Дело № 3а-29/2016
РЕШЕНИЕ
именем Российской Федерации
17 марта 2016 года город Ханты-Мансийск
Суд Ханты-Мансийского автономного округа – Югры в составе:
председательствующего судьи Начарова Д. В.,
при секретаре Ершовой И. Ф.,
с участием прокурора отдела по обеспечению участия прокуроров в гражданском процессе Захаровой А. А., рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по заявлению Терехиной НА об оспаривании решения Думы Советского района Ханты-Мансийского автономного округа – Югры,
установил:
5 марта 2015 года Думой Советского района принято решение № 369 «О внесении изменений и дополнений в решение Думы Советского района от 02.02.2007 года № 109 «Об утверждении Положения о гарантиях и компенсациях для лиц, работающих в организациях, финансируемых из бюджета Советского района».
Пунктом 1 указанного решения установлено внести в решение Думы Советского района от 02.02.2007 года № 109 «Об утверждении Положения о гарантиях и компенсациях для лиц, работающих в организациях, финансируемых из бюджета Советского района» следующие изменения:
1.1. В приложении к решению часть 17 раздела 4 изложить в следующей редакции: «17. Компенсация расходов производится работодателем по заявлению работника на основании представленных билетов или других документов по возвращении из отпуска.».
Терехина Н. А. обратилась в суд с заявлением о признании недействующим решения № 369, ссылаясь на его противоречие Федеральному закону от 22 августа 2004 года № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», внесшему изменения в статью 325 Трудового кодекса Российской Федерации, предусматривающей оплату стоимости проезда и провоза багажа к месту использования отпуска работника и обратно по его заявлению не позднее чем за три рабочих дня до отъезда в отпуск, исходя из примерной стоимости проезда и окончательный расчет по возвращении из отпуска на основании предоставленных билетов или других документов, а также статье 33 Федерального закона от 19 февраля 1993 года № 4520-1 «О государственных гарантиях и компенсациях для лиц, работающих и проживающих в районах крайнего севера и приравненных к ним местностях», содержащей аналогичные правила.
Кроме того, противоречит части 2 статьи 153 Федерального закона № 122-ФЗ, предусматривающей условия издания органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления нормативных правовых актов.
Оспариваемой нормой существенно ухудшены условия оплаты стоимости проезда, нарушено право заявителя, как работника бюджетной сферы, на оздоровление ее детей и восстановление ее трудоспособности в территориях с более благоприятными климатическими условиями. Возлагается изыскание дополнительных источников средств, необходимых для проезда к месту использования отпуска, дополнительная финансовая нагрузка в виду влияния инфляционных процессов, не компенсируемая работодателем.
Административный истец Терехина Н. А. и представитель административного ответчика, будучи надлежащим образом извещенными о времени и месте рассмотрении дела, в суд не явились. Ходатайств об отложении судебного разбирательства с уважительными причинами своей неявки административный истец Терехина Н. А. не представила.
От административного ответчика поступило ходатайство об отложении судебного разбирательства по причине невозможности участия в судебном заседании его представителя в связи с подготовкой к очередному заседанию Думы Советского района, назначенного на 31 марта 2016 года, на котором запланировано рассмотрение проекта решения Думы Советского района, предусматривающего возврат к ранее действовавшей редакции решения Думы № 109.
С учетом также того, что явка отсутствующих лиц обязательной не признана, на основании части 5 статьи 213 Кодекса административного производства Российской Федерации, при отсутствии уважительных причин у истца для участия в судебном заседании, а также учитывая, что административный ответчик является юридическим лицом и доказательств невозможности направить в суд другое свободное лицо в качестве представителя не представил, рассмотрение проекта решения Думы не является уважительной причиной для отложения судебного разбирательства, суд счел возможным рассмотреть дело в отсутствие неявившихся лиц.
В возражениях на иск представитель административного ответчика указывает на отсутствие оснований для признания недействующим решения Думы № 369, поскольку гарантия компенсации расходов на оплату проезда и провоза багажа к месту отпуска и обратно не исключается, право работников на данную гарантию не нарушается и не ограничивается. Указанным решением лишь уточняется порядок предоставления такой гарантии, который в силу статьи 325 Трудового кодекса Российской Федерации устанавливается нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.
Следует учитывать, что оплата стоимости проезда в данном случае осуществляется за счет средств местного бюджета (бюджета Советского района), которые должны эффективно использоваться в соответствии со статьей 28 Бюджетного кодекса Российской Федерации и Федеральным законом от 17 июля 2009 года № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов».
Между тем возникают случаи, которые ведут к нецелевому и неэффективному использованию бюджетных средств. По возвращении из отпуска работники зачастую не в состоянии вернуть неиспользованные средства, в результате чего учреждения вынуждены производить удержания из заработной платы, что указывает на злоупотребление работником своим правом.
Из значения самого слова компенсация следует о возмещении, восполнении чего-либо, то есть компенсируются уже понесенные конкретные затраты, и в данном случае речь об авансировании не идет.
Кроме того, Терехина Н. А. воспользовалась своим правом на оплату льготного проезда.
В заключении прокурор отдела по обеспечению участия прокуроров в гражданском процессе Захарова А. А. указала на соответствие оспариваемой нормы требованиям федерального законодательства, ее вынесение надлежащим органом в пределах предоставленных ему полномочий, поскольку в силу части 8 статьи 325 Трудового кодекса Российской Федерации порядок и условия компенсации расходов на оплату стоимости проезда и провоза багажа к месту проведения отпуска и обратно для лиц, работающих в организациях, финансируемых из местного бюджета, устанавливаются органами местного самоуправления.
Считает заявленные требования не подлежащими удовлетворению.
Заслушав заключение прокурора Захаровой А. А., исследовав материалы административного дела, суд находит заявленные требования подлежащими удовлетворению по следующим основаниям.
5 марта 2015 года Думой Советского района Ханты-Мансийского автономного округа – Югры принято решение № 369 «О внесении изменений и дополнений в решение Думы Советского района от 2 февраля 2007 года № 109 «Об утверждении Положения о гарантиях и компенсациях для лиц, работающих в организациях, финансируемых из бюджета Советского района».
Решение принято в соответствии с Трудовым кодексом Российской Федерации, Законом Российской Федерации от 19 февраля 1993 года № 4520-1 «О государственных гарантиях и компенсациях для лиц, работающих и проживающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях», Уставом Советского района.
Решение Думы № 369 опубликовано 6 марта 2015 года в газете «Первая Советская» № 18-19, стр. 22.
Статьей 313 Трудового кодекса Российской Федерации предусмотрено, что государственные гарантии и компенсации лицам, работающим в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, устанавливаются настоящим Кодексом, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации. Дополнительные гарантии и компенсации указанным лицам могут устанавливаться законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, коллективными договорами, соглашениями, локальными нормативными актами исходя из финансовых возможностей соответствующих субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и работодателей.
В соответствии со статьей 33 Федерального закона Российской Федерации от 19 февраля 1993 года № 4520-1 «О государственных гарантиях и компенсациях для лиц, работающих и проживающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях» компенсация расходов на оплату стоимости проезда и провоза багажа к месту использования отпуска и обратно лицам, работающим в организациях, расположенных в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, устанавливается Трудовым кодексом Российской Федерации.
Согласно части 8 статьи 325 Трудового кодекса Российской Федерации размер, условия и порядок компенсации расходов на оплату стоимости проезда и провоза багажа к месту использования отпуска и обратно для лиц, работающих в государственных органах субъектов Российской Федерации, государственных учреждениях субъектов Российской Федерации, устанавливаются нормативными правовыми актами органов государственной власти субъектов Российской Федерации, в органах местного самоуправления, муниципальных учреждениях, - нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, у других работодателей, - коллективными договорами, локальными нормативными актами, принимаемыми с учетом мнения выборных органов первичных профсоюзных организаций, трудовыми договорами.
Статьей 18 Устава Советского района предусмотрено, что в исключительной компетенции Думы района находятся определение порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности, определение порядка материально-технического и организационного обеспечения деятельности органов местного самоуправления, а также Дума района осуществляет иные полномочия, отнесенные к полномочиям представительного органа муниципального образования федеральными законами, Уставом (Основным законом) Ханты-Мансийского автономного округа – Югры, законами автономного округа, настоящим Уставом.
В соответствии с подпунктом 3 пункта 1 статьей 30 Устава Советского района, в систему муниципальных правовых актов Советского района входят решения Думы района.
Из статьи 31 Устава Советского района следует о том, что Дума района по вопросам, отнесенным к ее компетенции федеральными законами, законами Ханты-Мансийского автономного округа – Югры, настоящим Уставом, принимает решения, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории Советского района(нормативные правовые акты). Решения Думы района принимаются на ее заседаниях открытым или тайным голосованием.
Решение, устанавливающее правила, обязательные для исполнения на территории Советского района, принятое Думой района, направляется главе района для подписания и обнародования. Глава района подписывает решение Думы района в течение 10 дней со дня его поступления.
Муниципальные правовые акты вступают в силу после их подписания, если в них не предусмотрено иное. Официальным опубликованием (обнародованием) муниципальных правовых актов является опубликование муниципальных правовых актов в печатном средстве массовой информации, определенном по результатам осуществления закупок в соответствии с федеральным законом, не позднее чем через 10 дней после их подписания, если иное не предусмотрено в самих муниципальных правовых актах, настоящем Уставе, законе Ханты-Мансийского автономного округа – Югре, федеральном законе.
Приведенные законоположения позволяют сделать вывод о том, что оспариваемый нормативный правовой акт, принят Думой Советского района Ханты-Мансийского автономного округа – Югры в пределах предоставленных полномочий в соответствии с установленным порядком принятия такого акта, он издан в соответствующей форме и своевременно опубликован в официальном источнике опубликования, вступил в законную силу и является действующим.
Пунктом 17 решения Думы Советского района от 02.02.2007 года № 109 «Об утверждении Положения о гарантиях и компенсациях для лиц, работающих в организациях, финансируемых из бюджета Советского района» с изменениями внесенными решением Думы Советского района от 22 декабря 2010 года № 494 «О внесении изменений и дополнений в решение Думы Советского района от 02.02.2007 № 109 «Об утверждении Положения о гарантиях и компенсациях для лиц, работающих в организациях, финансируемых из бюджета Советского района» было предусмотрено, что компенсация расходов производится работодателем по заявлению работника на основании представленных билетов или других документов не позднее, чем за три рабочих дня до наступления отпуска работника, до дня отъезда к месту проведения отдыха иных лиц, указанных в настоящем разделе с последующим перерасчетом по окончании отпуска и предоставлении проездных документов.
Пунктом 1 оспариваемого решения № 369 установлено внести в решение Думы Советского района от 02.02.2007 года № 109 «Об утверждении Положения о гарантиях и компенсациях для лиц, работающих в организациях, финансируемых из бюджета Советского района» следующие изменения: 1.1. В приложении к решению часть 17 раздела 4 изложить в следующей редакции: «17. Компенсация расходов производится работодателем по заявлению работника на основании представленных билетов или других документов по возвращении из отпуска.».
Терехина Н. А., обращаясь в суд с данным заявлением о признании недействующим решения Думы Советского района № 369, указала на существенное ухудшение им условий оплаты стоимости проезда в отпуск, нарушение ее права и права детей на оздоровление и восстановление ее трудоспособности в территориях с более благоприятными климатическими условиями, решение возлагает изыскание дополнительных источников средств, необходимых для проезда к месту использования отпуска и обратно.
Согласно части 1 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.
Административный истец имеет право на обращение с подобным административным исковым заявлением, так как полагает, что оспариваемой нормой нарушено ее право на получение своевременной компенсации расходов на оплату стоимости проезда и провоза багажа к месту использования отпуска и обратно, кроме того, является субъектом отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом.
В соответствии со статьей 1 Трудового кодекса Российской Федерации целями трудового законодательства являются установление государственных гарантий трудовых прав и свобод граждан, создание благоприятных условий труда, защита прав и интересов работников и работодателей.
В силу части 1 статьи 6 Трудового кодекса Российской Федерации льготы и компенсации для лиц, проживающих и работающих в районах Крайнего Севера, предусмотренные в главе 50 настоящего Кодекса, являются обеспечиваемым государством уровнем трудовых прав, свобод и гарантий работникам (включая дополнительные гарантии отдельным категориям работников), независимо от того, с какими работодателями они состоят в трудовых отношениях. Уровень этих гарантий и компенсаций установлен федеральным законом и не может быть ограничен или снижен в зависимости от условий финансового обеспечения деятельности работодателей различных организационных форм.
В соответствии с частями 2 и 3 статьи 6 Трудового кодекса Российской Федерации органы государственной власти субъектов Российской Федерации по вопросам, не урегулированным федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, могут принимать законы и иные нормативные правовые акты, содержащие нормы трудового права. В случае принятия федерального закона или иного нормативного правового акта Российской Федерации по этим вопросам закон или иной нормативный правовой акт субъекта Российской Федерации приводится в соответствие с федеральным законом или иным нормативным правовым актом Российской Федерации.
В случаях, если закон или иной нормативный правовой акт субъекта Российской Федерации, содержащий нормы трудового права, противоречит настоящему Кодексу или иным федеральным законам либо снижает уровень трудовых прав и гарантий работникам, установленный настоящим Кодексом или иными федеральными законами, применяется настоящий Кодекс или иной федеральный закон.
Из части 1 статьи 325 Трудового кодекса Российской Федерации следует, что лица, работающие в организациях, расположенных в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, имеют право на оплату один раз в два года за счет средств работодателя стоимости проезда и провоза багажа в пределах территории Российской Федерации к месту использования отпуска и обратно. Право на компенсацию указанных расходов возникает у работника одновременно с правом на получение ежегодного оплачиваемого отпуска за первый год работы в данной организации.
Данный вид государственной поддержки является льготой, носящей компенсационный характер.
Частью 8 статьи 325 Трудового кодекса Российской Федерации определен порядок установления компенсации расходов на оплату стоимости проезда и провоза багажа к месту использования отпуска в зависимости от видов работодателей, относящихся к бюджетной либо внебюджетной сфере.
Возлагая указанную обязанность на всех работодателей, как финансируемых из бюджета, так и не относящихся к бюджетной сфере, федеральный законодатель исходил из основных принципов правового регулирования трудовых отношений, включая равенство прав и обязанностей работодателей по обеспечению основополагающих прав работников в сфере труда, каковыми являются право на отдых и право на охрану здоровья. Кроме того, поскольку по своему предназначению компенсация работнику расходов на оплату стоимости проезда и провоза багажа к месту использования отпуска и обратно является мерой, обеспечивающей ему возможность проведения отпуска за пределами районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей и, следовательно, способствующей оздоровлению и восстановлению работоспособности, ее применение не только гарантирует работнику определенное качество жизни, но и создает предпосылки для плодотворной трудовой деятельности, повышения производительности труда и тем самым для эффективного использования производственных и технических ресурсов, то есть не расходится и с интересами самого работодателя.
В правоприменительной практике часть 8 статьи 325 Трудового кодекса Российской Федерации рассматривается как допускающая установление размера, условий и порядка соответствующей компенсации для лиц, работающих у работодателя, государственных органов субъектов Российской Федерации, муниципальных учреждениях и не относящегося к бюджетной сфере, отличное от предусматриваемых для работников организаций, финансируемых из федерального бюджета, что может приводить к различиям в объеме дополнительных гарантий, предоставление которых обусловлено необходимостью обеспечения реализации прав на отдых и на охрану здоровья при работе в неблагоприятных природно-климатических условиях.
Между тем такие различия должны быть оправданными, обоснованными и соразмерными конституционно значимым целям. Это означает, что при определении размера, условий и порядка предоставления компенсации расходов на оплату стоимости проезда и провоза багажа к месту использования отпуска и обратно необходимо обеспечить их соответствие предназначению данной компенсации как гарантирующей работнику возможность выехать за пределы районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей для отдыха и оздоровления. В противном случае не достигалась бы цель ее введения в качестве дополнительной гарантии, направленной на реализацию конституционных прав на отдых и охрану здоровья.
Таким образом, оспариваемое решение Думы № 369, предполагающее компенсацию расходов по оплате проезда и провозу багажа к месту отпуска и обратно после проведения самого отпуска и после предоставления необходимых документов, не соответствует назначению данной компенсации, предусмотренной Федеральным законом Российской Федерации от 19 февраля 1993 года № 4520-1 «О государственных гарантиях и компенсациях для лиц, работающих и проживающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях», противоречит Трудовому кодексу Российской Федерации, которым также предусмотрено возникновение права на такую компенсацию одновременно с правом на получение ежегодного оплачиваемого отпуска.
Вышеизложенная позиция, отражена в Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 9 февраля 2012 года № 2-П, в котором часть 8 статьи 325 Трудового кодекса Российской Федерации признана не противоречащей Конституции Российской Федерации.
Конституционный Суд Российской Федерации, выявляя правовую природу проезда граждан, проживающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, к месту отдыха и обратно, пришел к выводу, что применительно к работающим гражданам - это дополнительная гарантия реализации ими своего права на ежегодный оплачиваемый отпуск, предоставление которой непосредственно из Конституции Российской Федерации не вытекает; закрепление данной гарантии в законе обусловлено стремлением государства создать для граждан, чье здоровье постоянно подвергается негативному воздействию природно-климатических факторов, дополнительные возможности для полноценного отдыха с целью оздоровления и восстановления работоспособности за пределами северных территорий.
Кроме того, оспариваемая норма противоречит части 2 статьи 153 Федерального закона от 22 августа 2004 года № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», согласно которой при издании органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления в связи с принятием настоящего Федерального закона нормативных правовых актов должны быть соблюдены следующие условия:
вновь устанавливаемые размеры и условия оплаты труда (включая надбавки и доплаты), размеры и условия выплаты пособий (в том числе единовременных) и иных видов социальных выплат, гарантии и компенсации отдельным категориям граждан в денежной форме не могут быть ниже размеров и условий оплаты труда (включая надбавки и доплаты), размеров и условий выплаты пособий (в том числе единовременных) и иных видов социальных выплат, гарантий и компенсаций в денежной форме, предоставлявшихся соответствующим категориям граждан, по состоянию на 31 декабря 2004 года.
Статьей 325 Трудового кодекса Российской Федерации (в редакции 27 апреля 2004 года) в редакции, действовавшей на 31 декабря 2004 года, было предусмотрено, что оплата стоимости проезда к месту использования отпуска и обратно работника и членов его семьи производится перед отъездом работника в отпуск, исходя из примерной стоимости проезда. Окончательный расчет производится по возвращении из отпуска на основании предоставленных билетов или других документов.
Оспариваемая же норма препятствует предоставлению авансирования, оплате стоимости проезда к месту использования отпуска и обратно перед отъездом работника в отпуск.
Таким образом, суд приходит к выводу о том, что установленный порядок компенсации расходов на оплату стоимости проезда и провоза багажа к месту использования отпуска и обратно, без возможности авансирования таких расходов, не способствует обеспечению выезда за пределы неблагоприятной природно-климатической зоны, а, следовательно, не соответствует назначению данной компенсации, как гарантирующей работнику возможность выехать за пределы районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей для отдыха и оздоровления, а также как направленной на реализацию конституционных прав работника на отдых и на охрану здоровья.
Доводы ответчика в возражениях на заявление Терехиной Н. А., а именно, что гарантия компенсации расходов на оплату проезда и провоза багажа к месту отпуска и обратно не исключается, право работников на данную гарантию не нарушается и не ограничивается, устанавливаются в соответствии со статьей 325 Трудового кодекса Российской Федерации, нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, устранении коррупционных действий, нецелевом использовании бюджетных средств, не могут свидетельствовать об обратном ввиду того, что не основаны на правильном толковании закона.
Довод о том, что истец воспользовалась своим правом, при том, что находилась в отпуске в период с 15 июня 2015 года по 7 августа 2015 года, а компенсацию получила 26 октября 2015 года на основании ее заявления от 12 октября 2015 года, не может быть принят во внимание, так как в соответствии с вышеизложенными выводами суда, оспариваемое положение нарушает права истца на авансирование указанной компенсации расходов.
Ссылка на рассмотрение Думой Советского района проекта решения о возвращении к прежней редакции с возможностью авансирования расходов, также не может быть принята во внимание, поскольку в силу части 11 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, не будет являться основанием для прекращения производства по делу в связи с тем, что установлено применение оспариваемого нормативного правового акта в отношении административного истца, обратившейся в суд с заявлением 10 июня 2015 года, до ухода в отпуск.
Учитывая изложенное, что оспариваемый нормативный правовой акт не соответствует и противоречит Федеральному закону Российской Федерации от 19 февраля 1993 года № 4520-1 «О государственных гарантиях и компенсациях для лиц, работающих и проживающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях», Трудовому кодексу Российской Федерации имеющим большую юридическую силу, заявленное требование подлежит удовлетворению, оспариваемое решение Думы Советского района от 5 марта 2015 года № 369 «О внесении изменений и дополнений в решение Думы Советского района от 02.02.2007 года № 109 «Об утверждении Положения о гарантиях и компенсациях для лиц, работающих в организациях, финансируемых из бюджета Советского района» подлежит признанию недействующим с момента принятия.
В силу пункта 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации решение суда подлежит опубликованию Думой Советского района в том же средстве массовой информации, в котором было опубликовано вышеуказанный оспариваемый нормативный правовой акт.
Руководствуясь статьями 175-180 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд
решил:
заявленные требования Терехиной НА об оспаривании решения Думы Советского района Ханты-Мансийского автономного округа – Югры удовлетворить.
Признать недействующим с момента принятия решения Думы Советского района от 5 марта 2015 года № 369 «О внесении изменений и дополнений в решение Думы Советского района от 02.02.2007 года № 109 «Об утверждении Положения о гарантиях и компенсациях для лиц, работающих в организациях, финансируемых из бюджета Советского района».
Решение суда в течение одного месяца со дня вступления его в законную силу подлежит опубликованию Думой Советского района в том же средстве массовой информации, в котором было опубликовано вышеуказанный нормативный правовой акт.
На решение может быть подана апелляционная жалоба в Верховный Суд Российской Федерации через суд Ханты – Мансийского автономного округа – Югры в течение месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме.
Председательствующий Начаров Д. В.
