Дело № 3а-203\2018
Р Е Ш Е Н И Е
ИМЕНЕМ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
18 сентября 2018 года г. Ханты-Мансийск
Суд Ханты-Мансийского автономного округа – Югры в составе председательствующего судьи Бажа И.М., с участием прокурора Щиплецовой Е.А., представителя административного ответчика – Веселухиной О.В., при секретаре Крыловой А.З., рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению прокурора Ханты-Мансийского автономного округа – Югры к Департаменту недропользования и природных ресурсов Ханты-Мансийского автономного округа - Югры о признании нормативного правового акта недействующим
УСТАНОВИЛ:
Прокурор Ханты-Мансийского автономного округа-Югра обратился в суд с административным исковым заявлением в защиту интересов Российской Федерации и неопределенного круга лиц об оспаривании отдельных положений лесохозяйственного регламента Октябрьского лесничества, утвержденного приказом Департамента недропользования и природных ресурсов Ханты - Мансийского автономного округа – Югры от 29.01.2018 г. № 5-нп.
В обоснование требований указал, что согласно п.1.7 Регламента на территории Октябрьского лесничества располагается особо охраняемая природная территория: государственный природный заказник регионального значения «Унторский». В структуре Регламента имеется таблица № 4 «Распределение лесов по целевому назначению и категориям защитных лесов», согласно которой леса в границах Октябрьского лесничества распределены по целевому назначению на защитные и эксплуатационные. При этом к эксплуатационным лесам отнесены лесные участки в границах особо охраняемой природной территорий. Так в границах государственного природного заказника регионального значения «Унторский» к эксплуатационным лесам отнесены лесные участки кварталов 164-166, 183-186, 202-204 Шеркальского урочища Перегрёбинского участкового лесничества, кварталы 1, 3, 7-9, 13, 19-21, 85-88, 90 Сергинского урочища Няганского участкового лесничества.
В соответствии с частью 3 статьи 12 Лесного кодекса Российской Федерации эксплуатационные леса подлежат освоению в целях устойчивого, максимально эффективного получения высококачественной древесины и других лесных ресурсов, продуктов их переработки с обеспечением сохранения полезных функций лесов.
В то время как в силу части 4 статьи 12 названного Кодекса защитные леса подлежат освоению в целях сохранения средообразующих, водоохранных, защитных, санитарно-гигиенических, оздоровительных и иных полезных функций лесов с одновременным использованием лесов при условии, если это использование совместимо с целевым назначением защитных лесов и выполняемыми ими полезными функциями.
В отличие от эксплуатационных лесов в защитных лесах запрещается осуществление деятельности, несовместимой с их целевым назначением и полезными функциями (часть 5 статьи 102 Лесного кодекса Российской Федерации). Частью 3 статьи 103 Лесного кодекса Российской Федерации установлен запрет на проведение в лесах, расположенных на территориях государственных природных заказников сплошных рубок лесных насаждений, если иное не предусмотрено режимом зон, установленных в границах этих особо охраняемых территорий.
Таким образом, отнесение лесных кварталов, включенных в состав природного заказника «Унторский» к эксплуатационным лесам противоречит положениям ст. ст. 12, 102, 103 Лесного кодекса Российской Федерации, поскольку цели освоения эксплуатационных лесов не соответствует целям создания особо охраняемых природных территорий.
Данные нарушения законодательства напрямую затрагивают интересы Российской Федерации, как собственника лесных участков, а также права неопределенного круга лиц, которые постоянно или временно проживают в ХМАО-Югре на сохранение благоприятной окружающей среды.
На основании вышеизложенного Прокурор просил признать недействующим со дня принятия лесохозяйственный регламент Октябрьского лесничества, утвержденный приказом Департамента недропользования и природных ресурсов ХМАО-Югры от 29.01.2018 № 5-нп, в части включения в эксплуатационные леса в таблице 4 раздела 1.5 «Распределение лесов по целевому назначению и категориям защитных лесов по кварталам или их частям, а также основания выделения защитных, эксплуатационных и резервных лесов» вышеуказанных лесных участков.
В судебном заседании прокурор прокуратуры Ханты-Мансийского автономного округа-Югры – Щиплецова Е.А. поддержала исковые требования, по основания изложенным в исковом заявлении.
Действующая на основании доверенности представитель Департамента недропользования и природных ресурсов ХМАО-Югры – Веселухина О.В.,
просила в удовлетворении исковых требований отказать по основаниям, указанным в возражении на административное исковое заявление. В представленных суду письменных возражениях на иск Департамент указывает на то, что Регламент принят уполномоченным органом, однако полномочия по отнесению лесов к защитным, эксплуатационным, резервным лесам осуществляет Рослесхоз. Последним был издан приказ от 27.04.2010 года № 164 «Об отнесении лесов на территории Ханты-Мансийского автономного округа - Югры к ценным лесам, эксплуатационным лесам и установлении их границ». Данный приказ является основанием для установления целевого назначения лесов при проведении таксации лесов, и результаты которых являются основанием для внесения изменений в лесохозяйственные регламенты лесничеств. Приказы, изданные Рослесхозом в отношении конкретных субъектов Российской Федерации обязательны к применению. Данный приказ до настоящего времени данный приказ действующий, не оспорен и не отменен в связи с чем Департамент обязан был им руководствоваться при утверждении Регламента.
Представители заинтересованных лиц: Федерального агентства лесного хозяйства и БУ ХМАО-Югры «Объединенная дирекция особо охраняемых природных территорий» о месте и времени рассмотрения дела извещены надлежаще, в суд не явились. Явка данных лиц судом обязательной не признана.
Бюджетным учреждением ХМАО-Югры «Объединенная дирекция особо охраняемых природных территорий» представлено письменное ходатайство, где заинтересованное лицо указывает, что на территории заказника «Унторский» нарушений, связанных с предоставлением земель под любые виды хозяйственной деятельности не выявлено и просит принять решение на усмотрение суда.
В соответствии с частью 5 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации суд счел возможным рассмотреть дело в отсутствие не явившихся лиц.
Выслушав мнение представителей административного истца и ответчика, исследовав материалы дела и представленные доказательства, суд приходит к следующему.
В соответствии с частью 3 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации прокурор в пределах своей компетенции вправе обратиться в суд с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта противоречащим закону полностью или в части.
При рассмотрении и разрешении дел, возникающих из публичных правоотношений, суд согласно части 7 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации проверяет законность положений нормативного правового акта, которые оспариваются. Суд не связан основаниями и доводами, содержащимися в административном исковом заявлении, и выясняет обстоятельства, указанные в части 8 настоящей статьи, в полном объеме.
Судом установлено что, лесохозяйственный регламент Октябрьского лесничества утвержден приказом Департамента недропользования и природных ресурсов Ханты - Мансийского автономного округа – Югры от 29.01.2018 г. № 5-нп, текст документа опубликован в издании «Собрание законодательства Ханты-Мансийского автономного округа-Югры» от 15.02.2018 № 2 (часть I), ст.89; документ внесен в государственный реестр нормативных правовых актов исполнительных органов государственной власти Ханты-Мансийского автономного округа-Югры за № 3739 от 02.02.2018 г.
Согласно положений статьи 87 Лесного кодекса Российской Федерации лесохозяйственный регламент подлежит изданию в установленном порядке уполномоченным органом государственной власти; является основой осуществления использования, охраны, защиты, воспроизводства лесов, расположенных в границах лесничества; обязателен для исполнения гражданами, юридическими лицами, осуществляющими использование, охрану, защиту, воспроизводство лесов в границах лесничества, лесопарка; рассчитан на неоднократное применение и направлен на урегулирование общественных отношений, что свидетельствует о том, что он является нормативным правовым актом.
В силу пункта «к» части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации Лесное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. По предметам совместного ведения издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, которые не могут противоречить федеральным законам (части 2 и 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации).
В соответствии с частью 2 статьи 87 Лесного кодекса Российской Федерации лесохозяйственные регламенты лесничеств, лесопарков утверждаются органами государственной власти субъектов Российской Федерации, за исключением случаев, предусмотренных частью 3 настоящей статьи.
Согласно части 3 статьи 87 Лесного кодекса Российской Федерации лесохозяйственные регламенты лесничеств, лесопарков, расположенных в границах территорий субъектов Российской Федерации, указанных в части 2 статьи 83 настоящего Кодекса, а также лесохозяйственные регламенты лесничеств, лесопарков, расположенных на землях обороны и безопасности, землях особо охраняемых природных территорий, утверждаются уполномоченным федеральным органом исполнительной власти. Лесохозяйственные регламенты лесничеств, лесопарков, расположенных на землях, находящихся в муниципальной собственности, и землях населенных пунктов, на которых расположены городские леса, утверждаются органами местного самоуправления.
Таким образом, утверждение лесохозяйственных регламентов лесничеств, лесопарков, расположенных на землях особо охраняемых природных территорий, отнесено к полномочиям федерального органа исполнительной власти.
Судом установлено, что на территории Октябрьского лесничества располагается особо охраняемая природная территория государственный природный заказник регионального значения "Унторский», образованный в соответствии с решением Тюменского областного Совета народных депутатов от 27.12.1984 года N 390. Согласно выписки из единого государственного реестра недвижимости на кадастровый учет поставлен земельный участок с кадастровым номером 86:07:0100000:83, расположенный в границах государственного комплексного заказника окружного значения «Унторский», категория земель: земли особо охраняемых территорий и объектов, вид разрешенного использования: государственный комплексный заказник окружного значения «Унторский».
В соответствии с частью 1 статьи 3 Закон ХМАО - Югры от 02.04.2010 N 62-оз "О системе исполнительных органов государственной власти Ханты-Мансийского автономного округа - Югры" Департамент недропользования и природных ресурсов ХМАО-Югры является исполнительным органом государственной власти автономного округа.
При таких обстоятельствах Департамент недропользования и природных ресурсов Ханты-Мансийского автономного округа - Югры, утверждая лесохозяйственный регламент Октябрьского лесничества, отдельные лесные участки которого расположены на землях особо охраняемых природных территорий, в оспариваемой части вышел за пределы предоставленных ему полномочий.
В соответствии с пунктом 17 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 29.11.2007 N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части" при рассмотрении дела по существу суду надлежит выяснять порядок принятия нормативного правового акта, в частности: полномочия органа (должностного лица) на издание нормативных правовых актов и их пределы; форму (вид), в которой орган (должностное лицо) вправе принимать нормативные правовые акты; предусмотренные правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе правила их опубликования.
Если суд установит, что при издании оспариваемого нормативного правового акта были нарушены требования законодательства хотя бы по одному из оснований, влекущих признание акта недействующим, он вправе принять решение об удовлетворении заявления без исследования других обстоятельств по делу, в том числе содержания оспариваемого акта.
Тем не менее, судом были проверены доводы прокурора о несоответствии оспариваемого нормативного правового акта положениям ст.ст.12,102,103 Лесного кодекса Российской Федерации.
В соответствии с частью 1 статьи 10 Лесного кодекса Российской Федерации леса, расположенные на землях лесного фонда, по целевому назначению подразделяются на защитные леса, эксплуатационные леса и резервные леса.
В числе категорий защитных лесов выделяются леса, расположенные на особо охраняемых природных территориях (пункт 1 части 2 статьи 102 Лесного кодекса Российской Федерации), в том числе леса, расположенные на территориях государственных природных заповедников, национальных парков, природных парков, памятников природы, государственных природных заказников (часть 1 статьи 103 Лесного кодекса Российской Федерации).
Защитные леса в соответствии с частью 2 статьи 12 Лесного кодекса Российской Федерации подлежат освоению в целях сохранения средообразующих, водоохранных, защитных, санитарно-гигиенических, оздоровительных и иных полезных функций лесов с одновременным использованием лесов при условии, если это использование совместимо с целевым назначением защитных лесов и выполняемыми ими полезными функциями.
Эксплуатационные леса имеют другие цели освоения: для устойчивого, максимально эффективного получения высококачественной древесины и других лесных ресурсов, продуктов их переработки с обеспечением сохранения полезных функций лесов (часть 3 статьи 12 Лесного кодекса Российской Федерации).
В судебном заседании установлено, что в структуре лесохозяйственного регламента Октябрьского лесничества имеется раздел 1.5 с таблицей 4 «Распределение лесов по целевому назначению и категориям защитных лесов», согласно которой леса в границах лесничества распределены по целевому назначению на защитные, ценные и эксплуатационные.
Согласно п.1.7 Регламента на территории Октябрьского лесничества располагаются особо охраняемая природная территория: государственный природный заказник регионального значения «Унторский», образованный в соответствии с решением Тюменского областного Совета народных депутатов № 390 от 27.12.1984 г.
Перечень особо охраняемых природных территорий в границах Октябрьского лесничества с указанием номеров кварталов или их части представлен в таблице №6 Регламента.
Между тем на территории лесничества не выделена категория защитности "Леса, расположенные на особо охраняемых природных территориях"
Напротив, в оспариваемом нормативном правовом акте лесные участки, расположенные на такой территории, отнесены к эксплуатационным лесам.
Так в границах природного заказника регионального значения «Унторский» к эксплуатационным лесам отнесены лесные участки кварталов 164-166, 183-186, 202-204 Шеркальского урочища Перегрёбинского участкового лесничества, кварталы 1, 3, 7-9, 13, 19-21, 85-88, 90 Сергинского урочища Няганского участкового лесничества.
В силу части 2 статьи 108 Лесного кодекса в эксплуатационных лесах допускается использование лесов всех предусмотренных статьей 25 настоящего Кодекса видов, в том числе заготовка древесины; заготовка живицы; заготовка и сбор недревесных лесных ресурсов; заготовка пищевых лесных ресурсов и сбор лекарственных растений; осуществление видов деятельности в сфере охотничьего хозяйства; ведение сельского хозяйства; осуществление научно-исследовательской деятельности, образовательной деятельности; осуществление рекреационной деятельности; создание лесных плантаций и их эксплуатация; выращивание лесных плодовых, ягодных, декоративных растений, лекарственных растений; выращивание посадочного материала лесных растений (саженцев, сеянцев); выполнение работ по геологическому изучению недр, разработка месторождений полезных ископаемых; строительство и эксплуатация водохранилищ и иных искусственных водных объектов, а также гидротехнических сооружений, морских портов, морских терминалов, речных портов, причалов; строительство, реконструкция, эксплуатация линейных объектов; переработка древесины и иных лесных ресурсов; осуществление религиозной деятельности.
Особо охраняемые природные территории представляют собой участки земли, водной поверхности и воздушного пространства над ними, где располагаются природные комплексы и объекты, которые имеют особое природоохранное, научное, культурное, эстетическое, рекреационное и оздоровительное значение, которые изъяты решениями органов государственной власти полностью или частично из хозяйственного использования и для которых установлен режим особой охраны. Особо охраняемые природные территории относятся к объектам общенационального достояния (преамбула Федерального закона «Об особо охраняемых природных территориях»).
В соответствии со ст. ст. 21, 24, 27 Федерального закона от 14.03.1995 №33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях» на территориях государственных природных заказников постоянно или временно запрещается или ограничивается любая деятельность, если она противоречит целям создания государственных природных заказников или причиняет вред природным комплексам и их компонентам.
Таким образом, в отличие от эксплуатационных лесов в защитных лесах запрещается осуществление деятельности, несовместимой с их целевым назначением и полезными функциями (часть 5 статьи 102 Лесного кодекса Российской Федерации). Запрет на проведение в лесах, расположенных на территориях государственных природных заказников, сплошных рубок лесных насаждений, если иное не предусмотрено режимом зон, установленных в границах этих особо охраняемых территорий, установлен частью 3 статьи 103 Лесного кодекса Российской Федерации.
В силу пунктов 1.14, 2.1, 3.5.1 Положения о государственном природном комплекса заказнике регионального значения «Унторский», утвержденного постановлению Правительства Ханты-Мансийского автономного округа – Югры от 27 января 2017 года N 19-п, заказник образован без ограничения срока действия, в целях сохранения и воспроизводства диких животных, среды их обитания и служит для поддержания общего экологического баланса территории Октябрьского района. На территории заказника запрещается проведение сплошных рубок лесных насаждений, за исключением санитарных; заготовка древесины (за исключением ее заготовки в целях обеспечения функционирования заказника и жизнедеятельности проживающих в его пределах граждан); ведение сельского хозяйства, в том числе распашка земель (за исключением прокладки минерализованных полос), сенокошение, выпас домашнего скота;
сбор и заготовка в промышленных целях дикорастущих плодов, ягод, орехов, грибов, других пригодных для употребления в пищу лесных ресурсов и лекарственных растений; заготовка недревесных лесных ресурсов (бересты, коры деревьев и кустарников, еловых, пихтовых, сосновых лап, мха, лесной подстилки).
Однако в результате неправомерного отнесения оспоренным лесохозяйственным регламентом лесных участков, включенных в состав государственного природного заказника «Унторский» к эксплуатационным лесам, на территории последних фактически разрешено осуществление заготовки древесины, заготовка и сбор недревесных лесных ресурсов, заготовка пищевых лесных ресурсов и сбор лекарственных растений, ведение сельского хозяйства, переработка древесины и иных лесных ресурсов (таблица 9 Регламента «Виды разрешенного использования лесов»), что не соответствует целям создания заказника, не исключает возможность в будущем использовать вышеуказанные лесные участки без соблюдения ограничений, определенных федеральным и региональным законодательством для особо охраняемых природных территорий, и создает угрозу нарушения прав лиц, проживающих на территории ХМАО-Югре на сохранение благоприятной окружающей среды.
В связи с чем положения лесохозяйственного регламента Октябрьского лесничества в части отнесение лесных кварталов, включенных в состав природного заказника «Унторский» к эксплуатационным лесам противоречат положениям ст. ст. 12, 102, 103 Лесного кодекса Российской Федерации, имеющего большую юридическую силу, поскольку цели освоения эксплуатационных лесов не соответствующих целям создания особо охраняемых природных территорий.
Доводы ответчика о том, что полномочиями по отнесению земель лесного фонда к защитным лесам и эксплуатационным лесам обладает исключительно Федеральное агентство лесного хозяйства, и что оспоренный прокурором лесохозяйственный регламент устанавливает принадлежность вышеуказанных лесных участков лесов Октябрьского лесничества к категории эксплуатационных лесов на основании приказа Федерального агентства лесного хозяйства от 27.04.2010 года № 164 «Об отнесении лесов на территории Ханты-Мансийского автономного округа - Югры к ценным лесам, эксплуатационным лесам и установлении их границ», который не отменен и является действующим, не принимается во внимание судом.
В соответствии с частью 3 статьи 15 Конституции Российской Федерации любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения.
В силу пункта 8 Указа Президента Российской Федерации от 23.05.1996 г. N 763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти», пункта 10 Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации (утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 13.08.1997 г. N 1009) государственной регистрации подлежат нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций, имеющие межведомственный характер, независимо от срока их действия, в том числе акты, содержащие сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера.
Государственная регистрация нормативных правовых актов осуществляется Минюстом России. Решение о необходимости регистрации нормативного правового акта федерального органа исполнительной власти принимается после представления документа органом, его издавшим, в Минюст России.
Вышеуказанный приказ № 164 затрагивает права граждан, однако как следует из письма Минюста № 01-97818\18 от 24.07.2018 г. на государственную регистрацию в Минюст России в порядке, установленном Правилами, он не представлялся и официально опубликован не был.
Федеральным законом не предусмотрено отнесение лесов, расположенных на особо охраняемых природных территориях, к эксплуатационным лесам, а подзаконные нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, не прошедшие государственную регистрацию и не опубликованные в установленном порядке, не могут служить основанием для регулирования соответствующих правоотношений, и на указанные акты нельзя ссылаться при разрешении споров (пункт 10 Указа Президента Российской Федерации от 23.05.1996 года № 763).
Согласно пункту 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается в том числе решение об удовлетворении заявленных требований полностью или в части, если оспариваемый нормативный правовой акт полностью или в части признается не соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и не действующим полностью или в части со дня его принятия или с иной определенной судом даты.
Принимая во внимание вышеизложенные обстоятельства исковые требования о признании нормативного правового акта недействующим являются законными, обоснованными и подлежащими удовлетворению.
Учитывая, что оспариваемый нормативный правовой акт изначально был принят Департаментом недропользования и природных ресурсов ХМАО-Югры за пределами предоставленных ему полномочий, а также, что в судебном заседании не установлено фактов реализации на основании этого акта права граждан и организаций, суд полагает необходимым признать соответствующие положения лесохозяйственного Регламента Октябрьского лесничества не действующим с даты принятия.
Руководствуясь статьями 175-179, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации,
Р Е Ш И Л:
Административные исковые требования прокурора Ханты-Мансийского автономного округа – Югры о признании нормативного правового акта недействующим - удовлетворить.
Признать недействующим со дня принятия лесохозяйственный регламент Октябрьского лесничества, утвержденный приказом Департамента недропользования и природных ресурсов Ханты-Мансийского автономного округа - Югры от 29.01.2018 № 5-нп, в части включения в эксплуатационные леса в таблице 4 раздела 1.5 «Распределение лесов по целевому назначению и категориям защитных лесов по кварталам или их частям, а также основания выделения защитных, эксплуатационных и резервных лесов»:
кварталов 164-166, 183-186, 202-204 Шеркальского урочища Перегрёбинского участкового лесничества, кварталы 1, 3, 7-9, 13, 19-21, 85-88, 90 Сергинского урочища Няганского участкового лесничества, расположенных в границах государственного природного заказника регионального значения «Унторский».
Резолютивная часть решения подлежит публикации в "Собрании законодательства Ханты-Мансийского автономного округа - Югры" в течение месяца со дня вступления решения суда в законную силу.
Решение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации через суд Ханты-Мансийского автономного округа-Югра в течение месяца со дня принятия решения в окончательной форме.
Судья суда Ханты-Мансийского
автономного округа-Югра И.М. Бажа
Мотивированное решение изготовлено 21.09.2018 г.
