УИД 70OS0000-01-2021-000176-60
Р Е Ш Е Н И Е
ИМЕНЕМ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
15 ноября 2021 года Томский областной суд в составе
судьи Бондаревой Н.А.
при секретарях Кирпичниковой Е.А., Климашевской Т.Г.,
с участием прокуроров Емельяновой С.А. и Гутова С.С., представителя ООО «РБиК» Исхакова Р.М., представителя Администрации Томской области Амантаевой О.Л., представителей Департамента инвестиций Томской области Козьминых Н.В., Бородулина Г.А., Савина В.В.,
рассмотрев в открытом судебном заседании в г. Томске административное дело № 3а-238/2021 по административному иску общества с ограниченной ответственностью «РБиК» о признании недействующими отдельных положений Порядка предоставления субсидий в целях возмещения части затрат в связи с производством (реализацией) товаров, выполнением работ, оказанием услуг в рамках реализации инвестиционных проектов, утвержденного постановлением Администрации Томской области от 2 июня 2020 года № 260а,
установил:
постановлением Администрации Томской области от 2 июня 2020 г. № 260а утвержден Порядок предоставления субсидий в целях возмещения части затрат в связи с производством (реализацией) товаров, выполнением работ, оказанием услуг в рамках реализации инвестиционных проектов (далее – Порядок).
В настоящее время Порядок действует в редакции постановлений Администрации Томской области от 29 июля 2021 г. № 271а и от 1 сентября 2021 г. № 363а.
Данный Порядок регулирует предоставление из областного бюджета субсидий в целях возмещения части затрат в связи с производством (реализацией) товаров (за исключением подакцизных товаров, кроме автомобилей легковых и мотоциклов, алкогольной продукции, предназначенной для экспортных поставок, винограда, винодельческой продукции, произведенной из указанного винограда: вин, игристых вин (шампанских), ликерных вин с защищенным географическим указанием, с защищенным наименованием места происхождения (специальных вин), виноматериалов, если иное не предусмотрено нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации), выполнением работ, оказанием услуг в рамках реализации инвестиционных проектов (далее - субсидии) (пункт 1).
Пунктом 18 Порядка предусмотрено, что предоставление субсидий осуществляется в пределах бюджетных ассигнований, предусмотренных законом Томской области об областном бюджете на текущий финансовый год и плановый период, после заключения Соглашения о предоставлении субсидии из областного бюджета между Департаментом инвестиций Томской области и получателем субсидий в соответствии с типовой формой, установленной Департаментом финансов Томской области (далее - Соглашение).
Изменение Соглашения в соответствии с пунктом 29 Порядка осуществляется по инициативе Департамента инвестиций Томской области или получателя субсидий в письменной форме в виде заключения дополнительного соглашения к Соглашению в соответствии с типовой формой, установленной Департаментом финансов Томской области, которое является его неотъемлемой частью и вступает в действие после его подписания сторонами.
Одним из условий, при которых заключается дополнительное соглашение к Соглашению, является установление Департаментом инвестиций Томской области в Соглашении сроков и форм представления получателем субсидий дополнительной отчетности (подпункт 4 пункта 29 Порядка). Данный подпункт введен постановлением Администрации Томской области от 1 сентября 2021 г. № 363а.
На основании пункта 35 Порядка Департамент инвестиций Томской области имеет право устанавливать в Соглашении сроки и формы представления получателем субсидий дополнительной отчетности.
ООО «РБиК», являясь получателем субсидии из областного бюджета на цели возмещения части затрат в связи с реализацией инвестиционного проекта «Внедрение современных технологий в городских пассажирских перевозках» на основании Соглашения № 3, заключенного 22 декабря 2020 г. с Департаментом инвестиций Томской области, обратилось суд с административным иском о признании недействующими подпункта 4 пункта 29, пункта 35 Порядка по мотиву их правовой неопределенности.
Полагало, что оспариваемые положения наделяют Департамент инвестиций Томской области правом вменения получателю субсидий предоставления неопределенной дополнительной отчетности как на стадии исполнения заключенного Соглашения путем требования заключения дополнительного соглашения, изменяющего объем прав и обязанностей сторон, так и на стадии заключения самого соглашения о предоставлении субсидии, внося в типовую форму соглашения условие об обязанности получателя субсидии предоставлять ничем не предусмотренную дополнительную отчетность.
При этом ни в оспариваемых положениях, ни в самом Порядке не раскрыто и не конкретизировано в чем заключается необходимость предоставления получателем субсидии дополнительной отчетности, не конкретизировано о какой именно дополнительной отчетности идет речь, в чем именно данная отчетность заключается и выражается, каков ее объем и в какие сроки данная отчетность должна представляться. В отсутствие данных положений правовые нормы не могут быть признаны отвечающими критериям формальной определенности, вызывают неоднозначное толкование и предусматривают выборочное изменение прав, что является коррупциогенными факторами в соответствии с Методикой проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 г. № 96.
Также, по мнению административного истца, оспариваемые нормативные предписания противоречат системному толкованию положений части 3 статьи 78 Бюджетного кодекса Российской Федерации и Общих требований к нормативным правовым актам, муниципальным правовым актам, регулирующим предоставление субсидий, в том числе грантов в форме субсидий, юридическим лицам, индивидуальным предпринимателям, а также физическим лицам - производителям товаров, работ, услуг, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 18 сентября 2020 г. № 1492, поскольку не содержат в себе условие о том, что дополнительная отчетность представляется лишь при необходимости.
В процессе рассмотрения дела ООО «РБиК» в письменных пояснениях дополнило основания заявленных требований, указав, что при принятии нормативного акта была нарушена процедура, а именно процедура проведения антикоррупционной экспертизы, так как сведения о ее проведении без указания даты имеются лишь на листах согласований, а не на проекте правового акта. Пояснительные записки не содержат сведений о рисках нарушения антимонопольного законодательства, а также о проведении оценки регулирующего воздействия. Кроме того, проект постановления о внесении изменений в постановление № 260а не проходил оценку регулирующего воздействия, чем нарушены положения статьи 26.3.3 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».
В судебном заседании представитель ООО «РБиК» настаивал на удовлетворении требований административного иска с учетом представленных уточнений.
Представители Администрации Томской области и Департамента инвестиций Томской области возражали против удовлетворения административного иска, в соответствии с представленными письменными возражениями и пояснениями в судебном заседании указали, что оспариваемый нормативный правовой акт издан уполномоченным органом в пределах предоставленной законодательством Российской Федерации компетенции, в оспариваемой части не противоречит Бюджетному кодексу Российской Федерации или другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, и не нарушает права, свободы и законные интересы административного истца. Право главного распорядителя бюджетных средств устанавливать в соглашении о предоставлении субсидии сроки и формы предоставления дополнительной отчетности согласуется с принципами организации и функционирования бюджетной системы Российской Федерации, определено в соответствии с пунктом 6 Общих требований, конкретизация такой дополнительной отчетности в нормативном правовом акте не требуется. Антикоррупционная экспертиза в отношении проектов нормативных правовых актов, в последующем ставших постановлениями Администрации Томской области от 2 июня 2020 г. № 260а и от 1 сентября 2021 г. № 363а, проводилась в уставленном порядке. Проект постановления Администрации Томской области «О предоставлении субсидий в целях возмещения части затрат в связи с производством (реализацией) товаров, выполнением работ, оказанием услуг в рамках реализации инвестиционных проектов» процедуру оценки регулирующего воздействия проходил, по ее результатам подготовлено заключение. По проекту постановления Администрации Томской области «О внесении изменения в постановление Администрации Томской области от 2 июня 2020 г. № 260а» процедура оценки регулирующего воздействия не проводилась в связи с тем, что основания для ее проведения отсутствовали.
Выслушав объяснения лиц, участвующих в деле, заключение прокурора об отсутствии оснований для признания нормативного правового акта не действующим в части, изучив представленные доказательства, проверив постановление Администрации Томской области от 2 июля 2020 г. № 260а в оспариваемой части на предмет соответствия федеральным законам и иным нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, суд находит заявленные требования не подлежащими удовлетворению.
Бюджетный кодекс Российской Федерации устанавливает общие принципы бюджетного законодательства Российской Федерации, организации и функционирования бюджетной системы Российской Федерации, правовое положение субъектов бюджетных правоотношений, определяет основы бюджетного процесса и межбюджетных отношений в Российской Федерации, порядок исполнения судебных актов по обращению взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, порядок применения бюджетных мер принуждения (преамбула).
В соответствии с пунктом 4 статьи 3 Бюджетного кодекса Российской Федерации органы государственной власти субъектов Российской Федерации принимают нормативные правовые акты, регулирующие бюджетные правоотношения, в пределах своей компетенции в соответствии с названным Кодексом.
Законом Томской области от 18 марта 2003 г. № 29-03 «О государственной поддержке инвестиционной деятельности в Томской области», в рамках реализации которого Администрацией Томской области утвержден оспариваемый в части Порядок, установлены формы и порядок поддержки инвесторов со стороны органов государственной власти Томской области, а также дополнительные гарантии осуществления инвестиционной деятельности на территории Томской области.
Согласно пункту 2.5 части 2 статьи 2 названного Закона государственная поддержка субъектов инвестиционной деятельности со стороны органов государственной власти Томской области осуществляется, в том числе в форме предоставления субсидий юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям), индивидуальным предпринимателям в целях возмещения затрат в связи с производством (реализацией) товаров (за исключением подакцизных товаров, кроме автомобилей легковых и мотоциклов, винодельческих продуктов, произведенных из выращенного на территории Российской Федерации винограда), выполнением работ, оказанием услуг в рамках реализации инвестиционных проектов.
Отношения, связанные с предоставлением субсидий юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям), индивидуальным предпринимателям, физическим лицам, урегулированы статьей 78 Бюджетного кодекса Российской Федерации.
В силу подпункта 2 пункта 2 статьи 78 Бюджетного кодекса Российской Федерации субсидии юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям, а также субсидий, указанных в пунктах 6 - 8.1 настоящей статьи), индивидуальным предпринимателям, физическим лицам - производителям товаров, работ, услуг предоставляются из бюджета субъекта Российской Федерации и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов - в случаях и порядке, предусмотренных законом субъекта Российской Федерации о бюджете субъекта Российской Федерации, законами субъектов Российской Федерации о бюджетах территориальных государственных внебюджетных фондов и принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации.
Статьей 14 Закона Томской области от 29 декабря 2020 г. № 180-ОЗ «Об областном бюджете на 2021 год и на плановый период 2022 и 2023 годов» предусмотрено, что субсидии юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям), индивидуальным предпринимателям, а также физическим лицам - производителям товаров, работ, услуг в случаях, предусмотренных приложением 18 к настоящему Закону, предоставляются из областного бюджета в порядке, установленном Администрацией Томской области или актами уполномоченных ей органов государственной власти Томской области, на безвозмездной и безвозвратной основе в целях возмещения недополученных доходов и (или) финансового обеспечения (возмещения) затрат в связи с производством (реализацией) товаров (за исключением подакцизных товаров, кроме автомобилей легковых и мотоциклов, алкогольной продукции, предназначенной для экспортных поставок, винограда, винодельческой продукции, произведенной из указанного винограда: вин, игристых вин (шампанских), ликерных вин с защищенным географическим указанием, с защищенным наименованием места происхождения (специальных вин), виноматериалов), выполнением работ, оказанием услуг в пределах бюджетных ассигнований и лимитов бюджетных обязательств.
Высшим исполнительным органом государственной власти области является Администрация Томской области. Губернатор Томской области является высшим должностным лицом Томской области (руководителем Администрации Томской области) (часть 4 статьи 9, часть 1 статьи 72, часть 1 статьи 76 Устава (Основного Закона) Томской области, принятого решением Томской областной Думы № 136 от 26 июля 1995 г.; подпункт 1 пункта 1 статьи 1 Закона Томской области от 19 мая 2012 г. № 88-ОЗ «О системе исполнительных органов государственной власти Томской области, структуре и порядке формирования Администрации Томской области»).
Статьей 80 Устава Томской области, пунктом 1 статьи 8 Закона Томской области от 7 марта 2002 г. № 9-ОЗ «О нормативных правовых актах Томской области» установлено, что Администрация Томской области в пределах своей компетенции принимает нормативные правовые акты в форме постановлений.
Постановление Администрации Томской области от 2 июля 2020 г. № 226а, которым утвержден Порядок предоставления субсидий в целях возмещения части затрат в связи с производством (реализацией) товаров, выполнением работ, оказанием услуг в рамках реализации инвестиционных проектов, а также постановления Администрации Томской области от 29 июня 2021 г. № 271а и от 1 сентября 2021 г. № 363а о внесении изменений подписаны Губернатором Томской области и и.о. Губернатора Томской области, на которого распоряжениями от 30 августа 2021 г. № 315-р-к и от 16 июня 2021 г. № 212-р-к возложено исполнение обязанностей Губернатора Томской области, что соответствует статьям 7 и 44 Регламента работы Администрации Томской области, утвержденного постановлением Губернатора Томской области от 14 января 2019 г. № 2.
Названные постановления Администрации Томской области опубликованы в порядке, предусмотренном статьями 6 и 6.2 Закона Томской области от 12 мая 2000 г. № 19-ОЗ «О порядке опубликования и вступления в силу законов и иных нормативных правовых актов Томской области», - на официальном интернет-портале «Электронная Администрация Томской области» (www.tomsk.gov.ru), что в соответствии со статьей 5 этого Закона означает введение данных нормативных актов в действие.
При изложенных данных оспариваемый нормативный правовой акт принят в пределах компетенции уполномоченным органом с соблюдением требований законодательства к его форме, с соблюдением правил введения его в действие и порядка опубликования и по этим основаниям не оспаривается.
Доводы представителя административного истца о том, что постановление Администрации Томской области от 2 июля 2020 г. № 226а, а также постановление от 1 сентября 2021 г. № 363а о внесении изменений приняты с нарушением порядка их принятия, установленного Регламентом работы Администрации Томской области, не могут быть приняты судом во внимание по следующим основаниям.
Согласно разъяснениям Пленума Верховного Суда Российской Федерации, изложенным в пункте 29 постановления от 25 декабря 2018 г. № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами», при проверке соблюдения порядка принятия оспариваемого нормативного правового акта суд выясняет, соблюдены ли существенные положения нормативного правового акта, регулирующие процедуру принятия актов данного вида.
Из приведенного разъяснения следует, что не любые нарушения процедуры принятия оспариваемого нормативного правового акта могут служить основанием для признания его недействующим, поскольку только несоблюдение существенных положений нормативного правового акта, регулирующего процедуру принятия актов данного вида, может повлечь исключение такого акта из системы действующих правовых актов субъекта Российской Федерации.
Таких нарушений при принятии оспариваемого постановления и постановления о внесении в него изменений допущено не было.
Постановления № 260а и № 363а разработаны и приняты в порядке, установленном разделом 7 Регламента работы Администрации Томской области, утвержденного постановлением Губернатора Томской области от 14 января 2019 г. № 2.
Подготовка проектов правовых актов Администрации Томской области включает в себя представление исполнителем проекта подготовленного проекта правового акта с листом согласования, пояснительной запиской, подписанными исполнителем проекта, иными материалами на визирование заинтересованным лицам в порядке, предусмотренном настоящим Регламентом и (или) регламентом работы соответствующего органа (статья 31 Регламента).
До представления на согласование в Департамент по государственно-правовым вопросам и законопроектной деятельности Администрации Томской области проекты нормативных правовых актов Томской области, устанавливающие новые или изменяющие ранее предусмотренные нормативными правовыми актами Томской области обязанности для субъектов предпринимательской и инвестиционной деятельности, а также устанавливающие, изменяющие или отменяющие ранее установленную ответственность за нарушение нормативных правовых актов Томской области, затрагивающих вопросы осуществления предпринимательской и инвестиционной деятельности, подлежат оценке регулирующего воздействия в установленном порядке. Представление проекта правового акта на согласование в Департамент по государственно-правовым вопросам и законопроектной деятельности Администрации Томской области осуществляется после визирования всеми заинтересованными заместителями Губернатора Томской области, руководителями структурных подразделений Администрации Томской области и иных исполнительных органов государственной власти Томской области и до визирования управляющим делами Администрации Томской области, Комитетом по общим вопросам Администрации Томской области (статья 37 Регламента).
Согласованным проект правового акта считается после получения визы согласования на листе согласования соответствующим лицом, в том числе с пометками «с правками по тексту», «завизирован в новом варианте». В случае получения заключения на проект правового акта проект подлежит повторному согласованию после устранения замечаний, изложенных в заключении, либо с направлением мотивированного письма о причинах неустранения замечаний (статья 39 Регламента).
Представленные в суд листы согласований проектов постановлений № 260а и № 363а содержат все необходимые визы согласований руководителей заинтересованных структурных подразделений Администрации Томской области, исполнительных органов государственной власти Томской области.
Отсутствие даты согласования в листах согласования в графе «председатель Комитета по общим вопросам Администрации Томской области» не свидетельствует о нарушении процедуры принятия нормативного правового акта, поскольку в соответствии со статьей 39 Регламента согласованным проект правового акта считается после получения визы согласования на листе согласования соответствующим лицом. В данном случае виза председателя Комитета по общим вопросам Администрации Томской области в листах согласования присутствует.
В силу пункта 2 части 1 статьи 6 Федерального закона от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» профилактика коррупции осуществляется путем антикоррупционной экспертизы правовых актов и их проектов.
Пунктом 3 части 1 статьи 3 Федерального закона от 17 июля 2009 г. № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» установлено, что антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов) проводится, в том числе органами, организациями, их должностными лицами – в соответствии с настоящим Федеральным законом, в порядке, установленном нормативными правовыми актами соответствующих федеральных органов исполнительной власти, иных государственных органов и организаций, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, и согласно методике, определенной Правительством Российской Федерации.
Во исполнение данной нормы постановлением Администрации Томской области от 28 апреля 2017 г. № 170а утвержден Порядок проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов в Администрации Томской области.
Пунктом 3 названного Порядка предусмотрено, что антикоррупционная экспертиза проектов правовых актов проводится специалистами исполнительного органа государственной власти Томской области (за исключением Администрации Томской области), разработавшего проект правового акта, до направления данного проекта на согласование (визирование) в соответствии с Регламентом работы Администрации Томской области; специалистами Департамента по государственно-правовым вопросам и законопроектной деятельности Администрации Томской области (далее - уполномоченное подразделение) при осуществлении согласования (визирования) в соответствии с Регламентом работы Администрации Томской области проектов правовых актов, разработанных структурными подразделениями Администрации Томской области.
Согласно пункту 10 Порядка результаты проведения антикоррупционной экспертизы проекта правового акта специалистом исполнительного органа государственной власти Томской области (за исключением Администрации Томской области), являющегося исполнителем проекта правового акта, отдельным документом не оформляются, выявленные при этом коррупциогенные факторы устраняются из текста проекта правового акта исполнителем проекта правового акта самостоятельно.
После проведения антикоррупционной экспертизы специалист исполнителя проекта правового акта обязан удостоверить факт проведения антикоррупционной экспертизы и отсутствия коррупциогенных факторов путем самостоятельного визирования проекта правового акта с резолюцией «проект прошел антикоррупционную экспертизу».
В случае выявления по результатам проведенной специалистом уполномоченного подразделения антикоррупционной экспертизы в тексте проекта правового акта коррупциогенных факторов, определенных Методикой, специалист уполномоченного подразделения составляет мотивированное заключение.
В случае если при проведении специалистом уполномоченного подразделения антикоррупционной экспертизы проекта правового акта в тексте данного проекта коррупциогенных факторов не выявлено, руководитель уполномоченного подразделения визирует данный проект без составления заключения.
При этом, вопреки доводам представителя административного истца, положениями названного Порядка проведения экспертизы не предусмотрено, что такое визирование с резолюцией «проект прошел антикоррупционную экспертизу» должно осуществляться на каждом проекте правового акта, которым изменяется содержание первоначальной редакции проекта правого акта в связи с доработкой документа по заключениям лиц, указанных в листе согласования.
В материалы дела административным ответчиком представлены листы согласования проекта постановления «Об утверждении Порядка предоставления субсидий в целях возмещения части затрат в связи с производством (реализацией) товаров, выполнением работ, оказанием услуг в рамках реализации инвестиционных проектов», а также проекта нормативного правового акта о внесении изменений в названное постановление, на которых имеются соответствующие резолюции уполномоченных должностных лиц исполнительного органа государственной власти Томской области, являющегося исполнителем проекта правового акта, о том, что проект прошел антикоррупционную экспертизу.
Так, на листе согласования проекта постановления «Об утверждении Порядка предоставления субсидий в целях возмещения части затрат в связи с производством (реализацией) товаров, выполнением работ, оказанием услуг в рамках реализации инвестиционных проектов» факт проведения антикоррупционной экспертизы и отсутствия коррупциогенных факторов удостоверен Козьминых Н.В., председателем Комитета государственной поддержки инвестиционной деятельности и сопровождения инвестиционных проектов Департамента инвестиций Томской области, которая распоряжением Департамента инвестиций Томской области от 26 мая 2017 г. № 09-р назначена должностным лицом, осуществляющим функции по проведению антикоррупционной экспертизы, в том числе разрабатываемых Департаментом инвестиций Томской области проектов нормативных правовых актов Администрации Томской области.
Распоряжением Департамента инвестиций Томской области от 17 марта 2021 г. № 16-р структурным подразделением Департамента инвестиций Томской области, осуществляющим функции по проведению антикоррупционной экспертизы, в том числе разрабатываемых Департаментом инвестиций Томской области проектов нормативных правовых актов Администрации Томской области, определен Комитет финансово-правового обеспечения.
Распоряжением Департамента инвестиций Томской области от 16 марта 2021 г. № 06-к на должность председателя Комитета финансово-правового обеспечения переведен Бородулин Г.А.
Названным должностным лицом проведена антикоррупционная экспертиза проекта постановления Администрации Томской области «О внесении изменения в постановление Администрации Томской области от 2 июня 2020 г. № 260а», что отражено в листе согласования. Принадлежность подписи подтверждено в представленных в суд письменных пояснениях представителя Департамента инвестиций Томской области Бородулина Г.А.
Кроме того, наличие в листах согласований указанных проектов нормативных актов визы руководителя Департамента по государственно-правовым вопросам Администрации Томской области, которому в соответствии со статьей 37 Регламента проект правового акта на согласование представляется после визирования всеми заинтересованными заместителями Губернатора Томской области, руководителями структурных подразделений Администрации Томской области и иных исполнительных органов государственной власти Томской области и до визирования управляющим делами Администрации Томской области, Комитетом по общим вопросам Администрации Томской области, указывает на проведение антикоррупционной экспертизы также Департаментом по государственно-правовым вопросам Администрации Томской области, который проводит антикоррупционную экспертизу проекта правового акта с учетом всех изменений, которые были в него внесены при доработке.
То обстоятельство, что факт проведения антикоррупционной экспертизы подтвержден соответствующей резолюцией на листе согласования, а не на проекте нормативного правового акта, как указано в пункте 10 Порядка проведения антикоррупционной экспертизы, само по себе не указывает на непроведение такой экспертизы.
Лист согласования готовится к проекту нормативного правового акта, является документом, который подтверждает соблюдение процедуры согласования проекта нормативного правового акта в соответствии с Регламентом. В данном случае наличие резолюции «проект прошел антикоррупционную экспертизу» на листах согласования к проектам нормативных правовых актов указывает на проведение антикоррупционной экспертизы.
Формальный подход ООО «РБиК» к вопросу проведения антикоррупционной экспертизы со ссылкой на постановление Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 г. № 96 «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов», которой утверждены правила проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, осуществляемой Министерством юстиции Российской Федерации, и независимой антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, не соотносится с положениями названных выше нормативных правовых актов и не свидетельствует об обоснованности заявленных им требований.
Положениями пункта 1 статьи 26.3.3 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», в редакции, действовавшей до 1 июля 2021 г., предусмотрено, что проекты нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, устанавливающие новые или изменяющие ранее предусмотренные нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации обязанности для субъектов предпринимательской и инвестиционной деятельности, а также устанавливающие, изменяющие или отменяющие ранее установленную ответственность за нарушение нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, затрагивающих вопросы осуществления предпринимательской и инвестиционной деятельности, подлежат оценке регулирующего воздействия, проводимой уполномоченными органами государственной власти субъектов Российской Федерации в порядке, установленном нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.
Оценка регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации проводится в целях выявления положений, вводящих избыточные обязанности, запреты и ограничения для субъектов предпринимательской и инвестиционной деятельности или способствующих их введению, а также положений, способствующих возникновению необоснованных расходов субъектов предпринимательской и инвестиционной деятельности и бюджетов Российской Федерации (пункт 1.1 статьи 26.3.3 вышеуказанного Федерального закона).
Аналогичные положения содержатся в действующей редакции статьи 26.3.3 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ (пункты 1, 2, 4).
Порядок проведения оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов Томской области утвержден постановлением Администрации Томской области от 14 марта 2014 г. № 75а.
В соответствии с пунктом 3 названного Порядка проведения оценки регулирующего воздействия оценке регулирующего воздействия подлежат проекты нормативных правовых актов Томской области, устанавливающие новые или изменяющие ранее предусмотренные нормативными правовыми актами Томской области обязанности для субъектов предпринимательской и инвестиционной деятельности, а также устанавливающие, изменяющие или отменяющие ранее установленную ответственность за нарушение нормативных правовых актов Томской области, затрагивающих вопросы осуществления предпринимательской и инвестиционной деятельности.
Целью оценки регулирующего воздействия проектов актов в соответствии с настоящим Порядком является выявление положений, вводящих избыточные обязанности, запреты и ограничения для субъектов предпринимательской и инвестиционной деятельности или способствующие их введению, а также положений, способствующих возникновению необоснованных расходов субъектов предпринимательской и инвестиционной деятельности и (или) областного бюджета (пункт 4 Порядка проведения оценки регулирующего воздействия).
Учитывая, что положения проекта постановления Администрации Томской области «О предоставлении субсидий в целях возмещения части затрат в связи с производством (реализацией) товаров, выполнением работ, оказанием услуг в рамках реализации инвестиционных проектов» устанавливают обязанности для субъектов предпринимательской и инвестиционной деятельности, а также устанавливают ответственность за нарушение нормативных правовых актов Томской области, затрагивающих вопросы осуществления предпринимательской и инвестиционной деятельности, данный проект постановления прошел процедуру оценки регулирующего воздействия, по результатам проведения которой Департаментом по государственно-правовым вопросам и законопроектной деятельности Администрации Томской области подготовлено заключение об оценке регулирующего воздействия проекта постановления от 5 марта 2020 г. № 26-277, размещенное на официальном интернет-портале «Инвестиционный портал Томской области» (www.investintomsk.ru) в разделе «Поддержка бизнеса», «Оценка регулирующего воздействия и экспертиза».
Проект нормативного правового акта о внесении изменений в указанное постановление не требовал проведения такой оценки, поскольку каких-либо избыточных обязанностей, запретов и ограничений для ведения предпринимательской деятельности, либо положений, способствующих возникновению необоснованных расходов, не содержал.
Указанным проектом предусматривалось дополнительное основание для заключения Департаментом инвестиций Томской области дополнительного соглашения к Соглашению о предоставлении субсидии - установление Департаментом инвестиций Томской области в Соглашении о предоставлении субсидии сроков и формы представления получателем субсидий дополнительной отчетности. При этом право Департамента инвестиций Томской области на установление в Соглашении сроков и форм представления получателем субсидий дополнительной отчетности было предусмотрено пунктом 35 Порядка предоставления субсидий, который действовал с момента принятия Постановления № 260а.
Таким образом, проектом постановления не устанавливались новые или изменяющие ранее предусмотренные нормативными правовыми актами Томской области обязанности для субъектов предпринимательской и инвестиционной деятельности, а также не устанавливалась, не изменялась и не отменялась ранее установленная ответственность за нарушение нормативных правовых актов Томской области, затрагивающих вопросы осуществления предпринимательской и инвестиционной деятельности, а потому непроведение оценки регулирующего воздействия в отношении данного проекта не привело к нарушению требований пункта 1 статьи 26.3.3 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».
Кроме того, отсутствие в пояснительных записках к проектам нормативных правовых актов информации о проведении или об отсутствии необходимости проведения оценки регулирующего воздействия, а также о наличии или отсутствии рисков нарушения антимонопольного законодательства, вопреки утверждению представителя административного истца, не могут быть признаны такими существенными нарушениями процедуры принятия актов данного вида, которые с учетом конкретных обстоятельств дела могли бы служить самостоятельным и достаточным поводом для признания оспариваемых положений постановления Администрации Томской области от 2 июля 2020 г. № 260а недействующими.
Проверив оспариваемый в части нормативный правовой акт на предмет соответствия нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, суд пришел к следующим выводам.
В пункте 3 статьи 78 Бюджетного кодекса Российской Федерации предусмотрены требования к нормативным правовым актам, регулирующим предоставление субсидий. В частности, эти акты должны содержать:
категории и (или) критерии отбора юридических лиц (за исключением государственных (муниципальных) учреждений), индивидуальных предпринимателей, физических лиц - производителей товаров, работ, услуг, имеющих право на получение субсидий;
цели, условия и порядок предоставления субсидий;
порядок возврата субсидий в соответствующий бюджет в случае нарушения условий, установленных при их предоставлении;
случаи и порядок возврата в текущем финансовом году получателем субсидий остатков субсидий, предоставленных в целях финансового обеспечения затрат в связи с производством (реализацией) товаров, выполнением работ, оказанием услуг, не использованных в отчетном финансовом году (за исключением субсидий, предоставленных в пределах суммы, необходимой для оплаты денежных обязательств получателя субсидии, источником финансового обеспечения которых являются указанные субсидии);
положения об обязательной проверке главным распорядителем (распорядителем) бюджетных средств, предоставляющим субсидию, и органом государственного (муниципального) финансового контроля соблюдения условий, целей и порядка предоставления субсидий их получателями.
В целях реализации полномочий, предусмотренных пунктом 3 статьи 78 Бюджетного кодекса Российской Федерации, постановлением Правительства Российской Федерации от 18 сентября 2020 г. № 1492 утверждены Общие требования к нормативным правовым актам, муниципальным правовым актам, регулирующим предоставление субсидий из соответствующего бюджета бюджетной системы Российской Федерации, в том числе грантов в форме субсидий, юридическим лицам, индивидуальным предпринимателям, а также физическим лицам - производителям товаров, работ, услуг (далее - Общие требования).
В соответствии с пунктом 1 Общих требований они определяют общие требования к нормативным правовым актам, муниципальным правовым актам, регулирующим предоставление субсидий из соответствующего бюджета бюджетной системы Российской Федерации, в том числе грантов в форме субсидий, юридическим лицам, индивидуальным предпринимателям, а также физическим лицам - производителям товаров, работ, услуг в соответствии с пунктами 3 и 7 статьи 78, пунктами 2 и 4 статьи 78.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации.
На основании пункта 2 Общих требований правовые акты содержат следующие положения:
а) общие положения о предоставлении субсидий;
б) порядок проведения отбора получателей субсидий для предоставления субсидий (далее - отбор) (в случае, если субсидия предоставляется по результатам отбора);
в) условия и порядок предоставления субсидий;
г) требования к отчетности;
д) требования об осуществлении контроля (мониторинга) за соблюдением условий, целей и порядка предоставления субсидий и ответственности за их нарушение.
Подпунктом «и» пунктом 5 Общих требований установлено, что при определении условий и порядка предоставления субсидий в правовом акте указывается, в том числе условия и порядок заключения между главным распорядителем как получателем бюджетных средств и получателем субсидии, а также иной организацией (в случае, если такое требование предусмотрено правовым актом) соглашения, дополнительного соглашения к соглашению, в том числе дополнительного соглашения о расторжении соглашения (при необходимости), в соответствии с типовыми формами, установленными Министерством финансов Российской Федерации, финансовым органом субъекта Российской Федерации, финансовым органом муниципального образования для соответствующего вида субсидии.
Пункт 29 Порядка предоставления субсидий в соответствии с приведенным подпунктом «и» пункта 5 Общих требований определяет условия и порядок заключения между главным распорядителем как получателем бюджетных средств и получателем субсидии дополнительного соглашения к соглашению о предоставлении субсидии, в том числе дополнительного соглашения о расторжении соглашения о предоставлении субсидии.
Постановлением Администрации Томской области от 1 сентября 2021 г. № 363а «О внесении изменения в постановление Администрации Томской области от 2 июня 2020 г. № 260а» внесено изменение, предусматривающее в качестве основания для заключения дополнительного соглашения к Соглашению о предоставлении субсидии - установление Департаментом инвестиций Томской области в Соглашении сроков и форм представления получателем субсидий дополнительной отчетности.
В пункте 6 Общих требований закреплено, что требования к отчетности предусматривают определение порядка и сроков представления получателем субсидии отчетности о достижении значений результатов и показателей, указанных в подпункте «м» пункта 5 настоящего документа (при установлении таких показателей), об осуществлении расходов, источником финансового обеспечения которых является субсидия (но не реже одного раза в квартал), по формам, определенным типовыми формами соглашений, установленными Министерством финансов Российской Федерации, финансовым органом субъекта Российской Федерации, финансовым органом муниципального образования для соответствующего вида субсидии, а также право главного распорядителя как получателя бюджетных средств устанавливать в соглашении сроки и формы представления получателем субсидии дополнительной отчетности (при необходимости).
Согласно пункту 35 Порядка Департамент инвестиций Томской области имеет право устанавливать в соглашении сроки и формы представления получателем субсидий дополнительной отчетности.
Таким образом, оспариваемыми положениями Порядка (подпункт 4 пункта 29, пункт 35) предусмотрено право главного распорядителя как получателя бюджетных средств устанавливать в соглашении сроки и формы представления получателем субсидии дополнительной отчетности, что в полной мере соотносится с положениями статьи 78 Бюджетного кодекса Российской Федерации и соответствует пункту 6 Общих требований.
В силу подпункта 5 пункта 3 статьи 78 Бюджетного кодекса Российской Федерации нормативные правовые акты, регулирующие предоставление субсидий должны определять, в том числе положения об обязательной проверке главным распорядителем (распорядителем) бюджетных средств, предоставляющим субсидию, и органом государственного (муниципального) финансового контроля соблюдения условий, целей и порядка предоставления субсидий их получателями.
В подпункте «а» пункта 7 Общих требований указано, что требования об осуществлении контроля (мониторинга) за соблюдением условий, целей и порядка предоставления субсидий и ответственности за их нарушение включают, в том числе требование об обязательной проверке главным распорядителем как получателем бюджетных средств и органом государственного (муниципального) финансового контроля соблюдения условий, целей и порядка предоставления субсидий получателями субсидий.
Одним из условий предоставления субсидий в силу подпункта 5 пункта 7 Порядка является обеспечение получателем субсидий реализации инвестиционного проекта, соответствующего критериям социальной и бюджетной эффективности, предусмотренным Методикой оценки эффективности инвестиционных проектов, утвержденной распоряжением Губернатора Томской области от 4 июня 2007 г. № 294-р.
На основании пункта 36 Порядка Департамент инвестиций Томской области осуществляет обязательные проверки соблюдения условий, цели и порядка предоставления субсидий получателями субсидий.
В указанной связи необходимость представления дополнительной отчетности обусловлена обязанностью Департамента инвестиций Томской области осуществления контроля за соблюдением получателями субсидий условия предоставления субсидии, предусмотренного подпунктом 5 пункта 7 Порядка, в связи с чем сведения дополнительной отчетности должны соответствовать сведениям, на основании которых проводилась оценка инвестиционного проекта на соответствие критериям социальной и бюджетной эффективности.
Вопреки позиции административного истца, конкретизация указанной дополнительной отчетности в нормативном правовом акте, регулирующем предоставление субсидии, не требуется, так как пунктом 6 Общих требований соответствующая конкретизация не предусмотрена.
Нормативного правового акта большей юридической силы, предусматривающего отличное от пункта 6 Общих требований правовое регулирование, не имеется.
Лишен правовых оснований и довод представителя ООО «РБиК» о том, что оспариваемые положения Порядка содержат коррупциогенные факторы, такие как правовая неопределенность и возможность выборочного изменения объема прав и обязанностей.
Коррупциогенными факторами согласно Федеральному закону от 17 июля 2009 г. № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» являются положения нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов), устанавливающие для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил, а также положения, содержащие неопределенные, трудновыполнимые и (или) обременительные требования к гражданам и организациям и тем самым создающие условия для проявления коррупции (часть 2 статьи 1).
Пунктом 3 методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 г. № 96, к коррупциогенным факторам, устанавливающим для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил, отнесено выборочное изменение объема прав, то есть возможность необоснованного установления исключений из общего порядка для граждан и организаций по усмотрению государственных органов, органов местного самоуправления или организаций (их должностных лиц) (подпункт «в»).
Оспариваемые положения нормативного правового акта такими признаками не обладают.
В данном случае оспариваемые нормы приняты в соответствии с пунктом 6 статьи 78 Бюджетного кодекса Российской Федерации, подпунктом «г» пункта 2, пунктом 6 Общих требований, положения которых не предусматривают необходимости включения в нормативный правовой акт, регламентирующий порядок предоставления субсидий, обоснования установления дополнительной отчетности, ее форм и сроков предоставления. Данные положения оговариваются в соглашении о предоставлении субсидии. При этом реализация права главного распорядителя средств соответствующего бюджета на установление в соглашении о предоставлении субсидии формы и сроков представления получателем субсидии дополнительной отчетности не ограничена какими-либо сроками (стадия заключения или исполнения соглашения о предоставлении субсидии).
Кроме того, возможность закрепления в правовом акте, регулирующем предоставление субсидий, права главного распорядителя бюджетных средств устанавливать в соглашении сроки и формы представления получателем субсидии дополнительной отчетности в полной мере согласуется с принципами бюджетной системы Российской Федерации, определенными статьей 28 Бюджетного кодекса Российской Федерации, в том числе принципами эффективности использования бюджетных средств, а также адресности и целевого характера бюджетных средств, прозрачности (открытости).
При таких данных оспариваемые нормативные положения отвечают общеправовым критериям определенности, ясности и не допускают неоднозначного толкования.
Ссылки представителя ООО «РБиК» о возложении на общество в связи с принятием оспариваемых пунктов Порядка обременительных обязанностей по предоставлению дополнительной отчетности не могут быть приняты во внимание, поскольку в порядке абстрактного нормоконтроля суд, проверяя соответствие оспоренных положений нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, дает оценку их законности вне привязки к конкретным правоотношениям.
При изложенных обстоятельствах положения Порядка в оспариваемой части соответствуют нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, не нарушают и не ограничивают прав ООО «РБиК» в упоминаемых им аспектах, а доводы административного истца основаны на ошибочном толковании правовых норм законодательства, регламентирующего предоставление субсидий.
В соответствии с пунктом 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решение об отказе в удовлетворении заявленных требований, если оспариваемый полностью или в части нормативный правовой акт признается соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.
Руководствуясь статьями 175 - 180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд
решил:
в удовлетворении административного иска общества с ограниченной ответственностью «РБиК» о признании недействующими отдельных положений Порядка предоставления субсидий в целях возмещения части затрат в связи с производством (реализацией) товаров, выполнением работ, оказанием услуг в рамках реализации инвестиционных проектов, утвержденного постановлением Администрации Томской области от 2 июня 2020 года № 260а, отказать.
На решение может быть подана апелляционная жалоба, а прокурором принесено апелляционное представление в Пятый апелляционный суд общей юрисдикции через Томский областной суд в течение месяца со дня его принятия в окончательной форме.
Судья Бондарева Н.А.
Мотивированный текст решения принят 29 ноября 2021 года.
