1 Федерального закона от 17 декабря 2001 г. N 173-ФЗ "О трудовых пенсиях в Российской Федерации" предусматривает, что отношения, связанные с пенсионным обеспечением граждан за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации, средств местных бюджетов и средств организаций, регулируются нормативными правовыми актами органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и актами организаций.
Согласно ч.ч. 1, 2 ст. 12 Закона РБ № 808-II от 29.09.2001 года «О доплате к страховой пенсии и пенсиях за выслугу лет отдельным категориям граждан», ст. 8 Закона Республики Бурятия № 798-IV от 08.05.2009 г. «О гарантиях осуществления полномочий депутат представительного органа муниципального образования, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления» органы местного самоуправления вправе устанавливать ежемесячные доплаты к страховым пенсиям лицам, замещавшим муниципальные должности, муниципальным служащим, замещавшим в аппаратах этих органов муниципальные должности муниципальной службы в Республике Бурятия, предусмотренные Реестром муниципальных должностей муниципальной службы Республики Бурятия. Ежемесячная доплата к страховой пенсии лицам, замещавшим выборные муниципальные должности, муниципальным служащим устанавливается за счет средств местного бюджета в порядке, определяемом представительным органом соответствующего муниципального образования.
В соответствии с частями 1 и 2 статьи 53 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (в редакции, действовавшей на момент возникновения спорных правоотношений) расходы местных бюджетов осуществляются в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации. Органы местного самоуправления самостоятельно определяют размеры и условия оплаты труда депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений, устанавливают муниципальные минимальные социальные стандарты и другие нормативы расходов местных бюджетов на решение вопросов местного значения.
Статьей 86 Бюджетного кодекса Российской Федерации установлено, что расходные обязательства муниципального образования возникают в результате принятия муниципальных правовых актов по вопросам местного значения и иным вопросам, которые в соответствии с федеральными законами вправе решать органы местного самоуправления. В таком случае расходные обязательства устанавливаются органами местного самоуправления самостоятельно и исполняются за счет собственных доходов и источников финансирования дефицита соответствующего местного бюджета.
Из приведенных законоположений следует, что правовое регулирование дополнительного пенсионного обеспечения муниципальных служащих, осуществляемого за счет средств местного бюджета, отнесено к компетенции органов местного самоуправления. Федеральными законами определены границы, в пределах которых органы местного самоуправления в соответствии с законодательством субъекта Российской Федерации определяют уровень дополнительного пенсионного обеспечения за выслугу лет для муниципальных служащих своего муниципального образования. Поскольку финансирование пенсии за выслугу лет муниципальных служащих, лиц, замещающих выборные муниципальные должности, осуществляется за счет собственных доходов соответствующих муниципальных образований, то муниципальные образования с учетом бюджетных возможностей вправе вводить и изменять порядок и условия выплаты такой пенсии муниципальным служащим как в отношении вновь, так и ранее назначенных пенсий.
Таким образом, следует признать, что представительный орган местного самоуправления может реализовывать свои полномочия по установлению лицам, замещавшим муниципальные должности, дополнительных гарантий в виде ежемесячной доплаты к страховой пенсии при достаточном уровне наполнения бюджета собственными доходами.
Судом установлено, что ФИО2 как лицо, замещавшее выборную муниципальную должность, с ... является получателем доплаты к страховой пенсии.
Указанная доплата к пенсии ФИО2 была назначена на основании Положения о порядке установления и выплаты ежемесячной доплаты к трудовым пенсиям лицам, замещавшим муниципальные должности муниципальной службы в МО «Заиграевский район», утвержденного решением Заиграевского районного Совета депутатов № 180 от 30.11.2007 г.
Решением Заиграевского районного Совета депутатов от 27.12.2013 г. № 438, данное Положение отменено, утверждено Положение о порядке назначения, выплаты и перерасчета доплаты за выслугу лет к трудовой пенсии муниципальным служащим, замещавшим должности муниципальной службы муниципального образования «Заиграевский район».
Статьей 3 данного Положения определен порядок финансирования доплат за выслугу лет к трудовой пенсии, компетенция администрации и районного Совета депутатов МО «Заиграевский район».
Так, частями 3.2, 3.4 статьи 3 Положения о порядке назначения, выплаты и перерасчета доплаты за выслугу лет к трудовой пенсии муниципальным служащим, замещавшим должности муниципальной службы муниципального образования «Заиграевский район» установлено, что организация финансового обеспечения выплаты доплаты за выслугу лет к трудовой пенсии возлагается на администрацию МО «Заиграевский район». Заиграевский районный Совет депутатов муниципального образования вправе устанавливать предел ежемесячного размера доплат к страховой пенсии муниципальным служащим, замещавшим должности муниципальной службы и иным категориям граждан, указанным в положении, исходя из имеющихся в бюджете МО «Заиграевский район» финансово-экономических возможностей.
В соответствии с пунктом 1 решения Заиграевского районного Совета депутатов МО «Заиграевский район» РБ № 103 от 29 декабря 2015 г. установлен предел ежемесячного размера доплат к страховой пенсии муниципальным служащим и лицам, замещавшим выборные муниципальные должности (не являющиеся муниципальными служащими) на 2016 год, не превышающий размер установленного законодательством Российской Федерации индексированного базового размера страховой части трудовой пенсии по старости, предусмотренного пунктом 1 статьи 15 Федерального закона № 400-ФЗ от 28.12.2013 г. «О страховых пенсиях».
С учетом приведенных выше правовых норм, а также Положения о порядке назначения, выплаты и перерасчета доплаты за выслугу лет к трудовой пенсии муниципальным служащим, замещавшим должности муниципальной службы муниципального образования «Заиграевский район» предоставляющих Заиграевскому районному Совету депутатов полномочия по установлению предела ежемесячного размера доплат, представительный орган местного самоуправления вправе был установить такой предел в отношении муниципальных служащих, выборных должностных лиц, замещавшим муниципальные должности, ежемесячная доплата к страховой пенсии которых устанавливается за счет средств местного бюджета.
Доводы ФИО2 о том, что в связи с тем, что такое полномочие не закреплено в Уставе муниципального образования «Заиграевский район», то в компетенцию ответчика не входит принятие оспариваемого нормативного акта, подлежат отклонению как основанные на неверном толковании норм материального права.
Согласно Уставу муниципального образования «Заиграевский район» (ст. 21 Устава) перечень полномочий Совета депутатов Заиграевского района РБ не является исчерпывающим.
Согласно уставу в компетенцию Совета депутатов входит утверждение бюджета муниципального района на очередной финансовый год (п.9 ст. 21 Устава), а также осуществление иных полномочий, отнесенных к ведению районного Совета депутатов федеральным законодательством, законодательством Республики Бурятия (п. 22 ст. 21 Устава).
При этом часть 1 ст. 8 Закона Республики Бурятия № 798-IV от 08.05.2009 г. «О гарантиях осуществления полномочий депутата представительного органа муниципального образования, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления» прямо предусматривает, что ежемесячная доплата к страховой пенсии лицам, замещавшим выборные муниципальные должности, муниципальным служащим устанавливается за счет средств местного бюджета в порядке, определяемом представительным органом соответствующего муниципального образования.
Изложенное свидетельствует о правомочности представительного органа муниципального образования «Заиграевский район» устанавливать предельные размеры доплат, выплачиваемых за счет средств местного бюджета.
Вопреки доводам ФИО2 тот факт, что обеспечение исполнения бюджета муниципального района отнесено к полномочиям финансового управления администрации МО, не свидетельствует о том, что администрация вправе принимать решение об установлении пределов доплат в связи с отсутствием средств в местном бюджете.
В соответствии со ст. 153 Бюджетного кодекса РФ Заиграевский районный Совет депутатов рассматривает и утверждает бюджет муниципального района.
Согласно ст. 158 Бюджетного кодекса РФ после того, как бюджет рассмотрен на депутатских комиссиях и утвержден на сессии районного Совета депутатов, администрация района как главный распорядитель бюджетных средств распределяет бюджетные средства в соответствии с утвержденным бюджетом.
Федеральным законом № 131-ФЗ от 06.10.2013 г. «Об общих принципах местного самоуправления в РФ» установлены отдельные полномочия представительного органа и исполнительно-распорядительного органа в целях обеспечения конституционных гарантий осуществления местного самоуправления.
Разграничение полномочий между органами местного самоуправления регламентировано и законами Республики Бурятия (например, законом № 798-IV от 08.05.2009 г. «О гарантиях осуществления полномочий депутата представительного органа муниципального образования, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления»), уставом муниципального образования «Заиграевский район» (ст. ст. 21, 29), а также нормативными актами, принимаемыми в соответствии с уставом муниципального образования (в т.ч. решением Заиграевского районного Совета Депутатов Республики Бурятия от 27.12.2013 г. № 438 «Об утверждении Положения «О порядке назначения, выплаты и перерасчета доплаты за выслугу лет к трудовой пенсии муниципальным служащим, замещавшим должности муниципальной службы»).
Кроме того, при разграничении полномочий следует руководствоваться принципом разделения функций исполнительных и представительных органов. К полномочиям представительного органа относится правовое регулирование, утверждение нормативных актов, подготовленных администрацией, контроль и оценка исполнения полномочий администрации и ее должностными лицами, а к полномочиям администрации относятся исполнительно-распорядительные функции.
Решение вопросов финансового обеспечения деятельности органов местного самоуправления относится к полномочиям органов местного самоуправления, осуществляемым данным данными органами самостоятельно за счет средств собственного бюджета.
Как указал Конституционный суд РФ в постановлении №7-П от 05.04.2013 г. Бюджетный кодекс РФ допускает возможность самостоятельного установления расходных обязательств бюджетов публично-правовых образований, при этом предусматривает определенные ограничения в отношении условий и порядка введения новых расходных обязательств бюджетов публично-правовых образований, которые должны соблюдаться.
Таким образом, орган местного самоуправления обязан соблюдать баланс частных и публичных интересов, в том числе принимать во внимание социально-экономическое положение муниципального образования и возможности бюджета.
Согласно ст. 65 Бюджетного кодекса РФ формирование расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации осуществляется в соответствии с расходными обязательствами, обусловленными установленным законодательством Российской Федерации разграничением полномочий федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, исполнение которых согласно законодательству Российской Федерации, международным и иным договорам и соглашениям должно происходить в очередном финансовом году (очередном финансовом году и плановом периоде) за счет средств соответствующих бюджетов.
Согласно ст.ст. 9, 86 Бюджетного кодекса РФ расходные обязательства муниципального образования возникают, кроме прочего, в результате принятия муниципальных правовых актов по вопросам местного значения и иным вопросам, которые в соответствии с федеральными законами вправе решать органы местного самоуправления. Расходные обязательства муниципального образования устанавливаются органами местного самоуправления самостоятельно и исполняются за счет собственных доходов и источников финансирования дефицита соответствующего местного бюджета.
Несмотря на то, что бюджет муниципального образования «Заиграевский район» на 2016 год принят с профицитом, в ходе рассмотрения дела административным ответчиком представлено достаточно доказательств, свидетельствующих о дефиците бюджета муниципального района, отсутствии возможности осуществлять выплату ежемесячного денежного содержания в прежнем размере.
Из анализа бюджета Заиграевского района на 2016 год, соглашений о бюджетном кредите, выписок из Муниципальной долговой книги муниципального образования «Заиграевский район», пояснений специалиста ФИО1., являющейся заместителем начальника отдела межбюджетных трансфертов Министерства финансов Республики Бурятия следует, что у МО «Заиграевский район» имеется муниципальный долг, который с учетом привлечения кредита кредитных организаций составляет ... рублей. Обязательства по выплате кредита возникли в результате заключения соглашения о бюджетном кредите для финансирования дефицита бюджета в 2016 году. На момент принятия решения о бюджете муниципальный долг в размере .... рублей имелся, срок возврата кредита – .... В связи с этим наличие обязательств по возвращению кредитных средств должно было найти отражение в бюджете 2016 г.
Согласно приложению 8 к решению о бюджете на 2016 г. указанные средства учтены как источники финансирования дефицита бюджета. Из показаний специалиста Министерства финансов РБ следует, что указанные средства в размере .... рублей подлежали выплате за счет доходной части бюджета, именно на эту сумму доходы бюджета превышают его расходы.
В связи с этим следует признать, что бюджет района является дефицитным.
Изложенное подтверждается и письмом и.о. министра финансов Республики Бурятия от ..., в котором проанализированы параметры консолидированного бюджета Заиграевского района на 2016 год.
Министерством финансов РБ установлено, что консолидированный бюджет Заиграевского района не сбалансирован на .... руб., в связи с чем Администрации МО «Заиграевский район» рекомендовано обеспечить сбалансированность консолидированного бюджета и реализовать в 2016 году мероприятия по увеличению доходов и сокращению расходов консолидированного бюджета.
Судом установлено, что МО «Заиграевский район», принимая меры к оптимизации расходов, не только установило пределы доплат к страховой пенсии муниципальным служащим и лицам, замещавшим выборные муниципальные должности, но и сократило расходы фонда оплаты труда, штатную численность, расходы на коммунальные услуги структурных подразделений администрации муниципального образования и т.д.
Доводы административного истца о том, что решение № 103 от 29 декабря 2015 г. принято Заиграевским районным Советом депутатов МО «Заиграевский район» РБ исключительно в целях установления предела доплаты только к ее страховой пенсии, подлежат отклонению.
Как следует из содержания данного нормативного акта, Советом депутатов установлен предел размера доплат к страховой пенсии муниципальным служащим и лицам, замещавшим выборные муниципальные должности, то есть следует признать, что решение принято в отношении неопределенного круга лиц, которым такие доплаты уже назначены или будут назначены в будущем при наличии к тому оснований.
Доводы о нарушении процедуры принятия оспариваемого нормативного правового акта проверены судом и признаны несостоятельными.
Так частью 12 ст. 35 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» установлено, что нормативные правовые акты представительного органа муниципального образования, предусматривающие установление, изменение и отмену местных налогов и сборов, осуществление расходов из средств местного бюджета, могут быть внесены на рассмотрение представительного органа муниципального образования только по инициативе главы местной администрации или при наличии заключения главы местной администрации.
Аналогичные положения закреплены в Уставе муниципального образования «Заиграевский район», согласно ч. 4 ст. 22 которого проекты решений Совета депутатов, предусматривающие, в том числе осуществление расходов местного бюджета, могут быть внесены на рассмотрение Совета депутатов только руководителем администрации или при наличии заключения руководителя администрации.
Как установлено судом, данный порядок при принятии решения Заиграевского районного Совета депутатов МО «Заиграевский район» РБ № 103 от 29 декабря 2015 г. был соблюден.
Суду представлены документы, связанные с принятием оспариваемого решения, среди которых имеется пояснительная записка, проект нормативного правового акта, подписанные руководителем администрации, из которых следует, что документ внесен на рассмотрение сессии главой МО «Заиграевский район» ФИО в силу ст. 33 Устава одновременно являющимся руководителем администрации муниципального района.
Согласно протоколу заседания постоянных комиссий Заиграевского районного Совета депутатов от ... данный вопрос был также обсужден комиссиями, после чего включен в повестку сессии.
Тот факт, что на очередной сессии Заиграевского районного Совета депутатов муниципального образования «Заиграевский район», состоявшейся ..., докладчиком по данному вопросу был не сам руководитель администрации, о нарушении процедуры принятия нормативного правового акта не свидетельствует, так как такая обязанность действующим законодательством не предусмотрена.
Согласно п. 1 ст. 22 Устава муниципального образования «Заиграевский район» по вопросам своей компетенции Совет депутатов принимает правовые акты в форме решений. Решения Совета депутатов принимаются большинством голосов от установленного числа депутатов. Данные требования при принятии оспариваемого нормативного правового акта были соблюдены.
В силу изложенного суд приходит к выводу, что оспариваемый нормативно-правовой акт был принят представительным органом в пределах его полномочий, в надлежащей форме и с соблюдением процедуры принятия нормативно-правового акта, не противоречит нормативно-правовым актам, имеющим большую юридическую силу, что в соответствии с п. 2 ч. 2 ст. 215 КАС РФ является основанием для отказа в удовлетворении заявленных требований.
На основании изложенного, руководствуясь ст.ст. 175-180, 215 КАС РФ, суд
Р Е Ш И Л:
В удовлетворении заявленияФИО2 о признании недействующим решения Заиграевского районного Совета депутатов от 29.12.2015 г. № 103 «Об установлении пределов размера выплат к страховой пенсии муниципальным служащим и лицам, замещавшим выборные должности (не являющиеся муниципальными служащими)» отказать.
Решение может быть обжаловано в Верховный Суд Российской Федерации через Верховный суд Республики Бурятия в течение месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме.
Судья В.А. Иванова
