Р Е Ш Е Н И Е
Именем Российской Федерации
18 мая 2011 года г. Нальчик
Верховный Суд Кабардино-Балкарской Республики в составе:
председательствующего Бабугоевой Л.М.,
при секретаре Табуховой А.А.
с участием с участием заявителя Рахаева Бориса Магомедовича, его представителя Байрамкуловой Елизаветы Хусейновны, действующей по ордеру №1539 от 15 апреля 2011 года, выданному Кабардино – Балкарской Республиканской коллегией адвокатов, представителей Президента Кабардино-Балкарской Республики - Кокова Нартшао Хасанбиевича, действующего по доверенности №36 от 25 апреля 2011 года, Парламента Кабардино-Балкарской Республики - Ворокова Руслана Валерьевича, действующего по доверенности № 2868 от 08 декабря 2010 года, Управления Министерства юстиции Российской Федерации по Кабардино-Балкарской Республике- Шогеновой Бэлы Исмаиловны, действующей по доверенности №01-54/1608 от 11 мая 2011 года, прокурора Кабардино – Балкарской Республики – Башиева Расула Алисалтановича, действующего по доверенности №8р от 19 апреля 2011 года, рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению Рахаева Бориса Магомедовича о признании пункта 8 части 2 статьи 38 Закона Кабардино-Балкарской Республики от 29 мая 2003 года №53-РЗ «О Контрольно-счетной палате Кабардино-Балкарской Республики», в части установления оснований досрочного освобождения от должности председателя Контрольно-счетной палаты Кабардино-Балкарской Республики, в случае формирования Парламента Кабардино-Балкарской Республики нового созыва, по постановлению Парламента Кабардино-Балкарской Республики, противоречащим федеральному закону, недействующим и не подлежащим применению со дня его принятия,
У С Т А Н О В И Л
Постановлением Парламента Кабардино – Балкарской Республики от 18 марта 2004 года Рахаев Борис Магомедович был назначен на должность председателя Контрольно-счетной палаты Кабардино-Балкарской Республики, а постановлением от 29 октября 2010 года № 480-П-П был освобожден от указанной должности. Полагая освобождение незаконным, Рахаев Б.М. обжаловал его в суд. Решением Нальчикского городского суда от 12 января 2011 года, оставленным без изменения кассационным определением судебной коллегии по гражданским делам Верховного суда Кабардино-Балкарской Республики от 28 февраля 2011 года, он был восстановлен в должности председателя Контрольно-счетной палаты Кабардино-Балкарской Республики, однако до кассационного рассмотрения указанного дела 25 февраля 2011 года Парламент Кабардино-Балкарской Республики принял постановление № 667-П-П об отмене постановления Парламента Кабардино-Балкарской Республики от 29 октября 2010 года № 480-П-П, как ошибочно принятого и в этот же день принял новое постановление № 668-П-П о досрочном освобождении Рахаева Б.М. от занимаемой должности председателя Контрольно-счетной палаты Кабардино-Балкарской Республики на основании пункта 8 части 2 статьи 38 закона Кабардино-Балкарской Республики «О Контрольно-счетной палате Кабардино-Балкарской Республики».
Рахаев Б.М. обжаловал в суд указанное постановление № 668-П-П и, в рамках гражданского дела, возбужденного по его заявлению, определением Нальчикского городского суда КБР действие постановления приостановлено в порядке части 4 статьи 254 Гражданского процессуального кодекса РФ до разрешения дела по существу.
Ссылаясь на данные обстоятельства, Рахаев Б.М. 18 апреля 2011 года обратился в Верховный суд Кабардино – Балкарской Республики с заявлением о признании пункта 8 части 2 статьи 38 Закона Кабардино-Балкарской Республики от 29 мая 2003 года №53-РЗ «О Контрольно-счетной палате Кабардино-Балкарской Республики» в части установления оснований досрочного освобождения от должности председателя Контрольно-счетной палаты Кабардино-Балкарской Республики, в случае формирования Парламента Кабардино-Балкарской Республики нового созыва, по постановлению Парламента Кабардино-Балкарской Республики, противоречащим федеральному закону, недействующим и не подлежащим применению со дня его принятия, мотивируя тем, что оспариваемая норма противоречит федеральному законодательству, законодательству Кабардино – Балкарской Республики и, позволяя беспричинно и безмотивно освободить его от должности председателя Контрольно-счетной палаты, создает возможность нарушения его трудовых прав.
В заявлении указано, что оспариваемый пункт 8 в противоречие положениям статей 33,34.37.39-41 Федерального закона № 79-ФЗ от 27 июля 2004 г. «О государственной гражданской службе в Российской Федерации», предусматривающим перечень оснований прекращения служебного контракта с гражданским служащим, закону Кабардино-Балкарской Республики «О государственных должностях Кабардино-Балкарской Республики» от 20.06.2008 года № 32-РЗ устанавливает, не предусмотренное указанными законами основание для досрочного прекращения полномочий председателя Контрольно-счетной палаты Кабардино-Балкарской Республики, а также в противоречие федеральному законодательству допускает правовую неопределенность, не исключающую множественности его толкования.
По мнению заявителя правовая неопределенность оспариваемой нормы заключается в том, что, она нарушает уровень гарантий, определенных Трудовым кодексом РФ, противоречит установленной части 3 статьи 1 закона Кабардино-Балкарской Республики «О Контрольно-счетной палате Кабардино-Балкарской Республики» организационной и функциональной независимости Контрольно-счетной палаты Кабардино-Балкарской Республики, противоречит смыслу и значению установленной законом «О Контрольно-счетной палате Кабардино-Балкарской Республики» гарантии профессиональной независимости председателя Контрольно-счетной палаты Кабардино-Балкарской Республики, поскольку позволяет беспричинно и безмотивно освободить председателя Контрольно-счетной палаты от занимаемой должности.
Правовая неопределенность оспариваемой нормы заключается также, считает заявитель, и в том, что к полномочиям Парламента Кабардино-Балкарской Республики, установленным статьей 100 Конституции Кабардино-Балкарской Республики, не относится досрочное освобождение от должности председателя Палаты и в том, что порядок и процедура разрешения этого вопроса не урегулированы Регламентом Парламента Кабардино-Балкарской Республики. Данное обстоятельство, по мнению заявителя, позволяет произвольное и неоднозначное толкование указанной нормы, порождает произвол, нарушает принцип равенства всех перед законом и судом и противоречит правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в пункте 4 Постановления от 17.06.2004 года №12-П, в соответствии с которой неопределенность содержания законодательного регулирования допускает возможность неограниченного усмотрения в процессе правоприменения, ведет к произволу, нарушению принципов равенства и верховенства закона.
В письменных возражениях представители Президента Кабардино-Балкарской Республики, Парламента Кабардино-Балкарской Республики, Управления Министерства юстиции Российской Федерации по Кабардино-Балкарской Республике с заявлением Рахаева Б.М. не согласились.
Полагали, что оспариваемая им норма не противоречит федеральному законодательству, законодательству Кабардино – Балкарской Республики и принято в рамках компетенции органов государственной власти субъекта Российской Федерации (л.д. ).
11 мая 2011 года Рахаев Б.М. предоставил суду письменное объяснение, в котором дополнил, приведенные в заявлении от 18 апреля 2011 года основания заявленного им требования, указав, что оспариваемая норма противоречит пункту 5-1 статьи 18 закона Кабардино-Балкарской Республики от 03.08.02 г. № 52-РЗ «О правовых актах в Кабардино-Балкарской Республике», в соответствии с которым в нормативных правовых актах не допускается содержание коррупциогенных факторов и провозглашенному Лимской декларацией (ИНТОСАИ) 1977 года и Мехикской декларацией 2007 года принципу независимости высшего контрольного органа государства.
В судебном заседании заявитель Рахаев Б.М. и его представитель Байрамкулова Е.Х., поддержали заявленные требования в полном объеме по основаниям, изложенном в заявлении и письменном объяснении.
Представители Президента Кабардино-Балкарской Республики- Коков Н.Х., Парламента Кабардино-Балкарской Республики- Вороков Р.В., Управления Министерства юстиции Российской Федерации по Кабардино-Балкарской Республике – Шогенова Б.И. просили отказать в удовлетворении заявления Рахаева Б. М. за необоснованностью, пологая пункт 8 части 2 статьи 38 закона Кабардино-Балкарской Республики «О Контрольно-счетной палате Кабардино-Балкарской Республики» соответствующим федеральному законодательству и другим нормативно правовым актам, имеющим большую юридическую силу.
Выслушав объяснения лиц, участвующих в деле, обсудив их доводы, проверив оспариваемый нормативный правовой акт на соответствие федеральному закону и иным нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, исследовав материалы дела, заслушав судебные прения, заключение представителя прокурора Кабардино – Балкарской Республики Башиева Р.А., полагавшего в удовлетворении заявления отказать, Верховный суд Кабардино-Балкарской Республики не находит оснований для удовлетворения заявления Рахаева Б.М. по следующим основаниям.
В соответствии с частью 1 статьи 251 Гражданского процессуального кодекса РФ гражданин, организация, считающие, что принятым и опубликованным в установленном порядке нормативным правовым актом органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица нарушаются их права и свободы, гарантированные Конституцией Российской Федерации, законами и другими нормативными правовыми актами, а также прокурор в пределах своей компетенции вправе обратиться в суд с заявлением о признании этого акта противоречащим закону полностью или в части.
В соответствии с подпунктом 2 пункта 1 статьи 26 Кодекса верховный суд республики рассматривает в качестве суда первой инстанции гражданские дела об оспаривании нормативных правовых актов государственной власти субъектов Российской Федерации, затрагивающих права, свободы и законные интересы граждан и организаций.
Закон Кабардино-Балкарской Республики от 29 мая 2003 года №53-РЗ «О Контрольно-счетной палате Кабардино-Балкарской Республики», регулирующий порядок образования и деятельности Контрольно-счетной палаты Кабардино-Балкарской Республики был опубликован в республиканской газете "Кабардино-Балкарская правда", N 134, 03июня 2003 года.
Обращение в суд по настоящему делу Рахаевым Б.М. мотивировано тем, что положения оспариваемого им пункта 8 части 2 статьи 38 Закона Кабардино-Балкарской Республики «О Контрольно-счетной палате Кабардино-Балкарской Республики» нарушают его права и интересы, в частности право на труд.
Исходя из данного обоснования заявителем своего обращения в суд, учитывая, что Рахаев Б.М. освобожден досрочно от должности председателя Контрольно-счетной палаты Кабардино-Балкарской Республики постановлением Парламента Кабардино-Балкарской Республики № 668-П-П от 25 февраля 2011 на основании пункта 8 части 2 статьи 38 закона Кабардино-Балкарской Республики «О Контрольно-счетной палате Кабардино-Балкарской Республики» и в настоящее время в производстве Нальчикского городского суда находится дело по его заявлению о признании указанного постановления №668-П-П незаконным, суд признает его субъектом права на обращение в суд с заявлением об оспаривании вышеуказанной правовой нормы.
Частью 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации предусмотрено, что вопросы установления общих принципов организации системы государственной власти находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
Систему органов государственной власти субъекта Российской Федерации в соответствии со статьей 2 Федерального закона N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъекта Российской Федерации" составляют законодательные (представительные) органы государственной власти, высший исполнительный орган, иные органы государственной власти субъекта Российской Федерации, образуемые в соответствии с уставом субъекта Российской Федерации.
Согласно части 1 статьи 157 Бюджетного кодекса РФ органы государственного, муниципального финансового контроля, созданные законодательными (представительными) органами, осуществляют контроль за исполнением соответствующих бюджетов и готовят заключения на годовой отчет об исполнении соответствующих бюджетов, проводят экспертизы проектов указанных бюджетов, долгосрочных целевых программ и правовых актов бюджетного законодательства Российской Федерации.
Частями 2 и 3 указанной нормы органам исполнительной власти субъектов РФ предоставлено право создания органов государственного контроля и определения круга полномочий созданного контролирующего органа в сфере осуществления предварительного, текущего и последующего контроля за исполнением соответствующего бюджета бюджетной системы Российской Федерации.
В соответствии с вышеуказанными положениями Конституции Российской Федерации, Бюджетного кодекса РФ, в статьей 99 Конституции Кабардино-Балкарской Республики установлено, что для осуществления контроля за исполнением республиканского бюджета Кабардино-Балкарской Республики Парламент Кабардино-Балкарской Республики образует Контрольно-счетную палату Кабардино-Балкарской Республики, состав и порядок деятельности которой определяются республиканским законом.
Законом Кабардино-Балкарской Республики от 29.05.2003 N 53-РЗ «О Контрольно-счетной палате Кабардино-Балкарской Республики" определены правовой статус данного органа, состав и порядок образования, полномочия контрольно-счетной палаты и иные вопросы, связанные с ее деятельностью.
В соответствии с частью 1 статьи 1 Закона Контрольно-счетная палата Кабардино-Балкарской Республики является постоянно действующим органом государственного финансового контроля, образуемым Парламентом Кабардино-Балкарской Республики и подотчетным ему.
В настоящее время оспариваемый Закон действует в редакции Законов Кабардино-Балкарской Республики от 28.11.2003 N 103-РЗ, от 26.06.2004 N 18-РЗ, от 30.01.2006 N 10-РЗ, от 15.08.2006 N 75-РЗ, от 25.05.2007 N 36-РЗ, от 30.07.2007 N 62-РЗ, от 12.01.2009 N 7-РЗ, от 21.07.2009 N 37-РЗ, от 19.05.2010 N 33-РЗ, от 31.12.2010 N 117-РЗ.
На основании анализа изложенных норм Конституции Российской Федерации и федерального законодательства суд приходит к выводу о том, что оспариваемый Закон принят Парламентом Кабардино-Балкарской Республики в пределах полномочий, определенных федеральным законодательством и Конституцией Кабардино-Балкарской Республики.
В соответствии с частью 2 статьи 38 Закона председатель Контрольно-счетной палаты, заместитель председателя Контрольно-счетной палаты, аудиторы Контрольно-счетной могут быть досрочно освобождены от занимаемой должности постановлением Парламента Кабардино-Балкарской Республики в случаях: утраты ими гражданства Российской Федерации либо приобретения гражданства иностранного государства, выезда на постоянное место жительства за пределы Кабардино-Балкарской Республики; вступления в законную силу обвинительного приговора суда в отношении лица, являющегося председателем, заместителем председателя, аудитором Контрольно-счетной палаты; признания их недееспособными на основании решения суда, вступившего в законную силу; признания их безвестно отсутствующими либо объявления умершими на основании решения суда, вступившего в законную силу; достижения ими возраста 65 лет; письменного заявления о сложении своих полномочий; нарушения ими законодательства Российской Федерации и законодательства Кабардино-Балкарской Республики или совершения злоупотреблений по службе; формирования Парламента Кабардино-Балкарской Республики нового созыва (пункт 8 части 2 ст. 38); в иных случаях, предусмотренных трудовым законодательством.
Пункт 8 части 2 статьи 38 закона Кабардино-Балкарской Республики «О Контрольно-счетной палате Кабардино-Балкарской Республики» предусматривает, что председатель Контрольно-счетной палаты, заместитель председателя Контрольно-счетной палаты, аудиторы Контрольно-счетной палаты могут быть досрочно освобождены от занимаемой должности постановлением Парламента Кабардино-Балкарской Республики в случае формирования Парламента Кабардино-Балкарской Республики нового созыва. При этом решение о досрочном прекращении полномочий председателя, заместителя председателя, аудитора Контрольно-счетной палаты может быть принято Парламентом Кабардино-Балкарской Республики нового созыва не ранее чем через шесть месяцев после начала его работы, если за такое решение проголосует большинство от числа избранных депутатов Парламента Кабардино-Балкарской Республики.
Доводы заявителя о том, что оспариваемый пункт 8 в противоречие положениям статей 33,34,37, 39-41 Федерального закона № 79-ФЗ от 27 июля 2004 г. «О государственной гражданской службе в Российской Федерации» предусматривающим перечень оснований прекращения служебного контракта и закона Кабардино-Балкарской Республики «О государственных должностях Кабардино-Балкарской Республики» от 20.06.2008 года № 32-РЗ устанавливает, не предусмотренное указанными законами основание для досрочного прекращения полномочий председателя Контрольно-счетной палаты Кабардино-Балкарской Республики, основаны на ошибочном определении правового статуса председателя Контрольно-счетной палаты, его заместителя, аудиторов Контрольно-счетной палаты и неправильном определении правоотношений, регулируемых указанными законами.
Согласно статьи 1 Федерального закона от 27 мая 2003 г. N 58-ФЗ "О системе государственной службы Российской Федерации" государственная служба Российской Федерации - профессиональная служебная деятельность граждан Российской Федерации по обеспечению исполнения полномочий: Российской Федерации; федеральных органов государственной власти, иных федеральных государственных органов; субъектов Российской Федерации; органов государственной власти субъектов Российской Федерации, иных государственных органов субъектов Российской Федерации; лиц, замещающих должности, устанавливаемые Конституцией РФ, федеральными законами для непосредственного исполнения полномочий федеральных государственных органов; лиц, замещающих должности, устанавливаемые конституциями, уставами, законами субъектов Российской Федерации для непосредственного исполнения полномочий государственных органов субъектов Российской Федерации.
В силу части 2 данной нормы лица, замещающие государственные должности Российской Федерации, и лица, замещающие государственные должности субъектов Российской Федерации, не относятся к числу государственных служащих, на них действие Федерального закона "О системе государственной службы Российской Федерации" не распространяется.
Особенности правового статуса лица, замещающего государственную должность Российской Федерации, в том числе и субъекта Российской Федерации, закрепляются не в законах о государственной службе, а в Конституции Российской Федерации и конституциях (уставах) субъектов Российской Федерации, соответствующих федеральных законах и законах субъектов Российской Федерации. В соответствии со статьей 2.1 Федерального закона N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъекта Российской Федерации" Указом Президента РФ от 04.12.2009 N 1381 "О типовых государственных должностях субъектов Российской Федерации", утвержден перечень типовых государственных должностей субъектов РФ, к которым относятся и должности председателя, заместителя председателя и аудитора (член) контрольно-счетного органа субъекта Российской Федерации.
Должности председателя Контрольно-счетной палаты Кабардино-Балкарской Республики, его заместителя и аудиторов Законом Кабардино-Балкарской Республики от 24.03.2007 N 20-РЗ включены в Реестр государственных должностей Кабардино-Балкарской Республики.
Особенности правового статуса лица, замещающего государственную должность Кабардино-Балкарской Республики, виды и объем предоставляемых ему государственных гарантий, вопросы обеспечения его деятельности регулируются специальным законом Кабардино-Балкарской Республики от 20.06.2008 N 32-РЗ от 20.06.2008 года "О государственных должностях Кабардино-Балкарской Республики".
Поскольку Федеральный закон № 79-ФЗ от 27 июля 2004 г. «О государственной гражданской службе в Российской Федерации» регулирует отношения, связанные с поступлением на государственную гражданскую службу Российской Федерации, ее прохождением и прекращением, а также с определением правового положения (статуса) федерального государственного гражданского служащего и государственного гражданского служащего субъекта Российской Федерации (ст.2) и, не регулирует отношения, связанные с замещением государственных должностей, в том числе и субъекта Российской Федерации, суд находит некорректным вопрос о несоответствии оспариваемого заявителем закона «О Контрольно-счетной палате Кабардино-Балкарской Республики» данному Федеральному закону.
Что касается доводов об установлении оспариваемым Законом дополнительных оснований для досрочного прекращения полномочий председателя Контрольно-счетной палаты Кабардино-Балкарской Республики, не предусмотренных Законом Кабардино-Балкарской Республики «О государственных должностях Кабардино-Балкарской Республики» от 20.06.2008 года № 32-РЗ, суд находит их необоснованными и приведенными без учета положений статьи 14 указанного Закона, предусматривающей только примерный перечень оснований прекращения полномочий лица, замещающего государственную должность Кабардино-Балкарской Республики. В силу пунктов 8 и 10 указанной этой статьи полномочия лица, замещающего государственную должность Кабардино-Балкарской Республики, могут быть прекращены в том числе, освобождением от государственной должности Кабардино-Балкарской Республики в случаях, установленных действующим законодательством; иными случаями, предусмотренными действующим законодательством.
Таким образом, Закон «О государственных должностях Кабардино-Балкарской Республики» от 20.06.2008 года № 32-РЗ не установил исчерпывающего перечня оснований прекращения полномочий лица, замещающего государственную должность Кабардино-Балкарской Республики и допускает возможность освобождение от государственной должности и по иным основаниям, установленным действующим законодательством. С учетом этих положений Закона «О государственных должностях Кабардино-Балкарской Республики» суд не усматривает противоречий между этим Законом и Законом Кабардино-Балкарской Республики «О Контрольно-счетной палате Кабардино-Балкарской Республики», поскольку последний Закон, принятый 29 мая 2003 года был действующим к моменту принятия Закона от 20.06.2008 года № 32-РЗ и он предусматривал возможность прекращения полномочий председателя Контрольно-счетной палаты, заместителя председателя Контрольно-счетной палаты, аудиторов Контрольно-счетной палаты в случае формирования Парламента Кабардино-Балкарской Республики нового созыва.
Не находят подтверждения и доводы о нарушении оспариваемой нормой базового уровня гарантий, определенных трудовым законодательством Российской Федерации, поскольку согласно пункта 2 статьи 278 Трудового кодекса РФ помимо оснований, предусмотренных настоящим Кодексом и иными федеральными законами, трудовой договор с руководителем организации прекращается в связи с принятием уполномоченным органом юридического лица, либо собственником имущества организации, либо уполномоченным собственником лицом (органом) решения о прекращении трудового договора. И, как указано в Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 15 марта 2005 г. N 3-П (п. 4.1), по смыслу положений пункта 2 статьи 278 Трудового кодекса РФ в его взаимосвязи со статьей 81 и пунктами 1 и 3 статьи 278 Трудового кодекса РФ, при расторжении трудового договора с руководителем организации по решению уполномоченного органа юридического лица, не требуется указывать те или иные конкретные обстоятельства, подтверждающие необходимость прекращения трудового договора.
Конституционный Суд Российской Федерации в своих решениях неоднократно указывал, что из конституционного принципа равенства (статья 19, часть 1, Конституции Российской Федерации) вытекает требование определенности, ясности и недвусмысленности законодательного регулирования, поскольку такое равенство может быть обеспечено лишь при условии единообразного понимания и толкования правовой нормы всеми правоприменителями. Неопределенность содержания законодательного регулирования, напротив, допускает возможность неограниченного усмотрения в процессе правоприменения и ведет к произволу, а значит - к нарушению принципов равенства и верховенства закона.
Правовая неопределенность оспариваемой нормы, по мнению заявителя, заключается в том, что к полномочиям Парламента Кабардино-Балкарской Республики, установленным статьей 100 Конституции Кабардино-Балкарской Республики, не относится досрочное освобождение от должности председателя Палаты, а также в том, что порядок и процедура разрешения этого вопроса не урегулированы в самом законе «О Контрольно-счетной палате Кабардино-Балкарской Республики» и в Регламенте Парламента Кабардино-Балкарской Республики. Неурегулированность этих вопросов, считает заявитель, позволяет произвольное и неоднозначное толкование указанной нормы, порождает произвол, нарушает принцип равенства всех перед законом и судом, допускает возможность неограниченного усмотрения в процессе правоприменения, противоречит установленной частью 3 статьи 1 закона Кабардино-Балкарской Республики «О Контрольно-счетной палате Кабардино-Балкарской Республики» организационной и функциональной независимости Контрольно-счетной палаты Кабардино-Балкарской Республики.
Суд находит и эти утверждения необоснованными, поскольку оспариваемый пункт 8 части 2 статьи 38 Закона Кабардино-Балкарской Республики «О Контрольно-счетной палате Кабардино-Балкарской Республики» регламентирует норму, которая ясно и определенно наделяет Парламент Кабардино-Балкарской Республики нового созыва правом на принятие решения о досрочном освобождении от занимаемой должности председателя Контрольно-счетной палаты Кабардино-Балкарской Республики, его заместителя и аудитора палаты, назначенного Парламентом Кабардино-Балкарской Республики прежнего созыва и четко устанавливает условия и порядок принятия данного решения: оно может быть принято Парламентом Кабардино-Балкарской Республики нового созыва не ранее чем через шесть месяцев после начала его работы большинством голосов от числа избранных депутатов. Решение оформляется постановлением Парламента Кабардино-Балкарской Республики.
При этих обстоятельствах суд не усматривает правовой неопределенности оспариваемой нормы, проявляющейся в неясности ее содержания.
Не подтверждает правовую неопределенность данной нормы и ссылка заявителя на статью 100 Конституции Кабардино-Балкарской Республики, предусматривающую перечень полномочий Парламента Кабардино-Балкарской Республики. Отсутствие в данной норме указания на полномочие Парламента на досрочное освобождение от должности председателя Контрольно-счетной палаты Кабардино-Балкарской Республики, не ставит под сомнение компетентность Парламента в решении данного вопроса и не приводит к неоднозначности толкования оспариваемой нормы, поскольку, приведенный в статье 100 перечень полномочий законодательного органа республики, не является исчерпывающим и в соответствии с пунктом «ю» части 1 статьи 100 Конституции Кабардино – Балкарской Республики, Парламент осуществляет и иные полномочия Кабардино-Балкарской Республики ( не указанные в этой статье), отнесенные к ведению Парламента Кабардино-Балкарской Республики федеральными законами, настоящей Конституцией, республиканскими законами.
На основании анализы вышеприведенных норм суд считает, что наделение оспариваемой нормой Закона «О Контрольно-счетной палате Кабардино-Балкарской Республики» Парламента Кабардино-Балкарской Республики правом на досрочное освобождение лиц, занимающих государственные должности в Контрольно-счетной палате соответствует Конституции Кабардино - Балкарской Республики, а также положениям подпункта «в» пункта 1 статьи 5 Федерального закона N 184-ФЗ от 10 октября 1999 года "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", в соответствии с которым полномочия законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации устанавливаются Конституцией Российской Федерации, указанным Федеральным законом, другими федеральными законами, конституцией (уставом) и законами субъекта Российской Федерации.
Не находят подтверждения и доводы заявителя о том, что оспариваемая норма приводит к нарушению организационной и функциональной независимости Контрольно-счетной палаты Кабардино-Балкарской Республики, нарушает гарантии профессиональной независимости ее председателя.
На основании статей 157, 265 Бюджетного кодекса РФ законодательные (представительные) органы субъекта Российской Федерации осуществляют государственный финансовый контроль в субъекте, в силу чего им предоставлено право на создание собственных контрольных органов (контрольных палат) для проведения внешнего аудита бюджета и определения круга полномочий созданного контролирующего органа в сфере осуществления контроля за исполнением соответствующего бюджета бюджетной системы Российской Федерации.
Пределы же осуществления финансового контроля названными органами определены статьей 270 Бюджетного кодекса РФ.
Как отмечено выше, в силу статьи 1 Закона Кабардино-Балкарской Республики от 29 мая 2003 года № 53-РЗ «О Контрольно-счетной палате Кабардино-Балкарской Республики» Контрольно-счетная палата Кабардино-Балкарской Республики является постоянно действующим органом государственного финансового контроля, образуемым Парламентом Кабардино-Балкарской Республики и подотчетным ему.
В силу статьи 3 Закона основными принципами деятельности Контрольно-счетной палаты являются законность, системность, плановость, объективность, независимость, гласность.
Гарантии правового статуса сотрудников Контрольно-счетной палаты, в том числе, гарантии независимости руководства и членов Палаты, обеспечивающие одновременно независимость самой Контрольно-счетной палаты, установлены в статье 38 Закона, предусматривающей, что воздействие на должностных лиц Контрольно-счетной палаты с целью воспрепятствовать исполнению ими своих служебных обязанностей либо добиться принятия решения в чью-либо пользу, насильственные действия, оскорбления, а равно клевета либо распространение искаженной информации о выполнении ими служебных обязанностей влекут ответственность, установленную законодательством Российской Федерации. В статье закреплена гарантия профессиональной независимости председателя Контрольно-счетной палаты, его заместителя и аудиторов палаты, заключающаяся в том, что указанные лица могут быть досрочно освобождены от должности только решением Парламента Кабардино-Балкарской Республики и только в тех случаях, которые перечислены в указанной норме.
В силу оспариваемого пункта 8 части 2 статьи 38 Закона формирование Парламента Кабардино-Балкарской Республики нового созыва не является безусловным основанием для досрочного прекращения полномочий указанных должностных лиц Контрольно-счетной палаты, назначенных на должность Парламентом предыдущего созыва. Такое решение может быть принято Парламентом Кабардино-Балкарской Республики не ранее чем через 6 месяцев после начала работы Парламента нового созыва и только в том случае, если за решение о досрочном прекращении полномочий проголосовало большинство от общего числа депутатов Парламента.
Суд находит ошибочными и утверждения заявителя о том, что оспариваемая норма противоречит не только федеральному законодательству, но и принципам Лимской декларация ИНТОСАИ 1977 года и Мексиканской декларации независимости, принятой в 2007 году на XIX Конгресса Международной организации высших органов финансового контроля (ИНТОСАИ) в Мехико.
Указанные декларации не является международным договором России и не обладают юридической обязательностью для России.
Вместе с тем, они закрепляют принцип независимости высших контрольных органов государства от органов исполнительной власти, проверяемых ими организаций и защищенность от внешнего влияния ( п.1 Лимской декларации). Они также предполагают законодательное регулирование государством вопросов назначения, увольнения и ухода на пенсию руководителей и членов высших контрольных органов государства на условиях, гарантирующих их независимость от исполнительной власти с достаточно длительными и фиксированными сроками исполнения обязанностей ( принцип 2 Мехикской декларации).
Суд считает, что оспариваемый закон «О Контрольно-счетной палате Кабардино-Балкарской Республики» соответствует и этим принципам.
В силу частей 2, 3 статьи 1 Закона в своей деятельности Контрольно-счетная палата руководствуется Конституцией Российской Федерации, законодательством Российской Федерации, Конституцией Кабардино-Балкарской Республики и законодательством Кабардино-Балкарской Республики, а также настоящим Законом. В рамках задач, определенных действующим законодательством, Контрольно-счетная палата обладает организационной и функциональной независимостью. Контрольно-счетная палата является юридическим лицом, что также является одной из гарантий организационной и функциональной независимости палаты. В части 1 статьи 38 Закона от 29 мая 2003 года №53-РЗ продекларирован запрет под угрозой наступления установленной законодательством Российской Федерации ответственности за попытки воздействие на должностных лиц палаты. Конституцией Кабардино Балкарской республики и Законом от 29 мая 2003 года №53-РЗ урегулирована процедура назначения и освобождения председателя, его заместителя и аудиторов палаты. Выдерживается и принцип обеспечения достаточно длительных и фиксированных сроков исполнения обязанностей по этим должностям – по оспариваемому Закону этот срок равен 5 годам.
При этих обстоятельствах суд считает, что предоставление Парламенту Кабардино-Балкарской Республики нового созыва права на досрочное освобождение председателя Контрольно-счетной палаты, его заместителя и аудиторов Палаты, назначенных на эти должности Парламентом предыдущего созыва не противоречит федеральному законодательству, законодательству Кабардино – Балкарской Республики и международным принципам организации деятельности высших контрольных органов государства, не приводит к нарушению организационной и функциональной независимости Контрольно-счетной палаты Кабардино-Балкарской Республики и не нарушает гарантии профессиональной независимости ее членов.
Парламент Кабардино-Балкарской Республики вправе принимать решение об освобождении от должности председателя Контрольно-счетной палаты Кабардино-Балкарской Республики в соответствии с частью 1.1 статьи 5, а также абзацем первым части 2 статьи 38 Закона Кабардино-Балкарской Республики от 29 мая 2003 года № 53-РЗ «О Контрольно-счетной палате Кабардино-Балкарской Республики». Данные положения Закона от 29 мая 2003 года №53-РЗ, в свою очередь, соответствуют пункту «н» части 1 статьи 72, статье 77 Конституции Российской Федерации, положениям статьи 5 Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», согласно которым законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации осуществляет законодательное регулирование по предметам ведения субъекта Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в пределах полномочий субъекта Российской Федерации. В соответствии с частью 3 указанной статьи постановлением законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации назначаются на должность и освобождаются от должности отдельные должностные лица субъекта Российской Федерации.
Доводы заявителя о нарушении оспариваемой нормой, установленного статьей 19 Конституции Российской Федерации принципа равенства всех перед законом мотивированы предоставлением оспариваемой нормой Парламенту неограниченной свободы усмотрения, влекущей возможность освобождение от занимаемой должности председателя Контрольно-счетной палаты безмотивно, беспричинно, при отсутствии виновного действия (бездействия). Между тем, по своему правовому смыслу в системе действующего нормативно-правового регулирования, предусмотренная указанной нормой возможность досрочного освобождения должностного лица от занимаемой должности не является мерой юридической ответственности, а направлена на реализацию и защиту полномочий законодательного органа Кабардино – Балкарской Республики нового созыва на формирование постоянно действующего органа государственного финансового контроля, образуемого Парламентом и подотчетного ему (ст. 99 Конституции КБР, ст. Закона от 29.05.2003 N 53-РЗ).
Не предоставление оспариваемой нормой Парламенту нового созыва данного права на досрочное прекращение полномочий должностных лиц, формируемого им и подотчетного ему органа, назначенных на должности Парламентом предыдущего созыва, означало бы нарушение конституционного принципа разделения властей и самостоятельности органов власти. Согласно подпункту «ж» пункта 1 статьи 1 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" деятельность органов государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляется на основе принципов самостоятельного осуществления ими принадлежащих полномочий.
Ошибочны и доводы заявителя о проявлении неопределенности и неоднозначности пункта 8 части 2 статьи 38 закона от 29 мая 2003 года №53-РЗ и в том, что Регламентом Парламента Кабардино-Балкарской Республики не урегулирован самостоятельно порядок инициирования и рассмотрения вопроса о досрочном освобождении от должности председателя Контрольно-счетной палаты Кабардино-Балкарской Республики, его заместителя и аудитора палаты по указанному пункту.
Особенности порядка и процедуры принятия решения об освобождении от должности председателя Контрольно-счетной палаты Кабардино-Балкарской Республики регламентированы в самой оспариваемой норме, а также в статье 161-1 Регламента Парламента Кабардино-Балкарской Республики, утвержденного постановлением Парламента Кабардино-Балкарской Республики от 21 января 2004 года № 18-П-П. Отсутствие в Регламенте специального раздела, регулирующего порядок рассмотрения вопроса об освобождении от должности председателя Контрольно-счетной палаты Кабардино-Балкарской Республики, не создает правовой пробел, препятствующий реализации Парламентом Кабардино-Балкарской Республики своих полномочий, поскольку существует возможность применения общих норм о порядке (процедуре) рассмотрения вопросов (главы 11, 23), относящихся к компетенции Парламента Кабардино-Балкарской Республики.
Доводы заявителя о противоречии оспариваемой нормы пункту 5-1 статьи 18 закона Кабардино-Балкарской Республики от 03.08.02 г. № 52-РЗ «О правовых актах в Кабардино-Балкарской Республике», в соответствии с которым в нормативных правовых актах не допускается содержание коррупциогенных факторов, определенных федеральным законодательством, мотивированы тем, что пункт 8 части 2 статьи 38 Закона от 29 мая 2003 года № 53-РЗ Парламенту Кабардино-Балкарской Республики широкие пределы усмотрения и позволяет освободить от должности председателя Контрольно-счетной палаты безмотивно, беспричинно, при отсутствии виновного действия (бездействия) должностного лица.
Суд находит эти доводы ошибочными и не основанными на законе по вышеизложенным обстоятельствам.
Кроме того, согласно статьям 1, 2, 6, Федерального закона от 25 декабря 2008 г. N 273-ФЗ "О противодействии коррупции" под коррупцией понимается злоупотребление служебным положением, дача взятки, получение взятки, злоупотребление полномочиями, коммерческий подкуп либо иное незаконное использование физическим лицом своего должностного положения вопреки законным интересам общества и государства в целях получения выгоды в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав для себя или для третьих лиц либо незаконное предоставление такой выгоды указанному лицу другими физическими лицами, а также совершение указанных деяний от имени или в интересах юридического лица.
Согласно части 2 статьи 1 Федерального закона от 17 июля 2009 г. N 172-ФЗ "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов" коррупциогенными факторами являются положения, устанавливающие для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил, а также положения, содержащие неопределенные, трудновыполнимые и (или) обременительные требования к гражданам и организациям и тем самым создающие условия для проявления коррупции.
На основании статьи 3 данного Федерального закона от 17 июля 2009 г. N 172-ФЗ антикоррупционная экспертиза осуществляется в соответствии с Методикой, установленной Правительством Российской Федерации.
В соответствии с пунктами 3 и 4 Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденной Постановлением Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 года N 96, установлен исчерпывающий перечень коррупциогенных факторов.
Ни одно из обстоятельств, предусмотренных в пунктах 3 и 4 Методики по делу не установлено, а заявитель, утверждая, что оспариваемый пункт 8 части 2 статьи 38 Закона от 29 мая 2003 года №53-РЗ, устанавливая для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения, создает условия для проявления коррупции, не представил доказательств своих утверждений.
В силу подпунктов «а», «б», «в» пункта 4 Методики коррупциогенными факторами, содержащими неопределенные, трудновыполнимые и (или) обременительные требования к гражданам и организациям, являются: наличие завышенных требований к лицу, предъявляемых для реализации принадлежащего ему права, - установление неопределенных, трудновыполнимых и обременительных требований к гражданам и организациям; злоупотребление правом заявителя органами государственной власти или органами местного самоуправления (их должностными лицами) - отсутствие четкой регламентации прав граждан и организаций; юридико-лингвистическая неопределенность - употребление неустоявшихся, двусмысленных терминов и категорий оценочного характера.
Из анализа содержания этих норм следует, что неопределенность в Методике рассматривается в качестве коррупциогенного фактора при одновременном наличии условий: если положения нормативного акта содержат требования к гражданам и организациям и употребляются неустоявшихся, двусмысленные термины и категории оценочного характера.
В оспариваемой норме отсутствуют и подобные обстоятельства.
В связи с изложенным, суд приходит к выводу о том, что оспариваемый по настоящему делу нормативный правовой акт не содержит противоречий федеральному закону или другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу.
В соответствии с частью 1 статьи 253 Гражданского процессуального кодекса РФ суд, признав, что нормативный правовой акт не противоречит федеральному закону или другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, принимает решение об отказе в удовлетворении соответствующего заявления.
На основании изложенного и руководствуясь ст.ст.194, 195, 198, 253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, Верховный Суд Кабардино – Балкарской Республики,
Р Е Ш И Л :
В удовлетворении заявления Рахаева Бориса Магомедовича о признании пункта 8 части 2 статьи 38 закона Кабардино-Балкарской Республики от 29 мая 2003 года №53-РЗ «О Контрольно-счетной палате Кабардино-Балкарской Республики» в части установления оснований досрочного освобождения от должности председателя Контрольно-счетной палаты Кабардино-Балкарской Республики, в случае формирования Парламента Кабардино-Балкарской Республики нового созыва, по постановлению Парламента Кабардино-Балкарской Республики, противоречащим федеральному закону и другим нормативно правовым актам, имеющим большую юридическую силу, недействующим и не подлежащим применению со дня его принятия, отказать за необоснованностью.
Решение может быть обжаловано, а прокурором – принесено кассационное представление в Кассационную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в течение 10 дней после вынесения судом решения в окончательной форме.
Председательствующий Бабугоева Л.М.
<данные изъяты>
<данные изъяты>
