Дело № 3а-447/2020
УИД № 68OS0000-01-2020-000166-27
РЕШЕНИЕ
Именем Российской Федерации
22 октября 2020 г. г.Тамбов
Тамбовский областной суд
В составе председательствующего судьи Гурулевой Т.Е.,
при секретаре Стерликовой В.С.,
с участием прокурора Лесняк Е.Н.,
представителя административного истца по доверенности Яковенко Н.В.,
представителя административного ответчика по доверенности Киреевой М.А.,
рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному иску публичного акционерного общества «Межрегиональная распределительная сетевая компания Центра» в лице филиала «Тамбовэнерго» к Управлению по регулированию тарифов Тамбовской области об оспаривании нормативных правовых актов - приказа Управления по регулированию тарифов Тамбовской области от 25 декабря 2019 г. № 224-э «Об установлении единых (котловых) тарифов на услуги по передаче электрической энергии по сетям Тамбовской области на 2020 год» в части, пункта 1 приказа от 25 декабря 2019 г. № 223-э «О внесении изменений в приказ управления по регулированию тарифов Тамбовской области» от 30.05.2012 г. № 48-э «Об определении необходимой валовой выручки и долгосрочных параметров регулирования деятельности по передаче электрической энергии, осуществляемой открытым акционерным обществом «Межрегиональная распределительная сетевая компания Центра» на территории Тамбовской области, в отношении которого применяется метод доходности инвестированного капитала» в части, приказа Управления по регулированию тарифов Тамбовской области от 30.05.2012 г. № 48-э «Об определении необходимой валовой выручки и долгосрочных параметров регулирования деятельности по передаче электрической энергии, осуществляемой открытым акционерным обществом «Межрегиональная распределительная сетевая компания Центра» на территории Тамбовской области, в отношении которого применяется метод доходности инвестированного капитала» в редакции приказа Управления по регулированию тарифов Тамбовской области от 25 декабря 2019 г. № 223-э в части определения размера необходимой валовой выручки публичного акционерного общества «Межрегиональная распределительная сетевая компания Центра» в лице филиала «Тамбовэнерго» на 2020 год,
УСТАНОВИЛ:
Публичное акционерное общество «Межрегиональная распределительная сетевая компания Центра» в лице филиала «Тамбовэнерго» (далее по тексту - ПАО «МРСК Центра» - филиал «Тамбовэнерго», Общество) обратилось в Тамбовский областной суд с административным иском к Управлению по регулированию тарифов Тамбовской области об оспаривании в части нормативных правовых актов, указав в обоснование своего иска следующее.
Административный истец является сетевой организацией, осуществляющей деятельность по оказанию услуг по передаче электрической энергии на территории Тамбовской области по тарифам, подлежащим государственному регулированию. Регулирующим органом в данном случае выступает Управление по регулированию тарифов Тамбовской области (далее по тексту - Управление).
Приказом Управления от 25 декабря 2019 г. № 223-э «О внесении изменений в приказ управления по регулированию тарифов Тамбовской области» от 30.05.2012 г. № 48-э «Об определении необходимой валовой выручки и долгосрочных параметров регулирования деятельности по передаче электрической энергии, осуществляемой открытым акционерным обществом «Межрегиональная распределительная сетевая компания Центра» на территории Тамбовской области, в отношении которого применяется метод доходности инвестированного капитала» и приказом Управления по регулированию тарифов Тамбовской области от 25 декабря 2019 г. № 224-э «Об установлении единых (котловых) тарифов на услуги по передаче электрической энергии по сетям Тамбовской области на 2020 год» (далее – оспариваемые приказы, приказы № 223-э и приказы № 224-э) был определен размер необходимой валовой выручки (далее по тексту – НВВ) ПАО «МРСК Центра» в лице филиала «Тамбовэнерго» на 2020 год, в том числе приказом № 223-э внесены в приказ Управления по регулированию тарифов Тамбовской области от 30.05.2012 г. № 48-э «Об определении необходимой валовой выручки и долгосрочных параметров регулирования деятельности по передаче электрической энергии, осуществляемой открытым акционерным обществом «Межрегиональная распределительная сетевая компания Центра» на территории Тамбовской области, в отношении которого применяется метод доходности инвестированного капитала».
Административный истец полагает, что названные приказы являются нормативными правовыми актами и не соответствуют требованиям ст.23 Федерального закона от 26.03.2003 г. № 35-ФЗ «Об электроэнергетике» (далее по тексту – ФЗ «Об электроэнергетике»), п.7, 37 Основ ценообразования в области регулируемых цен (тарифов) в электроэнергетике, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 29.12.2011 г. № 1178 (далее по тексту - Основы ценообразования), и п.17, 20-21, 42 Методических указаний по регулированию тарифов с применением метода доходности инвестированного капитала, утвержденными приказом Федеральной службы по тарифам России от 30.03.2012 №228-э (далее по тексту - Методические указания № 228-э) и нарушают права и законные интересы административного истца на установление экономически обоснованной величины НВВ, поскольку Управлением при определении НВВ на 2020 год размер компенсации фактически понесенных в 2018 году неподконтрольных расходов в части расходов на уплату страховых взносов определило расчетным способом, исходя из планового размера фонда оплаты труда (далее – ФОТ) на 2018 год, без учета фактических расходов, что привело к необоснованному уменьшению НВВ на 64 661,77 тыс. руб.
В ходе судебного разбирательства административный истец уточнил административные исковые требования, указав в письменном заявлении об уточнении административных исковых требований, что просит признать приказ № 224-э недействующим в части пункта 1 таблицы 1 приложения № 1.
В соответствии с пунктом 27 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 25 декабря 2018 года № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами» в случае оспаривания положений нормативного правового акта, которыми вносятся изменения в положения другого нормативного правового акта (далее - основные нормативные положения), суд вправе предложить административному истцу, заявителю уточнить заявленные требования. Если после такого уточнения станет ясным, что административный истец, заявитель оспаривает положения нормативного правового акта, которыми вносятся изменения в основные нормативные положения, но не оспаривает сами основные нормативные положения, суд проверяет законность положений, вносящих изменения в основные нормативные положения (часть 7 статьи 213 КАС РФ, части 4, 5 статьи 194 АПК РФ).
Из содержания административного искового заявления следует, что административным истцом оспариваются положения приказа от 25 декабря 2019 г. № 223-э «О внесении изменений в приказ управления по регулированию тарифов Тамбовской области» от 30.05.2012 г. № 48-э «Об определении необходимой валовой выручки и долгосрочных параметров регулирования деятельности по передаче электрической энергии, осуществляемой открытым акционерным обществом «Межрегиональная распределительная сетевая компания Центра» на территории Тамбовской области, в отношении которого применяется метод доходности инвестированного капитала» в части, которой внесены изменения в приказ Управления по регулированию тарифов Тамбовской области от 30.05.2012 г. № 48-э «Об определении необходимой валовой выручки и долгосрочных параметров регулирования деятельности по передаче электрической энергии, осуществляемой открытым акционерным обществом «Межрегиональная распределительная сетевая компания Центра» на территории Тамбовской области, в отношении которого применяется метод доходности инвестированного капитала», и приказ Управления по регулированию тарифов Тамбовской области от 30.05.2012 г. № 48-э в редакции приказа Управления по регулированию тарифов Тамбовской области от 25 декабря 2019 г. № 223-э.
Руководствуясь вышеуказанными положениями пункта 27 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 25 декабря 2018 года № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами», судом представителям административного истца предлагалось уточнить административные исковые требования. Из пояснений представителей административного истца следует, что приказ Управления по регулированию тарифов Тамбовской области от 30.05.2012 г. № 48-э в первоначальной редакции им не оспаривается, названный приказ оспаривается только в части изменений, внесенных приказом Управления по регулированию тарифов Тамбовской области от 25 декабря 2019 г. № 223-э.
Таким образом, в данном случае суд проверяет законность положений приказа № 223-э, вносящих изменения в приказ № 48-э, а именно - абзаца второго пункта 1 приказа Управления по регулированию тарифов Тамбовской области от 25 декабря 2019 г. № 223-э, без проверки законности приказа № 48-э.
В судебном заседании представители административного истца по доверенности административные исковые требования поддержали с учетом уточнения по основаниям, изложенным в административном исковом заявлении, заявлении об уточнении административных исковых требований и письменных пояснениях.
В ходе судебного разбирательства представители административного истца неоднократно заявляли ходатайство о назначении судебно-экономической экспертизы, с постановкой перед судебными экспертами вопроса «Каков размер фактически понесенных экономически обоснованных неподконтрольных расходов филиала ПАО «МРСК-Центра» - «Тамбовэнерго» за 2018 год на уплату страховых взносов на обязательное пенсионное страхование, обязательное социальное страхование на случай временной нетрудоспособности и в связи с материнством, на обязательное медицинское страхование, обязательное страхование от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний подлежит применению для расчета корректировки НВВ филиала на 2020 год?».
Отказывая в удовлетворении заявленного ходатайства, суд руководствовался следующим.
Конституцией Российской Федерации в качестве одного из основных принципов организации государственной власти закреплен принцип разделения властей, согласно которому государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны (ст.10 Конституции Российской Федерации).
Из буквального толкования данного принципа следует, что ни одна из ветвей власти не вправе вмешиваться в деятельность иной ветви власти иначе как в случаях и в порядке, предусмотренных Конституцией РФ и федеральными законами.
Конституция Российской Федерации, Федеральный конституционный закон «О судебной системе Российской Федерации», Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации не наделяют суды правом на вмешательство в законодательную деятельность органа государственной власти.
В соответствии с положениями ст.60, ч.3 ст.62 КАС РФ суд принимает только те доказательства, которые имеют значение для рассмотрения и разрешения административного дела. Обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения административного дела, определяются судом в соответствии с нормами материального права, подлежащими применению к спорным публичным правоотношениям, исходя из требований и возражений лиц, участвующих в деле. При этом по административным делам об оспаривании нормативных правовых актов суд не связан основаниями и доводами заявленных требований.
Из системного толкования положений главы 21 КАС РФ, регулирующих порядок рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов, и разъяснений Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 25 декабря 2018 года № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами» следует, что при рассмотрении дела об оспаривании нормативных правовых актов суд обязан установить, соответствует ли оспариваемые нормативные правовые акты федеральному закону или иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, при этом иные требования в порядке, предусмотренном главой 21 КАС РФ, рассмотрены быть не могут.
Таким образом, вопрос «Каков размер фактически понесенных экономически обоснованных неподконтрольных расходов филиала ПАО «МРСК-Центра» - «Тамбовэнерго» за 2018 год на уплату страховых взносов на обязательное пенсионное страхование, обязательное социальное страхование на случай временной нетрудоспособности и в связи с материнством, на обязательное медицинское страхование, обязательное страхование от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний подлежит применению для расчета корректировки НВВ филиала на 2020 год», предлагаемый административным истцом для постановки перед судебными экспертами, не имеет отношения в существу спора.
Более того, суд полагает, что установление судом в решении размера фактически понесенных экономически обоснованных неподконтрольных расходов филиала ПАО «МРСК-Центра» - «Тамбовэнерго» за 2018 год на уплату страховых взносов на обязательное пенсионное страхование, обязательное социальное страхование на случай временной нетрудоспособности и в связи с материнством, на обязательное медицинское страхование, обязательное страхование от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний, подлежащего применению для расчета корректировки НВВ филиала на 2020 год, в силу обязательности судебных актов для административного ответчика может привести к недопустимому вмешательству суда в нормотворческую деятельность органа тарифного регулирования, что противоречит вышеуказанному конституционному принципу разделения властей. На недопустимость подобного вмешательства указывал Верховный Суд Российской Федерации в Обзоре судебной практики Верховного Суда Российской Федерации за первый квартал 2013 года (утв. Президиумом Верховного Суда РФ 03 июля 2013).
Представитель административного ответчика по доверенности возражал против удовлетворения административных исковых требований по основаниям, изложенным в письменных возражениях.
Представители заинтересованных лица Тамбовского УФАС России и Федеральной антимонопольной службы России в судебное заседание не явились, просили рассмотреть дело в их отсутствие, возражений по существу административного иска не представили.
Исследовав материалы дела и представленных на обозрение суда материалов тарифного дела с помощью специалистов ФИО5, ФИО4, выслушав представителей сторон, заключение прокурора, полагавшего административные исковые требования подлежащими удовлетворению, суд приходит к следующему.
В соответствии с частью 1 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.
Услуги по передаче электроэнергии подлежат государственному ценовому регулированию, при этом государство гарантирует равные условия предоставления указанных услуг потребителям и равенство единых (котловых) тарифов для всех потребителей услуг, расположенных на территории субъекта Российской Федерации и принадлежащих к одной группе, что следует из системного анализа положений пункта 1 статьи 424 Гражданского кодекса Российской Федерации, статьи 4 и 6 Федерального закона от 17 августа 1995 года № 147-ФЗ «О естественных монополиях», пункт 4 статьи 23.1 ФЗ «Об электроэнергетике».
Согласно п. 35 Правил государственного регулирования (пересмотра, применения) цен (тарифов) в электроэнергетике, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 29 декабря 2011 № 1178 (далее по тексту – Правила регулирования), цены (тарифы) применяются в соответствии с решениями регулирующих органов.
Реализация принципа недискриминационного доступа к услугам по передаче электроэнергии осуществляется через котловую экономическую модель, в рамках которой денежные средства, оплаченные потребителями по единому (котловому) тарифу, впоследствии распределяются между участвовавшими в оказании услуг сетевыми организациями по индивидуальным тарифам, установленным для пар смежных сетевых организаций (пункт 42 Правил технологического присоединения энергопринимающих устройств потребителей электрической энергии, объектов по производству электрической энергии, а также объектов электросетевого хозяйства, принадлежащих сетевым организациям и иным лицам, к электрическим сетям, утверждены постановлением Правительства Российской Федерации от 27.12.2004 N 861, далее по тексту – Правила 861, пункт 49 Методических указаний № 228-э).
Размер тарифа рассчитывается в виде экономически обоснованной ставки как соотношение плановых величин, характеризующих валовую выручку, необходимую для качественного и бесперебойного оказания услуг по передаче электроэнергии (далее - выручка), и объема оказываемых услуг. Выручка определяется исходя из расходов по осуществлению деятельности по передаче электрической энергии и суммы прибыли, отнесенной на передачу электрической энергии. При определении выручки в расчет принимается стоимость работ, выполняемых организацией на объектах электросетевого хозяйства, находящихся у нее на законных основаниях и используемых для передачи электроэнергии. Плановый объем оказываемых услуг предопределен потребностями потребителей, присоединенных к электросетям сетевой организации (пункт 42 Правил № 861, пункт 63 Основ ценообразования, таблица П1.30 Методических указаний № 228-э).
Согласно пункту 12 Основ ценообразования одним из методов регулирования цен (тарифов) является метод доходности инвестированного капитала. Выбор метода регулирования в отношении каждой организации, осуществляющей регулируемую деятельность, производится регулирующим органом с учетом положений Основ ценообразования.
Административный истец является сетевой организацией, осуществляющей деятельность по оказанию услуг по передаче электрической энергии на территории Тамбовской области по тарифам, подлежащим государственному регулированию. Регулирующим органом в данном случае выступает Управление по регулированию тарифов Тамбовской области (далее по тексту - Управление).
Тарифное регулирование деятельности ПАО «МРСК Центра» на территории Тамбовской области осуществляется с применением метода доходности инвестированного капитала.
Регулируемые тарифы устанавливаются на основе необходимой валовой выручки, которая определяется с учетом ежегодных корректировок, осуществляемых в течение долгосрочного периода регулирования.
Приказом Управления по регулированию тарифов Тамбовской области был принят приказ от 30 мая 2012 года № 48-э «Об определении необходимой валовой выручки и долгосрочных параметров регулирования деятельности по передаче электрической энергии, осуществляемой открытым акционерным обществом «Межрегиональная распределительная сетевая компания Центра» на территории Тамбовской области, в отношении которого применяется метод доходности инвестированного капитала» (далее по тексту – приказ № 48-э) установлены долгосрочные параметры регулирования деятельности ПАО «МРСК Центра» по передаче электрической энергии на территории Тамбовской области, в том числе определен период долгосрочного регулирования – с 2012 по 2017 год.
Приказом Управления по регулированию тарифов Тамбовской областиот 10 августа 2017 г. № 47-э по согласованию с ФАС России в приказ Управления № 48-э были внесены изменения, согласно которым период долгосрочного регулирования деятельности ПАО «МРСК Центра» по передаче электрической энергии на территории Тамбовской области был продлен до 2020 года включительно.
В рамках дела по корректировке необходимой валовой выручки на 2020 год на услуги по передаче электрической энергии потребителям Тамбовской области оспариваемым приказом № 223-э в вышеуказанный приказ от 30 мая 2012 г. № 48-э были внесены изменения, в том числе в части установления НВВ административного истца на 2020 год. НВВ административного истца на 2017 год была установлена в размере 3 780 924 тыс.руб.
Одновременно с приказом № 223-э Управлением по регулированию тарифов Тамбовской области приказом Управления № 224-э были установлены единые (котловые) тарифы на услуги по передаче электрической энергии по сетям Тамбовской области на 2020 год, в расчете которых была учтена НВВ ПАО «МРСК Центра» на 2020 год в размере 3 780 924 тыс.руб.
Следовательно, названные приказы применяются в отношении ПАО «МРСК Центра» в лице филиала «Тамбовэнерго», при этом общество, оказывающее услуги по передаче электрической энергии, является субъектом отношений, регулируемых указанными нормативными правовыми актами, и полагает, что этими актами нарушены его права и законные интересы.
Учитывая изложенное, ПАО «МРСК Центра» в лице филиала «Тамбовэнерго» на основании ч. 1 ст. 208 КАС РФ вправе обратиться в суд с настоящим административным исковым заявлением, которое подлежит рассмотрению по существу.
В соответствии с частями 7 - 9 статьи 213 КАС РФ при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд проверяет законность положений нормативного правового акта, которые оспариваются. При проверке законности этих положений суд не связан основаниями и доводами, содержащимися в административном исковом заявлении о признании нормативного правового акта недействующим, и выясняет обстоятельства, указанные в части 8 настоящей статьи, в полном объеме. При рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд выясняет:
1) нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в интересах которых подано административное исковое заявление;
2) соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих:
а) полномочия органа, организации, должностного лица на принятие нормативных правовых актов;
б) форму и вид, в которых орган, организация, должностное лицо вправе принимать нормативные правовые акты;
в) процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта;
г) правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе порядок опубликования, государственной регистрации (если государственная регистрация данных нормативных правовых актов предусмотрена законодательством Российской Федерации) и вступления их в силу;
3) соответствие оспариваемого нормативного правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.
Обязанность доказывания обстоятельств, указанных в пунктах 2 и 3 части 8 настоящей статьи, возлагается на орган, организацию, должностное лицо, принявшие оспариваемый нормативный правовой акт.
В соответствии с пунктом 2 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 25 декабря 2018 года № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами» признаками, характеризующими нормативный правовой акт, являются: издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления, иным органом, уполномоченной организацией или должностным лицом, наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений.
Как указано выше, оспариваемыми приказами была утверждена НВВ административного истца на 2020 год, на основании которого утверждены единые (котловые) тарифы на услуги по передаче электрической энергии на территории Тамбовской области на период с 1 января по 31 декабря 2020 года включительно.
С учетом изложенного, оспариваемые приказы взаимосвязаны и не могут рассматриваться в отрыве друг от друга.
Данный вывод, среди прочего, подтверждается и тем, что регулирующим органом было открыто одно тарифное дело, в рамках которого были приняты оспариваемые приказы.
Поскольку в совокупности этими документами, рассчитанными на неоднократное применение, устанавливаются правовые нормы (правила поведения), обязательные для сетевых организаций, НВВ которых включена в расчет единого (котлового) тарифа на услуги по передаче электрической энергии, потребителей услуг, а также регулируются отношения по расчетам за такие услуги применительно к неопределенному кругу лиц, названные документы обладают всеми существенными признаками нормативных правовых актов.
Оспариваемые приказы приняты Управлением по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъекта Российской Федерации и в пределах полномочий, предусмотренных действующим законодательством. Согласно подпункту 55 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 06 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», пункту 53 части 4 статьи 10 Устава (Основного Закона) Тамбовской области к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится решение вопросов установления подлежащих государственному регулированию цен (тарифов) на товары (услуги) в соответствии с законодательством Российской Федерации.
Пунктом 63 Основ ценообразования № 1178 предусмотрено, что органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области государственного регулирования тарифов в соответствии с методическими указаниями, утверждаемыми Федеральной антимонопольной службой, устанавливают на очередной финансовый год на розничном рынке цены (тарифы) на услуги по передаче электрической энергии по электрическим сетям, принадлежащим на праве собственности или ином законном основании территориальным сетевым организациям, включая единые (котловые) тарифы.
Статус Управления как исполнительного органа государственной власти области, осуществляющего в пределах своих полномочий государственное регулирование цен (тарифов), определен постановлением главы администрации области от 06 ноября 2012 года № 110 «Об утверждении Положения об управлении по регулированию тарифов Тамбовской области». Функция по установлению единых котловых тарифов на услуги по передаче электроэнергии закреплена подпунктом 3.1.1 Положения об управлении, согласно которому управление при регулировании долгосрочных тарифов определяет необходимую валовую выручку организации на долгосрочный период регулирования.
Решение по вопросам регулирования цен (тарифов) в области электроэнергетики принимается на заседании правления Управления (пункт 25 Правил регулирования, подпункт 5.7 Положения об управлении).
О дате и времени заседаний правления административный истец был извещен более чем за 10 дней, проекты решений были опубликованы на сайте управления.
Согласно протокола заседания правления Управления от 25 декабря 2019 года, при принятии оспариваемых приказов имелся кворум, за принятие оспариваемых приказов проголосовало большинство членов правления.
Согласно части 2 статьи 72 Устава (Основного Закона) Тамбовской области, статьи 11 Закона Тамбовской области от 23.06.2006 № 51-3 «О правовых актах Тамбовской области» органы исполнительной власти области издают приказы в пределах своей компетенции.
Форма оспариваемых приказов соответствует положениям пункта 27 Правил регулирования и Регламенту установления цен (тарифов) и (или) их предельных уровней, предусматривающему порядок регистрации, принятия к рассмотрению и выдачи отказов в рассмотрении заявлений об установлении цен (тарифов) и (или) их предельных уровней и формы принятия решения органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации в области государственного регулирования тарифов, утвержденному приказом Федеральной службы по тарифам от 28.03.2013 № 313-э.
Оспариваемые приказы Управления опубликованы в газете «Тамбовская жизнь» и на официальном интернет-портале www.pravo.gov.ru 27 и 30 декабря 2019 года соответственно.
Таким образом, оспариваемые приказы приняты как в пределах полномочий субъекта Российской Федерации, так и в соответствии с компетенцией Управления по регулированию тарифов Тамбовской области, с соблюдением требований законодательства к их форме и виду, а также к процедуре их принятия, включая процедуру введения в действие.
К основным принципам государственного регулирования и контроля в электроэнергетике относится достижение баланса экономических интересов поставщиков и потребителей электрической энергии (пункт 1 статьи 20 Закона об электроэнергетике), которому корреспондирует принцип обеспечения экономической обоснованности затрат коммерческих организаций на производство, передачу и сбыт электрической энергии (тарифов) (пункт 2 статьи 23 Закона об электроэнергетике).
В силу требований пункта 4 статьи 23 Закона об электроэнергетике государственное регулирование цен (тарифов) в электроэнергетике может осуществляться на основе долгосрочных параметров регулирования деятельности соответствующих организаций на срок не менее чем пять лет (на срок не менее чем три года при установлении впервые указанных цен (тарифов), их предельных уровней) в порядке, установленном Правительством Российской Федерации. Государственное регулирование цен (тарифов) на услуги по передаче электрической энергии, оказываемые территориальными сетевыми организациями с 1 января 2012 года, осуществляется только в форме установления долгосрочных тарифов на основе долгосрочных параметров регулирования деятельности таких организаций, в том числе с применением метода долгосрочной индексации необходимой валовой выручки.
В соответствии пунктом 2 статьи 23 Закона об электроэнергетике при государственном регулировании цен (тарифов) должен соблюдаться принцип учета результатов деятельности организаций, осуществляющих регулируемые виды деятельности, по итогам работы за период действия ранее утвержденных цен (тарифов).
Согласно п.7 Основ ценообразования при установлении регулируемых цен (тарифов) регулирующие органы принимают меры, направленные на исключение из расчетов экономически необоснованных расходов организаций, осуществляющих регулируемую деятельность.
В случае если на основании данных статистической и бухгалтерской отчетности за год и иных материалов выявлены экономически обоснованные расходы организаций, осуществляющих регулируемую деятельность, не учтенные при установлении регулируемых цен (тарифов) на тот период регулирования, в котором они понесены, или доход, недополученный при осуществлении регулируемой деятельности в этот период регулирования по независящим от организации, осуществляющей регулируемую деятельность, причинам, указанные расходы (доход) учитываются регулирующими органами при установлении регулируемых цен (тарифов) на следующий период регулирования.
Под НВВ понимается экономически обоснованный объем финансовых средств, необходимых организации для осуществления регулируемой деятельности в течение расчетного периода регулирования (пункт 2 Основ ценообразования).
Согласно пункту 38 Основ ценообразования в течение долгосрочного периода регулирования регулирующими органами ежегодно производится корректировка необходимой валовой выручки, устанавливаемой на очередной период регулирования. По решению регулирующего органа такая корректировка может осуществляться с учетом отклонения фактических значений параметров расчета тарифов по итогам истекшего периода текущего года долгосрочного периода регулирования, за который известны фактические значения параметров расчета тарифов, от планировавшихся значений параметров расчета тарифов, а также изменение плановых показателей на следующие периоды.
Согласно пункту 24 Методических указаний № 228-э НВВ ежегодно рассчитывается регулирующими органами на основе данных учета регулируемой организацией операционных и неподконтрольных расходов, представляемых регулируемой организацией.
Абзацем вторым пункта 39 Основ ценообразования установлено, что при изменении метода регулирования тарифов на услуги по передаче электрической энергии на основе долгосрочных параметров регулирования деятельности сетевых организаций результаты деятельности регулируемой организации за предыдущие годы до изменения метода регулирования тарифов учитываются при определении ежегодной корректировки валовой выручки в порядке, предусмотренном теми методическими указаниями, в соответствии с которыми была установлена НВВ на соответствующий год.
При этом определение состава расходов, включаемых в НВВ, и оценка их экономической обоснованности производятся в соответствии с законодательством Российской Федерации и нормативными правовыми актами, регулирующими отношения в сфере бухгалтерского учета (пункт 16 Основ ценообразования); в НВВ включаются планируемые на расчетный период регулирования расходы, уменьшающие налоговую базу налога на прибыль организаций (расходы, связанные с производством и реализацией продукции (услуг), и внереализационные расходы), и расходы, не учитываемые при определении налоговой базы налога на прибыль (относимые на прибыль после налогообложения) (пункт 17 Основ ценообразования); расходы, связанные с производством и реализацией продукции (услуг) по регулируемым видам деятельности, включают в себя, в том числе, расходы на оплату труда и страховые взносы (подпункт 6 пункта 18 Основ ценообразования); расходы, не учитываемые при определении налоговой базы налога на прибыль (относимые на прибыль после налогообложения), в том числе включают в себя прочие экономически обоснованные расходы, относимые на прибыль после налогообложения, включая затраты организаций на предоставление работникам льгот, гарантий и компенсаций в соответствии с отраслевыми тарифными соглашениями (пункт 19 Основ ценообразования); при определении расходов на оплату труда, включаемых в НВВ, регулирующие органы определяют размер фонда оплаты труда с учетом отраслевых тарифных соглашений, заключенных соответствующими организациями, и фактического объема фонда оплаты труда и фактической численности работников в последнем расчетном периоде регулирования, а также с учетом прогнозного индекса потребительских цен (пункт 26 Основ ценообразования).
Положения пунктов 17, 18 Основ ценообразования, пункта 22.1 Методических указаний по расчету регулируемых тарифов и цен на электрическую (тепловую) энергию на розничном (потребительском) рынке, утвержденных приказом ФСТ России от 6 августа 2004 года N 20-э/2, устанавливают, что расходы на оплату труда относятся к расходам, связанным с производством и реализацией продукции (услуг) по регулируемым видам деятельности и являются подконтрольными расходами, а расходы на оплату страховых взносов исчисляются на основе расходов на оплату труда и относятся к неподконтрольным расходам.
В соответствии с пунктом 21 Методических указаний № 228-э ежегодно в течение долгосрочного периода регулирования регулирующими органами производится корректировка величины неподконтрольных расходов с учетом:
отклонения фактического уровня неподконтрольных расходов от установленного уровня (с учетом документального подтверждения осуществления таких расходов);
изменения законодательства Российской Федерации, приводящего к изменению уровня расходов организации, осуществляющей регулируемую деятельность.
Скорректированная плановая необходимая валовая выручка, определяемая при установлении тарифов на очередной год долгосрочного периода регулирования, рассчитывается по формуле, приведенной в пункте 42 Методических указаний № 228-э.
Также в пункте 42 Методических указаний № 228-э приведена формула расчета компенсации фактически понесенных в году i-2 неподконтрольных расходов, не учтенных при установлении тарифов на год i-2, определяемая в соответствии с пунктами 20 - 21 настоящих Методических указаний. Такая компенсация определяется вычитанием объема неподконтрольных расходов, установленный регулирующими органами, при корректировке НВВ (тарифов) на год i-2 из фактического объема неподконтрольных расходов, определяемый регулирующими органами с учетом результатов анализа обоснованности понесенных расходов регулируемой организации за год i-2.
Как следует из материалов дела, 29 апреля 2019 года Общество обратилось в Управление с заявлением по установлению тарифов на услуги по передаче электрической энергии на 2020 год и представило предложения по корректировке НВВ на 2020 год.
Таким образом, при применении формул, предусмотренных пунктом 42 Методических указаний № 228-э, в данном случае 2020 год является годом i, а 2018 год – годом i-2.
По предложению Общества НВВ на 2020 год корректировка неподконтрольных расходов в части отчислений от фонда оплаты труда (далее - ФОТ) по страховым взносам и страховому сбору от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний по итогам 2018 года должна быть произведена в размере 40 236,4 тыс. руб., исходя из фактической суммы отчислений на социальные нужды по регулируемому виду деятельности (услуги по передачи электрической энергии по сетям) в 2018 году, которая составила по данным регулируемой организации 237 898,4 тыс. руб. тыс. руб. При этом плановая величина неподконтрольных расходов 2018 года на отчисления на социальные нужды Общества, утвержденная Управлением при формировании долгосрочных тарифов, составила 197 661,9 тыс. руб.
Согласно протоколу заседания правления Управления по регулированию тарифов Тамбовской области от 25 декабря 2019 года и экспертному заключению по результатам рассмотрения материалов об установлении (корректировке) необходимой валовой выручки на 2020 год филиала ПАО «МРСК Центра» - «Тамбовэнерго» НВВ ПАО «МРСК Центра» на 2020 год была утверждена в размере 3 780 924 тыс.руб., при этом размер корректировки неподконтрольных расходов в части отчислений от фонда оплаты труда по страховым взносам и страховому сбору от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний составил -19 724,28 тыс.руб.
При расчете названной корректировки Управление к учету в тарифном регулировании приняло фактические расходы Общества на уплату страховых взносов за 2018 год в размере 177 937,65 тыс.руб., которые были рассчитаны как 30,4% (максимальная совокупная ставка страховых взносов) от планового фонда оплаты труда в операционных расходах на 2018 год с учетом индексации операционных расходов. Каким образом и в какой сумме при этом был рассчитан плановый ФОТ на 2018 год с учетом индексации, в экспертном заключении не указано.
Суд полагает, что из буквального толкования вышеуказанных положений нормативных правовых актов следует обязанность органа тарифного регулирования учитывать при расчете корректировки неподконтрольных расходов в части отчислений от фонда оплаты труда по страховым взносам прежде всего фактические расходы регулируемой организации с учетом анализа их экономической эффективности и документального подтверждения. Возможность осуществление каких-либо перерасчетов фактической суммы неподконтрольных расходов на отчисления на социальные нужды исходя из сумм расходов на оплату труда, определенных согласно плановых величин, действующим законодательством не предусмотрена.
Довод представителя административного ответчика о невозможности определения размера фактических расходов и их экономической обоснованности в связи с отсутствием в Обществе раздельного учета расходов на страховые взносы судом отклоняются в связи со следующим.
Из представленных на обозрение суда материалов тарифного дела, плана счетов бухгалтерского учета и учетной политик административного истца следует, что учета расходов на уплату страховых взносов отдельно по видам деятельности на 69 счете Обществом не ведется.
Однако Общество ведет учет расходов отдельно по видам деятельности на 20 счете. Кроме того, представители административного истца и специалист Матросов Г.Н. в судебном заседании пояснили, что в Обществе ведется управленческий учет на основании данных бухгалтерского и статистического учета, данные которого позволяют выделить фактические расходы на уплату страховых взносов по регулируемому виду деятельности.
В соответствии с п.19 Правил регулирования в случае если в ходе анализа представленных организациями, осуществляющими регулируемую деятельность, предложений об установлении цен (тарифов) возникнет необходимость уточнений предложений либо их обоснований, регулирующий орган запрашивает дополнительные материалы, указав форму их представления и требования к ним, а организации, осуществляющие регулируемую деятельность, представляют их в течение 7 рабочих дней со дня поступления запроса.
Управление ни в протоколе заседания правления, ни в экспертном заключении не указывает на недостаточную документальную подтвержденность расходов Общества на уплату страховых взносов за 2018 год, дополнительных документов в ходе тарифного регулирования, в том числе подтверждающих ведение раздельного учета, правильность его ведения, включая данные бухгалтерского учета по счет 20, не запрашивало, систему бухгалтерского, статистического и управленческого учета Общества на предмет соответствия требованиям законодательства к ведению раздельного учета не анализировало.
Несмотря на то, что направление предусмотренного пунктом 19 Правил регулирования запроса является правом, а не обязанностью органа тарифного регулирования, суд полагает, что в связи с необходимостью достижения баланса экономических интересов поставщиков и потребителей электрической энергии, предусмотренного положениями ст.23 ФЗ «Об электроэнергетике», действия органа тарифного регулирования должны быть мотивированными, предсказуемыми и последовательными.
Суд обращает внимание на то, что в мае 2019 года, то есть уже в период тарифного регулирования, в филиале ПАО «МРСК Центра» «Тамбовэнерго» Управлением проводилась проверка соблюдения в процессе осуществления регулируемой деятельности в сфере электроэнергетики, а также соблюдение стандартов раскрытия информации требований, установленных Федеральным законом от 26 марта 2003 г. № 35- «Об электроэнергетике» в 2018 году, по итогам которой вывода от отсутствии раздельного учета расходов на страховые взносы орган тарифного регулирования не сделал.
Более того, орган тарифного регулирования в ходе названной проверки определил размер экономически обоснованный размер страховых взносов за 2018 год с начисленной оплаты труда, отнесенной на передачу электрической энергии (732 000, 48 тыс. руб.) с учетом применения регрессивных ставок в сумм превышения предельной величины базы для исчисления страховых взносов в размере 217 803,3 тыс.руб., что подтверждается соответствующей справкой, составленной специалистами Управления как приложение № 1 к акту проверки № 3 от 17 мая 2019 года.
Таким образом, при проведении проверки Управлению было достаточно представленных Обществом документов для расчета экономически обоснованного размера страховых взносов за 2018 год, и причин, по которым расчеты Управления, сделанные в ходе названной проверки, не могут быть учтены в ходе тарифного регулирования, ни протокол заседания правления, ни экспертное заключение не содержат.
Суд полагает такую позицию органа тарифного регулирования непоследовательной и противоречивой, что противоречит принципам тарифного регулирования, предусмотренным ст.23 ФЗ «Об электроэнергетике», и приходит к выводу о том, что если в ходе проверки соблюдения требований законодательства Управлению было достаточно документов и сведений для расчета экономически обоснованного размера страховых взносов за 2018 год, то в случае возникновения сомнений в достаточной подтвержденности и экономической обоснованности тех же расходов в ходе тарифного регулирования Управление должно было запросить дополнительные документы, в том числе данные раздельного учета, чего сделано не было.
Вопреки доводам Управления о том, что у него нет обязанности мотивировать свое решение, пункт 28 Правил регулирования устанавливает, что основания, по которым отказано во включении в тарифы отдельных расходов, предложенных организацией, осуществляющей регулируемую деятельность, указываются в протоколе.
Также согласно пункту 23 Правил экспертное заключение помимо общих мотивированных выводов и рекомендаций должно содержать в том числе оценку достоверности данных, приведенных в предложениях об установлении цен (тарифов) и (или) их предельных уровней; анализ экономической обоснованности расходов по статьям расходов.
В данном случае Управление анализ фактических расходов Общества на страховые взносы в 2018 годы не проводило, ограничившись расчетом фактических расходов Общества на уплату страховых взносов за 2018 год в размере максимальной совокупной ставки страховых взносов от планового фонда оплаты труда в операционных расходах на 2018 год с учетом индексации операционных расходов.
Также судом отклоняется довод административного ответчика о том, что страховые взносы согласно п.18 Основ ценообразования являются производными от фонда оплаты труда и ссылки административного ответчика на административную и судебную практику.
Из системного анализа законодательства о тарифном регулировании и налогового законодательства следует, что размер страховых взносов зависит от размера оплаты труда, однако такого способа расчета размера страховых взносов, как умножение совокупного фонда оплаты труда на максимальную совокупную ставку страховых взносов, не содержит ни законодательство о тарифном регулировании, ни налоговое законодательство, поскольку согласно ст.421 Налогового кодекса РФ база для исчисления страховых взносов определяется как сумма выплат и иных вознаграждений, настоящего Кодекса, начисленных отдельно в отношении каждого физического лица, отдельно по каждому виду страховых взносов.
Административная и судебная практика, на которую ссылается административный ответчик, сформулирована применительно к иному методу тарифного регулирования и на основании иных нормативно-правовых актов.
Суд также обращает внимание на то, что законодателем введен разный механизм корректировки подконтрольных и неподконтрольных расходов, что также свидетельствует о несоответствии требованиям законодательства расчета фактической суммы неподконтрольных расходов на страховые взносы исходя из сумм расходов на оплату труда, определенных согласно плановых величин.
Доводы Управления о том, что Обществом к тарифному регулированию были предъявлены излишние расходы на страховые взносы, поскольку размер страховых взносов был рассчитан от всей суммы выплат работникам, в том числе выплат за счет прибыли, а также о наличии в составе операционных расходов расходов на страховые взносы по договору аутсорсинга судом отклоняются, так как названные обстоятельства не были предметом анализа при тарифном регулировании, что прямо следует из содержания протокола заседания правления и экспертного заключения.
Кроме того, предметом настоящего судебного разбирательства является соответствие оспариваемых нормативных правовых актов требованиям действующего законодательства, а не предложений регулируемой организации к тарифному регулированию.
Кроме того, названные доводы не опровергают вывод суда о применении Управлением при расчете корректировки неподконтрольных расходов методики, противоречащей требованиям законодательства Российской Федерации о тарифном регулировании.
Таким образом, поскольку размер корректировки неподконтрольных расходов на уплату страховых взносов за 2018 год определен Управлением с нарушением действующих положений законодательства о тарифном регулировании, а именно - ст.23 ФЗ «Об электроэнергетике», п.7, 37 Основ ценообразования и п.17, 20-21, 42 Методических указаний № 228-э, размер НВВ, установленный оспариваемыми приказами № 223-э и 224-э, также нельзя признать соответствующим положениям действующего законодательства.
Следовательно, оспариваемые приказы в части размера НВВ Общества на 2020 год следует признать недействующими, а именно недействующими должны быть признаны абзац второй пункта 1 приказа Управления по регулированию тарифов Тамбовской области от 25 декабря 2019 г. № 223-э «О внесении изменений в приказ управления по регулированию тарифов Тамбовской области» от 30.05.2012 г. № 48-э «Об определении необходимой валовой выручки и долгосрочных параметров регулирования деятельности по передаче электрической энергии, осуществляемой открытым акционерным обществом «Межрегиональная распределительная сетевая компания Центра» на территории Тамбовской области, в отношении которого применяется метод доходности инвестированного капитала» в части размера необходимой валовой выручки открытого акционерного общества «Межрегиональная распределительная сетевая компания Центра» на территории Тамбовской области на 2020 год, и пункт 1 таблицы 1 «Размер экономически обоснованных (единых) котловых тарифов на услуги по передаче электрической энергии по сетям Тамбовской области на 2020 год» Приложения № 1 к приказа Управления по регулированию тарифов Тамбовской области от 25 декабря 2019 г. № 224-э «Об установлении единых (котловых) тарифов на услуги по передаче электрической энергии по сетям Тамбовской области на 2020 год» в части размера необходимой валовой выручки публичного акционерного общества «Межрегиональная распределительная сетевая компания Центра» на территории Тамбовской области, учтенной при утверждении (расчете) единых (котловых) тарифов на услуги по передаче электрической энергии в Тамбовской области.
Поскольку в связи с признанием названных приказов в части возникает недостаточная правовая урегулированность спорных правоотношений, которая может повлечь нарушение прав, свобод и законных интересов Общества и иных лиц, следует возложить на Управление по регулированию тарифов Тамбовской области обязанность принять нормативные правовые акты, заменяющие нормативные акты, признанные недействующими в части.
Так как приказ № 224-э оспаривался административным истцом только в части размера НВВ, но не в части размера установленных тарифов, в соответствии с положениями ст.178 КАС РФ и в целях соблюдения баланса публично-правовых интересов суд полагает, что пересмотр размера единых (котловых) тарифов на услуги по передаче электрической энергии по сетям Тамбовской области на 2020 год может быть произведен Управлением по регулированию тарифов Тамбовской области при принятии нормативных правовых актов, заменяющих нормативные акты, признанные недействующими в части.
Согласно п.2 ч.4 ст.215 КАС РФ сообщение о принятии настоящего решения суда должно быть опубликовано в течение одного месяца со дня вступления настоящего решения суда в законную силу в газете «Тамбовская жизнь».
В силу статьи 111 КАС РФ стороне, в пользу которой состоялось решение суда, суд присуждает возместить с другой стороны все понесенные по делу судебные расходы. Административным истцом понесены расходы на оплату государственной пошлины в размере 4500 руб., которые подлежат возмещению за счет административного ответчика.
На основании изложенного,
руководствуясь ст.175-180, 215, 216 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации,
РЕШИЛ:
Признать недействующими со дня принятия
- абзац второй пункта 1 приказа Управления по регулированию тарифов Тамбовской области от 25 декабря 2019 г. № 223-э «О внесении изменений в приказ управления по регулированию тарифов Тамбовской области» от 30.05.2012 г. № 48-э «Об определении необходимой валовой выручки и долгосрочных параметров регулирования деятельности по передаче электрической энергии, осуществляемой открытым акционерным обществом «Межрегиональная распределительная сетевая компания Центра» на территории Тамбовской области, в отношении которого применяется метод доходности инвестированного капитала» в части размера необходимой валовой выручки открытого акционерного общества «Межрегиональная распределительная сетевая компания Центра» на территории Тамбовской области на 2020 год,
- пункт 1 таблицы 1 «Размер экономически обоснованных (единых) котловых тарифов на услуги по передаче электрической энергии по сетям Тамбовской области на 2020 год» Приложения № 1 к приказа Управления по регулированию тарифов Тамбовской области от 25 декабря 2019 г. № 224-э «Об установлении единых (котловых) тарифов на услуги по передаче электрической энергии по сетям Тамбовской области на 2020 год» в части размера необходимой валовой выручки публичного акционерного общества «Межрегиональная распределительная сетевая компания Центра» на территории Тамбовской области, учтенной при утверждении (расчете) единых (котловых) тарифов на услуги по передаче электрической энергии в Тамбовской области.
Обязать Управление по регулированию тарифов Тамбовской области принять нормативные правовые акты, заменяющие нормативные акты, признанные недействующими в части.
Опубликовать сообщение о принятии настоящего решения суда в течение одного месяца со дня вступления настоящего решения суда в законную силу в газете «Тамбовская жизнь».
Взыскать с Управления по регулированию тарифов Тамбовской области в пользу публичного акционерного общества «Межрегиональная распределительная сетевая компания Центра» в лице филиала «Тамбовэнерго» судебные расходы на оплату государственной пошлины в размере 4500 рублей.
Решение может быть обжаловано в Первый апелляционный суд общей юрисдикции в течение месяца со дня принятия решения в окончательной форме через Тамбовский областной суд.
Судья Гурулева Т.Е.
Решение суда в окончательной форме составлено 02 ноября 2020 года.
Судья Гурулева Т.Е.
