Дело № 3а-95/2017
РЕШЕНИЕ
Именем Российской Федерации
01 декабря 2017 года г. Тверь
Тверской областной суд в составе:
председательствующего судьи Парфеновой Т.В.,
при секретаре судебного заседания Худайбердиеве А.М.
с участием прокурора Полещук Р.С.,
представителей:
административного истца - Шимаева А.А., Константиновой У.С.,
административных ответчиков:
Совета депутатов городского поселения город Бологое Тверской области и Администрации муниципального образования «Бологовский район» Тверской области - Чагиной О.С.,
Администрации городского поселения город Бологое Тверской области – Гаврилова И.В.,
рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному иску ООО «Граунд» об оспаривании решения Совета депутатов городского поселения город Бологое Тверской области от 02 июля 2014 года № 48 «Об утверждении Генерального плана городского поселения город Бологое Бологовского района Тверской области»,
установил:
Решением Совета депутатов городского поселения город Бологое Бологовского района Тверской области от 02 июля 2014 года № 48 утвержден Генеральный план городского поселения город Бологое Бологовского района Тверской области.
Согласно журналу регистрации обнародования муниципальных правовых актов данное решение обнародовано в соответствии со статьей 44 Устава Муниципального образования городское поселение город Бологое в период с 04 по 14 июля 2014 года путем размещения на информационном стенде в Центральной библиотеке, опубликовано в газете «Новая жизнь» от 18 июля 2014 года № 29, Генеральный план размещен на официальном сайте города Бологое (т. 2, л.д. 129, т. 3, л.д. 32).
ООО «Граунд» обратилось в суд с административным иском о признании незаконным указанного решения органа местного самоуправления в части включения в границы населенного пункта город Бологое земельного участка площадью 57278 кв.м с кадастровым номером № относящегося к категории земель населенных пунктов, с разрешенным использованием – для организации городской свалки ТБО, занятого полигоном твердых коммунальных отходов. Одновременно Общество просило обязать административных ответчиков в срок до 20 февраля 2018 года разработать и утвердить новую редакцию Генерального плана с исключением данного земельного участка из границ города Бологое.
В обоснование заявленных требований ООО «Граунд» указало, что использует спорный земельный участок на основании договора субаренды от 20 декабря 2012 года для осуществления деятельности в области обращения с отходами. На данном земельном участке в течение нескольких десятилетий располагается полигон твердых коммунальных отходов города Бологое и Бологовского района Тверской области. При подготовке Генерального плана фактическое использование земельного участка учтено не было, так как вопреки пункту 5 статьи 12 Федерального закона от 24 июня 1998 года № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления», запрещающего захоронение отходов в границах населенных пунктов, указанный земельный участок включен в границы города Бологое. Данное нарушение препятствует осуществлению деятельности предприятия, в частности, переоформлению лицензии и внесению объекта размещения отходов в государственный реестр таких объектов, создает возможность применения мер административного воздействия со стороны органов государственного экологического надзора.
В судебном заседании представители ООО «Граунд» - Шимаев А.А. и Константинова У.С. заявленные требования поддержали, обосновав их доводами, изложенными в административном исковом заявлении.
Представители административных ответчиков – Совета депутатов городского поселения город Бологое Тверской области и Администрации муниципального образования «Бологовский район» Тверской области - Чагина О.С., Администрации городского поселения город Бологое Тверской области Гаврилов И.В. заявленные требования не признали на основании обстоятельств, приведенных в письменных возражениях, пояснили, что Генеральный план принят в соответствии с требованиями законодательства.
Заинтересованные лица МУП «РЭУ», Министерство строительства и жилищно-коммунального хозяйства Тверской области, Федеральное агентство лесного хозяйства о времени и месте рассмотрения дела извещены надлежащим образом, своих представителей в судебное заседание не направили.
Федеральное агентство лесного хозяйства ранее представило в суд пояснения, в которых указало, что границы земельного участка с кадастровым номером № пересекаются с границами участка лесного фонда Фировского лесничества Тверской области, однако проект оспариваемого Генерального плана для согласования с Рослесхозом в установленном порядке не направлялся.
Выслушав участников судебного разбирательства, изучив материалы дела, выслушав заключение прокурора Полещук Р.С. о наличии оснований для удовлетворения административного иска, суд приходит к следующим выводам.
Согласно пункту 20 части 1 статьи 14 Федерального закона от 06 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», пункту 2 части 1 статьи 18, части 1 статьи 24 Градостроительного кодекса Российской Федерации утверждение генерального плана городского поселения относится к вопросам местного значения городского поселения, по которым принимаются муниципальные правовые акты.
Подпунктом 3 пункта 2 статьи 30 Устава городского поселения город Бологое утверждение генерального плана отнесено к компетенции Совета депутатов города Бологое.
Таким образом, оспариваемое решение принято уполномоченным органом местного самоуправления, действовавшим согласно протоколу внеочередного заседания Совета депутатов городского поселения город Бологое от 02 июля 2014 года № 8 в правомочном составе (т. 2, л.д. 27, 65).
Процедура подготовки генерального плана предусматривает ряд последовательных действий, включающих, в частности, принятие главой местной администрации решения о подготовке проекта генерального плана и рассмотрение данного проекта на публичных слушаниях, проводимых в каждом населенном пункте муниципального образования (части 2, 11 статьи 24, часть 3 статьи 28 Градостроительного кодекса Российской Федерации).
В целях доведения до населения информации о содержании проекта генерального плана уполномоченный на проведение публичных слушаний орган местного самоуправления поселения в обязательном порядке организует выставки, экспозиции демонстрационных материалов проекта генерального плана, выступления представителей органов местного самоуправления, разработчиков проекта генерального плана на собраниях жителей, в печатных средствах массовой информации, по радио и телевидению (часть 5 статьи 28 Градостроительного кодекса Российской Федерации).
Приведенные требования законодательства при подготовке Генерального плана городского поселения город Бологое Бологовского района Тверской области, утвержденного решением Совета депутатов городского поселения город Бологое от 02 июля 2014 года № 48, выполнены не были.
На основании соглашений от 24 октября 2012 года № 20 и от 31 октября 2013 года № 20, заключенных Администрацией городского поселения город Бологое и Администрацией муниципального образования «Бологовский район» на 2013, 2014 годы, часть полномочий Администрации поселения по решению вопросов местного значения в том числе по разработке и внесению на утверждение в Совет депутатов генерального плана передана Администрации Бологовского района (т. 2, л.д. 33, 239).
Действуя в соответствии с предоставленными полномочиями, Администрация муниципального образования «Бологовский район» Тверской области 25 февраля 2013 года издала распоряжение № 83-р о подготовке проекта Генерального плана. Данное распоряжение обнародовано 26 февраля 2013 года на информационных стендах в здании Администрации городского поселения и в Центральной библиотеке (т. 3, л.д. 24, 30).
Распоряжением Администрации муниципального образования «Бологовский район» Тверской области от 31 января 2014 года № 55-р, обнародованным 31 января 2014 года и опубликованным в газете «Новая жизнь» от 07 февраля 2014 года № 6, были назначены публичные слушания по обсуждению Генерального плана (т. 2, л.д. 141, т. 3, л.д. 31).
Вместе с тем, в силу части 2 статьи 28 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» публичные слушания вправе назначить представительный орган муниципального образования в случае их проведения по инициативе населения или представительного органа муниципального образования, либо глава муниципального образования, если публичные слушания проводятся по инициативе данного должностного лица местного самоуправления.
Аналогичное правило установлено пунктом 1.4 Положения о проведении публичных слушаний в муниципальном образовании «Бологовское городское поселение» Тверской области, утвержденного решением Совета депутатов Бологовского городского поселения от 30 мая 2007 года № 68 (т. 2, л.д. 30).
Таким образом, принимать решения о назначении публичных слушаний по обсуждению проекта Генерального плана и выносить его на публичные слушания исполнительно-распорядительный орган местного самоуправления не вправе.
Кроме того, на основании указанного распоряжения Администрации Бологовского района публичные слушания были назначены и проведены только в административном центре городского поселения - городе Бологое, в то время как в остальных 10 населенных пунктах поселения (<адрес>) публичные слушания не назначались и не проводились (т. 2, л.д. 143).
Доводы Администрации Бологовского района о незначительной численности населения в данных населенных пунктах (от 1 до 46 человек), а также об отсутствии находящихся в муниципальной собственности пригодных для проведения публичных слушаний помещений несостоятельны, поскольку приведенные обстоятельства не освобождали орган местного самоуправления от необходимости соблюдения установленной законом процедуры подготовки нормативного правового акта.
Также не представляется возможным сделать вывод о выполнении органами местного самоуправления предусмотренных частью 5 статьи 28 Градостроительного кодекса Российской Федерации мероприятий по информированию населения о содержании проекта Генерального плана, поскольку соответствующих доказательств, удовлетворяющих требованиям относимости и допустимости, административные ответчики не представили.
Как указал Конституционный Суд Российской Федерации в Определении от 15 июля 2010 года №931-О-О, публичные слушания являются процедурой выявления коллективного мнения либо ясно выраженных расхождений во мнениях, имеющих также коллективный характер; публичные слушания предоставляют каждому, кого может затронуть предполагаемое решение, возможность участвовать в его обсуждении; конечная цель такого обсуждения - выработка рекомендаций по общественно значимым вопросам либо получение общественной оценки правового акта.
Частью 13 статьи 24 Градостроительного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что решение об утверждении генерального плана представительным органом местного самоуправления поселения принимается с учетом протоколов публичных слушаний по проекту генерального плана и заключения о результатах таких публичных слушаний.
Приведенные выше нарушения процедуры проведения публичных слушаний не позволили выявить коллективное мнение населения муниципального образования по общественно значимому вопросу, касающемуся подготовки и утверждения документа территориального планирования поселения, что является существенным нарушением процедуры принятия нормативного правового акта.
Кроме того, при принятии оспариваемого Генерального плана не было выполнено требование части 8 статьи 24 Градостроительного кодекса Российской Федерации, согласно которому проект генерального плана до его утверждения подлежит в соответствии со статьей 25 настоящего Кодекса обязательному согласованию в порядке, установленном уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти.
В соответствии с подпунктом 1 пункта 1 статьи 84 Земельного кодекса Российской Федерации утверждение или изменение генерального плана поселения, отображающего границы населенных пунктов, расположенных в границах соответствующего муниципального образования, является установлением или изменением границ населенных пунктов.
Согласно части 1 статьи 8 Федерального закона от 21 декабря 2004 года № 172-ФЗ «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую» установление или изменение границ населенных пунктов, а также включение земельных участков в границы населенных пунктов либо исключение земельных участков из границ населенных пунктов является переводом земель населенных пунктов или земельных участков в составе таких земель в другую категорию либо переводом земель или земельных участков в составе таких земель из других категорий в земли населенных пунктов.
Нарушение установленного Земельным кодексом Российской Федерации, федеральными законами порядка перевода земель из одной категории в другую является основанием признания недействительными актов об отнесении земель к категориям, о переводе их из одной категории в другую (пункт 3 статьи 8 Земельного кодекса Российской Федерации).
В силу части 8 статьи 24, пункта 2 части 1 статьи 25 Градостроительного кодекса Российской Федерации в случае, если в соответствии с проектом генерального плана поселения предусматривается включение в границы населенных пунктов (в том числе образуемых населенных пунктов), входящих в состав поселения, земельных участков из земель лесного фонда, названный проект подлежит обязательному согласованию с уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти в порядке, установленном этим органом
Федеральным органом, уполномоченным на подготовку заключений по проектам генеральных планов муниципальных образований в области лесных отношений, в период подготовки оспариваемого Генерального плана являлся Рослесхоз (пункт 5.4.3 положения о Федеральном агентстве лесного хозяйства, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 23 сентября 2010года №736).
Из материалов по обоснованию проекта Генерального плана, графического приложения – фрагмента 1 карты 3 «Сводная карта (основной чертеж) в части, касающейся населенных пунктов город Бологое, деревни: Бушевец, Бабошино, Савино, Бочановка, Забелье, Кафтинский городок, Камыши, Дудино, Скробово, ж/д станция Платищенка, следует, что в границы населенного пункта ж/д станция Платищенка включены земли лесного фонда площадью 1,29 га (т. 1, л.д. 47, 273).
В письме Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Тверской области от 03 октября 2017 года сообщается, что до утверждения Генерального плана населенный пункт ж/д станция Платищенка не имел в своем составе земель населенных пунктов, в связи с чем Генеральным планом было предложено установление границы этого населенного пункта (т. 2, л.д. 180).
В соответствии с информацией Министерства лесного хозяйства Тверской области от 20 октября 2017 года и выкопировкой из планшета № 9 (лесоустройство 2005 года) данная территория относится к кварталу 53 Медведевского участкового лесничества Фировского лесничества Тверской области, участку лесного фонда с кадастровым номером № (т. 2, л.д. 217).
Также земли лесного фонда площадью 4583664 кв.м, расположенные в кварталах № Бологовского участкового лесничества и кварталах № Медведевского участкового лесничества Фировского лесничества Тверской области, включены в границы населенного пункта город Бологое, что подтверждается информацией Тверского филиала ФГБУ «Рослесинфорг» от 20 ноября 2017 года.
Согласно заключению ФГБУ «Рослесинфорг» от 30 октября 2017 года № 01/02-3167, а также составленному Тверским филиалом ФГБУ «Рослесинфорг» реестру пересечений границ земель лесного фонда с границами земель иных категорий в число земельных участков, включенных в границы города Бологое и налагающихся на земли лесного фонда (<адрес>), входит и спорный земельный участок площадью 57278 кв.м с кадастровым номером № вид разрешенного использования «для организации городской свалки ТБО», используемый ООО «Граунд» на основании договора субаренды от 20 декабря 2012 года, заключенного с МУП «Ремонтно-эксплуатационное управление», зарегистрированного 14 января 2013 года (т. 2, л.д. 177, т. 3, л.д. 77).
Согласно графическому приложению к Генеральному плану – фрагменту 1 карты 1 – карте существующего состояния территории в части, касающейся населенных пунктов город Бологое, деревни: <адрес> данный земельный участок относится к функциональной зоне специального назначения, предназначен для хранения ТБО, на нем расположен объект специального назначения № 8.6 - свалка ТБО (т. 1, л.д. 47, т. 2, л.д. 226, т. 3, л.д. 33-35).
В силу статьи 7 Лесного кодекса Российской Федерации в редакции, действовавшей в период подготовки проекта и принятия оспариваемого Генерального плана, лесным участком является земельный участок, границы которого определяются в соответствии со статьями 67, 69 и 92 Лесного кодекса Российской Федерации.
Местоположение, границы и площадь лесных участков определяются соответственно по лесным кварталам и (или) лесотаксационным выделам, их границам и площади (часть 2 статьи 69 Лесного кодекса Российской Федерации).
Статьей 91 Лесного кодекса Российской Федерации установлено, что государственный лесной реестр представляет собой систематизированный свод документированной информации о лесах, об их использовании, охране, защите, воспроизводстве, о лесничествах и о лесопарках, в котором содержится документированная информация о составе земель лесного фонда, составе земель иных категорий, на которых расположены леса, о лесничествах, лесопарках, их лесных кварталах и лесотаксационных выделах, о лесных участках.
Факт частичного включения земель лесного фонда в границы населенных пунктов установлен на основании материалов лесоустройства, определяющих границы земель лесного фонда, и подтвержден выполненными ФГБУ «Рослесинфорг» схемами пересечения границ участков иной категории с границами земель лесного фонда Фировского лесничества Тверской области, а также расположения лесных участков относительно границ населенных пунктов, установленных Генеральным планом (т. 3, л.д. 77, 80, 81).
В соответствии с выпиской из государственного лесного реестра от 23 ноября 2017 года № 82 кварталы 200, 220, 232, 234, 235 Бологовского участкового лесничества, кварталы 70, 71 Медведевского участкового лесничества Фировского лесничества Тверской области входят в состав лесного участка, находящегося в собственности Российской Федерации (т. 3, л.д. 129).
Право собственности Российской Федерации на земельный участок с кадастровым номером №, относящийся к категории земель лесного фонда подтверждено свидетельством о государственной регистрации права собственности от 18 марта 2003 года 69-АА № 350809, кадастровой выпиской о земельном участке от 11 апреля 2012 года (т. 2, л.д. 178, 179).
О незаконном включении земель лесного фонда - частей вышеуказанных кварталов Бологовского и Медведевского участковых лесничеств Фировского лесничества Тверской области в границы города Бологое Министерство лесного хозяйства Тверской области сообщало на стадии согласования проекта Генерального плана и последующих его изменений с высшим исполнительным органом государственной власти Тверской области, а также в письме от 14 апреля 2015 года в адрес Министерства строительства Тверской области (т. 2, л.д. 131, 176, 177).
Таким образом, в соответствии с оспариваемым Генеральным планом в границы населенных пунктов включены земельные участки из земель лесного фонда, в связи с чем проект Генерального плана требовал согласования с уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти, на что также было указано в сводном заключении Правительства Тверской области на проект Генерального плана от 27 мая 2014 года (т. 2, л.д. 122).
Доводы административного ответчика о том, что участки лесного фонда вошли в черту города Бологое на основании протокола заседания исполнительного комитета Бологовского районного Совета депутатов трудящихся Калининской области от 13 ноября 1953 года № 56, на котором было принято решение – утвердить границы по смежеству с городом Бологое и присоединить к городу земли гослесфонда – <адрес> и считать территорию города Бологое в новых границах (т. 3, л.д. 123), данный вывод не опровергают.
В соответствии со статьей 1 Лесного кодекса РСФСР 1923 года, действовавшего в период принятия вышеуказанного решения, все леса и земельные площади, предназначенные для выращивания древесины и для нужд лесного хозяйства, составляли собственность государства и образовывали единый государственный лесной фонд.
Из состава государственного лесного фонда могли быть исключены для передачи в земельный фонд только не имеющие защитного характера площади: лесные участки, приобретенные крестьянскими обществами и товариществами в дореволюционное время, в целях расширения землепользования или предоставленные им в законном порядке для той же цели до издания Земельного Кодекса; незначительные лесные площади, вклинивающиеся в земли трудового землепользования и создающие неудобства для ведения сельского хозяйства (статья 3).
Состоящие при городах и поселениях городского типа лесные площади на бывших городских землях считались городскими лесами и включались в городскую черту на общих основаниях с городскими землями согласно разделу первому части второй Земельного Кодекса о городских землях (статья 49).
Принятые впоследствии Основы лесного законодательства Союза ССР и союзных республик 1977года (статьи 4, 13, 15, 38), Лесной кодекс РСФСР 1978года (статьи 4, 29, 92), Основы лесного законодательства Российской Федерации 1993года (статьи 2, 14, 19) также предусматривали, что леса в пределах городской черты входят в лесной фонд.
Согласно статье 3 Федерального закона от 04 декабря 2006 года № 201-ФЗ «О введении в действие Лесного кодекса Российской Федерации» и статье 8 Лесного кодекса Российской Федерации лесные участки в составе земель лесного фонда находятся в федеральной собственности.
Таким образом, право федеральной собственности на лесные участки не прекращалось, перевод земель лесного фонда в земли других категорий в установленном порядке не осуществлялся, в связи с чем вопрос о включении лесных участков в земли населенного пункта должен решаться по согласованию с Федеральным агентством лесного хозяйства.
Вместе с тем, данное требование органами местного самоуправления Бологовского городского поселения соблюдено не было, проект Генерального плана на согласование в Рослесхоз не направлялся, что, наряду с несоблюдением процедуры организации и проведения публичных слушаний, свидетельствует о нарушении при принятии оспариваемого Генерального плана градостроительного законодательства, имеющего большую юридическую силу.
В связи с этим на основании части 1 статьи178, частей 7, 8 статьи213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации суд приходит к выводу о необходимости выйти за пределы требований ООО «Граунд» и о наличии оснований для признания оспариваемого решения Совета депутатов городского поселения город Бологое Бологовского района Тверской области от 02 июля 2014 года № 48 не действующим полностью.
С учетом изложенного иные доводы административного искового заявления правового значения не имеют и на результат разрешения заявленного спора не влияют.
Решая вопрос о том, с какого времени оспариваемый нормативный правовой акт должен быть признан недействующим, суд, руководствуясь пунктом 1 части 2 статьи215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, пунктом 28 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007года №48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части», исходит из того, что до настоящего времени Генеральный план применялся, и на основании его были реализованы права граждан и организаций, в связи с чем он подлежит признанию недействующим со дня вступления решения суда в законную силу.
Доводы административных ответчиков о пропуске ООО «Граунд» срока обращения в суд не основаны на законе, так как в силу части 6 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации административное исковое заявление о признании нормативного правового акта недействующим может быть подано в суд в течение всего срока его действия.
Так как оспариваемый нормативный правовой акт признается не действующим полностью, оснований для возложения на административных ответчиков обязанности разработать и утвердить новую редакцию Генерального плана с исключением земельного участка с кадастровым номером № из границ населенного пункта город Бологое, как просит административный истец, не имеется.
Руководствуясь статьями 175-180, 213, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд
решил:
Признать решение Совета депутатов городского поселения город Бологое Тверской области от 02 июля 2014 года № 48 «Об утверждении Генерального плана городского поселения город Бологое Бологовского района Тверской области» не действующим со дня вступления решения суда в законную силу.
В части возложения на Администрацию городского поселения город Бологое и Совет депутатов городского поселения город Бологое обязанности разработать и утвердить новую редакцию Генерального плана в удовлетворении административных исковых требований ООО «Граунд» отказать.
Настоящее решение или сообщение о его принятии подлежит обнародованию в порядке, установленном Уставом городского поселения город Бологое Бологовского района Тверской области, в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу.
Решение может быть обжаловано в Верховный Суд Российской Федерации через Тверской областной суд в течение месяца со дня принятия решения в окончательной форме.
Председательствующий Т.В.Парфенова
Мотивированное решение составлено 6 декабря 2017 года.
Председательствующий Т.В.Парфенова
