Сусуманский районный суд Магаданской области
Информация предоставлена Интернет–порталом ГАС «Правосудие» (www.sudrf.ru)
Вернуться назад
Сусуманский районный суд Магаданской области — СУДЕБНЫЕ АКТЫ
Дело № 2-100/2011
Р Е Ш Е Н И Е
Именем Российской Федерации
16 июня 2011 года город Сусуман
Сусуманский районный суд Магаданской области в составе:
председательствующего Нечкиной С.В.,
с участием
заместителя прокурора Сусуманского района Щербаковой С.В.,
представителя заинтересованных лиц: администрации муниципального образования «поселок Холодный» и Собрания представителей муниципального образования «поселок Холодный» - Березюка Р.С.,
при секретаре Колосок Ю.А.,
рассмотрев в открытом судебном заседании в зале судебных заседаний № 1 Сусуманского районного суда Магаданской области гражданское дело по заявлению прокурора Сусуманского района Магаданской области в защиту неопределенного круга лиц, муниципального образования «поселок Холодный» об оспаривании пунктов «г», «е», «ж», «з» части 3 статьи 27 Устава муниципального образования «поселок Холодный»,
У С Т А Н О В И Л:
Прокурор Сусуманского района Магаданской области обратился в Сусуманский районный суд с заявлением в защиту прав и законных интересов неопределенного круга лиц об оспаривании пунктов «г», «е», «ж», «з» части 3 статьи 27 Устава муниципального образования «поселок Холодный».
В обоснование требований указано, что решением Собрания представителей муниципального образования «поселок Холодный» № 79 от 26 сентября 2008 года принят Устав муниципального образования «поселок Холодный». Данное Решение обнародовано 16 февраля 2009 года.
Решением Собрания представителей муниципального образования «поселок Холодный» (далее по тексту решения Устав) от 26.01.2009 № 97, которое обнародовано 16.02.2009, в Устав внесены изменения.
В соответствии с пунктами «г», «е», «ж», «з» ч. 3 ст. 27 Устава муниципального образования «поселок Холодный», помимо гарантий, предусмотренных федеральным и областным законодательством, депутатам, членам выборных органов местного самоуправления, осуществляющим полномочия на постоянной основе предусмотрены следующие гарантии:
-страхование на случай причинения вреда здоровью и имуществу в связи с исполнением полномочий (п. «г»);
-страхование на случай заболевания или утраты трудоспособности в период осуществления полномочий или после прекращения их осуществления, но наступивших в связи с исполнением полномочий (п. «е»);
-выплата единовременного пособия в случаях окончания срока полномочий либо досрочного прекращения полномочий (за исключением случаев, предусмотренных пунктами 1, 2.1, 3, 5, 6, 9 части 6 статьи 36, пунктами 1,4,5,8 части 10 статьи 40 Федерального закона от 06 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», а также случая роспуска представителей органа в порядке и по основаниям, предусмотренным статьей 73 названного Федерального закона в размере, установленном в размере, установленном муниципальным нормативным актом (п. «ж»);
-выплата в течение одного года назначенного денежного вознаграждения до устройства на новое место работы, либо доплата до размера денежного вознаграждения, если заработная плата по новому месту работы ниже вознаграждения, которое получало лицо, замещающее муниципальную должность, в случае окончания срока полномочий либо досрочного прекращения полномочий ( за исключением случаев, предусмотренных пунктами 1,2.1,3,5,6,9 части 6 статьи 36, пунктами 1,4,5,8 части 10 стать 40 Федерального закона от 06 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», а также случая роспуска представителей органа в порядке и по основаниям, предусмотренным статьей 73 названного Федерального закона ) (п. «з»).
Вышеперечисленные выплаты предоставляются вышеуказанным лицам, замещающим соответствующую муниципальную должность не менее половины определенного Уставом муниципального образования срока полномочий, в порядке, установленном муниципальным правовым актом.
По мнению прокурора, оспариваемые положения Устава муниципального образования «поселок Холодный» противоречат требованиям федерального законодательства, поскольку вопросы установления гарантий относятся к полномочиям федеральных органов государственной власти и урегулированы Трудовым кодексом Российской Федерации, который предусматривает предоставление гарантий работникам только в период исполнения трудовых обязанностей ( ст.ст.164,165 ТК РФ). Кроме того, с учетом положений ч.3 ст. 927, п.1 ст. 969 Гражданского кодекса Российской Федерации, обязательное государственное страхование отдельных категорий служащих может быть установлено только федеральными законами, при этом обязательное государственное страхование жизни, здоровья и имущества выборных должностных лиц местного самоуправления не предусмотрено.
Полагая, что пункты «г», «е», «ж», «з» ч.3 ст. 27 Устава муниципального образования «поселок Холодный» приняты с нарушением исключительной компетенции Российской Федерации по регулированию трудовых и гражданских правоотношений и за пределами своей компетенции, а возможными последствиями применения указанных норм Устава может являться необоснованное расходование денежных средств бюджета муниципального образования «поселок Холодный», прокурор просит суд признать противоречащими действующему законодательству и недействующими с 16 февраля 2009 года пункты «г», «е», «ж», «з» части 3 статьи 27 Устава муниципального образования «поселок Холодный».
В судебном заседании участвующий в деле прокурор Щербакова С.В., поддержала заявленные требования по основаниям, изложенным в заявлении. При этом уточнив требования, просила признать противоречащими действующему законодательству и недействующими пункты «г», «е», «ж», «з» части 3 статьи 27 Устава муниципального образования «поселок Холодный» в редакции решения Собрания представителей муниципального образования «поселок Холодный» от 28 декабря 2009 года № 136 со дня вступления решения суда в законную силу.
Представитель заинтересованных лиц администрации муниципального образования «поселок Холодный» и Собрания представителей муниципального образования «поселок Холодный» Березюк Р.С. в судебном заседании возражал против удовлетворения требований прокурора по доводам, изложенным в отзывах на исковое заявление.
В письменных отзывах заинтересованных лиц на заявление прокурора в обоснование возражений указано на то, что в соответствии с положениями части 5.1 статьи 40 Федерального закона Российской Федерации от 06 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее по тексту Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации») гарантии осуществления полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления устанавливаются уставами муниципальных образований в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. Право муниципалитета на установление гарантий, содержащихся в пунктах «г», «е», «ж», «з» части 3 статьи 27 Устава, предусмотрено Законом Магаданской области от 24 ноября 2008 года № 1061-ОЗ «О гарантиях осуществления полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления». Согласно ч. 2 ст. 3 названного закона Магаданской области помимо гарантий, предусмотренных федеральным и областным законодательством, лицам, замещающим муниципальные должности, Уставом муниципального образования могут быть предусмотрены помимо прочих и гарантии в виде страхования на случай причинения вреда здоровью и имуществу в связи с исполнением полномочий; страхования на случай заболевания или утраты трудоспособности в период осуществления полномочий или после прекращения их осуществления, но наступивших в связи с исполнением полномочий; выплаты единовременного пособия в случаях окончания срока полномочий либо досрочного прекращения полномочий; выплаты в течение одного года назначенного денежного вознаграждения до устройства на новое место работы, либо доплата до размера денежного вознаграждения, если заработная плата по новому месту работы ниже вознаграждения, которое получало лицо, замещающее муниципальную должность, в случае окончания срока полномочий либо досрочного прекращения полномочий. Также указано, на необоснованность ссылки прокурора на ст.ст. 5, 6 ТК РФ, поскольку ст. 5 ТК РФ предусмотрено право органов местного самоуправления принимать нормативные правовые акты, содержащие нормы трудового права, в пределах своей компетенции в соответствии с Трудовым Кодексом РФ, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации. Согласно ст. 6 ТК РФ к ведению федеральных органов государственной власти в сфере трудовых отношений и иных, непосредственно связанных с ними отношений, относится принятие обязательных для применения на всей территории Российской Федерации федеральных законов и иных нормативных правовых актов, устанавливающих, среди прочего, обеспечиваемый государством уровень трудовых прав, свобод и гарантий работникам (включая дополнительные гарантии отдельным категориям работников). Учитывая, что установление уровня трудовых прав, свобод и гарантий работникам, не обеспечиваемого государством (то есть за счет бюджета Российской Федерации) не относится к ведению федеральных органов государственной власти, вывод прокурора о наличии у Российской Федерации исключительной компетенции по регулированию трудовых отношений в области установления гарантий выборных лиц местного самоуправления необоснован. В соответствии со ст. 172 ТК РФ, гарантии работникам, освобожденным от работы вследствие избрания их на выборные должности в государственных органах, органах местного самоуправления, устанавливаются федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, регулирующими статус и порядок деятельности указанных лиц. Ссылка прокурора на ст.ст. 927, 969 ГК РФ, также необоснованна, поскольку положения по обязательному государственному страхованию, обеспечиваемые государством, не относятся к муниципальным гарантиям, обеспечиваемым из местного бюджета, а выборные лица местного самоуправления не относятся к государственным служащим, обязательное страхование которых регулируется только на основе федеральных законов. В соответствии с ч.4 ст. 969 ГК РФ правила страхования применяются к обязательному государственному страхованию, если иное не предусмотрено законами и иными правовыми актами о таком страховании и не вытекает из существа соответствующих отношений по страхованию. «Иным» правовым актом в данном случае является Устав муниципального образования поселок «Холодный». Оспариваемые прокурором пункты Устава муниципального образования «поселок Холодный» не противоречат действующему законодательству, в связи с чем, в удовлетворении заявления прокурора просят отказать в полном объеме.
Представитель заинтересованного лица - Управления Министерства юстиции Российской Федерации по Магаданской области и Чукотскому автономному округу в судебное заседание не явился, о месте и времени судебного заседания извещен надлежащим образом, просил рассмотреть дело в его отсутствие. В письменном заявлении указал, что поддерживает заявление прокурора Сусуманского района в части признания противоречащими действующему законодательству пунктов «г», «е», «ж», «з» части 3 статьи 27 Устава муниципального образования «поселок Холодный», при этом полагает, что указанные пункты надлежит признать недействующими со дня вступления решения суда в законную силу.
В соответствии со ст. 167 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации суд полагает возможным рассмотреть дело в отсутствие заинтересованного лица, извещенного о времени и месте судебного заседания, и не ходатайствовавшего об отложении судебного разбирательства.
Выслушав в судебном заседании участвующего в деле прокурора, представителя заинтересованных лиц, исследовав материалы дела и дополнительно представленные документы, суд приходит к следующему.
Решением Собрания представителей муниципального образования « поселок Холодный» от 26.09.2008 № 79, которое обнародовано 05.11.2008, принят Устав муниципального образования «поселок Холодный» (л.д.11-41).
Решением Собрания представителей муниципального образования «поселок Холодный» от 28.12.2009 № 136 статья 27 Устава изложена в новой редакции, пунктами «г», «е», «ж» и «з» ч.3 названной статьи Устава установлены гарантии для выборных лиц, замещающих соответствующие муниципальные должности (л.д.94-95).
Как следует из информации главы поселка Холодный от 18.05.2011 № 154 вышеуказанное решение обнародовано 15.02.2011 и вступило в силу со дня его обнародования. На момент судебного разбирательства перечисленные пункты Устава являются действующими.
Упомянутые Устав и решение о внесении в него изменений, содержащие оспариваемые прокурором положения, являются нормативными правовыми актами, поскольку содержат правовые нормы, определяющие правила поведения субъектов регулируемых отношений в сфере муниципального самоуправления, направлены на возникновение обязательных правовых предписаний, рассчитаны на многократное применение, длительное существование, регулирование общественных отношений; по своей форме, порядку принятия и введения в действие (обнародования, государственной регистрации, вступления в законную силу), соответствуют требованиям ст. 44 Федерального закона от 06.10.2003г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
В соответствии с пунктами «г», «е», ч. 3 ст. 27 Устава депутатам, членам выборного органа местного самоуправления, выборным должностным лицам местного самоуправления устанавливаются следующие гарантии:
-страхование на случай причинения вреда здоровью и имуществу в связи с исполнением полномочий (п. «г»);
-страхование на случай заболевания или утраты трудоспособности в период осуществления полномочий или после прекращения их осуществления, но наступивших в связи с исполнением полномочий (п. «е»).
Суд считает, что включенные в Устав вышеперечисленные гарантии противоречат требованиям федерального законодательства, они приняты с превышением полномочий органа, их принявшего, по следующим основаниям.
В соответствии с частью 4 ст. 7 Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции РФ, федеральным конституционным законам, настоящему Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам и иным нормативным правовым актам субъектов РФ.
Как следует из пункта «н» части 1 ст.72 Конституции Российской Федерации, установление общих принципов организации системы органов местного самоуправления находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов.
В соответствии с частью 5.1 ст. 40 Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» гарантии осуществления полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления устанавливаются уставами муниципальных образований в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.
Федеральным законодательством гарантии осуществления полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления не установлены.
В то же время пунктами «г» и «е» части 2 статьи 3 Закона Магаданской области от 24.11.2008 № 1061-ОЗ «О гарантиях осуществления полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления» предусмотрена возможность включения в Устав муниципального образования, помимо гарантий, предусмотренных федеральным и областным законодательством, иных гарантий, в том числе по страхованию на случай причинения вреда здоровью и имуществу в связи с исполнением полномочий, страхованию на случай заболевания или утраты трудоспособности в период осуществления полномочий или после прекращения их осуществления, но наступивших в связи с исполнением полномочий.
Однако, наличие закона субъекта в приведенной части само по себе не свидетельствует об отсутствии оснований для признания оспариваемых положений Устава МО «поселок Холодный» противоречащими федеральному законодательству в силу следующих обстоятельств.
Вопросы обязательного страхования в Российской Федерации регулируются гражданским законодательством (глава 48 ГК РФ) и принятыми в соответствии с ним законами.
В силу пункта «о» ст.71 Конституции Российской Федерации гражданское законодательство находится в ведении Российской Федерации.
Согласно части 2 ст.3 Гражданского кодекса Российской Федерации, гражданское законодательство состоит из настоящего Кодекса и принятых в соответствии с ним иных федеральных законов, регулирующих гражданские правоотношения.
Статьей 927 ГК РФ, предусмотрено добровольное и обязательное страхование. Добровольное страхование осуществляется на основании договоров имущественного или личного страхования, заключаемых гражданином или юридическим лицом (страхователем) со страховой организацией (страховщиком). Обязательное страхование предполагает возложение законом на указанных в нем лиц обязанность страховать в качестве страхователей жизнь, здоровье или имущество других лиц либо свою гражданскую ответственность перед другими лицами за свой счет или за счет заинтересованных лиц.
Согласно пункту 3 статьи ст.927 ГК РФ, законом могут быть предусмотрены случаи обязательного страхования жизни, здоровья и имущества граждан за счет средств, предоставленных из соответствующего бюджета (обязательное государственное страхование).
Статья 969 п. 1 ГК РФ предусматривает обязательное государственное страхование жизни, здоровья и имущества государственных служащих определенных категорий, которое осуществляется за счет средств, выделяемых на эти цели из соответствующего бюджета министерствам и иным федеральным органам исполнительной власти (страхователям).
Таким образом, из системного анализа приведенных норм законов следует, что установление обязательного страхования жизни, здоровья и имущества граждан, в том числе в отношении выборного должностного лица местного самоуправления относится к исключительной компетенции Российской Федерации. Урегулирование вопросов обязательного страхования, в том числе в отношении выборного должностного лица местного самоуправления действующим федеральным законодательством не предусмотрено и не отнесено к ведению органов местного самоуправления. Федеральным законодательством (ГК РФ и другими принятыми в соответствии с ним федеральными законами, содержащими вопросы страхования) предусмотрено обязательное государственное страхование жизни, здоровья и имущества для государственных служащих определенных категорий, однако к этой категории лица, занимающее должности, для которых Уставом МО «поселок Холодный» предусмотрены гарантии в сфере обязательного страхования, не относятся.
Следовательно, гарантии в области обязательного страхования лицам, замещающим муниципальные должности муниципального образования «поселок Холодный» установлены представительным органом местного самоуправления - Собранием представителей с превышением его полномочий и в противоречии с действующим федеральным законодательством.
При таком положении, на основании ст. 253 ч. 2 ГПК РФ, суд находит обоснованными и законными требования прокурора в части признания противоречащими федеральному законодательству и недействующими пунктов «г», «е» части 2 статьи 27 Устава муниципального образования «поселок Холодный» и об удовлетворении заявления прокурора в этой части.
Рассматривая требования прокурора о признании противоречащими федеральному законодательству и недействующими пунктов «ж» и «з» части 2 статьи 27 Устава муниципального образования «поселок Холодный», суд также находит их подлещами удовлетворению.
Пунктами «ж» и «з» ч.3 ст. 27 Устава муниципального образования «поселок Холодный» депутатам, членам выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления установлены:
-выплата единовременного пособия в случаях окончания срока полномочий либо досрочного прекращения полномочий (за исключением случаев, предусмотренных пунктами 1, 2.1, 3, 5, 6, 9 части 6 статьи 36, пунктами 1,4,5,8 части 10 статьи 40 Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», а также случая роспуска представителей органа в порядке и по основаниям, предусмотренным статьей 73 названного Федерального закона) в размере, установленном муниципальным нормативным актом;
-выплата в течение одного года назначенного денежного вознаграждения до устройства на новое место работы, либо доплата до размера денежного вознаграждения, если заработная плата по новому месту работы ниже вознаграждения, которое получало лицо, замещающее муниципальную должность, в случае окончания срока полномочий либо досрочного прекращения полномочий ( за исключением случаев, предусмотренных пунктами 1,2.1,3,5,6,9 части 6 статьи 36, пунктами 1,4,5,8 части 10 стать 40 Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», а также случая роспуска представителей органа в порядке и по основаниям, предусмотренным статьей 73 названного Федерального закона).
Указанные выплаты предоставляются вышеуказанным лицам, замещающим соответствующую муниципальную должность не менее половины определенного Уставом муниципального образования срока полномочий, в порядке, установленном муниципальным правовым актом.
Между тем, подпункт «з» пункта 2 статьи 3 Закона Магаданской области № 1061- ОЗ «О гарантиях осуществления полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления признан утратившим силу», предусматривавший возможность установления Уставом муниципального образования депутатам, членам выборных органов местного самоуправления, выборным должностным лицам местного самоуправления, осуществляющим свои полномочия на постоянной основе гарантии в виде выплаты в течение одного года назначенного денежного вознаграждения до устройства на новое место работы либо доплата до размера денежного вознаграждения, если заработная плата по новому месту работы ниже вознаграждения, которое получало лицо, замещающее муниципальную должность, в случае окончания срока полномочий либо досрочного прекращения полномочий (за исключением случаев, предусмотренных пунктами 1, 3, 5, 6, 9 части 6 статьи 36, пунктами 1, 4, 5, 8 части 10 статьи 40 Федерального закона от 06 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", а также случая роспуска представительного органа в порядке и по основаниям, предусмотренным статьей 73 указанного Федерального закона)признан утратившим силу статьей 8 Закона Магаданской области от 11.03.2011 № 1373- ОЗ «О внесении изменений в отдельные Законы Магаданской области», вступившего в законную силу 26.03.2011.
В связи с изложенным, п. «з» ч.3 ст. 27 Устава муниципального образования «поселок Холодный» с 26.03.2011 года вступил в противоречие с нормативным правовым актом, имеющим большую юридическую силу.
Кроме того, по мнению суда, предусмотренные п. «з», а также п. «ж» ч.3 ст. 27 Устава социально-трудовые гарантии введены за пределами полномочий органа местного самоуправления в сфере трудовых отношений.
В соответствии со ст. 16 ТК РФ замещение гражданами выборных должностей в муниципальном образовании является реализацией их трудовых прав и охватывается сферой трудового законодательства.
Согласно ст.164 ТК РФ гарантиями являются средства, способы и условия, с помощью которых обеспечивается осуществление предоставленных работникам прав в области социально-трудовых отношений.
Поскольку Федеральным законом вопросы социальных и трудовых гарантий лицам, замещающим выборные должности в органах местного самоуправления, не урегулированы, то соблюдение таких гарантий названым лицам должно осуществляться с соблюдением требований ТК РФ.
В силу ст. 172 ТК РФ гарантии работникам, освобожденным от работы вследствие избрания их на выборные должности в органах местного самоуправления устанавливаются в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, регулирующими статус и порядок деятельности указанных лиц в период выполнения ими своих полномочий. Оплата ежемесячного вознаграждения и выплата единовременного пособия по истечению срока полномочий по замещаемой выборной должности выходит за рамки трудового периода.
В связи с чем пункты «з» и «ж» ч.3 ст.27 Устава муниципального образования «поселок Холодный», суд находит противоречащими действующему законодательству.
Согласно разъяснениям Пленума Верховного суда РФ, содержащимся в п.28 Постановления от 29.11.2007 года № 48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части» суд, установив что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречит нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, если нормативный правовой акт до вынесения решения суда применялся и на основании этого акта были реализованы права граждан и организаций, может признать его недействующим полностью или в части со дня вступления решения в законную силу.
Согласно приказу администрации поселка Холодный от 24.03.2011 № 12-р в связи с окончанием срока полномочий главы поселка Холодный Шабровой А.И. выплачено единовременное пособие в размере шестикратного ежемесячного денежного вознаграждения. Кроме того, из распоряжений главы администрации поселка Холодный от 20.04.2011 № 30, 23 мая 2011 № 38 следует, что бывшему главе поселка в связи с окончанием срока полномочий также выплачивается ежемесячное денежное вознаграждение (л.д.96,97).
Учитывая изложенное, суд находит основания для признания пунктов «г», «е»», «ж», «з» п.3 ст.27 Устава муниципального образования « поселок Холодный» противоречащими действующему законодательству и недействующими со дня вступления решения в законную силу.
В соответствии с п.п. 19 ч. 1 ст. 333.36 Налогового кодекса Российской Федерации органы местного самоуправления освобождены от уплаты государственной пошлины по делам, рассматриваемым в судах общей юрисдикции.
На основании изложенного, руководствуясь ст.ст. 194-199, 253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации,
РЕШИЛ:
Заявление прокурора удовлетворить.
Признать противоречащими федеральному законодательству и недействующими со дня вступления в законную силу настоящего решения суда пункты «г», «е», «ж», «з» части 3 ст.27 Устава муниципального образования «поселок Холодный».
Обязать Собрание представителей муниципального образования «поселок Холодный» обнародовать соответствующее сообщение о решении суда.
Решение может быть обжаловано в Магаданский областной суд через Сусуманский районный суд в течение 10 дней со дня, следующего за днем составления мотивированного решения, при этом днем изготовления мотивированного решения считать 20 июня 2011 года.
Судья С.В. Нечкина
