Р Е Ш Е Н И Е
ИМЕНЕМ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
22 августа 2017 года Томский областной суд в составе:
председательствующего Простомолотова О.В.,
при секретаре Петлиной М.В.,
с участием представителя административного истца прокурора Семитко С.Г., представителя административного ответчика Совета Спасского сельского поселения и заинтересованного лица Администрации Спасского сельского поселения ФИО1, представителя заинтересованного лица Администрации Томского района ФИО2, представителя заинтересованного лица Межрегионального Территориального управления Росимущества в Кемеровской и Томской областях ФИО3,
рассмотрев в открытом судебном заседании в г. Томске административное дело № 3а-35/2017 по административному исковому заявлению заместителя прокурора Томской области в защиту прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц к Совету Спасского сельского поселения Томского района Томской области о признании недействующим генерального плана муниципального образования «Спасское сельское поселение», утвержденного решением Совета Спасского сельского поселения от 30.12.2013 № 76, в части включения в границы поселения земель лесного фонда,
У С Т А Н О В И Л:
заместитель прокурора Томской области обратился в Томский областной суд с административным исковым заявлением к Совету Спасского сельского поселения Томского района Томской области о признании недействующим с момента принятия решения Совета Спасского сельского поселения от 30.12.2013 № 76 об утверждении генерального плана муниципального образования «Спасское сельское поселение» в части включения в границы поселения земель лесного фонда.
В обоснование административного иска указано, что Совет Спасского сельского поселения Томского района Томской области решением от 30.12.2013 № 76 утвердил Генеральный план муниципального образования «Спасское сельское поселение». Согласно утвержденному Генеральному плану в границы поселения были включены участки лесного фонда, расположенные в кварталах № 1,4,5,7,11,19,23 и 25 урочища «Коларовское» Коларовского участкового лесничества Томского лесничества Томской области. При этом в нарушение требований ч.8 ст. 24 и п.2 ч.1 ст. 25 Градостроительного кодекса Российской Федерации в данной части Генеральный план не был согласован в установленном приказом Министерства регионального развития № 69 от 27.02.2012 порядке с уполномоченным органом исполнительной власти. В результате незаконного утверждения генерального плана муниципального образования «Спасское сельское поселение» Томского района Томской области были нарушены положения ст. 8, ч.2 ст. 83 Земельного кодекса Российской Федерации, ч. 1 ст. 8 Федерального закона № 172-ФЗ от 21.12.2004 «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую», устанавливающих процедуру перевода земель из одной категории в другую посредством установления границ населенных пунктов. Указанное в свою очередь повлекло незаконное использование лесных участков, находящихся в федеральной собственности.
Несоблюдение процедуры подтверждается письмами как Департамента лесного хозяйства Томской области Рослесхоза, так и письмами Главы Спасского сельского поселения, а также актом совместной проверки Томской межрайонной природоохранной прокуратуры и Департамента лесного хозяйства Томской области от 19.04.2017 и картографическими материалами.
Административный истец полагал, что несоблюдение установленной процедуры согласования с Российской Федерацией как собственником земель лесного фонда перевода земель лесного фонда в земли населенных пунктов влечет нарушение прав и законных интересов неопределенного круга лиц, имеющих в силу статьи 42 Конституции Российской Федерации право на благоприятную окружающую среду, одним из компонентов которой являются лесные ресурсы.
В ходе судебного разбирательства прокурор уточнил требования и просил признать незаконным решение Совета Спасского сельского поселения от 30.12.2013 № 76 об утверждении генерального плана муниципального образования «Спасское сельское поселение» в части включения в границы поселения лесных участков, расположенных в урочище Коларовское Томского лесничества Томской области, а именно в населенных пунктах: д. Казанка в квартале 1, в с. Батурино в кварталах 4,5,7, в с. Вершинино в квартале 11, в с. Яр в кварталах 19,23,25.
В судебном заседании представитель административного истца Семитко С.Г. настаивала на удовлетворении заявленных административных исковых требований
Представитель административного ответчика Совета Спасского сельского поселения и заинтересованного лица Администрации Спасского сельского поселения ФИО1 возражала против удовлетворения заявленных требований и полагала, что прокурором не доказан факт включения в границы населенных пунктов входящих в состав муниципального образования «Спасское сельское поселение», участков лесного фонда, находящихся в федеральной собственности, в связи с чем у ответчика отсутствовала обязанность согласовывать проект генерального плана с Рослесхозом. Кроме того, указала, что в нарушение требований ч.1 ст. 101 Земельного кодекса Российской Федерации, ч.1 ст. 6, ст. 7 Лесного кодекса, п. 187 Лесоустроительной инструкции п.7 ст. 38 Федерального закона от 24.07.2007 № 221-ФЗ «О государственном кадастре недвижимости» границы Томского лесничества посредством определения координат характерных точек не определены, а следовательно, доказательств территориальной определенности границ земельного участка с кадастровым номером /__/ не представлено.
Представитель заинтересованного лица (межмуниципального образования) Администрации Томского района Томской области ФИО2 также возражала против удовлетворения заявленных требований, полагая, что поскольку межевание участков лесного фонда не проводилось и данные об их границах отсутствуют в государственном кадастре недвижимости доказательств, включения участков лесного фонда в границы поселения быть не может.
Представитель заинтересованного лица Межтерриториального управления Росимущества в Кемеровской и Томской областях ФИО3 полагала административные исковые требования подлежащими удовлетворению, поскольку ответчиком была нарушена процедура перевода земель из одной категории в другую при установлении границ населенных пунктов.
В судебное заседание не явились извещенные о времени и месте рассмотрения дела представители заинтересованных лиц Федерального агентства Лесного хозяйства и Департамента лесного хозяйства Томской, в связи с чем суд счёл возможным рассмотреть дело в отсутствие неявившихся лиц в соответствии с частью 5 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.
При этом представитель Департамента лесного хозяйства Томской области ФИО4 в представленном отзыве полагал требования подлежащими удовлетворению в связи с тем, что актуальная информация о границах Томского лесничества содержится в планах лесных насаждений, которые исходя из положений п.6 ст. 47 Федерального закона от 24.07.2007 «О кадастровой деятельности», ч.1 и 4 ст. 4.2 Федерального закона «О введение в действие Лесного кодекса Российской Федерации» раздела 5 Порядка включения в государственный кадастр недвижимости сведений о ранее учтенных объектах недвижимости, ч.1 ст. 83, ч.1 ст. 91 Лесного кодекса Российской Федерации могут быть использованы для установления местоположения земельных участков относительно территории лесничества. Указанная информация полностью подтверждает заявленные требования (т.1 л.д. 177-179).
В письменных пояснениях представитель Федерального агентства лесного хозяйства Российской Федерации настаивает на удовлетворении заявленных требований в связи с нарушением порядка согласования границ муниципального образования при включении в границы муниципального образования участков лесного фонда, указывая при этом, что соответствующее уведомление о размещении проекта генерального плана Спасского сельского поселения в системе обеспечения градостроительной деятельности в адрес уполномоченного органа исполнительной власти Федерального агентства лесного хозяйства не поступало (т.3 л.д. 74-79)
Выслушав объяснения лиц, участвующих в деле, заключение прокурора о наличии оснований для признания муниципального правового акта недействующим в части, проверив оспариваемое решение Совета Спасского сельского поселения Томского района Томской области № 76 от 30.12.2013 на предмет соответствия федеральным законам и иным нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, суд находит заявленные требования подлежащими удовлетворению.
В соответствии с пунктом 20 части 1 статьи 14 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» утверждение генеральных планов поселения относится к вопросам местного значения.
Статьей 2 данного Федерального закона предусмотрено, что решение по вопросам местного значения принимается органом местного самоуправления и (или) должностным лицом местного самоуправления и является муниципальным правовым актом, обязательным для исполнения на территории муниципального образования, устанавливающим либо изменяющим общеобязательные правила или имеющим индивидуальный характер.
По вопросам местного значения принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, указанному выше федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации (части 1 и 4 статьи 7 Федерального закона № 131-ФЗ).
В силу части 1 статьи 24 Градостроительного кодекса Российской Федерации генеральный план поселения утверждается представительным органом местного самоуправления поселения.
Как следует из Устава муниципального образования «Спасское сельское поселение» (далее – Устав), принятого решением Совета Спасского сельского поселения от 01.06.2012 № 207, и Устава муниципального образования «Спасское сельское поселение», принятого решением Совета Спасского сельского поселения № 114 от 26.02.2015, муниципальное образование «Спасское сельское поселение» образовано и наделено статусом сельского поселения на основании Закона Томской области от 12 ноября 2004 г. № 241-ОЗ «О наделении статусом муниципального района, сельского поселения и установлении границ муниципальных образований на территории Томского района» (т. 2, л.д. 3-46).
Совет Спасского сельского поселения согласно подп. 2 ч.1 ст. 3 Устава является представительным органом муниципального образования «Спасское сельское поселение».
Следовательно, утверждая генеральный план, Совет Спасского сельского поселения действовал в рамках предоставленных ему действующим законодательством полномочий.
Решение № 76 от 30 ноября 2013 г. подписано председателем Совета Спасского сельского поселения и Главой муниципального образования «Спасское сельское поселение» (т. 3, л.д. 60).
Само решение № 76 от 30декабря 2013 г. и утвержденный им генеральный план муниципального образования «Спасское сельское поселение» в соответствии с пунктом 6 статьи 4 Устава были опубликованы в печатном издании «Информационный бюллетень Спасского сельского поселения» № 140 от 30.12.2013 (т.3 л.д. 64), а также на официальном сайте Администрации Спасского сельского поселения Томского района Томской области.
Порядок подготовки и утверждения генерального плана поселения установлен статьей 24 Градостроительного кодекса Российской Федерации, а порядок проведения публичных слушаний по проектам генеральных планов – статьей 28 названого Кодекса.
Представленные в материалы дела письменные доказательства: постановление администрации Спасского сельского поселения о разработке проекта генерального плана и правил землепользования и застройки № 252 от 07.11.2012 (л.д. 53-57 т.2); решение Совета Спасского сельского поселения № 58 от 14.09.2013 «Об утверждении положения о согласовании проекта территориального и проектов межевания» принятое решением Совета Спасского сельского поселения от 14.09.2013 № 58 (л.д.48-52 т.2); Положение «О порядке организации и проведения публичных слушаний в муниципальном образовании «Спасское сельское поселение», утвержденное решением Совета поселения от 04 октября 2013 г. № 635 (т.2, л.д. 61-63); решение Совета Спасского сельского поселения № 59 от 14.09.2013 «О назначении публичных слушаний в Спасском сельском поселении» (т. 2, л.д. 56-57, 219-212); решение Совета Спасского сельского поселения № 66 от 30.10.2013 «О назначении дополнительных публичных слушаний в Спасском сельском поселении» (т. 2, л.д. 58-59), которые были опубликованы в официальном печатном издании (т.2 л.д. 65-66, 67-68, 69-73, 174-175, 176-179, 185); протоколы основных и дополнительных публичных слушаний по проекту Генерального плана и правил землепользования и застройки муниципального образования «Спасское сельское поселение» Томского района Томской области от 19.11.2013, 22.11.2013, 16.10.2013, 19.10.2013, 26.10.2013 (т.2 л.д.85-86, 86-88, 92-104, 191-192, 193-196, 200-2012); заключения о результатах основных и дополнительных публичных слушаний по вопросу обсуждения проекта генерального плана и правил землепользования и застройки от 29.10.2013, 26.11.2013, (т.2 л.д. 89-91, 197-199, 84-85), свидетельствуют об отсутствии нарушений при разработке проекта Генерального плана и организации и проведения публичных слушаний.
При изложенных данных оспариваемый муниципальный правовой акт принят в пределах компетенции уполномоченным органом с соблюдением требований законодательства к его форме, подписанию, порядку опубликования (обнародования) и введения его в действие и по этим основаниям административным истцом не оспаривается.
В соответствии с пунктом 1 части 1 статьи 84 Земельного кодекса Российской Федерации утверждение или изменение генерального плана поселения, отображающего границы населенных пунктов, расположенных в границах соответствующего муниципального образования, является установлением или изменением границ населенных пунктов. При установлении или изменении границ населенных пунктов в порядке, установленном Земельным кодексом Российской Федерации и законодательством Российской Федерации о градостроительной деятельности, осуществляется перевод земель населенных пунктов в земли иных категорий и земель иных категорий в земли населенных пунктов независимо от их форм собственности (часть 1 статьи 8 Земельного кодекса Российской Федерации). Нарушение установленного Земельным кодексом Российской Федерации, федеральными законами порядка перевода земель из одной категории в другую является основанием признания недействительными актов об отнесении земель к категориям, о переводе их из одной категории в другую (часть 3 статьи 8 Земельного кодекса Российской Федерации).
Согласно части 1 статьи 8 Федерального закона от 21 декабря 2004 г. № 172-ФЗ «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую» установление или изменение границ населенных пунктов, а также включение земельных участков в границы населенных пунктов либо исключение земельных участков из границ населенных пунктов является переводом земель населенных пунктов или земельных участков в составе таких земель в другую категорию либо переводом земель или земельных участков в составе таких земель из других категорий в земли населенных пунктов.
Пунктом 2 части 1 статьи 11 Федерального закона № 172-ФЗ допускается перевод земель лесного фонда, занятых защитными лесами, или земельных участков в составе таких земель в земли других категорий в случае установления или изменения границы населенного пункта.
Вместе с тем, если в соответствии с проектом генерального плана поселения предусматривается включение в границы населенных пунктов (в том числе образуемых населенных пунктов), входящих в состав поселения, земельных участков из земель лесного фонда, то названный проект подлежит обязательному согласованию с уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти в порядке, установленном этим органом (часть 8 статьи 24, пункт 2 части 1 статьи 25 Градостроительного кодекса Российской Федерации).
В период подготовки генерального плана Спасского сельского поселения действовал Порядок согласования проектов документов территориального планирования муниципальных образований, утвержденный приказом Министерства регионального развития Российской Федерации (далее - Минрегион России) от 27 февраля 2012 г. № 69 (далее - Порядок согласования).
Пунктом 2.1 названного порядка предусматривалось направление органом местного самоуправления, уполномоченным на подготовку документа территориального планирования, уведомления об обеспечении доступа к проекту документа территориального планирования и материалам по его обоснованию в информационной системе в Минрегион России в случаях, указанных в части 1 статьи 21, части 1 статьи 25 Градостроительного кодекса Российской Федерации. Уведомление направляется в электронной форме и (или) посредством почтового отправления в трехдневный срок со дня обеспечения такого доступа.
В свою очередь, Минрегион России обладал организационными полномочиями по подготовке сводного заключения на проект документа территориального планирования на основании заключений федеральных органов, уполномоченных на осуществление функций по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в соответствующих сферах деятельности.
В соответствии с пунктом 4 постановления Правительства Российской Федерации от 23 сентября 2010 г. № 736 «О Федеральном агентстве лесного хозяйства» (далее - Постановление № 736) до 1 января 2015 г. к полномочиям Рослесхоза относилось согласование включения земельных участков земель лесного фонда в границы населенных пунктов.
Согласно пункту 1 Положения о Федеральном агентстве лесного хозяйства, утвержденного Постановлением N 736, Федеральное агентство лесного хозяйства (Рослесхоз) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в области лесных отношений (за исключением лесов, расположенных на особо охраняемых природных территориях), а также по оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом в области лесных отношений. Подпунктом 5.4.3 Положения, также и в действующей редакции, за Рослесхозом сохранены полномочия на рассмотрение проектов генеральных планов поселений и подготовку заключений в пределах своей компетенции.
Следовательно, на дату утверждения оспариваемого акта Рослесхоз был специально уполномочен осуществлять согласование включения земельных участков из состава земель лесного фонда в границы населенных пунктов и изменение категории земель, которое оформляется путем подготовки заключений.
В соответствии с Генеральным планом муниципального образования «Спасское сельское поселение» Томского района Томской области указанным документом территориального планирования установлены границы населенных пунктов: с. Батурино, д. Казанка, с. Коларово, п. Синий Утес, с. Вершинино, с. Яр, п. Крутоярский. Все участки, включенные в границы населенных пунктов, стали землями категории - «земли населенных пунктов» Неотъемлемой частью Генерального плана являются карта границ населенных пунктов, карта размещения объектов местного значения и карта функционального зонирования поселения. При этом генеральным планом предусмотрена в числе зон рекреационного использования - зона лесов (л.д. 16, 18, 21 т.1).
Из материалов дела следует, что лесной участок из земель лесного фонда общей площадью /__/ кв.м, с адресом объекта: Томская область, Томский район, Томское лесничество, кадастровый номер, принадлежит на праве собственности Российской Федерации, что подтверждается свидетельством о праве собственности от 28 ноября 2008 г. и выпиской из ЕГРН от 17.04.2017 (т. 1, л.д. 100, 188-206).
По результатам проведенной административным истцом, совместно с представителями Департамента лесного хозяйства Томской области, проверки с выходом на место установлено, что при утверждении Генерального плана Спасского сельского поселения в границы населенных пунктов поселения были включены участки лесного фонда, расположенные в кварталах 1,4,5,7,11,19,23,25 урочища «Коларовское» Коларовского участкового лесничества Томского лесничества Томской области (т.1 л.д. 109-113114-133).
В соответствии с выполненной держателем лесного реестра Департаментом лесного хозяйства Томской области схемой Коларовского участкового лесничества, отображающей картографическое наложение материалов лесоустройства на границы населенных пунктов (земельных участков), входящих в Спасское сельское поселение, установлено наложение границ населенных пунктов (земельных участков, вошедших в состав поселения) в с. Батурино, с. Яр, с. Вершинино, д. Казанка, установленных основным чертежом генерального плана в соответствии с Решением № 76, и границ находящихся в собственности Российской Федерации лесных участков на землях лесного фонда в кварталах – 4, 5,7, в с. Вершинино, в квартале 11 в с. Батурино, в кварталах 19,23,25 в с. Яр и в квартале 1 в д. Казанка (т. 1, л.д. 187).
Указанное выше обстоятельство, а именно, что в границы населенных пунктов, входящих в состав муниципального образования «Спасское сельское поселение» были включены земли лесного фонда Российской Федерации в кварталах 4,5,7,1, 23, 25,19,11 урочища «Коларовское » Коларовского участкового лесничества Томского лесничества Томской области, подтверждается также схемами расположения земельных участков, которым присвоены градостроительные адреса в границах населённых пунктов по данным ЕГРН нанесенным на материалы лесоустройства 2013 года, выполненными Томским филиалом ФГБУ «Рослесинфорг», а также схемами расположения с. Яр, с. Батурино, с. Вершинино, д. Казанка на материалах лесоустройства по данным государственного лесного реестра и данным ЕГРН, в том числе на спутниковых снимках (т.1 л.д.207-215, т.4 л.д. 134-144).
Указанное обстоятельство в судебном заседании подтвердил начальник отдела лесного хозяйства и государственного лесного реестра Департамента лесного хозяйства Томской области А., допрошенный судом в качестве свидетеля, который пояснил, что принимал участие в проведённой проверке с выходом на место расположения земельных участков, входящих в состав населенных пунктов с. Вершинино, с. Яр, с. Батурино и д. Казанка, информация о которых внесена в государственный реестр недвижимости. В результате проверки было установлено, что данные земельные участки расположены в границах населенных пунктов, входят в состав муниципального образования Спасское сельское поселение, поскольку имеют градостроительные адреса. Данные земельные участки непосредственно расположены на землях лесного фонда, являющихся федеральной собственностью, что было установлено как на основе публичной кадастровой карты и показаний геодезических приборов и навигатора «Гармин», так и на основе квартальных просек. При составлении схем, отображающих земельные участки, находящиеся в границах земель лесного фонда, использовались соответствующие таксационные описания и план лесонасаждений. Информации о границах самого поселения в государственном кадастре недвижимости нет, поэтому они вынуждены были использовать данные ЕГРН о конкретных земельных участках.
Из показаний начальника отдела земельных отношений Томского филиала ФГБУ "Рослесинфорг" который был допрошен в качестве свидетеля, следует, что по запросу прокуратуры в целях определения лесных участков земель лесного фонда, включенных генеральным планом в границы муниципального образования «Спасское сельское поселение», анализировали данные государственного кадастра недвижимости о предоставленных земельных участках и накладывали их на данные государственного лесного реестра и материалы лесоустройства. Поскольку лесоустройство в данном лесничестве выполнено в формате МСК 70, в котором ведется и государственный кадастр недвижимости, ими в результате были выявлены земельные участки, находящиеся в границах поселения, полностью или частично находящиеся в границах земель лесного фонда. Поскольку описания границ поселения в системе государственного кадастрового учета объектов недвижимости нет, им для наглядности включения в границы поселения земель лесного фонда выполнены схемы на материалах лесоустройства, топографические схемы и спутниковые снимки с наложением границ кадастровых кварталов (т.4 л.д. 134-144).
В соответствии с ответами главы Спасского сельского поселения в состав поселения вышли земли, расположенные в выделах 29,21, 22,25 квартала 1 урочища «Коларовское » Коларовского участкового лесничества Томского лесничества Томской области, при этом на момент принятия Генерального плана администрация не владела информацией о том, что в границы поселения включены участки лесного фонда (т.1 л.д.104-105, 106, 107).
Подлежат отклонению доводы представителя Совета Спасского сельского поселения и Администрации Томского района о невозможности достоверно установить включение в границы населенных пунктов, входящих в муниципальное образование «Спасское сельское поселение», участков лесного фонда, поскольку границы последних не были установлены в соответствии с законодательством и информация о них не содержалась в государственном кадастре недвижимости.
Согласно статье 7 Лесного кодекса Российской Федерации РФ, в редакции, действовавшей в период подготовки проекта генерального плана, лесным участком является земельный участок, границы которого определяются в соответствии со статьями 67, 69 и 92 настоящего Кодекса.
Местоположение, границы и площадь лесных участков определяются соответственно по лесным кварталам и (или) лесотаксационным выделам, их границам и площади (часть 2 статьи 69 Лесного кодекса Российской Федерации).
Согласно статье 92 Лесного кодекса Российской Федерации государственный кадастровый учет лесных участков осуществляется в соответствии с Федеральным законом от 24 июля 2007 г. № 221-ФЗ «О государственном кадастре недвижимости».
Частью 6 статьи 47 Федерального закона от 24 июля 2007 г. № 221-ФЗ «О государственном кадастре недвижимости» предусмотрено, что участки лесного фонда, государственный кадастровый учет которых не осуществлялся, но вещные права на которые и их ограничения, в том числе аренда, зарегистрированы в соответствии с Федеральным законом «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним», признаются ранее учтенными объектами недвижимости. План участка лесного фонда, а также документ, содержащий описание участка лесного фонда и удостоверенный соответствующим органом, осуществляющим государственный учет участков лесного фонда, признается юридически действительным. Лесной участок соответствует участку лесного фонда.
При этом, как следует из пунктов 5.4, 8.3 и 8.12 Методических рекомендаций по разработке проектов генеральных планов поселений и городских округов, утвержденных приказом Минрегиона России от 26 мая 2011 г. № 244, подлежащих применению в силу части 2 статьи 6.1 Градостроительного кодекса Российской Федерации, сведения государственного кадастра недвижимости не являются исключительным источником получения исходной информации для подготовки проектов генеральных планов и используются наряду со сведениями, полученными из других государственных фондов, кадастров и реестров.
К таким сведениям, в частности, относятся данные лесного реестра - систематизированного свода документированной информации о лесах, об их использовании, охране, защите, воспроизводстве, о лесничествах и о лесопарках, в том числе о лесничествах, лесопарках, их лесных кварталах и лесотаксационных выделах (статья 91 Лесного кодекса Российской Федерации), по которым согласно статье 7 Лесного кодекса Российской Федерации определяются границы лесных участков в соответствии со статьями 67, 69 и 92 Лесного кодекса Российской Федерации.
В соответствии с требованиями приказа Минприроды России от 11 ноября 2013 г. № 496 «Об утверждении Перечня, форм и порядка подготовки документов, на основании которых осуществляется внесение документированной информации в государственный лесной реестр и ее изменение» основанием для внесения документированной информации в государственный лесной реестр являются материалы лесоустройства.
Из представленных в материалы дела доказательств следует, что местоположение границ земельных участков из состава земель лесного фонда Урочища «Коларовское» Каларовского участкового лесничества Томского лесничества Томской области определено на основании выписки из государственного лесного реестра, а также информации, содержащейся в таксационных описаниях, карте-схеме Коларовского участкового лесничества, являющихся первичными источниками информации при отнесении земельных участков к лесному фонду.
При этом отсутствие в государственном кадастре недвижимости сведений о границах населенных пунктов, входящих в состав муниципального образования (л.д. 188 т.1) не свидетельствует об отсутствии факта наложения границ Спасского сельского поселения и участков лесного фонда, поскольку указанный факт установлен посредством анализа информации о границах земельных участков, расположенных в границах поселения и поставленных на кадастровый учет, и данных государственного лесного реестра и материалов лесоустройства.
При изложенных данных, учитывая факт включения лесных участков земель лесного фонда, собственником которого является Российская Федерация, в границы населенных пунктов, входящих в муниципальное образование «Спасское сельское поселение», проект генерального плана муниципального образования «Спасское сельское поселение» в соответствии со статьей 25 Градостроительного кодекса Российской Федерации подлежал обязательному согласованию с уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти.
Таким уполномоченным органом в период подготовки генерального плана муниципального образования «Спасское сельское поселение» являлось Министерство регионального развития Российской Федерации (пункт 1 Положения о Минрегионе России, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 26 января 2005 г. № 40).
В названный период действовал Порядок согласования проектов документов территориального планирования муниципальных образований, утвержденный приказом Минрегиона России от 27 февраля 2012 г. № 69 (далее - Порядок согласования), пунктом 2.1 которого предусматривалось направление органом местного самоуправления, уполномоченным на подготовку документа территориального планирования, уведомления об обеспечении доступа к проекту документа территориального планирования и материалам по его обоснованию в информационной системе в Минрегион России в случаях, указанных в части 1 статьи 21, части 1 статьи 25 Градостроительного кодекса Российской Федерации.
В свою очередь, Минрегион России в трехдневный срок с момента получения уведомления уведомлял федеральные органы исполнительной власти, уполномоченные на осуществление функций по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в соответствующих сферах деятельности, о размещении проекта документа территориального планирования в информационной системе, а также обладал организационными полномочиями по подготовке сводного заключения на проект документа территориального планирования на основании заключений федеральных органов (пункты 2.2 - 2.4 Порядка согласования).
Рослесхоз в период подготовки оспариваемого акта являлся федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в области лесных отношений, а также по оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом в области лесных отношений, и в силу пунктов 5.4.2 и 5.4.3 положения о Федеральном агентстве лесного хозяйства, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 23 сентября 2010 г. № 736, в редакции от 5 июня 2013 г., был уполномочен на подготовку заключений по проектам генеральных планов муниципальных образований в области лесных отношений.
Следовательно, в рассматриваемый период Рослесхоз был специально уполномочен осуществлять согласование включения земельных участков из состава земель лесного фонда в границы населенных пунктов и изменение категории земель, которое оформляется путем подготовки заключений.
Вместе с тем судом установлено, что в нарушение правил статьи 25 Градостроительного кодекса Российской Федерации проект генерального плана муниципального образования «Спасское сельское поселение» не согласовывался ни с Минрегионом России, ни с Рослесхозом.
Указанное подтверждается ответом Департамента лесного хозяйства по Сибирскому Федеральному округу, письменными пояснениями по делу представителя Федерального агентства Лесного хозяйства, письмом Министерства экономического развития от 09.06.2017 (л.д. 101- 103, т.3 л.д. 76-79, 99-100)
Доводы представителя Совета Спасского сельского поселения о соблюдении процедуры принятия оспариваемого решения, в том числе согласования с уполномоченными органами проекта генерального плана путем его размещения с материалами по его обоснованию в федеральной государственной информационной системе территориального планирования, обоснованными быть признаны не могут в силу следующего.
В соответствии с частью 7 статьи 9 Градостроительного кодекса Российской Федерации органы местного самоуправления обязаны обеспечить доступ к проектам документов территориального планирования муниципальных образований и материалам по обоснованию таких проектов в информационной системе территориального планирования с использованием официального сайта в сети Интернет, определенного федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на осуществление контроля за соблюдением порядка ведения информационной системы территориального планирования, не менее чем за три месяца до их утверждения.
В части 8 приведенной нормы установлено, что органы местного самоуправления уведомляют в электронной форме и (или) посредством почтового отправления органы государственной власти и органы местного самоуправления в соответствии со статьями 12, 16, 21 и 25 настоящего Кодекса об обеспечении доступа к проектам документов территориального планирования муниципальных образований и материалам по обоснованию таких проектов в информационной системе территориального планирования в трехдневный срок со дня обеспечения данного доступа.
Аналогично согласование проектов генеральных планов регламентировано в Порядке согласования проектов документов территориального планирования муниципальных образований, утвержденном приказом Минрегиона России от 27 февраля 2012 г. № 69, согласно которому уведомление об обеспечении доступа к проекту документа территориального планирования и материалам по его обоснованию в информационной системе направляется органом, уполномоченным на подготовку документа территориального планирования, в электронной форме и (или) посредством почтового отправления в трехдневный срок со дня обеспечения такого доступа. До реализации механизма электронной подписи в информационной системе уведомление осуществляется путем почтовых отправлений (пункт 2.1).
Порядок ведения информационной системы территориального планирования определен Правилами ведения федеральной государственной информационной системы территориального планирования, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 12 апреля 2012 г. № 289 «О федеральной государственной информационной системе территориального планирования».
Пунктами 9 и 10 названных Правил предусмотрено, что федеральная информационная система используется, в том числе для согласования проектов документов территориального планирования участниками согласования и получения предложений по проектам указанных документов от иных пользователей информации, осуществляемых в электронной форме. Размещение информации в федеральной информационной системе и согласование проектов документов территориального планирования участниками согласования осуществляется с применением усиленной квалифицированной электронной подписи.
Вместе с тем из приведенных положений, вопреки доводам представителя административного ответчика, не следует, что размещение проекта генерального плана в федеральной информационной системе территориального планирования автоматически является и уведомлением уполномоченных органов об обеспечении доступа к проекту территориального планирования.
Факт размещения проекта генерального плана муниципального образования « Спасское сельское поселение» и материалов по его обоснованию в федеральной информационной системе территориального планирования на сайте htpp://fgis.economy.gov.ru/ подтверждается представленными скриншотами Интернет-страницы, согласно которому соответствующая информация доступна на указанном сайте с 23 августа 2013 г.
В то же время в деле отсутствуют доказательства того, что органами местного самоуправления муниципального образования «Спасское сельское поседение» направлялось в Минрегион России уведомление об обеспечении доступа к проекту документа территориального планирования и материалам по его обоснованию в информационной системе в соответствии с требованиями пункта 2.1 Порядка согласования.
Доводы ответчика о направлении 15.10.2013 в адрес Минрегионразвития РФ уведомления о размещении проекта генерального плана в Федеральной информационной системе территориального планирования отклоняется судом, поскольку в соответствии с письмом главы Спасского сельского поселения документов, подтверждающих отправку по почте и получение адресатом письма главы поселения от 15.10.2013 в адрес Министерства регионального развития, не сохранилось (т.1 л.д. 216).
Предусмотренная законодательством возможность направления уведомления в электронной форме должна осуществляться с соблюдением требований пункта 2.1 Порядка согласования, из содержания которого следует, что соответствующее уведомление должно быть подписано и направлено уполномоченным на то лицом.
Из пояснений представителя ответчика следует, что у Муниципального образования «Спасское сельское поселение» электронно-цифровая подпись отсутствует.
Представленное в материалы дела уведомление об обеспечении доступа к проекту документа территориального планирования не может быть признано надлежащим (т. 2, л.д. 80), поскольку не представлено доказательств, в чьей адрес данное уведомление было направлено. Иных доказательств направления органами местного самоуправления муниципального образования «Спасское сельское поселение» в Минрегион России уведомления об обеспечении доступа к проекту документа территориального планирования и материалам по его обоснованию в информационной системе в соответствии с требованиями пункта 2.1 Порядка согласования административным ответчиком не представлено.
В соответствии с частью 7 статьи 25 Градостроительного кодекса Российской Федерации и пунктом 1.2 Порядка согласования срок для согласования проекта документа территориального планирования исчисляется со дня поступления в уполномоченные органы уведомления об обеспечении доступа к проекту документа территориального планирования и материалам по его обоснованию в федеральной государственной информационной системе территориального планирования.
Принимая оспариваемый правовой акт, предусматривающий включение земель лесного фонда в границы муниципального образования, Совет Спасского сельского поселения не удостоверился в получении уполномоченным федеральным органом исполнительной власти уведомления о проекте оспариваемого генерального плана. Одно лишь размещение проекта территориального планирования в информационной системе само по себе не может служить и уведомлением уполномоченных органов без его соответствующего оформления.
При отсутствии заключения Рослесхоза по проекту генерального плана поселения утверждение документа территориального планирования при квалифицированном молчании уполномоченного органа исполнительной власти (части 7 и 8 статьи 25 Градостроительного кодекса Российской Федерации) само по себе не подтверждает соблюдение порядка принятия генерального плана сельского поселения.
Иной подход означал бы, что достижение целей правоотношений по такому согласованию, направленных на охрану и защиту лесного фонда, основывающихся на принципах использования лесов с учетом их глобального экологического значения (пункт 3 статьи 1 Лесного кодекса Российской Федерации) и осуществления градостроительной деятельности с соблюдением требований охраны окружающей среды и экологической безопасности (пункт 9 статьи 2 Градостроительного кодекса Российской Федерации), не является обязательным.
С учетом особого правового регулирования отношений, связанных с использованием лесных ресурсов, отсутствие согласования Рослесхозом проекта генерального плана поселения, предусматривающего включение в границы населенного пункта лесных участков, представляет собой существенное нарушение порядка принятия указанного документа территориального планирования.
Не могут быть положены в основу отказа в удовлетворении административного иска доводы представителя Совета Спасского сельского поселения о том, что при разрешении вопроса о том, были ли включены в границы поселения участки лесного фонда, следует исходить из положений Федерального закона № 280-ФЗ от 29.07.2017 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в целях устранения противоречий в сведениях государственных реестров и установления принадлежности земельного участка к определенной категории земель», поскольку данным нормативным правовым актом не регулировались правоотношения в области градостроительной деятельности, в том числе принятия документов территориального планирования, которыми устанавливались границы поселения на момент принятия оспариваемого Генерального плана. Кроме того, указанным законом регламентируются вопросы образования земельных участков и использования уже образованных земельных участков, в состав которых вошли земли лесного фонда, определения границ земельных участков на основе ЕГРН и данных государственного лесного реестра.
Как установлено судом и не оспаривается сторонами, данных о границах населенных пунктов в едином государственном реестре недвижимости нет, правоустанавливающих документов, содержащих данные о таких границах, суду также не представлено, спор о границах принадлежащих гражданам земельных участков предметом рассмотрения не является, в связи с чем суд приходит к выводу о том, что к возникшим правоотношениям по принятию Генерального плана Сельского поселения ст. 14 Федерального закона от 21 декабря 2004 года № 172-ФЗ «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую» (в редакции от 29.07.2017) не применима.
Ссылки представителя ответчика на Лесоустроительную инструкцию, утвержденную приказом Федерального агентства лесного хозяйства № 516 от 12.12.2011, судом отклоняются, поскольку законность действий Департамента лесного хозяйства Томской области и уполномоченных органов по проведению лесоустройства предметом судебной проверки в порядке гл. 21 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации не является. Данные же лесного реестра основаны на таксационных материалах таксации лесов Томского лесничества, проведенной в 2013г, являющейся в соответствии и с п. 150 Лесоустроительной инструкции, актуальной.
Также подлежат отклонению ссылки представителя административного ответчика на нарушение прав конкретных граждан, имеющих на спорных территориях объекты недвижимости, поскольку вопросы возможности включения участков лесного фонда в границы населенного пункта, об установлении границ конкретных земельных участков лесного фонда, их точного совпадения с границами населенных пунктов, уточнения их местоположения на местности не являются обстоятельствами, подлежащими проверке и исследованию в рамках дела об оспаривании генерального плана муниципального образования, рассматриваемого в порядке абстрактного нормоконтроля.
Указанные вопросы являются предметом согласования проекта генерального плана с уполномоченным на то органом и подлежат урегулированию в ходе работы согласительной комиссии, которая создается в порядке, установленном приказом Минэкономразвития России от 21 июля 2016 г. № 460 «Об утверждении Порядка согласования проектов документов территориального планирования муниципальных образований, составу и порядку работы согласительной комиссии при согласовании проектов документов территориального планирования».
Лесной фонд ввиду его жизненно важной многофункциональной роли и значимости для общества в целом как таковой является федеральной собственностью особого рода и имеет специальный правовой режим. Правовое регулирование отношений, связанных с использованием лесных ресурсов, основывается на принципе приоритета публичных интересов и предполагает, в частности, обеспечение сохранности лесного фонда, его рациональное использование и эффективное воспроизводство. Данная позиция закреплена в определении Конституционного Суда Российской Федерации от 3 февраля 2010 г. № 238-О-О.
Поскольку при рассмотрении дела было установлено, что при подготовке проекта генерального плана муниципального образования «Спасское сельское поселение» не была соблюдена предусмотренная Градостроительным кодексом Российской Федерации процедура согласования с Рослесхозом, что повлекло нарушение порядка перевода земель из одной категории в другую, а также имеется документально подтвержденное наложение границ населенного пункта, входящего в состав названного сельского поселения, и границ находящихся в федеральной собственности лесных участков, указанное в силу пункта 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации является основанием для признания Решения № 76 от 30.12.2013 недействующим в оспариваемой части.
Рассматривая вопрос о дате, с которой нормативный правовой акт признается недействующим, суд исходит из того, что генеральный план муниципального образования «Спасское сельское поселение», утвержденный Решением № 76 от 30.12.2013, применялся, порождая правовые последствия, на его основе реализовывались права граждан (л.д. 3-133 т.4). Указанное обстоятельство согласно разъяснениям, содержащимся в абзаце третьем пункта 28 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 г. № 48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части», является основанием для признания нормативного правового акта в оспариваемой части недействующим со дня вступления решения в законную силу.
При таком положении суд считает необходимым признать Решение совета Спасского сельского поселения № 76 от 30.12.2013 в соответствующей части недействующим с момента вступления решения суда в законную силу.
С учетом требований пункта 2 части 4 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации сообщение о принятии данного решения подлежит опубликованию в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу в периодическом печатном издании, предусматривающим официальное опубликование нормативных правовых актов.
Руководствуясь статьями 175 - 180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд
решил:
административное исковое заявление заместителя прокурора Томской области к Совету Спасского сельского поселения о признании недействующим в части решения Совета Спасского сельского поселения от 30 декабря 2013 года № 76 «Об утверждении Генерального плана муниципального образования «Спасское сельское поселение» удовлетворить.
Признать недействующим со дня вступления решения суда в законную силу решение Совета Спасского сельского поселения Томского района Томской области от 30 декабря 2013 года № 76 «Об утверждении Генерального плана муниципального образования «Спасское сельское поселение» в части включения:
в границы д. Казанка Спасского сельского поселения Томского района Томской области лесных участков, расположенных на землях лесного фонда в квартале 1 урочища «Коларовское » Коларовского участкового лесничества Томского лесничества Томской области;
в границы с. Батурино Спасского сельского поселения Томского района Томской области лесных участков, расположенных на землях лесного фонда в кварталах 4,5,7 урочища «Коларовское » Коларовского участкового лесничества Томского лесничества Томской области;
в границы с. Вершинино Спасского сельского поселения Томского района Томской области лесных участков, расположенных на землях лесного фонда в квартале 11 урочища «Коларовское » Коларовского участкового лесничества Томского лесничества Томской области;
в границы с. Яр Спасского сельского поселения Томского района Томской области лесных участков, расположенных на землях лесного фонда в кварталах 19,23,25 урочища «Коларовское » Коларовского участкового лесничества Томского лесничества Томской области.
Возложить на Совет Спасского сельского поселения обязанность по публикации сообщения о принятии настоящего решения в течение одного месяца со дня вступления решения в законную силу в периодическом печатном издании, предусматривающим официальное опубликование нормативных правовых актов.
На решение может быть подана апелляционная жалоба, а прокурором принесено апелляционное представление в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации через Томский областной суд в течение месяца со дня его принятия в окончательной форме.
Председательствующий
