Решение Тверского областного суда (Тверская область) от 02.03.2016 № 3А-171/2015

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Мирзоева И.С. о признании недействующими постановлений Губернатора Тверской области,

установил:

Пунктом 1 постановления Губернатора Тверской области от ДД.ММ.ГГГГ года № №, опубликованного в газете «Тверская жизнь» от ДД.ММ.ГГГГ года № №, на 2015 год утвержден перечень отдельных видов экономической деятельности, по которым устанавливается запрет на привлечение хозяйствующими субъектами, осуществляющими деятельность на территории Тверской области, иностранных граждан, осуществляющих трудовую деятельность на основании патентов. Указанное постановление вступило в силу с 1 января 2015 года (пункт 2).

Пунктом 1 постановления Губернатора Тверской области от ДД.ММ.ГГГГ года № № «О внесении изменений в постановление Губернатора Тверской области от ДД.ММ.ГГГГ № №», опубликованного в газете «Тверская жизнь» от ДД.ММ.ГГГГ года № № в перечень отдельных видов экономической деятельности, по которым устанавливается запрет на привлечение хозяйствующими субъектами, осуществляющими деятельность на территории Тверской области, иностранных граждан, осуществляющих трудовую деятельность на основании патентов, утвержденный постановлением Губернатора Тверской области от ДД.ММ.ГГГГ года № №, внесены изменения, указанный перечень изложен в новой редакции.

Пунктом 2 этого же постановления хозяйствующим субъектам, осуществляющим виды экономической деятельности, указанные в приложении к настоящему постановлению, предписано привести численность используемых иностранных работников в соответствие с настоящим постановлением, руководствуясь требованиями трудового законодательства Российской Федерации.

Пунктом 3 названного постановления определен срок вступления его в силу - со дня его официального опубликования.

Пунктом 1 постановления Губернатора Тверской области от ДД.ММ.ГГГГ года № № «О внесении изменений в постановление Губернатора Тверской области от ДД.ММ.ГГГГ № №», опубликованного в газете «Тверская жизнь» от ДД.ММ.ГГГГ года № № в перечень, утвержденный постановлением Губернатора Тверской области от ДД.ММ.ГГГГ года № №, внесены следующие изменения:

а) раздел «а) предусмотренные Общероссийским классификатором видов экономической деятельности (ОК 029-2001 (КДЕС Ред. 1) следующие виды экономической деятельности» после строки 60.22 дополнен строкой:

«

»;

б) в разделе «б) предусмотренные Общероссийским классификатором видов экономической деятельности (ОК 029-2014 (КДЕС Ред. 2) следующие виды экономической деятельности» строка

«

»

заменена строкой

«

».

Пунктом 3 названного постановления определен срок его вступления в силу - со дня официального опубликования.

Гражданин республики Таджикистан ФИО1 ДД.ММ.ГГГГ года обратился в Тверской областной суд с заявлением о признании постановлений Губернатора Тверской области от ДД.ММ.ГГГГ года № № и от ДД.ММ.ГГГГ года № № недействующими полностью со дня их принятия в связи с несоответствием действующему законодательству.

Административный истец указал, что оспариваемым постановлением Губернатора Тверской области от ДД.ММ.ГГГГ года № № в перечень отдельных видов экономической деятельности, по которым устанавливался запрет на привлечение хозяйствующими субъектами иностранных граждан, осуществляющих трудовую деятельность на основании патентов, наряду с иными был включен вид деятельности с кодом 60.21 ОКВЭД – деятельность прочего сухопутного пассажирского транспорта, подчиняющегося расписанию.

Постановлением Губернатора Тверской области от ДД.ММ.ГГГГ года № № в указанный перечень был включен вид деятельности с кодом 60.23 ОКВЭД - деятельность прочего сухопутного пассажирского транспорта.

Оспариваемые постановления Губернатора Тверской области противоречат части 1 статьи 13 Федерального закона от ДД.ММ.ГГГГ года № № «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» о праве иностранных граждан свободно распоряжаться своими способностями к труду, выбирать род деятельности и профессию; нарушают положения части 6 статьи 18 этого же Федерального закона, поскольку приняты неоднократно в течение года и расширяют перечень видов деятельности, на которые распространяется запрет, а также не содержат срока на приведение в соответствие с установленным запретом хозяйствующими субъектами численности используемых ими иностранных работников.

После включения в перечень отдельных видов экономической деятельности, по которым установлен запрет на привлечение хозяйствующими субъектами иностранных граждан, названных выше и иных видов экономической деятельности, связанных с перевозкой пассажиров, ФИО1 и другие иностранные граждане, осуществлявшие трудовую деятельность по трудовым договорам на основании ранее выданных патентов с видами экономической деятельности 60.21, 60.23, не имеют права работать водителями автобусов, осуществляющих перевозку пассажиров, в том числе, маршрутных такси.

Получить новые патенты иностранным гражданам для осуществления трудовой деятельности в качестве водителей не представляется возможным ввиду отказа органов Федеральной миграционной службы в Тверской области в выдаче патентов по названным и другим, указанным в обжалуемых постановлениях, видам экономической деятельности.

Кроме того, постановлением ОУФМС России по Тверской области в Пролетарском районе г.Твери от ДД.ММ.ГГГГ года ФИО1 был привлечен к административной ответственности в соответствии с <данные изъяты> КоАП РФ в связи с осуществлением им трудовой деятельности - перевозки пассажиров на маршрутном транспортном средстве по действующему патенту на работу от ДД.ММ.ГГГГ года №, ОКВЭД 60.23, по маршруту движения № 27 в г.Твери, в нарушение постановления Губернатора Тверской области от ДД.ММ.ГГГГ года № № с изменениями, внесенными постановлением Губернатора Тверской области от ДД.ММ.ГГГГ года № №.

В судебное заседание ФИО1, надлежаще извещавшийся о месте и времени рассмотрения дела по последнему известному месту его жительства, указанному им при подаче административного иска, и не сообщивший суду о перемене своего адреса, не явился. Направленная в его адрес судебная корреспонденция, как и ранее, возвращена в суд за истечением срока хранения. По сведениям УФМС России по Тверской области ФИО1 выбыл за пределы Российской Федерации ДД.ММ.ГГГГ года, и въезд ему на территорию Российской Федерации запрещен до ДД.ММ.ГГГГ года.

Представитель административного истца ФИО2, извещенный о рассмотрении дела, в судебное заседание также не явился, доказательств уважительности причин неявки не представил, ходатайствовал о рассмотрении дела в его отсутствие.

С учетом изложенного, в соответствии с нормами статей 101, 150 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации дело рассмотрено в отсутствие административного истца и его представителя.

Представитель Губернатора Тверской области ФИО3 ходатайствовала о прекращении производства по делу в части требований о признании недействующим постановления Губернатора Тверской области от ДД.ММ.ГГГГ года № №, а также возражала против удовлетворения административного иска в остальной части по основаниям, приведенным в письменном отзыве, где указано, что Губернатором Тверской области в пределах предоставленных ему полномочий был принят единственный нормативный правовой акт, установивший запрет на привлечение хозяйствующими субъектами Тверской области иностранных граждан в отдельных видах деятельности. В настоящее время оспариваемые нормативные правовые акты признаны утратившими силу постановлением Губернатора Тверской области от ДД.ММ.ГГГГ года № № «Об утверждении перечня отдельных видов экономической деятельности, по которым устанавливается запрет на привлечение хозяйствующими субъектами иностранных граждан», которым указанный перечень утвержден на 2016 год.

Представитель УФМС России по Тверской области ФИО4 возражала против удовлетворения административного иска.

Выслушав представителей сторон и заинтересованных лиц, заключение прокурора Мироновой М.С. об отсутствии оснований для удовлетворения заявленных требований, исследовав материалы дела, суд приходит к следующим выводам.

Согласно статье 13 Гражданского кодекса РФ в случаях, предусмотренных законом, нормативный акт государственного органа или органа местного самоуправления, не соответствующий закону или иным правовым актам и нарушающий гражданские права и охраняемые законом интересы гражданина или юридического лица, может быть признан судом недействительным.

Оспариваемые постановления Губернатора Тверской области являются нормативными правовыми актами, поскольку устанавливают перечень видов экономической деятельности, по которым запрещается привлечение хозяйствующими субъектами иностранных граждан, осуществляющих трудовую деятельность на основании патентов, то есть их действие распространяется на неопределенный круг лиц, рассчитано на неоднократное применение в течение определенного периода времени и независимо от того, возникли или прекратились конкретные правоотношения.

Указанные нормативные правовые акты приняты высшим должностным лицом Тверской области в пределах предоставленных ему полномочий и с соблюдением установленных законодательством требований, предъявляемых к форме издаваемого им нормативного правового акта, порядку принятия и введения его в действие.

В соответствии с частью 1 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

Постановлением Губернатора Тверской области от ДД.ММ.ГГГГ года № № «Об утверждении перечня отдельных видов экономической деятельности, по которым устанавливается запрет на привлечение хозяйствующими субъектами иностранных граждан», опубликованным в газете «Тверская жизнь» от ДД.ММ.ГГГГ года № №, постановления Губернатора Тверской области от ДД.ММ.ГГГГ года № №, от ДД.ММ.ГГГГ года № №, от ДД.ММ.ГГГГ года № № признаны утратившими силу с 1 января 2016 года.

Таким образом, действие нормативных правовых актов, являющихся предметом оспаривания по настоящему делу, в настоящее время прекращено.

В связи с этим определением суда от 02 марта 2016 года производство по делу в части признания недействующим постановления Губернатора Тверской области от ДД.ММ.ГГГГ года № № прекращено на основании пункта 1 части 2 статьи 214 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, в силу которого суд прекращает производство по административному делу об оспаривании нормативного правового акта в случае, если оспариваемый нормативный правовой акт утратил силу, отменен или изменен и перестал затрагивать права, свободы и законные интересы административного истца.

Согласно части 11 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации утрата нормативным правовым актом силы или его отмена в период рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта не может служить основанием для прекращения производства по этому административному делу в случае, если при его рассмотрении установлены применение оспариваемого нормативного правового акта в отношении административного истца и нарушение его прав, свобод и законных интересов.

Оспариваемое ФИО1 постановление Губернатора Тверской области от ДД.ММ.ГГГГ года № № было применено в отношении административного истца и повлекло в отношении него наступление определенных правовых последствий, выразившихся в привлечении на основании постановления отделения УФМС России по Тверской области в Пролетарском районе г.Твери от ДД.ММ.ГГГГ года к административной ответственности в виде административного штрафа соответствии с <данные изъяты> КоАП РФ за несоблюдение установленных в соответствии с федеральным законом в отношении иностранных граждан и лиц без гражданства ограничений на осуществление отдельных видов деятельности.

Вступившим в законную силу решением Пролетарского районного суда г.Твери от ДД.ММ.ГГГГ года, вынесенным по результатам рассмотрения жалобы ФИО1, данное постановление изменено в части назначения наказания, резолютивная часть постановления дополнена указанием о назначении наказания без административного выдворения за переделы Российской Федерации.

Из решения Пролетарского районного суда г.Твери от ДД.ММ.ГГГГ года следует, что совершенное ФИО1 административное правонарушение выразилось в осуществлении им трудовой деятельности - перевозки пассажиров на маршрутном транспортном средстве по действующему патенту на работу №, выданному УФМС России по Тверской области ДД.ММ.ГГГГ года, ОКВЭД 60.23, работодатель ИП ФИО5, по маршруту движения № 27 в г.Твери, в нарушение постановления Губернатора Тверской области от ДД.ММ.ГГГГ года № № с изменениями, внесенными постановлением Губернатора Тверской области от ДД.ММ.ГГГГ года № №

Таким образом, установлено применение в отношении ФИО1 постановления Губернатора Тверской области от ДД.ММ.ГГГГ года № №, в связи с чем производство по делу в части его оспаривания прекращению не подлежит.

В то же время, нормы оспариваемого и утратившего в настоящее время силу нормативного правового акта применялись после его принятия и в отношении иных граждан и хозяйствующих субъектов. В связи с этим законность постановления Губернатора Тверской области от ДД.ММ.ГГГГ года № № подлежит проверке на момент его применения в отношении ФИО1

В соответствии с пунктом 1 статьи 13 Федерального закона от 25 июля 2002 года № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» иностранные граждане пользуются правом свободно распоряжаться своими способностями к труду, выбирать род деятельности и профессию, а также правом на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности с учетом ограничений, предусмотренных федеральным законом.

По общему правилу, установленному пунктом 4 этой же статьи Федерального закона, иностранный гражданин имеет право осуществлять трудовую деятельность в случае, если он достиг возраста восемнадцати лет, при наличии разрешения на работу или патента.

Особенности регулирования рынка труда иностранных работников установлены статьей 18.1 Федерального закона от 25 июля 2002 года № 115-ФЗ.

Пунктом 6 статьи 18.1 данного Федерального закона высшему должностному лицу субъекта Российской Федерации (руководителю высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) предоставлено право ежегодно с учетом региональных особенностей рынка труда и необходимости в приоритетном порядке трудоустройства граждан Российской Федерации устанавливать запрет на привлечение хозяйствующими субъектами, осуществляющими деятельность на территории субъекта Российской Федерации, иностранных граждан, осуществляющих трудовую деятельность на основании патентов, по отдельным видам экономической деятельности.

Перечень видов экономической деятельности, по которым устанавливается запрет на привлечение хозяйствующими субъектами, осуществляющими деятельность на территории Тверской области, иностранных граждан, осуществляющих трудовую деятельность на основании патентов, был утвержден пунктом 1 постановления Губернатора Тверской области от ДД.ММ.ГГГГ года № №

В соответствии с пунктом 1 постановления Губернатора Тверской области от ДД.ММ.ГГГГ года № № «О внесении изменений в постановление Губернатора Тверской области от ДД.ММ.ГГГГ № №» данный перечень изложен в новой редакции, включающей виды экономической деятельности в сфере пассажирских перевозок, имеющие коды:

- 60.21 (Деятельность прочего сухопутного пассажирского транспорта, подчиняющегося расписанию) и 60.22 (деятельность такси) по Общероссийскому классификатору видов экономической деятельности (ОК 029-2001 (КДЕС Редакция 1);

- 49.31.2 (Деятельность прочего сухопутного транспорта по регулярным внутригородским и пригородным пассажирским перевозкам), 49.32 (Деятельность такси), 49.39 (Деятельность прочего сухопутного пассажирского транспорта, не включенная в другие группировки) по Общероссийскому классификатору видов экономической деятельности (ОК 029-2014 (КДЕС Редакция 2).

Пунктом 1 постановления Губернатора Тверской области от ДД.ММ.ГГГГ года № № «О внесении изменений в постановление Губернатора Тверской области от ДД.ММ.ГГГГ № № вышеуказанный перечень дополнен видом экономической деятельности с кодом 60.23 (Деятельность прочего сухопутного пассажирского транспорта) по Общероссийскому классификатору видов экономической деятельности (ОК 029-2001 (КДЕС Ред. 1), а вид деятельности с кодом 49.31.2 заменен на вид деятельности с кодом 49.31 (Деятельность сухопутного пассажирского транспорта: внутригородские и пригородные перевозки пассажиров).

Установив запрет хозяйствующим субъектам на привлечение по отдельным видам экономической деятельности иностранных граждан, осуществляющих трудовую деятельность на основании патентов, Губернатор Тверской области действовал в пределах предоставленных ему Федеральным законом от 25 июля 2002 года № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» полномочий.

При этом, вопреки утверждению административного истца, для каждого вида экономической деятельности такой запрет был установлен однократно в течение года.

Согласно абзацу 2 пункта 6 статьи 18.1 Федерального закона от 25 июля 2002 года № 115-ФЗ при установлении запрета на привлечение иностранных граждан, осуществляющих трудовую деятельность на основании патентов, высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) определяет в порядке, установленном Правительством Российской Федерации, срок приведения в соответствие с данным запретом хозяйствующими субъектами численности используемых ими иностранных работников. Такой срок устанавливается с учетом необходимости соблюдения работодателями порядка расторжения трудового договора, установленного трудовым законодательством Российской Федерации.

Правила определения срока приведения хозяйствующими субъектами, осуществляющими деятельность на территории субъекта Российской Федерации, численности используемых ими иностранных работников в соответствие с запретом на привлечение такими хозяйствующими субъектами иностранных граждан, осуществляющих трудовую деятельность на основании патентов, по отдельным видам экономической деятельности, установленным высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), утверждены постановлением Правительства РФ от 7 декабря 2015 года № 1327.

Таким образом, порядок определения указанного срока как на момент принятия, так и на момент применения постановления Губернатора Тверской области от ДД.ММ.ГГГГ года № № в отношении административного истца при привлечении его к административной ответственности Правительством РФ утвержден не был, что исключало возможность определения в соответствии с этим порядком предусмотренного законом срока.

Обсуждать вопрос о целесообразности или преждевременности принятия Губернатором Тверской области оспариваемого акта суд не вправе, поскольку этот вопрос относится к исключительной компетенции указанного высшего должностного лица субъекта Российской Федерации.

Кроме того, из содержания пункта 2 постановления Губернатора Тверской области от ДД.ММ.ГГГГ года № № в редакции постановления от ДД.ММ.ГГГГ года № № следует, что такой срок должен определяться согласно требованиям трудового законодательства Российской Федерации о порядке расторжения трудового договора, которыми надлежит руководствоваться хозяйствующим субъектам при приведении численности иностранных работников в соответствие с установленным запретом.

При оценке правомерности заявленного требования также учитывается, что по смыслу абзаца 2 статьи 18.1 Федерального закона от 25 июля 2002 года № 115-ФЗ данный срок предусмотрен для приведения хозяйствующими субъектами в соответствие с установленным запретом численности иностранных работников, привлеченных ими до его установления.

Однако из решения Пролетарского районного суда г.Твери от ДД.ММ.ГГГГ года по делу об административном правонарушении следует, что ФИО1 патент был выдан ДД.ММ.ГГГГ года, то есть уже после установления запрета на привлечение иностранных граждан и вопреки ему. В такой ситуации права административного истца не могут считаться нарушенными вследствие принятия оспариваемого нормативного правового акта без определения конкретной календарной даты или определенного периода времени, в течение которого хозяйствующие субъекты должны были решить вопрос относительно численности принятых на работу иностранных работников.

Утверждение административного истца о том, что оспариваемая норма приводит к ограничению прав иностранных граждан в сфере трудовой деятельности, безосновательно как по причине того, что правом на обращение в суд в защиту прав, свобод, законных интересов других лиц или неопределенного круга лиц административный истец не наделен, так и в связи с тем, что оно основано на неверном токовании норм материального права.

Как следует из содержания пункта 2.1 Постановления Конституционного Суда РФ от 8 декабря 2015 года № 31-П «По делу о проверке конституционности пункта «м» части первой статьи 58 Положения о службе в органах внутренних дел Российской Федерации в связи с жалобой гражданина ФИО6» в силу статьи 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.

Из приведенных выше положений Федерального закона от 25 июля 2002 года № 115-ФЗ следует, что введение запрета на привлечение иностранных граждан, осуществляющих трудовую деятельность на основании патентов, обусловлено региональными особенностями рынка труда и необходимостью в приоритетном порядке трудоустройства граждан Российской Федерации.

Данное правомочие высшего должностного лица субъекта Российской Федерации закреплено Федеральным законом, официально опубликованным и доступным для ознакомления с его содержанием всем заинтересованным лицам. Таким образом, возможность его реализации должна учитываться иностранным гражданином, имеющим намерение осуществлять трудовую деятельность на территории Российской Федерации.

В то же время вопрос о законности конкретных действий государственных органов и должностных лиц, связанных с реализацией и применением оспариваемого постановления, к предмету настоящего судебного разбирательства не относится и обсуждаться в рамках абстрактного нормоконтроля не может, а доводы административного истца в этой части не означают, что оспариваемый нормативный правовой акт противоречит федеральному закону или иному акту, имеющим большую юридическую силу.

Поскольку по настоящему делу не установлены обстоятельства, свидетельствующие о противоречии оспариваемого постановления Губернатора Тверской области федеральному закону или другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, а также о нарушении прав и законных интересов административного истца, то в соответствии с пунктом 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации в удовлетворении заявленного требования надлежит отказать.

Руководствуясь статьями 175-180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд

решил:

в удовлетворении административного искового заявления ФИО1 о признании недействующим постановления Губернатора Тверской области от ДД.ММ.ГГГГ года № № «О внесении изменений в постановление Губернатора Тверской области от ДД.ММ.ГГГГ № №» отказать.

На решение может быть подана апелляционная жалоба, прокурором принесено апелляционное представление в Верховный Суд Российской Федерации через Тверской областной суд в течение одного месяца со дня принятия судом решения в окончательной форме.

Председательствующий Т.В.Парфенова