Дело № 2а-273/2017
Р Е Ш Е Н И Е
Именем Российской Федерации
город Каменск-Уральский 24 января 2017 года
Синарский районный суд города Каменска-Уральского Свердловской области в составе:
председательствующего судьи Земской Л.К.,
с участием помощника прокурора г.Каменска-Уральского Меньшовой Н.Н.,
при секретаре Табатчиковой Т.Е.,
рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному иску Общества с ограниченной ответственностью «Пассажирские транспортные перевозки-2» к Органу местного самоуправления Администрация города Каменска-Уральского об оспаривании нормативного правового акта в части,
У С Т А Н О В И Л :
Общество с ограниченной ответственностью «Пассажирские транспортные перевозки-2» (далее по тексту Общество, ООО «ПАП-2») обратилось в суд с административным иском к Органу местного самоуправления Администрация города Каменска-Уральского (далее по тексту также Администрация) об оспаривании в части нормативного правового акта – Постановления от 15.06.2016 г. № 870 «О внесении изменений в Порядок предоставления субсидий из бюджета муниципального образования город Каменск-Уральский юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям, осуществляющим регулярные пассажирские перевозки транспортом общего пользования городского сообщения по социально значимым маршрутам единой маршрутной сети города Каменска-Уральского» (далее - Постановление № 870).
Исковые требования уточняли, с учетом уточнений указали в обоснование иска следующее.
ООО «ПАП-2», выступающее от имени простого товарищества, являясь победителем конкурса на право осуществления регулярных пассажирских перевозок транспортом общего пользования городского сообщения по маршрутам единой маршрутной сети г.Каменска-Уральского, заключило с Администрацией г.Каменска-Уральского договоры на право осуществления регулярных пассажирских перевозок автомобильным транспортом общего пользования по различным маршрутам единой маршрутной сети (ЕМС) г.Каменска-Уральского, в том числе и по маршруту № 12 (договор от 02.12.2014 г.), и по маршруту № 15 (договор от 23.04.2015 г.). Названные маршруты №№ 12 и 15 являются убыточными для участников товарищества и относятся к категории социально значимых маршрутов.
В соответствии с п. 1.1 указанных договоров, их предметом является создание Администрацией условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения в границах Муниципального образования г.Каменск-Уральский и выполнение ООО «ПАП-2» регулярных пассажирских перевозок транспортом общего пользования по маршрутам Единой маршрутной сети г. Каменска-Уральского.
С целью возмещения Перевозчику недополученных доходов (компенсации убытков) в связи с осуществлением им регулярных пассажирских перевозок транспортом общего пользования городского сообщения по социально значимым маршрутам, Постановлением Администрации г.Каменска-Уральского от 05.03.2015 г. № 319, с изменениями, внесенными постановлением от 16.06.2015 г. № 884, утвержден Порядок предоставления субсидий из бюджета муниципального образования город Каменск-Уральский юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям, осуществляющим регулярные пассажирские перевозки транспортом общего пользования городского сообщения по социально значимым маршрутам единой маршрутной сети города Каменска-Уральского (далее Порядок предоставления субсидий).
Между ООО «ПАП-2» и Отраслевым органом Администрации г.Каменска-Уральского по городскому хозяйству (далее Отраслевой орган) были заключены Соглашения о предоставлении субсидий на возмещение недополученных доходов в связи с осуществлением регулярных пассажирских перевозок транспортом общего пользования городского сообщения по социально значимым маршрутам единой маршрутной сети г.Каменска-Уральского от 15.06.2015 г. в отношении каждого из маршрутов, признанных социально-значимыми, а именно маршруты №№ 12, 15. Указанные соглашения согласно их п.4.2 применяются к отношениям, возникшим с 01.03.2015 г., и действуют до 31.12.2016 г.
В последующем было принято Постановление № 870, которым в Порядок предоставления субсидий были внесены изменения. ООО «ПАП-2» Отраслевым органом были предложены к подписанию дополнительные соглашения к ранее заключенным 15.06.2015 г. Соглашениям.
При изучении содержания предлагаемых для подписания Дополнительных соглашений, а также содержания внесенных Постановлением № 870 изменений в Порядок предоставления субсидий, административным истцом был выявлен ряд положений, являющихся явно необоснованными и незаконными, нарушающими права ООО «ПАП-2» на справедливое и полное возмещение убытков, которые несут перевозчики при осуществлении пассажирских перевозок по социально значимым маршрутам, в связи с чем ООО «ПАП-2» обратился в суд с рассматриваемым административным иском об оспаривании в части нормативного акта – Постановления № 870.
Так ООО «ПАП-2» полагает незаконным п.п.5 п.1 Постановления № 870, которым в п.15 Порядка предоставления субсидий внесено дополнительное к ранее установленным основание, при наличии которого Отраслевой орган отказывает в предоставлении субсидии: предоставление Перевозчиком документов с нарушением срока, указанного в п.13 Порядка (т.е. до 25 числа месяца, следующего за отчетным периодом).
В п.4 Общих требованиях к нормативным правовым актам, муниципальным правовым актам, регулирующим предоставление субсидий юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям), индивидуальным предпринимателям, а также физическим лицам - производителям товаров, работ, услуг, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 06.09.2016 г. № 887, указано, что основанием к отказу получателю субсидии в предоставлении субсидии могут явиться: несоответствие представленных получателем субсидии документов требованиям, определенным подпунктом "а” настоящего пункта, или непредставление (предоставление не в полном объеме) указанных документов; недостоверность представленной получателем субсидии информации; иные основания для отказа, определенные правовым актом.
Тем самым Постановление № 870 по мнению административного истца противоречит нормативному акту, имеющему высшую юридическую силу, который не содержит такого основания для отказа получателю субсидии в предоставлении субсидии, как «Предоставление получателем субсидии документов с нарушением срока».
Не содержится такого основания для отказа в получении субсидии и в утвержденной Приказом Министерства финансов РФ от 31.10.2016 г. № 199н «Типовой форме соглашения (договора) о предоставлении из федерального бюджета субсидии юридическому лицу (за исключением государственного учреждения), индивидуальному предпринимателю, физическому лицу - производителю товаров, работ, услуг на финансовое обеспечение затрат в связи с производством (реализацией) товаров (за исключением подакцизных товаров, кроме автомобилей легковых и мотоциклов, винодельческих продуктов, произведенных из выращенного на территории Российской Федерации винограда), выполнением работ, оказанием услуг».
Помимо этого по мнению стороны истца данное дополнительно внесенное основание противоречит самому смыслу, вкладываемому законодателем в понятие «субсидия» и необходимости выплаты субсидии, закрепленным в п.п.1,2 ст.78 Бюджетного кодекса Российской Федерации (БК РФ), т.к. задачей органов муниципальных образований при предоставлении субсидий должно быть создание условий для нормального функционирования общественного транспорта в населенном пункте, а не поиск способа для невыплат необходимых денежных сумм.
В многочисленных нормативных актах иных муниципальных образований Свердловской области, где устанавливается порядок и условия получения субсидий при осуществлении пассажирских перевозок по социально значимым маршрутам, также не содержится такого основания.
Помимо этого по мнению административного истца бюджетные правоотношения – это вид финансовых правоотношений, которые в свою очередь тесно связанны с гражданско-правовыми отношениями, а соответственно к рассматриваемому спору подлежат применению и общие положения гражданского законодательства, не противоречащие бюджетному законодательству.
С учетом того, что в соответствии с п.п.14,21 Порядка предоставления субсидий, Отраслевой орган имеет право запрашивать у ООО «ПАП-2» дополнительные документы для подтверждения фактически произведенных Перевозчиком расходов, то Отраслевой орган будет иметь возможность искусственно создавать ситуации, при которых документы ООО «ПАП-2» окажутся сданы с нарушением установленного срока, и просто не возмещать понесенные ООО «ПАП-2» расходы по маршрутам, заинтересованность в существовании которых имеется не у Общества, а именно у Администрации.
В этом случае будет нарушен сам принцип обязательственного права, предусмотренный главами 21,22 Гражданского кодекса Российской Федерации (ГК РФ), в частности ст.ст.307,309 ГК РФ, т.к. позволит Администрации и Отраслевому органу не исполнять обязательств по возмещению понесенных ООО «ПАП-2» убытков, т.е. не оплачивать предоставляемую перевозчиками услугу согласно имеющихся договоров и соглашений, что недопустимо.
Нарушаются и принципы гражданского законодательства, закрепленные в ст.1 ГК РФ.
Помимо этого административный истец не согласен с п.п.6 п.1 Постановления № 870, которым изложен в новой редакции п.18 Порядка предоставления субсидий: «Размер субсидии за отчетный период рассчитывается по каждому социально значимому маршруту по формуле: С = Д - Р, где: С - размер субсидий, руб., Д - доход с маршрута, руб., Р - расход расчетный, руб. Размер субсидии не может превышать суммы общего убытка по организации. В случае возникновения ситуации, когда размер субсидии превышает сумму общего убытка по организации, субсидия выплачивается в сумме, равной сумме убытка по организации.».
Согласно п.1 и пп.3 п.2 ст.78 БК РФ убытки, понесенные Перевозчиками по социально значимому маршруту, должны компенсироваться путем предоставления Администрацией муниципального образования субсидии за счет денежных средств из бюджета муниципального образования.
Указанным же выше положением изменяется сам порядок определения основания для возникновения у Перевозчика права получения субсидии по социально значимому маршруту, а также источник, за счет которого происходит компенсация возникающих у Перевозчика убытков.
Перевозчик осуществляет пассажирские перевозки не только по социально значимым маршрутам, но и иным маршрутам ЕМС г.Каменска-Уральского в рамках иных заключенных контрактов, по которым получает определенную прибыль. Эту прибыль Перевозчик вправе и должен направлять на собственное развитие, иначе теряется смысл для Перевозчиков ведения данного вида деятельности по осуществлению пассажирских перевозок.
Последний абзац п. 18 Порядка предоставления субсидий в новой редакции производит смешение балансов доход/расход каждого из отдельных маршрутов социальной направленности с общими показателями по всем маршрутам, деятельность по которым осуществляется ООО «ПАП-2», т.е. происходит смешение объектного состава правоотношений, т.к. сумма общего убытка по организации будет определяться разницей между общими доходами Перевозчика по всем маршрутам (и прибыльным, и убыточным социально значимым) и общими расходами по всем маршрутам. Тем самым убытки, понесенные Перевозчиками по социально значимому маршруту, которые должны компенсироваться за счет местного бюджета, будут компенсироваться в действительности доходами, полученными самими Перевозчиками от осуществления деятельности по не отнесенным к социально значимым иным маршрутам ЕМС г.Каменска-Уральского в рамках иных заключенных контрактов. Для Перевозчиков в результате теряется и смысл по осуществлению убыточных пассажирских перевозок по социально значимым маршрутам, осуществления в которых заинтересовано именно муниципальное образование, а не участники товарищества.
Таким образом, по мнению административного истца последний абзац п.18 Порядка предоставления субсидий в редакции Постановления № 870, противоречит позиции законодателя, закрепленной в п.1 и пп.3 п.2 ст.78 БК РФ.
Положения ст.ст.3,14,39 Федерального закона от 13.07.2015г. № 220-ФЗ «Об организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом в РФ и о внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ» определяют, что взаимоотношения между органом местного самоуправления и организацией, осуществляющей регулярные пассажирские перевозки, должны строиться по каждому конкретному маршруту отдельно, с заключением соответствующего контракта и выдачей отдельного свидетельства об осуществлении перевозок по данному маршруту и карты данного маршрута. Это правило касается и случаев заключения контракта, предусматривающего предоставление субсидии для возмещения затрат на выполнение работ по осуществлению регулярных пассажирских перевозок.
Из указанных положений вытекает, что доходную и расходную часть необходимо считать по каждому маршруту в отдельности.
Согласно п.1.1 Договоров на право осуществления регулярных пассажирских перевозок автомобильным транспортом общего пользования по маршрутам единой маршрутной сети г.Каменска-Уральского от 02.12.2014 г. по маршруту № 12, от 23.04.2015 г. по маршруту № 15, Администрация должна создавать условия для предоставления транспортных услуг населению и организовывать транспортного обслуживания населения в границах Муниципального образования г.Каменск-Уральский.
В п.3 Порядка предоставления субсидий указано, что субсидии предоставляются в целях возмещения Перевозчику недополученных доходов в связи с осуществлением им регулярных пассажирских перевозок транспортом общего пользования городского сообщения по социально значимым маршрутам единой маршрутной сети г.Каменска-Уральского.
В данном пункте Порядка не указано, что недополученные расходы возмещаются частично, а не полностью, соответственно из буквального прочтения документа следует, что недополученные доходы должны быть возмещены полностью.
Новая редакция п.18 Положения о предоставлении субсидий приводит к ситуации, когда Перевозчик не понимает, на возмещение какой же части убытков (расходов) именно по социально значимому маршруту он (Перевозчик) имеет право.
В соответствии с пп.«а,и» п.3, пп.«б» п.4 Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденной Постановлением Правительства РФ от 26.02.2010 г. № 96, определены коррупциогенные факторы. Полагают, что поскольку Последний абзац п. 18 Порядка предоставления субсидий вводит неопределенность в понятие размера субсидии, размера части убытков, понесенных Перевозчиком именно при осуществлении пассажирских перевозок на социально значимом маршруте, на получение которой он вправе претендовать, - данное обстоятельство является коррупциогенным фактором, подлежащим устранению в нормативном акте.
В многочисленных нормативных актах иных муниципальных образований, принятых по аналогичному предмету регулирования, также не содержится такого положения.
Также ООО «ПАП-2» не согласно с п.п.9 п.1 Постановления № 870, которым п.20 Порядка предоставления субсидий дополнен абзацами 10, 11, 12, 13 следующего содержания: «Расход по маршруту рассчитывается пропорционально сумме полученного дохода по каждому отдельному маршруту. К расходам по маршруту не относятся следующие виды затрат: 1) суммы начисленного налога на добавленную стоимость, причитающиеся к получению от покупателя (заказчика); 2) суммы начисленного налога на прибыль.».
Особенности ведения бухгалтерского учета при работе Перевозчика в Товариществе не позволяют вести раздельный учет расходов по каждому отдельному маршруту, т.к. каждым участником простого товарищества заключены договоры на оказание услуг по сопутствующим расходным статьям, таким как: ведение кадрового, бухгалтерского учета; юридическое плановоэкономическое сопровождение, услуги по диспетчеризации, оформлению первичных отчетных документов по перевозкам; услуги по поддержанию надлежащего технического состояния и ремонтов транспортных средств. Поэтому закрепить за каждым социально значимым маршрутом конкретного слесаря, механика, бухгалтера, юриста, инспектора отдела кадров, диспетчера и других сотрудников невозможно, в противном случае расходная часть организации по социально значимым маршрутам резко увеличится. В связи с этим, не представляется возможным произвести выделение и распределение на какой-либо отдельный маршрут статьи доходов/расходов.
И поэтому подсчет расходов по социально значимым маршрутам необходимо производить в процентном соотношении от фактических расходов деятельности всех перевозчиков (участников товарищества) за отчетный период в том проценте, который составляет валовый объем выручки по маршрутам №№ 12, 15 относительно к общему валовому объему всех перевозчиков, как это было предложено Административному ответчику в Письме № 79 от 08.04.2016 г. со стороны ООО «ПАП-2».
В связи с тем, что согласно п. 18 Порядка предоставления субсидии, при определении размера субсидии происходит подсчет дохода Перевозчика не только по социально значимым маршрутам, но и иным маршрутам ЕМС г.Каменска-Уральского в рамках иных заключенных контрактов, по которым Перевозчик получает определенную прибыль, то Перевозчик выплачивает суммы начисленного налога на прибыль, которые необходимо учитывать при определении размера субсидии.
В соответствии с действующим налоговым законодательством, совокупности и единстве требований, указанных в ст.ст.23,173,174,286,287 Налогового кодекса Российской Федерации (НК РФ), Перевозчики Товарищества несут расходы (убытки) в виде сумм начисленного налога на добавленную стоимость, причитающиеся к получению от покупателя (заказчика) и сумм начисленного налога на прибыль, т.к. данные исчисленные суммы перечисляются Перевозчиками в соответствующий налоговый орган в положенные сроки. Поскольку эти суммы являются реальными расходами для организаций, то нет никаких оснований для не включения этих видов затрат к расходам по социально значимому маршруту. Не включение данных статей расхода приведет к необоснованному занижению размера обптих затрат Перевозчика по всем маршрутам, и соответственно, необоснованно завышенному размеру общего дохода по всем маршрутам, а следовательно - необоснованному занижению суммы общего убытка по организации, и соответственно, размеру субсидии.
В числе прочего административным истцом указано на несогласие с п.3 Постановления № 870, которым его действие распространяется на правоотношения, возникшие с 01.04.2016г.
Указанное Постановление принято 15.06.2016 г., в середине 3-го месяца 2-го квартала 2016 г., когда уже все виды отчетности по предоставлению субсидий были практически подготовлены согласно установленного ранее Порядка предоставления субсидий.
Поскольку указанное постановление регулирует в том числе имущественные отношения, возникающие по поводу возмещения понесенных расходов при осуществлении пассажирских перевозок, полагают, что на данное Постановление распространяют действие общие положения гражданского законодательства, согласно которых действие измененных положений Порядка предоставления субсидий должно распространяться уже на следующий отчетный период, т.е. начиная с 3-го квартала 2016 г. (с 01.07.2016г.).
Так, согласно ст.4 ГК РФ, акты гражданского законодательства не имеют обратной силы и применяются к отношениям, возникшим после введения их в действие. По отношениям, возникшим до введения в действие акта гражданского законодательства, он применяется к правам и обязанностям, возникшим после введения его в действие. Отношения сторон по договору, заключенному до введения в действие акта гражданского законодательства, регулируются в соответствии со ст.422 ГК РФ.
На основании вышеизложенного ООО «ПАП-2» в порядке главы 21 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (КАС РФ) с учетом уточнения административно иска заявлены к Администрации г.Каменска-Уральского требования о признании недействующим Постановления № 870 в части, а именно: подпункт 5 пункта 1; подпункт 6 пункта 1; подпункт 9 пункта 1; и пункт 3; а также о возмещении из бюджета муниципального образования понесенных Обществом судебных расходов по оплате госпошлины в сумме (руб)
В судебном заседании представитель административного истца ООО «ПАП-2» адвокат Быков И.А., действующий на основании ордера от 08.11.2016 г., а также доверенности от 09.01.2017 г., сроком действия до 31.12.217 г., требования административного иска с учетом его уточнения поддержал по изложенным в нем доводам и основаниям, дал суду аналогичные объяснения.
Представитель административного ответчика Администрации г.Каменска-Уральского ФИО1, действующая на основании доверенности от (дата)№, сроком действия три года, административные исковые требования Общества не признала, указав в состоявшихся судебных заседаниях и представленных в материалы дела возражениях на административный иск указала, при принятии оспариваемого нормативного акта соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих: полномочия органа, организации, должностного лица на принятие нормативных правовых актов; форму и вид, в которых орган, организация, должностное лицо вправе принимать нормативные правовые акты; процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта; правила введения нормативных правовых актов в действие. Настаивала, что оспариваемое ООО «ПАП-2» Постановление № 870, в том числе в указанных истцом пунктах и подпунктах соответствует нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, не содержит коррупциогенных факторов, а мнение представителя административного истца о необходимости применения при рассмотрении дела гражданского законодательства основано на неверном толковании закона, поскольку спорные правоотношения должны регулироваться бюджетным законодательством. При этом субсидирование перевозчика исходя из действующей системы нормативных актов является исключительно правом, но не обязанностью органов местного самоуправления, в ООО «ПАП-2» осуществляет свою деятельность как коммерческая организация на свой страх и риск. Также полагала, что стороной истца не представлено доказательств нарушения оспариваемым Постановлением № 870 своих прав, свобод и законных интересов.
Представитель заинтересованного лица Отраслевого органа ФИО2, действующий на основании доверенности от (дата), сроком действия до (дата), поддержал позицию административного ответчика.
Представители заинтересованных лиц ООО «Экспресс-1», ООО «ПАП-1» в судебное заседание не явились, о времени и месте рассмотрения дела извещены надлежащим образом и в срок, причин уважительности неявки, ходатайств об отложении судебного заседания не представили.
Помощник прокурора г.Каменска-Уральского Меньшова Н.Н. полагала необходимым в удовлетворении административного иска ООО «ПАП-2» отказать, поскольку вопреки ошибочному мнению представителю административного истца оспариваемые положения Постановления № 870 не противоречат нормативным актам, имеющим более высокую юридическую силу.
Выслушав объяснения явившихся участников судебного разбирательства, изучив письменные доказательства в материалах гражданского дела, суд приходит к следующему.
В силу положений ст.6 КАС РФ административное судопроизводство осуществляет на основании принципа состязательности и равноправия сторон административного судопроизводства при активной роли суда. На основании ст.62 ч.ч.1,2 КАС РФ лица, участвующие в деле, обязаны доказывать обстоятельства, на которые они ссылаются как на основания своих требований или возражений, если иной порядок распределения обязанностей доказывания по административным делам не предусмотрен настоящим Кодексом. Обязанность доказывания законности оспариваемых нормативных правовых актов, решений, действий (бездействия) органов, организаций и должностных лиц, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, возлагается на соответствующие орган, организацию и должностное лицо. Указанные органы, организации и должностные лица обязаны также подтверждать факты, на которые они ссылаются как на основания своих возражений. По таким административным делам административный истец, прокурор, органы, организации и граждане, обратившиеся в суд в защиту прав, свобод и законных интересов других лиц или неопределенного круга лиц, не обязаны доказывать незаконность оспариваемых ими нормативных правовых актов, решений, действий (бездействия), но обязаны: 1) указывать, каким нормативным правовым актам, по их мнению, противоречат данные акты, решения, действия (бездействие); 2) подтверждать сведения о том, что оспариваемым нормативным правовым актом, решением, действием (бездействием) нарушены или могут быть нарушены права, свободы и законные интересы административного истца или неопределенного круга лиц либо возникла реальная угроза их нарушения; 3) подтверждать иные факты, на которые административный истец, прокурор, органы, организации и граждане ссылаются как на основания своих требований.
В силу положений ч.1 ст.208 КАС РФ с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы. Согласно ч.6 названной статьи административное исковое заявление о признании нормативного правового акта недействующим может быть подано в суд в течение всего срока действия этого нормативного правового акта.
Согласно ч.8 ст.213 КАС РФ при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд выясняет:
1) нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в интересах которых подано административное исковое заявление;
2) соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих: а) полномочия органа, организации, должностного лица на принятие нормативных правовых актов; б) форму и вид, в которых орган, организация, должностное лицо вправе принимать нормативные правовые акты; в) процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта; г) правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе порядок опубликования, государственной регистрации (если государственная регистрация данных нормативных правовых актов предусмотрена законодательством Российской Федерации) и вступления их в силу;
3) соответствие оспариваемого нормативного правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.
При этом на основании ч.8 ст.213 КАС РФ обязанность доказывания обстоятельств, указанных в пунктах 2 и 3 части 8 настоящей статьи, возлагается на орган, организацию, должностное лицо, принявшие оспариваемый нормативный правовой акт. Обязанность доказывания обстоятельств, указанных в пункте 1 ч.8 ст.213 КАС РФ по общему правилу (ст.62 КАС РФ) возлагается на административного истца, обратившегося с иском в суд.
Согласно правовой позиции, изложенной в п.17 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 29.11.2007 г. № 48 (ред. от 09.02.2012) "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части" при рассмотрении дела по существу суду надлежит выяснять порядок принятия нормативного правового акта, в частности: полномочия органа (должностного лица) на издание нормативных правовых актов и их пределы; форму (вид), в которой орган (должностное лицо) вправе принимать нормативные правовые акты; предусмотренные правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе правила их опубликования. Если суд установит, что при издании оспариваемого нормативного правового акта были нарушены требования законодательства хотя бы по одному из оснований, влекущих признание акта недействующим, он вправе принять решение об удовлетворении заявления без исследования других обстоятельств по делу, в том числе содержания оспариваемого акта.
Суд полагает доказанными стороной ответчика обстоятельства, указанные в п.2 ч.8 ст.213 КАС РФ, что не оспаривалось участвующими в деле лицами.
Муниципальное образование город Каменск-Уральский наделено статусом городского округа в соответствии со ст.2 Закона Свердловской области от 12.10. 2004 г. № 70-ОЗ «Об установлении границ муниципального образования город Каменск-Уральский и наделении его статусом городского округа».
Оспариваемое Постанвление № 870 принято в пределах полномочий Администрации г.Каменска-Уральского, поскольку в соответствии с п.7 ч.1 ст.16 Федерального закона от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Закон № 131-ФЗ) к вопросам местного значения городских округов отнесено создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения в границах городского округа. В соответствии с ч.1 ст.7 Закона № 131-ФЗ по вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты.
Администрация города, согласно ст.ст.20,28 Устава муниципального образования город Каменск-Уральский (далее - Устав МО), принятого решением Каменск-Уральской городской Думы от 22.02.2006 г. № 148, входит в структуру органов местного самоуправления муниципального образования, является исполнительно-распорядительным органом муниципального образования, наделенным полномочиями по решению вопросов местного значения. Пунктом 14 ч.1 ст.29 Устава МО к полномочиям Администрации города отнесены создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения в границах городского округа.
Предметом правового регулирования Порядка предоставления субсидий, а также и Постановления № 870, которым внесены изменения в названный Порядок, является предоставление субсидий из бюджета муниципального образования город Каменск-Уральский юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям, осуществляющим регулярные пассажирские перевозки транспортом общего пользования по социально значимым маршрутам городского сообщения единой маршрутной сети города Каменска-Уральского.
В соответствии с п.3 ч.1 ст.43 Закона № 131-ФЗ в систему муниципальных правовых актов входят правовые акты местной администрации. Согласно ч.4 этой же статьи Закона № 131-ФЗ, если глава муниципального образования исполняет полномочия главы местной администрации, он в пределах своих полномочий, установленных федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, уставом муниципального образования, нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования, издает постановления местной администрации по вопросам местного значения. Поскольку в соответствии с ч.3 ст.26 Устава МО глава города Каменска-Уральского возглавляет Администрацию города и исполняет полномочия главы Администрации города, то правовые акты по вопросам ее компетенции он может издавать в форме постановлений Администрации города.
Аналогичные нормы, устанавливающие систему муниципальных правовых актов муниципального образования город Каменск-Уральский, содержатся в ст.47 Устава МО.
Законом № 131-ФЗ, каким-либо иным федеральным законом либо законом Свердловской области, иным нормативным правовым актом федерального или регионального уровня не установлены требования к процедурам принятия муниципальных нормативных правовых актов, в том числе актов местных администраций (за исключением случаев проведения публичных слушаний, которые к рассматриваемой ситуации не относятся).
В целях регулирования таких процедур постановлением Администрации города от 27.02.2009 г. № 127 (в редакции постановлений Администрации города от 15.04.2009 г. № 352, от 15.05.2015 г. № 728, от 15.12.2015 г. № 1812) утверждено Положение о порядке подготовки, издания и вступления в силу правовых актов Администрации города Каменска-Уральского. Соблюдение установленного указанным Положением порядка при принятии Постановления № 870 не оспаривалось участниками процесса.
Поскольку административным истцом оспариваются в том числе п.3 Постановления № 870, касающийся введения нормативного правового акта в действие, указанный вопрос суд полагает возможным исследовать ниже, при оценке соответствия оспариваемого нормативного правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу (п.3 ч.8 ст.213 КАС РФ).
Также суд полагает установленным то обстоятельство, что в том числе в оспариваемой административным истцом части, постановление № 870, не проотивореит нормативным актам, имеющим большую юридическую силу (п.3 ч.8 ст.213 КАС РФ).
Как разъяснено в п.24 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 29.11.2007 г. № 48 (ред. от 09.02.2012) "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части" если судом будет установлено, что оспариваемый акт принят в пределах полномочий органа или должностного лица с соблюдением требований законодательства к форме нормативного правового акта, порядку принятия и введения его в действие, суду следует проверить, соответствует ли содержание акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу. Административным истцом оспариваются четыре положения Постановления № 870, анализируя каждое из которых в отдельности, принимая при этом совокупное значение всех содержащихся в нормативном акте правовых норм, суд приходит к следующему.
Относительно подпункта 5 пункта 1 Постановления № 870:
Так п.п.5 п.1 Постановления № 870 излагает в новой редакции п.15 Порядка предоставления субсидий, а именно вносит в него дополнительное к ранее установленным основание, при наличии которого Отраслевой орган отказывает в предоставлении субсидии: предоставление Перевозчиком документов с нарушением срока, указанного в п.13 Порядка (т.е. до 25 числа месяца, следующего за отчетным периодом – коим согласно п.6 того же Порядка является квартал).
По мнению административного истца п.п.5 п.1 Постановления № 870 противоречит ст.1, главам 21,22 (в том числе ст.ст.308,309) ГК РФ; п.п.1,2 ст.78 БК РФ; п.4 Общих требований к нормативным правовым актам, муниципальным правовым актам, регулирующим предоставление субсидий юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям), индивидуальным предпринимателям, а также физическим лицам - производителям товаров, работ, услуг, утв. постановлением Правительства Российской Федерации от 06.09.2016 № 887 (далее - Общие требования); Типовой форме соглашения (договора) о предоставлении из федерального бюджета субсидии юридическому лицу (за исключением государственного учреждения), индивидуальному предпринимателю, физическому лицу - производителю товаров, работ, услуг на финансовое обеспечение затрат в связи с производством (реализацией) товаров (за исключением подакцизных товаров, кроме автомобилей легковых и мотоциклов, винодельческих продуктов, произведенных из выращенного на территории Российской Федерации винограда), выполнением работ, оказанием услуг, утвержденной приказом Министерства финансов Российской Федерации от 31.10.2016 № 199н «Об утверждении типовых форм соглашений (договоров) о предоставлении из федерального бюджета субсидии юридическим лицам (за исключением государственных учреждений), индивидуальным предпринимателям, физическим лицам - производителям товаров, работ, услуг» (далее - Типовая форма).
Анализируя приведенные доводы административного истца суд полагает позицию ООО «ПАП-2» основанной на неверном толковании закона.
Так статья 1 ГК РФ посвящена основным началам гражданского законодательства, главы 21, 22 ГК РФ - понятию обязательств и исполнению обязательств.
Административным истцом несмотря на уточнения исковых требований по предложению суда так и не указано каким конкретно положениям названных статьи и глав ГК РФ не соответствует оспариваемое положение нормативного акта, а также в чем конкретно усматривается это несоответствие.
Помимо этого суд соглашается с доводами стороны административного ответчика о том, что к отношениям, регулируемым Постановлением № 870 (по предоставлению субсидий из местного бюджета), нормы гражданского законодательства не применимы.
Постановление № 870, равно как и сам Порядок представления субсидий, как обоснованно указано представителем ответчика ФИО1, приняты на основании с.78 БК РФ и регулируют не гражданско-правовые, а бюджетные правоотношения, то есть отношения, возникающие между субъектами бюджетных правоотношений в процессе осуществления расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации (ст.1 БК РФ). Отношения по поводу предоставления субсидий из местного бюджета не отвечают признакам гражданских правоотношений, так как не основаны на равенстве их участников (ст.1 ГК РФ). Получатель субсидии подчинен органу, предоставляющему субсидию (главному распорядителю средства местного бюджета), так как обязан соблюдать условия, цели и порядок предоставления субсидий, обеспечить для главного распорядителя возможность контроля их соблюдения (п.5 ст.78 БК РФ).
В соответствии с п.5 ст.3 БК РФ органы местного самоуправления принимают муниципальные правовые акты, регулирующие бюджетные правоотношения, в пределах своей компетенции в соответствии с настоящим Кодексом.
Компетенция Администрации на принятие Постановления № 870 определена п.п.3 п.2 ст.78 БК РФ, которая устанавливает, что субсидии юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям, а также субсидий, указанных в пунктах 6 и 7 настоящей статьи), индивидуальным предпринимателям, а также физическим лицам - производителям товаров, работ, услуг предоставляются из местного бюджета в случаях и порядке, предусмотренных решением представительного органа муниципального образования о местном бюджете и принимаемыми в соответствии с ним муниципальными правовыми актами местной администрации или актами уполномоченных ею органов местного самоуправления.
Приведенные нормы БК РФ в их взаимосвязи доказывают, что Порядок предоставления субсидий, а соответственно и вносящее в него изменения Постановление № 870, являются муниципальными правовыми актами, регулирующими бюджетные правоотношения.
Несмотря на то, что при предоставлении субсидии между получателем и главным распорядителем возникают имущественные отношения, в силу прямого указания п.3 ст.2 ГК РФ к имущественным отношениям, основанным на административном или ином властном подчинении одной стороны другой, в том числе к налоговым и другим финансовым и административным отношениям, гражданское законодательство не применяется, если иное не предусмотрено законодательством.
Статья 78 БК РФ, на основании которой принято Постановление № 870, хоть и предусматривает обязательность заключения договоров (соглашений) о предоставлении субсидий, не устанавливает применимость гражданского законодательства к отношениям между субъектами отношений по предоставлению субсидий.
П.3 ст.78 БК РФ установлены требования к содержанию муниципальных правовых актов, регулирующих предоставление субсидий юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям), индивидуальным предпринимателям, а также физическим лицам - производителям товаров, работ, услуг. Указанные акты должны соответствовать Общим требованиям, установленным Правительством Российской Федерации.
В силу п.3 постановления Правительства РФ от 06.09.2016 г. № 887 «Об общих требованиях к нормативным правовым актам, муниципальным правовым актам, регулирующим предоставление субсидий юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям), индивидуальным предпринимателям, а также физическим лицам - производителям товаров, работ, услуг» органам местного самоуправления рекомендовано привести в соответствие с Общими требованиями муниципальные правовые акты, регулирующие предоставление из соответствующего бюджета бюджетной системы Российской Федерации субсидий при первом внесении изменений в указанные муниципальные правовые акты, но не позднее 1 июня 2017 г., тем самым при рассмотрении настоящего административного иска суд вкупе с положениями ч.7 ст.213 КАС РФ, обязан оценить Постановление № 870 на соответствие также названным Общими требованиям, которые приняты и вступили в силу после самого оспариваемого нормативного акта.
В соответствии с п.п. «в» п. 4 Общих требований при определении условий и порядка предоставления субсидий указывается информация, в том числе об обоснованиях для отказа получателю субсидии в предоставлении субсидии. При этом п.п.«в» п. 4 Общих требований не содержит закрытого перечня оснований для отказа в предоставлении субсидии, а соответственно конкретным правовым актом, регулирующим предоставление субсидий, могут быть определены и иные основания для отказа.
Суд соглашается с позицией Администрации о том, что такое основание к отказу в предоставлении субсидии, как предоставление документов с нарушением установленного срока, по сути частный случай непредоставления требуемых документов. Обращение же Перевозчика за предоставлением субсидии за пределами установленных сроков (квартала, даже финансового года, в котором предусматривались соответствующие расходы из местного бюджета решением представительного органа о местном бюджете на текущий финансовый год, сводной бюджетной росписью, кассовым паном и лимитами бюджетных обязательств, доведенных до главного распорядителя) в свете положений ст.ст.215.1,217,217.1,219,221 БК РФ повлечет невозможность исполнения главным распорядителем данного бюджетного обязательства.
Помимо этого из наименования приказа Министерства финансов Российской Федерации от 31.10.2016 г. № 199н «Об утверждении типовых форм соглашений (договоров) о предоставлении из федерального бюджета субсидии юридическим лицам (за исключением государственных учреждений), индивидуальным предпринимателям, физическим лицам - производителям товаров, работ, услуг», так и из содержания данного приказа, которым не установлена (даже в рекомендательной форме) применимость утвержденных типовых форм соглашений (договоров) к отношениям по предоставлению субсидий из местных бюджетов, следует, что Типовая форма, на нарушение которой оспариваемым положением нормативного акта ссылается административный истец, не применима к отношениям по предоставлению субсидий из местного бюджета, а распространяется только на отношения по предоставлению субсидий из федерального бюджета юридическим лицам, индивидуальным предпринимателям, физическим лицам - производителям товаров, работ, услуг.
Также не могут быть приняты судом во внимание при анализе как п.п.5 п.1 Постановления № 870, так и иных его оспариваемых положений, ссылки ООО «ПАП-2» на нормативные акты администраций других муниципальных образований, в том числе на территории Свердловской области, поскольку указанные нормативные акты не могут рассматриваться как имеющие большую юридическую силу по отношению к оспариваемому Постановлению. Законом № 131-ФЗ закреплен принцип территориальной организации местного самоуправления, органы местного самоуправления каждого конкретного муниципального образования с учетом его статуса в пределах своей территории решают вопросы местного значения, в том числе принимая для этого нормативные акты, учитывая множество обстоятельств, в коим помимо обязательных требований закона относится и конкретная финансовая ситуация, возможности местного бюджета.
Административным истцом, по мнению суда, ни в административном иске, ни в ходе рассмотрения административного дела, не приведено доводов и не представлено доказательств, что включение Постановлением № 870 оспариваемого дополнительного отказа в выплате субсидии, при совокупном толковании норм Порядка предоставления субсидий, нарушает его права, свободы и законные интересы.
Относительно подпункта 6 пункта 1 Постановления № 870:
Подпункт 6 п.1 Постановления № 870 излагает в новой редакции п.18 Порядка предоставления субсидий, устанавливая что: «Размер субсидии за отчетный период рассчитывается по каждому социально значимому маршруту по формуле: С = Д - Р, где: С - размер субсидий, руб.; Д - доход с маршрута, руб.; Р - расход расчетный, руб. Размер субсидии не может превышать суммы общего убытка по организации. В случае возникновения ситуации, когда размер субсидии превышает сумму общего убытка по организации, субсидия выплачивается в сумме, равной сумме убытка по организации.» Из содержания административного иска, уточненного искового заявления, а также объяснений представителя ООО «ПАП-2» Быкова И.А. в судебном заседании следует, что по сути административный истец не согласен с последним абзацем (предложением) указанного подпункта, полагая его несоответствующим п.1, п.п.3 п.2 ст.78 БК РФ; п.7 ч.1 ст.16 Закона № 131-ФЗ; ст.ст.3,14,39 Федерального закона от 13.07.2015 г. № 220-ФЗ «Об организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»; п.п.«а»,«и» п.3, п.п.«б» п.4 Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 26.02.2010 г. № 96 «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов».
Согласно п.1 ст.78 БК РФ субсидии юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям), индивидуальным предпринимателям, а также физическим лицам - производителям товаров, работ, услуг предоставляются на безвозмездной и безвозвратной основе в целях возмещения недополученных доходов и (или) финансового обеспечения (возмещения) затрат в связи с производством (реализацией) товаров (за исключением подакцизных товаров, кроме автомобилей легковых и мотоциклов, винодельческих продуктов, произведенных из выращенного на территории Российской Федерации винограда), выполнением работ, оказанием услуг.
В силу п.п.3 п.2 ст.78 БК РФ субсидии юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям, а также субсидий, указанных в пунктах 6 и 7 настоящей статьи), индивидуальным предпринимателям, а также физическим лицам - производителям товаров, работ, услуг предоставляются: из местного бюджета - в случаях и порядке, предусмотренных решением представительного органа муниципального образования о местном бюджете и принимаемыми в соответствии с ним муниципальными правовыми актами местной администрации или актами уполномоченных ею органов местного самоуправления.
Тем самым, как обосновано указано представителем ответчика ФИО1, приведенные нормы БК РФ не регламентируют объем возмещения недополученных получателем субсидии доходов (понесенных расходов).
При этом анализ действующего законодательства, в том числе положений ГК РФ, Закона № 131-ФЗ, позволяет согласиться с доводами административного ответчика, что в настоящее время исходя из имеющегося правового регулирования предоставление субсидий из местного бюджета, в том числе перевозчикам, осуществляющим регулярные пассажирские перевозки транспортом общего пользования городского сообщения по социально значимым маршрутам, - это право (т.е. мера возможного поведения), а не обязанность органов местного самоуправления, которое они реализуют исходя из ряда обстоятельств, в том числе возможностей местного бюджета. Ни приведенные положения ст.78 БК РФ, ни иные нормативные акты не устанавливают требования о том, что при субсидировании из бюджета любого уровня какой-либо деятельности размер субсидии должен покрывать недополученные получателем субсидии доходы (понесенные расходы) в полном объеме.
Как обоснованно указано административным истцом, согласно п.7 ч.1 ст.16 Закона № 131-ФЗ к вопросам местного значения городского округа относится в том числе создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения в границах городского округа. Указанное положение опять же не закрепляет обязанности органов местного самоуправления, в том числе городского округа, по полному возмещению понесенных перевозчиком расходов путем их субсидирования из местного бюджета. Не содержат норм о возложении такой обязанности на органы местного самоуправления и положения Федерального закона от 13.07.2015 г. № 220-ФЗ «Об организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (в том числе его ст.ст.3,14,39), на которые также ссылается административный истец в обоснование поданного иска.
Так в частности ст.3 названного Федерального закона № 220-ФЗ лишь определяет основные понятия, используемые в нем.
Статья 14 указанного Федерального закона посвящена организации регулярных перевозок по регулируемым тарифам, и не устанавливает ни обязанность органов местного самоуправления по субсидированию регулярных пассажирских перевозок по регулируемым тарифам, ни каких-либо требований к установлению размера субсидии и (или) порядку расчета размера субсидии. Данная статья опять же предоставляет органам местного самоуправления лишь право предусматривать муниципальным нормативным правовым актом предоставление подрядчику по муниципальному контракту субсидий в целях возмещения части затрат на выполнение таких работ.
Статья 39 Федерального закона № 220-ФЗ устанавливает переходные положения в целях обеспечения его реализации с учетом сложившихся фактических правоотношений в области осуществления регулярных пассажирских перевозок до вступления данного Закона в силу, и вновь не затрагивает вопросы определения размера субсидий.
Попытка административного истца принять за основу поданного иска отдельные предложения приведенных выше положений Федерального закона № 220-ФЗ, исключая их из общего контекста, не может быть признана судом обоснованным и правомерным толкованием норм права.
Приведенные административным истцом нормы Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 26.02.2010 г. № 96, устанавливают следующие коррупциогенные факторы:
- широта дискреционных полномочий - отсутствие или неопределенность сроков, условий или оснований принятия решения, наличие дублирующих полномочий государственного органа, органа местного самоуправления или организации (их должностных лиц) (п.п.«а» п.3);
- нормативные коллизии - противоречия, в том числе внутренние, между нормами, создающие для государственных органов, органов местного самоуправления или организаций (их должностных лиц) возможность произвольного выбора норм, подлежащих применению в конкретном случае (п.п.«и» п.3);
- злоупотребление правом заявителя государственными органами, органами местного самоуправления или организациями (их должностными лицами) - отсутствие четкой регламентации прав граждан и организаций (п.п.«б» п.4).
Суд не усматривает в оспариваемом административным истцом п.п.6 п.1 Постановления № 870 (в том числе последнем его абзаце/предложении) признаков наличия перечисленных коррупциогенных факторов. Так приведенная в нем формалировка четко и конкретно устанавливает ограничение предельного размера выплачиваемой субсидии и условие такого ограничения и не создает для правоприменителя (должностного лица главного распорядителя средств местного бюджета, принимающего решение о выплате субсидии) неопределенности сроков, условий или оснований принятия решения. Поскольку сам Порядок предоставлений субсидий не содержит иных помимо п.18 норм, устанавливающих ограничение предельного размера выплачиваемой субсидии, соответственно данная формулировка нормы п.18 не создает для правоприменителя возможность произвольного выбора норм, подлежащих применению в конкретном случае.
Таким образом, действующими нормативными актами на уровне Российской Федерации, Свердловской области, либо вышестоящими нормативными актами муниципального образования г.Каменск-Уральский, не установлены ни обязанность органов местного самоуправления по субсидированию регулярных пассажирских перевозок транспортом общего пользования городского сообщения, ни требования к установлению размера субсидии и (или) порядку расчета ее размера, тем самым само по себе несогласие административного истца с позиции отстаивания своих экономических интересов с оспариваемыми положениями Постановления № 870, не могут свидетельствовать о его незаконности.
Относительно подпункта 9 пункта 1 Постановления № 870:
Указанный подпункт дополняет пункт 20 Порядка предоставления субсидий (который касается того, какие фактические расходы перевозчика за отчетный период учитываются при расчете общей суммы расходов) абзацами 10, 11, 12, 13 следующего содержания: «Расход по маршруту рассчитывается пропорционально сумме полученного дохода по каждому отдельному маршруту. К расходам по маршруту не относятся следующие виды затрат: 1) суммы начисленного налога на добавленную стоимость, причитающиеся к получению от покупателя (заказчика); 2) суммы начисленного налога на прибыль.».
По мнению ООО «ПАП-2» указанные изменения, внесенные в п.20 Порядка предоставления субсидий, приводят его в редакцию, не соответствующую положения ст.ст.23,173,174,286,287 НК РФ, однако вновь не указывает каким именно положениям перечисленный статей кодекса не соответствует п.п.9 п.1 Постановления № 870, и в чем конкретно усматривается это несоответствие.
Статья 23 НК РФ устанавливает общие обязанности налогоплательщиков (плательщиков сборов).
Ст.ст.173,174 НК РФ регулируют порядок исчисления, а также порядок и сроки уплаты налогоплательщиками налога на добавленную стоимость.
Ст.ст.286,287 НК РФ регулируют порядок исчисления налога на прибыль организаций и авансовых платежей по данному налогу, а также сроки и порядок уплаты соответствующего налога и налога в виде авансовых платежей.
Оспариваемые положения как п.п.9 п.1 Постановления № 870, так и в целом п.20 Порядка предоставления субсидий, не регулируют налоговые правоотношения, в частности не отменяют, не изменяют и не дополняют установленные перечисленными нормами НК РФ обязанности налогоплательщиков, порядки исчисления и уплаты соответствующих налогов. Суд не усматривает никакого противоречия оспариваемого Постановления № 870 нормам налогового законодательства, в частности ст.ст.23,173,174,286,287 НК РФ.
В соответствии с п.1 ст.157 НК РФ при осуществлении перевозок (за исключением пригородных перевозок в соответствии с абзацем третьим п.п.7 п.2 ст.149 настоящего Кодекса) пассажиров, багажа, грузов, грузобагажа или почты железнодорожным, автомобильным, воздушным, морским или речным транспортом налоговая база определяется как стоимость перевозки (без включения в нее налога). На основании п.1 ст.168 НК РФ при реализации товаров (работ, услуг), передаче имущественных прав налогоплательщик (налоговый агент, указанный в п.п.4,5 ст.161 настоящего Кодекса) дополнительно к цене (тарифу) реализуемых товаров (работ, услуг), передаваемых имущественных прав обязан предъявить к оплате покупателю этих товаров (работ, услуг), имущественных прав соответствующую сумму налога. Тем самым, как обосновано указано стороной ответчика, из анализа указанных положений НК РФ вытекает, что сумму налога на добавленную стоимость, подлежащую уплате в бюджет, перевозчик включает в цену проездного билета и фактически получает ее от пассажира, то есть не оплачивает налог на добавленную стоимость из собственных средств.
В соответствии со ст.247 НК РФ объектом налогообложения по налогу на прибыль организаций признается прибыль, полученная налогоплательщиком. Прибылью, в целях главы 25 НК РФ, для российских организаций, не являющихся участниками консолидированной группы налогоплательщиков, признается полученные доходы, уменьшенные на величину произведенных расходов, которые определяются в соответствии с указанной главой НК РФ. Таким образом, по смыслу приведенной статьи НК РФ, объект налогообложения - чистая прибыль организации.
В соответствии со ст.78 БК РФ целью субсидирования из бюджетов бюджетной системы не является обеспечение получения прибыли юридическим лицам, индивидуальным предпринимателям, а также физическим лицам - производителям товаров, работ, услуг, а только возмещение недополученных ими доходов и (или) финансовое обеспечение (возмещение) затрат в связи с производством (реализацией) товаров, выполнением работ, оказанием услуг. В случае если в результате субсидируемой деятельности образуется чистая прибыль, подлежащая налогообложению в соответствии с главой 25 НК РФ, возникает вопрос об отсутствии правовых оснований для субсидирования и неправомерности расходования средств местного бюджета в таких случаях.
Суд соглашается с доводами Администрации, что по сути своей п.20 Порядка предоставления субсидий, в том числе в редакции п.п.9 п.1 Постановления № 870, представляет собой порядок применения формулы расчета субсидии, подлежащей выплате, в установлении которого орган местного самоуправления не ограничена какими-либо нормативными правовыми актами, имеющими большую юридическую силу.
Относительно пункта 3 Постановления № 870, которым установлено, что названное Постановление распространяется на правоотношения, возникшие с 01.04.2016 г, суд отмечает следующее.
С учетом содержания иных пунктом Порядка предоставления субсидий из оспариваемого п.3 Постановления № 870 следует, что Порядок в редакции Постанвления № 870 распространит свое действие в части на прошлый период, и к отношениям по расчету и выплате субсидий перевозчикам за второй квартал 2016 года, будут применяться нормы Порядка в редакции Постановления № 870.
ООО «ПАП-2» ссылается на противоречие указанного п.3 Постановления № 870 положениям ст.ст.4,422 ГК РФ, устанавливающим правила действия гражданского законодательства во времени и соотношение договора и закона. Однако как подробно проанализировано выше, суд пришел к выводу, что на спорные правоотношения не распространяются нормы гражданского законодательства. Более того органы местного самоуправления вообще не наделены компетенцией по регулированию гражданско-правовых отношений (ст.3 ГК РФ).
В соответствии с ч.1 ст.47 Закона № 131-ФЗ муниципальные правовые акты вступают в силу в порядке, установленном уставом муниципального образования, за исключением нормативных правовых актов представительных органов местного самоуправления о налогах и сборах, которые вступают в силу в соответствии с Налоговым кодексом Российской Федерации.
Постановление № 870 не является нормативным правовым актом представительного органа местного самоуправления о налогах и сборах, следовательно, к порядку его вступления в силу должны быть применены нормы ст.49 Устава МО, устанавливающей порядок официального опубликования (обнародования) и вступления в силу муниципальных правовых актов.
Согласно ч.6 ст.49 Устава МО муниципальные нормативные правовые акты, подлежащие обнародованию, вступают в силу после их официального опубликования, если иной срок не оговорен в самом правовом акте. Постановление 870 опубликовано в газете «Каменский рабочий» от 21 июня 2016 года № 49, что не оспаривалось участвующими в деле лицами.
Ни Закон № 131-ФЗ, ни БК РФ, ни иные нормативные акты, имеющие высшую юридическую силу, не содержат запрета на возможность распространения действия муниципальных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, на прошлые периоды. Пунктом 3 Постановления № 870 изменения, вносимые в Порядок предоставления субсидий, распространены на правоотношения по предоставлению субсидий, возникшие с 01.04.2016 г., то есть иной срок введения в действие Постановления № 870 был оговорен в самом нормативном правовом акте.
Само по себе распространение нормативного акта на прошлый период, не нарушает права и законные интересы ООО «ПАП-2». Так оспариваемое административным истцом Постановление № 870 принято 15.06.2016 г., опубликовано 21.06.2016 г., тем самым с момента его опубликования и до истечения срока представления Перевозчиком документов для получения субсидии за второй квартал 2016 года (согласно п.13 Порядка предоставления субсидий до 25 числа месяца, следующего за отчетным периодом), оставалось более месяца. Суд полагает, что указанный срок является разумным и достаточным для подготовки необходимого пакета документов и обращения перевозчика в Отраслевой орган с целью получения субсидии. Доказательств обратного административным истцом не представлено, помимо собственных голословных утверждений о том, что на момент принятия оспариваемого Постановления № 870 уже практически были подготовлены документы согласно ранее действовавшей редакции Порядка.
С учетом приведенных выше обстоятельств, высказанной ООО «ПАП-2»,Ю суд приходит к выводу о том, что административным истцом со своей стороны не представлено допустимых и достоверных доказательств, в своей совокупности достаточных для вывода о том, что оспариваемыми пунктами, подпунктами Постановления № 870 нарушены права, свободы и законные интересы ООО «ПАП-2» (п.1 ч.8 ст.213 КАС РФ). Само по себе несогласие исходя из своих экономических интересов (извлечение прибыли для коммерческой организации) с правовым регулированием вопросу предоставлении субсидий не может быть достаточным доказательством нарушения прав, свобод и законных интересов со стороны административного ответчика.
Суд отмечает, что один из договоров на право осуществления регулярных пассажирских перевозок автомобильным транспортом общего пользования по маршрутам единой маршрутной сети города Каменска-Уральского (от 02.12.2014 г. № 13/12 по маршруту № 12) был закачен вообще до принятия Порядка предоставления субсидий, т.е. в тот период когда субсидирование деятельности перевозчика в том числе по социально значимому маршруту в муниципальном образовании г.Каменск-Уральский вообще отсутствовало. При этом ни названный договор, ни договор аналогичного содержания от 23.04.2015 г. № 17/15 по маршруту № 15, ни конкурсная документация для проведения открытого конкурса на право осуществления регулярных пассажирских перевозок транспортом общего пользования городского сообщения по соответствующим маршрутам единой маршрутной сети города Каменска-Уральского, представленная в материалы гражданского дела (договоры заключены по результатам конкурса, проведенного в соответствии с Положением об организации транспортного обслуживания населения на территории города Каменска-Уральского, утв. решением Городской Думы города Каменска-Уральского от 29.04.2009 г. № 83, не содержат обязательств органов местного самоуправления (в том числе Администрации, Отраслевого органа) по субсидированию деятельности перевозчика, а более того полному покрытию недополученной части прибыли).
В силу п.1 ст.2 ГК РФ предпринимательской является самостоятельная, осуществляемая на свой риск деятельность, направленная на систематическое получение прибыли от пользования имуществом, продажи товаров, выполнения работ или оказания услуг лицами, зарегистрированными в этом качестве в установленном законом порядке.
Тем самым как верно указано стороной ответчика простое товарищество, заключая соответствующие договоры, вообще не могло предполагать возможности какой-либо компенсации расходов, понесенных при осуществлении регулярных пассажирских перевозок по маршрутам № 12 и № 15, то есть добровольно приняло исполнение соответствующих обязанностей по договорам, которые могли бы сказаться на общем финансовом результате деятельности простого товарищества, на свой предпринимательский риск.
Тем самым заявленный административный иск удовлетворению не подлежит.
На основании изложенного, руководствуясь ст.ст.179,180,227 КАС РФ, суд
Р Е Ш И Л :
Отказать в удовлетворении административных исковых требований Общества с ограниченной ответственностью «Пассажирские транспортные перевозки-2» к Органу местного самоуправления Администрация города Каменска-Уральского об оспаривании нормативного правового акта в части.
Решение может быть обжаловано в Свердловский областной суд в течение одного месяца со дня его принятия судом в окончательной форме путем подачи апелляционной жалобы через Синарский районный суд г.Каменска-Уральского.
Судья: Земская Л.К.
