Дело № 3а-121/2019
РЕШЕНИЕ
Именем Российской Федерации
3 сентября 2019 года город Чебоксары
Верховный Суд Чувашской Республики под председательством судьи Спиридонова А.Е., при секретаре судебного заседания Никитине П.А. с участием прокурора Овчинниковой Н.А., рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению заместителя прокурора Чувашской Республики о признании не действующей в части Программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам в Чувашской Республике медицинской помощи на 2019 год и на плановый период 2020 и 2021 годов, утвержденной постановлением Кабинета Министров Чувашской Республики от 26 декабря 2018 года № 564 «О программе государственных гарантий бесплатного оказания гражданам в Чувашской Республике медицинской помощи на 2019 год и на плановый период 2020 и 2021 годов» (в редакции постановлений Кабинета Министров Чувашской Республики от 10 апреля 2019 года № 106, от 13 июня 2019 года № 216),
установил:
Постановлением Кабинета Министров Чувашской Республики от 26 декабря 2018 года № 564 «О Программе государственных гарантий бесплатного оказания гражданам в Чувашской Республике медицинской помощи на 2019 год и на плановый период 2020 и 2021 годов» (далее – Постановление КМ ЧР от 26 декабря 2018 года № 564) (в редакции постановлений Кабинета Министров Чувашской Республики от 10 апреля 2019 года № 106, от 13 июня 2019 года № 216) утверждена Программа государственных гарантий бесплатного оказания гражданам в Чувашской Республике медицинской помощи на 2019 год и на плановый период 2020 и 2021 годов (далее – Программа Чувашской Республики). Постановление КМ ЧР от 26 декабря 2018 года № 564 опубликовано 26 декабря 2018 года на портале органов власти Чувашской Республики в сети «Интернет» http://www.cap.ru, 28 декабря 2018 года - на официальном интернет-портале правовой информации http://www.pravo.gov.ru, 22 февраля 2019 года - в республиканской газете «Вести Чувашии».
Заместитель прокурора Чувашской Республики обратился в суд с административным исковым заявлением о признании не действующим абзаца 26 раздела VII Программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам в Чувашской Республике медицинской помощи на 2019 год и на плановый период 2020 и 2021 годов, утвержденной постановлением КМ ЧР от 26 декабря 2018 года № 564 (в редакции постановлений Кабинета Министров Чувашской Республики от 10 апреля 2019 года № 106, от 13 июня 2019 года № 216). В обоснование требования прокурор указал, что оспариваемый абзац раздела VII Программы Чувашской Республики противоречит федеральному законодательству, поскольку подушевые нормативы финансирования в Чувашской Республике, предусмотренные Программой, установлены в меньшем объеме по сравнению с нормативами, содержащимися в Программе государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи на 2019 год и на плановый период 2020 и 2021 годов (далее –Федеральная программа), утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 10 декабря 2018 года № 1506 «О Программе государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи на 2019 год и на плановый период 2020 и 2021 годов», что нарушает права граждан, проживающих на территории Чувашской Республики, на получение бесплатной медицинской помощи в гарантированном федеральным законодательством объеме и качестве.
В судебном заседании прокурор Овчинникова Н.А. требования административного искового заявления поддержала по изложенным в нем основаниям.
Представитель административного ответчика Кабинета Министров Чувашской Республики Петрова О.Б., представители заинтересованного лица Министерства здравоохранения Чувашской Республики Кузьмина Н.Н., Левицкая И.Н. в судебном заседании возражали против удовлетворения требований прокурора, поддержали письменный отзыв, согласно которому предусмотренные Федеральной программой средние подушевые нормативы финансирования определены исходя из средних нормативов объема медицинской помощи в расчете на 1 жителя и финансовых затрат на единицу объема медицинской помощи, не учитывают особенности регионов. С учетом различной затратности оказания медицинской помощи по ее видам, формам и условиям, исходя из особенностей субъектов Российской Федерации Федеральной программой не могут быть установлены единые или минимальные нормативы финансовых затрат на единицу объема медицинской помощи и, соответственно, подушевые нормативы финансирования.
Заслушав объяснения прокурора, представителей административного ответчика и заинтересованного лица, исследовав материалы дела, суд приходит к следующему.
Согласно пункту «ж» части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации координация вопросов здравоохранения находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, которые не могут противоречить федеральным законам (части 2 и 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации).
Полномочия и ответственность органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере охраны здоровья граждан определяются Федеральным законом от 21 ноября 2011 года №323-ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации» (пункт 3 статьи 1) (далее – Федеральный закон от 21 ноября 2011 года №323-ФЗ).
К полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере охраны здоровья относятся разработка, утверждение и реализация территориальной программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи, включающей в себя территориальную программу обязательного медицинского страхования (пункт 3 части 1 статьи 16 Федерального закона от 21 ноября 2011 года №323-ФЗ).
Согласно статье 15 Закона Чувашской Республики от 30 апреля 2002 года № 13 «О Кабинете Министров Чувашской Республики» Кабинет Министров Чувашской Республики организует работу по реализации программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам в Чувашской Республике медицинской помощи, государственных программ Российской Федерации, федеральных целевых программ и государственных программ Чувашской Республики в области развития здравоохранения (пункт 4); утверждает государственные программы Чувашской Республики в области развития здравоохранения, в сфере социальной защиты населения, охраны труда, образования, культуры, физической культуры, спорта и туризма и их финансирование в пределах средств, предусмотренных в республиканском бюджете Чувашской Республики (пункт 8).
Пунктом 16 Регламента заседаний Кабинета Министров Чувашской Республики, утвержденным постановлением Кабинета Министров Чувашской Республики от 15 апреля 2005 года № 97 «Об утверждении Регламента заседаний Кабинета Министров Чувашской Республики», предусмотрено, что на заседаниях Кабинета Министров решения принимаются большинством голосов членов Кабинета Министров.
Оспариваемые прокурором положения Программы Чувашской Республики приняты на заседаниях Кабинета Министров Чувашской Республики большинством голосов членов Кабинета Министров, о чем имеются протоколы заседаний.
Согласно пункту 2 статьи 19 Федерального закона от 21 ноября 2011 года № 323-ФЗ каждый имеет право на медицинскую помощь в гарантированном объеме, оказываемую без взимания платы в соответствии с программой государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи.
В рамках программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи устанавливаются в том числе средние нормативы объема медицинской помощи, средние нормативы финансовых затрат на единицу объема медицинской помощи, средние подушевые нормативы финансирования, а также порядок и структура формирования тарифов на медицинскую помощь и способы ее оплаты (пункт 5 части 5 статьи 80 Федерального закона от 21 ноября 2011 года № 323-ФЗ).
Статьей 81 Федерального закона от 21 ноября 2011 года № 323-ФЗ предусмотрено, что в соответствии с программой государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи органы государственной власти субъектов Российской Федерации утверждают территориальные программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи, включающие в себя территориальные программы обязательного медицинского страхования, установленные в соответствии с законодательством Российской Федерации об обязательном медицинском страховании (часть 1); территориальные программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи при условии выполнения финансовых нормативов, установленных программой государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи, могут содержать дополнительные виды и условия оказания медицинской помощи, а также дополнительные объемы медицинской помощи, в том числе предусматривающие возможность превышения усредненных показателей, установленных стандартами медицинской помощи (часть 3); при формировании территориальной программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи учитываются: 1) порядки оказания медицинской помощи и стандарты медицинской помощи; 2) особенности половозрастного состава населения; 3) уровень и структура заболеваемости населения субъекта Российской Федерации, основанные на данных медицинской статистики; 4) климатические и географические особенности региона и транспортная доступность медицинских организаций; 5) сбалансированность объема медицинской помощи и ее финансового обеспечения, в том числе уплата страховых взносов на обязательное медицинское страхование неработающего населения в порядке, установленном законодательством Российской Федерации об обязательном медицинском страховании (часть 4).
Содержание приведенных норм федерального законодательства свидетельствует о том, что территориальные программы, разрабатываемые и утверждаемые субъектами Российской Федерации, должны соответствовать федеральной программе государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи, поскольку предусмотренные федеральной программой нормативы, рассчитанные как средние показатели, являются государственной гарантией равного права всех граждан Российской Федерации на получение бесплатной медицинской помощи, следовательно, не могут быть определены субъектами Российской Федерации в территориальных программах в меньшем размере. Соответственно, утверждаемая органом государственной власти субъекта Российской Федерации территориальная программа должна соответствовать Федеральной программе, а дополнительные условия и объемы оказания медицинской помощи - определяться с учетом предусмотренных территориальной программой соответствующих нормативов.
Постановлением Правительства Российской Федерации от 10 декабря 2018 года № 1506 «О Программе государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи на 2019 год и на плановый период 2020 и 2021 годов» утверждена Федеральная программа, которая устанавливает перечень видов, форм и условий медицинской помощи, оказание которой осуществляется бесплатно, перечень заболеваний и состояний, оказание медицинской помощи при которых осуществляется бесплатно, категории граждан, оказание медицинской помощи которым осуществляется бесплатно, средние нормативы объема медицинской помощи, средние нормативы финансовых затрат на единицу объема медицинской помощи, средние подушевые нормативы финансирования, порядок и структуру формирования тарифов на медицинскую помощь и способы ее оплаты, а также требования к территориальным программам государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи в части определения порядка и условий предоставления медицинской помощи, критериев доступности и качества медицинской помощи. Органы государственной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с Программой разрабатывают и утверждают территориальные программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи на 2019 год и на плановый период 2020 и 2021 годов, включая территориальные программы обязательного медицинского страхования, установленные в соответствии с законодательством Российской Федерации об обязательном медицинском страховании.
В разделе VII Федеральной программы установлены средние подушевые нормативы финансирования как за счет средств соответствующих бюджетов, так и за счет средств обязательного медицинского страхования, которые носят базовый характер и являются государственной гарантией равного права всех граждан Российской Федерации на получение бесплатной медицинской помощи. В частности средние подушевые нормативы финансирования, предусмотренные Федеральной программой (без учета расходов федерального бюджета), составляют: за счет бюджетных ассигнований соответствующих бюджетов (в расчете на 1 жителя) в 2019 году - 3488,6 рубля, в 2020 году - 3621,1 рубля и в 2021 году - 3765,9 рубля (абзац 29).
Разделом VII Программы Чувашской Республики (в редакции Постановления КМ ЧР от 13 июня 2019 года № 216 установлены подушевые нормативы финансирования в Чувашской Республике, предусмотренные Программой (без учета расходов федерального бюджета), которые составляют: за счет бюджетных ассигнований республиканского бюджета Чувашской Республики (в расчете на 1 жителя) в 2019 году - 3304,7 рубля, в 2020 году - 1701,9 рубля, в 2021 году - 1702,1 рубля (абзац 26).
Сопоставление оспариваемых прокурором нормативных положений абзаца 26 раздела VII Программы Чувашской Республики с соответствующими нормами Федеральной программы (абзац 29 раздела VII) свидетельствует о том, что предусмотренные Программой Чувашской Республики подушевые нормативы финансирования за счет Республиканского бюджета Чувашской Республики заложены в значительно меньших объемах по сравнению с нормативами, установленными Федеральной программой. Между тем, по смыслу указанных выше правовых норм, утверждаемая органом государственной власти субъекта Российской Федерации территориальная программа должна соответствовать Федеральной программе, которая определяя порядок и условия предоставления медицинской помощи, критерии ее доступности (раздел VII), не предполагает произвольного занижения средних подушевых нормативов финансирования за счет бюджетных ассигнований соответствующих бюджетов.
Возражения представителя ответчика и заинтересованного лица об установлении территориальных подушевых нормативов финансирования с учетом особенностей половозрастного состава населения, уровня и структуры заболеваемости населения, климатических и географических особенностей региона, транспортной доступности медицинских организаций и плотности населения на территории субъекта Российской Федерации доводов прокурора о несоответствии нормативов, установленных Программой Чувашской Республики, нормативам, установленным Федеральной программой, не опровергают.
Разделом VI Федеральной программы предусмотрено, что субъектами Российской Федерации на основе перераспределения объемов медицинской помощи по видам, условиям и формам ее оказания устанавливаются дифференцированные нормативы объема медицинской помощи на 1 жителя и нормативы объема медицинской помощи на 1 застрахованное лицо с учетом этапов оказания медицинской помощи, уровня и структуры заболеваемости, особенностей половозрастного состава и плотности населения, транспортной доступности, а также климатических и географических особенностей регионов (абзац 12); субъектами Российской Федерации в части медицинской помощи, финансовое обеспечение которой осуществляется за счет соответствующих бюджетов, с учетом более низкого, по сравнению со среднероссийским, уровня заболеваемости и смертности населения от социально значимых заболеваний на основе реальной потребности населения установленные в территориальных программах дифференцированные нормативы объема медицинской помощи могут быть обоснованно ниже средних нормативов, предусмотренных настоящим разделом Программы (абзац 13).
Согласно пункту 5 письма Министерства здравоохранения Российской Федерации 21.12.2018 N 11-7/10/1-511 "О формировании и экономическом обосновании территориальной программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи на 2019 год и на плановый период 2020 и 2021 годов" нормативы объема медицинской помощи по видам и условиям ее предоставления по территориальной программе государственных гарантий устанавливаются раздельно в части финансового обеспечения за счет бюджетных ассигнований бюджетов субъектов Российской Федерации и средств обязательного медицинского страхования. В части медицинской помощи, финансовое обеспечение которой осуществляется за счет бюджетов субъектов Российской Федерации, с учетом более низкого, по сравнению со среднероссийским, уровня заболеваемости и смертности населения от социально значимых заболеваний и заболеваний, представляющих опасность для окружающих, особенностей половозрастного состава и плотности населения, транспортной доступности, а также климатогеографических особенностей регионов могут применяться понижающие коэффициенты к средним нормативам объема медицинской помощи, установленным Программой, в том числе для Чувашской Республики – в размере 0,7.
В соответствии с указанными рекомендациями нормативы объема медицинской помощи, изложенные в разделе VI Программы Чувашской Республики, установлены с учетом указанного коэффициента, размер которого не оспаривается.
Однако возможность применения понижающего коэффициента в части медицинской помощи, финансируемой за счет средств регионального бюджета при наличии предусмотренных Федеральной программой условий, не предполагает возможности снижения подушевого норматива финансирования территориальной программы по сравнению со средними нормативами, установленными Федеральной программой. Особенности половозрастного состава населения Чувашской Республики, уровень и структура заболеваемости, климатические и географические особенности региона и транспортная доступность медицинских организаций, сбалансированность объема медицинской помощи и ее финансового обеспечения в сравнении с общероссийской не свидетельствует о возможности снижения подушевого норматива финансирования территориальной программы, учитывая, что приведенные административным ответчиком особенности региона уже были учтены при установлении с понижающим коэффициентом норматива объема медицинской помощи.
Поскольку предусмотренные Федеральной программой нормативы являются государственной гарантией равного права всех граждан Российской Федерации на получение бесплатной медицинской помощи, Федеральная программа не предполагает произвольного снижения средних подушевых нормативов финансирования, то установление в Программе Чувашской Республики заниженных по сравнению со средними нормативов влечет снижение гарантий бесплатного оказания медицинской помощи и является недопустимым по федеральному законодательству в области охраны здоровья, не предоставляющего таких полномочий органам государственной власти субъекта Российской Федерации.
Таким образом, оспариваемые положения абзаца 26 раздела VII Программы Чувашской Республики не соответствуют нормам федерального законодательства, нарушают права граждан, поскольку снижают уровень правовых гарантий бесплатной медицинской помощи по сравнению с Федеральной программой. Суд признает не действующим абзац 26 раздела VII Программы Чувашской Республики со дня вступления решения суда в законную силу, так как оспариваемые положения применялись.
В силу пункта 2 части 4 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации сообщение о настоящем решении суда подлежит опубликованию в республиканской газете «Вести Чувашии» в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу.
Руководствуясь ст.ст. 177-180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Верховный Суд Чувашской Республики
решил:
Признать недействующим со дня вступления решения суда в законную силу абзац 26 раздела VII Программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам в Чувашской Республике медицинской помощи на 2019 год и на плановый период 2020 и 2021 годов, утвержденной постановлением Кабинета Министров Чувашской Республики от 26 декабря 2018 года № 564 «О программе государственных гарантий бесплатного оказания гражданам в Чувашской Республике медицинской помощи на 2019 год и на плановый период 2020 и 2021 годов» (в редакции постановлений Кабинета Министров Чувашской Республики от 10 апреля 2019 года № 106, от 13 июня 2019 года № 216).
Решение суда или сообщение о настоящем решении суда опубликовать в республиканской газете «Вести Чувашии» в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу.
Решение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в течение месяца со дня принятия решения судом в окончательной форме путем подачи апелляционной жалобы или апелляционного представления через Верховный Суд Чувашской Республики.
Судья А.Е. Спиридонов
Мотивированное решение составлено 6 сентября 2019 года
