дело № 12-149/2021
РЕШЕНИЕ
по жалобе на постановление по делу об административном правонарушении
Судья Североморского районного суда Мурманской области Бойко И.Б., рассмотрев жалобу Управления образования Администрации ЗАТО г. Североморск на постановление мирового судьи судебного участка № 3 Североморского судебного района Мурманской области от 04 июня 2021 года, в соответствии с которым Управление образования Администрации ЗАТО г. Североморск признано виновным в совершении административного правонарушения, предусмотренного ст. 15.14 КоАП РФ,
установил:
Постановлением мирового судьи судебного участка № 3 Североморского судебного района от 04 июня 2021 года Управление образования Администрации ЗАТО г. Североморск признано виновным в совершении административного правонарушения, предусмотренного ст. 15.14 КоАП РФ и подвергнуто административному наказанию в виде штрафа в размере 508749 рублей 50 копеек в связи с нецелевым использованием средств областного бюджета на общую сумму 25576723,99 руб., выразившееся в проведении за счет средств единой субвенции в период 2019-2020 г.г. ряда единовременных выплат, не являющихся вознаграждением за труд, не зависящих от условий, количества и качества выполненной работы, а предоставленных в целях повышения жизненного уровня педагогических работников муниципальных образовательных организаций, подведомственных Управлению образования.
Не согласившись с постановлением мирового судьи, Управление образования Администрации ЗАТО *** обратилось в суд с жалобой, указав, что выводы мирового судьи не основаны на нормах законодательства РФ. Полагает, что вопреки утверждению мирового судьи потраченные средства единой субвенции имели целевой характер, поскольку направлялись на выплату заработной платы работникам муниципальных образовательных организаций и были направлены на получение общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего общего образования, а также дополнительного образования в муниципальных общеобразовательных организациях. По своему характеру выплаты являлись выплатами поощрительного и стимулирующего характера, составляющими заработную плату педагогических работников, осуществлялись на основании договоров, в соответствии с трудовым законодательством.
Приводя нормы приложения к закону № 1684-01-ЗМО и закона № 706-01-ЗМО заявитель полагает, что произведенные из субвенции выплаты являются оплатой труда и относятся к выплатам стимулирующего и компенсационного характера, поскольку региональное обеспечение образовательной деятельности муниципальных дошкольных образовательных организаций включает в себя расходы на оплату труда работников (в том числе выплат стимулирующего характера при наличии критериев и показателей эффективности деятельности организации в зависимости от результатов и качества работы). Указывает, что исходя их статуса участника бюджетных правоотношений, выплаты работникам муниципальных образовательных учреждений не вправе быть осуществлены за счет местного бюджета.
Целью осуществления выплат являлось стимулирование качественных результатов выполняемой трудовой функции, сохранение кадрового педагогического состава, эффективной работы, за стаж непрерывной работы, выслугу лет, а также исполнение Указа Президента РФ от 07.05.2021 № 597 «О мероприятиях по реализации государственной социальной политики».
Полагает необоснованным отнесение к выплатам социального характера единовременных выплат: педагогическому работнику при увольнении с работы при стаже педагогической деятельности более 25 лет работы и при предоставлении ежегодного оплачиваемого отпуска педагогическим работникам поскольку это противоречит разъяснениям Минфина, в соответствии с которыми первая выплата является мерой вознаграждения и входит в заработную плату. Выплата единовременных денежных поощрений, в том числе при увольнении работника в связи с выходом на пенсию отражается в подстатье 211 КОСГУ (Заработная плата), к которой относятся расходы на выплату заработной платы, в том числе выплаты поощрительного и стимулирующего характера. Вторая выплата начислялась в зависимости от должностного оклада, являлось выплатой, непосредственно связанной с выполнением трудовых функций и получением дохода, зависела от оклада, носила стимулирующих характер. Ссылается на п.2 Положения об особенностях порядка исчисления средней заработной платы», утв. Постановлением Правительства РФ от 24.12.2007 № 922, в соответствии с которым при расчете среднего заработка учитываются все предусмотренные оплатой труда виды выплат, независимо от их источников.
Законодательством не определен конкретный перечень стимулирующих и компенсационных выплат, в связи с чем, Управлением образования было издано Примерное положение об оплате труда работников бюджетных и автономных учреждений, подведомственных Управлению, утв. приказом Управления от 28.11.2018 № 1329, которым данные выплаты могут быть отнесены к выплатам стимулирующего и компенсационного характера и устанавливается каждым руководителем образовательных учреждений самостоятельно.
По надбавке педагогу – молодому специалисту, также полагает, что данный вид выплат относится к выплатам стимулирующего характера в соответствии с Постановлением Правительства Мурманской области от 12.05.2014 № 243 (вместе с «Положением об установлении систем оплаты труда работников государственных, областных бюджетных, автономных и казенных учреждений», «Перечнем видов выплат компенсационного характера в государственных областных бюджетных, автономных и казенных учреждениях», «Перечня видов выплат стимулирующего характера в государственных областных бюджетных автономных и казенных учреждениях»).
Утверждение должностного лица о том, что дополнительные виды выплат, установленные Примерным положением об оплате труда, нарушают требования п.4.1 Приложения № 1 к постановлению администрации ЗАТО г. Североморск от 15.06.2016 № 718, не может учитываться, поскольку он носит рекомендательный характер.
Полагает, что денежные средства, выплаченные работодателями педагогическим работникам в качестве стимулирующих и компенсационных выплат на основании трудовых договоров – самостоятельными юридическими лицами, составляли фонд оплаты труда каждого учреждения и эти выплаты предусматривались в соответствии с предоставленной субвенцией, в связи с чем, являются целевыми.
С учетом изложенного, просило отменить постановление мирового судьи.
В судебное заседание представитель Управления образования Администрации ЗАТО *** не прибыл.
Представитель Контрольно-счетной палаты ФИО1 просила постановление мирового судьи оставить без изменения, а жалобу Управления образования Администрации ЗАТО *** без удовлетворения, сославшись на то, что позиция Управления образования не соответствует действующему законодательству, поскольку произведенные выплаты по смыслу действующего законодательства не входят в систему оплаты труда в соответствии с нормами ст.129 ТК РФ, так как не носят постоянный характер, не зависят от качества, количества и условий выполнения работы, от результатов труда. Включение Управлением образования единовременных выплат социального характера в состав стимулирующих и компенсационных выплат, установленных Примерным положением, повлекло нарушение пп.1 п.1 ст.158 БК РФ, п.2 ст.1 Закона от 10.12.2013 № 1684-01-ЗМО и п.2 ст.1 Закона от 19.12.2005 № 706-01-ЗМО, ст.2 Закона от 10.12.2018 № 2320-01-ЗМО, положений Правил предоставления субвенции. Средства единой субвенции в 2019-2020 годах в рассматриваемой сумме 25576723,99 рублей направлены Управлением образования на осуществление мер социальной поддержки педагогических работников, принятых на уровне муниципального образования, расходы на которые должны осуществляться за счет средств местного бюджета. Порядок и конкретные цели расходования данной субвенции прямо определены в Правилах предоставления местным бюджетом субвенции на осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий от 02.03.2020 и ЗМО от 10.12.2018 № 2320-01-ЗМО О единой субвенции местным бюджетам а финансовое обеспечение образовательной деятельности». Расходование субвенции на иные цели – запрещено. Произведенные Управлением образования выплаты должны финансироваться из местного бюджета, а не за счет субвенции.
Кроме того, Администрация ЗАТО *** оспорила выданное Контрольно-счетной палатой *** представление и обратилось в Арбитражный суд *** с заявлением о признании недействительным представления о принятии мер по пресечению, устранению и предупреждению в 2021 году нецелевого использования средств единой субвенции на единовременные выплаты социального характера педагогическим работникам; пресечению в 2021 году распределения (перераспределения) средств единой субвенции между муниципальными образовательными организациями ЗАТО *** при отсутствии установленного на уровне муниципального образования порядка распределения (перераспределения) средств субвенции.
Решением Арбитражного суда Мурманской области от 12.10.2021 в удовлетворении заявления Управления администрации ЗАТО г. Североморска отказано.
Администрация ЗАТО г. Североморск в настоящее время вернула денежные средства в общей сумме 25576723,99 рублей в областной бюджет, исполнив бюджетную меру принуждения о взыскании суммы межбюджетного трансфера
В соответствии с ч. 3 ст. 30.6 КоАП РФ при рассмотрении жалобы на постановление по делу об административном правонарушении судья не связан доводами жалобы и проверяет дело в полном объеме.
Заслушав представителя административного органа, изучив материалы дела, прихожу к следующему.
В соответствии со ст.38 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - БК РФ) принцип адресности и целевого характера бюджетных средств означает, что бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств доводятся до конкретных получателей бюджетных средств с указанием цели их использования.
В силу ст.162 БК РФ к бюджетным полномочиям получателя бюджетных средств, в том числе отнесено обеспечение результативности, целевого характера использования предусмотренных ему бюджетных ассигнований.
В соответствии со ст.15.14 КоАП РФ нецелевое использование бюджетных средств, выразившееся в направлении средств бюджета бюджетной системы Российской Федерации и оплате денежных обязательств в целях, не соответствующих полностью или частично целям, определенным законом (решением) о бюджете, сводной бюджетной росписью, бюджетной росписью, бюджетной сметой, договором (соглашением) либо иным документом, являющимся правовым основанием предоставления указанных средств, или в направлении средств, полученных из бюджета бюджетной системы Российской Федерации, на цели, не соответствующие целям, определенным договором (соглашением) либо иным документом, являющимся правовым основанием предоставления указанных средств, если такое действие не содержит уголовно наказуемого деяния, влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от двадцати тысяч до пятидесяти тысяч рублей или дисквалификацию на срок от одного года до трех лет; на юридических лиц - от 5 до 25 процентов суммы средств, полученных из бюджета бюджетной системы Российской Федерации, использованных не по целевому назначению.
Пунктом 1 ст. 306.4 БК РФ определено, что нецелевым использованием бюджетных средств признаются направление средств бюджета бюджетной системы Российской Федерации и оплата денежных обязательств в целях, не соответствующих полностью или частично целям, определенным законом (решением) о бюджете, сводной бюджетной росписью, бюджетной росписью, бюджетной сметой, договором (соглашением) либо иным документом, являющимся правовым основанием предоставления указанных средств.
В силу пп.3 п.1 ст.162 БК РФ получатель бюджетных средств обеспечивает результативность, целевой характер использования предусмотренных ему бюджетных ассигнований.
Согласно статье 2 Закона Мурманской области от 10.12.2018 № 2320-01-ЗМО «О единой субвенции местным бюджетам на финансовое обеспечение образовательной деятельности», пункту 5 Правил предоставления единой субвенции, утвержденных постановлением Правительства Мурманской области от 07.03.2012 № 67-ПП (на 2019 год) и от 02.03.2020 № 77-ПП (на 2020 год) субвенция носит целевой характер и не может быть использована на другие цели.
Как усматривается из материалов дела, Управлению образования ЗАТО г. Североморск выделены бюджетные ассигнования на реализацию Закона Мурманской области от 10.12.2018 № 2320-01-ЗМО «О единой субвенции местным бюджетам на финансовое обеспечение образовательной деятельности» и Закона от 19.12.2005 № 706-01-ЗМО «О региональных нормативах финансового обеспечения образовательной деятельности муниципальных общеобразовательных организаций» за счет средств областного бюджета в соответствии решениями Совета депутатов ЗАТО г. Североморск от 25.12.2018 № 453 и от 17.12.2019 № 579 О бюджете муниципального образования ЗАТО г. Североморск на 2019 год и на плановый период 2020 и 2021 годов и на 2020 год и на плановый период 2021 и 2022 годов» в суммах 967 907,9 тыс. руб. и 1 019 434,6 тыс. руб. соответственно.
Проверкой целевого использования средств единой субвенции на оплату труда и начисления на выплаты по оплате труда, проведенной на основании распоряжения Председателя Контрольно-счетной палаты от 09.02.2021 № 07 установлено нецелевое расходование данных средств.
Примерным положением об оплате труда работников муниципальных бюджетных и автономных учреждений, подведомственных Управлению, утвержденным приказом Управления образования от 28.11.2018 № 1329 (далее – Примерное положение) установлены: - виды выплат стимулирующего характера, а именно: единовременная выплата педагогу – молодому специалисту в размере шести должностных окладов (ставок заработной платы), единовременная выплата при предоставлении ежегодного оплачиваемого отпуска педагогическим работникам в размере одного должностного оклада (ставки заработной платы); - выплата компенсационного характера, а именно: единовременная выплата педагогическому работнику при увольнении в связи с выходом на пенсию по старости (при стаже педагогической работы двадцать пять лет и более) и по инвалидности (независимо от стажа работы) в размере трех должностных окладов (ставок заработной платы). Финансовое обеспечение вышеуказанных выплат осуществлялось в муниципальном образовании ЗАТО г.Североморск за счет средств единой субвенции. Понесенные расходы за счет средств областного бюджета составили 28 324 236,85 руб.
Между тем, данные единовременные выплаты не предусмотрены Перечнем видов выплат компенсационного характера в государственных областных бюджетных, автономных и казенных учреждениях, утвержденным Постановлением № 243-ПП, приказом Министерства образования и науки Мурманской области от 02.07.2014 № 1399 «Об утверждении Примерного положения об оплате труда работников государственных областных бюджетных и автономных учреждений, подведомственных Министерству образования и науки Мурманской области», Постановлением Администрации ЗАТО г. Североморск от 15.06.2016г. № 718 «Об оплате труда работников муниципальных бюджетных, автономных и казенных учреждений ЗАТО г. Североморск».
Как обоснованно установлено мировым судьей, объем единой субвенции на финансовое обеспечение образовательной деятельности определяется п. 2 ст. 1 Закона № 1684-01-ЗМО от 10.12.2013 «О региональных нормативах финансового обеспечения образовательной деятельности муниципальных дошкольных образовательных организаций» и п. 2 ст. 1 Закона № 706-01-ЗМО от 19.12.2005 «О региональных нормативах финансового обеспечения образовательной деятельности муниципальных общеобразовательных организаций.
Пунктом 2 Методики определения региональных нормативов финансового обеспечения, утвержденной Законом № 706-01-ЗМО, и пунктом 2 Порядка определения региональных нормативов финансового обеспечения образовательной деятельности муниципальных дошкольных образовательных организаций, утвержденного Законом №1684-01-ЗМО, установлен порядок формирования фонда оплаты труда работников образовательных организаций в целях определения региональных нормативов, использованных при расчете субвенций местным бюджетам, который включает в себя базовую, стимулирующую части и выплаты компенсационного характера, а именно: - стимулирующая часть обеспечивает выплаты стимулирующего характера. Размеры доплат и надбавок стимулирующего характера определяются руководителем организации в пределах средств, направляемых на оплату труда, самостоятельно и закрепляются в коллективном договоре, локальном акте организации; - выплаты компенсационного характера устанавливаются за труд в особых условиях, в том числе в местностях с особыми климатическими условиями, и за труд в условиях, отклоняющихся от нормальных.
В соответствии со статьей 129 ТК РФ заработная плата (оплата труда работника) - вознаграждение за труд в зависимости от квалификации работника, сложности, количества, качества и условий выполняемой работы, а также компенсационные выплаты (доплаты и надбавки компенсационного характера, в том числе за работу в условиях, отклоняющихся от нормальных, работу в особых климатических условиях и на территориях, подвергшихся радиоактивному загрязнению, и иные выплаты компенсационного характера) и стимулирующие выплаты (доплаты и надбавки стимулирующего характера, премии и иные поощрительные выплаты).
Единовременная выплаты педагогу – молодому специалисту в размере шести должностных окладов; единовременная выплата при предоставлении ежегодного оплачиваемого отпуска педагогическим работникам в размере одного должностного оклада; единовременная выплата педагогическому работнику при увольнении в связи с выходом на пенсию по старости (при стаже педагогической работы двадцать пять лет и более) в размере трех должностных окладов не являются вознаграждением за труд, не зависят от качества, количества, условий выполнения самой работы, а также результатов труда работников (критериев оценки деятельности работников), не являются компенсацией за работу и выплатами постоянного характера. Они фактически предоставляются работникам в целях поддержки и улучшения жизненного уровня и носят непроизводственный (социальный) характер, то есть по экономическому смыслу являются мерами социальной поддержки педагогических работников.
Вопреки утверждению заявителя и установленных администрацией ЗАТО г.Североморска Примерных положений по оплате труда работников подведомственных бюджетных и автономных учреждений, подведомственных Управлению образования, утв.приказом Управления образования от 28.11.2018 № 1329, произведенные выплаты не входят в систему оплаты труда, утвержденную Постановлением № 243-ПП и приказом Министерства образования и науки Мурманской области от 02.07.2014 № 1399, и не могут участвовать при определении объемов финансового обеспечения деятельности государственных и муниципальных образовательных учреждений.
Согласно п. 1 ст. 22 Закона Мурманской области от 28.06.2013 № 1649-01-ЗМО «Об образовании в Мурманской области» работникам государственных областных и муниципальных образовательных организаций устанавливаются меры социальной поддержки в соответствии с нормативными правовыми актами Российской Федерации, нормативными правовыми актами Мурманской области и муниципальными нормативными правовыми актами. Данная норма Закона № 1649-01-ЗМО относит вопрос предоставления мер социальной поддержки работникам муниципальных образовательных организаций к полномочиям органов местного самоуправления.
Все доводы заявителя о возможности отнесения расходов на заявленные им цели к заработной плате, компенсационным и стимулирующим выплатам в рамках субвенции не основаны на приведенных нормах права, поскольку нормативно-правовыми актами установлен определенный, а не произвольный порядок формирования бюджета субъекта Российской Федерации, в том числе и соответствующий порядок определения количественного показателя соответствующей субвенции, к расходам в рамках которой отнесены расходы, прямо поименованные в Методике определения региональных нормативов финансового обеспечения, в том числе определения понятия заработной платы и иных выплат. Реализация права субъекта РФ в софинансировании соответствующих мероприятий, одновременно предполагает право субъекта РФ на правовое регулирование формирования таких расходов. Дополнительные расходы, должны осуществляться не за счет соответствующей субвенции, а за счет иных источников.
В связи с изложенным действия Управления образования Администрации ЗАТО г.Североморск правильно квалифицированы мировым судьей по ст.15.14 КоАП РФ, как нецелевое использование бюджетных средств, выразившееся в направлении средств, полученных из бюджета бюджетной системы РФ, на цели, не соответствующие целям, определенным документом, являющимся правовым основанием предоставления указанных средств, если такое действие не содержит уголовно наказуемого деяния.
Вопреки доводам жалобы, при рассмотрении дела об административном правонарушении, в соответствии с требованиями ст.24.1 КоАП РФ на основании полного и всестороннего анализа собранных по делу доказательств установлены все юридически значимые обстоятельства совершения административного правонарушения, предусмотренные ст.26.1КоАП РФ.
Доводы Управление образования Администрации ЗАТО г. Североморск об ином толковании приведенных норм закона является ошибочным, ст.15.14 КоАП РФ наличие только умышленной формы вины не предполагает.
При таких обстоятельствах постановление мирового судьи отмене и изменению не подлежит.
Доводы, жалобы направлены на переоценку установленных по делу фактических обстоятельств. Аналогичные доводы были предметом проверки мирового судьи, не нашли своего подтверждения, противоречат совокупности собранных по делу доказательств, обоснованно отвергнуты по основаниям, изложенным в постановлении мирового судьи, и не ставят под сомнение наличие в действиях Управления образования Администрации ЗАТО г.Североморск объективной стороны состава административного правонарушения, предусмотренного ст.15.14 КоАП РФ.
Факт совершения Управлением образования Администрации ЗАТО г.Североморск вмененного административного правонарушения и виновность подтверждены совокупностью доказательств, исследованных мировым судьей при рассмотрении дела, допустимость и достоверность которых сомнений не вызывает, в том числе протоколом об административном правонарушении № 7 от 09.02.2021, распоряжением от 09.02.2021 о проведении проверки, актом проверки от 31.03.2021 года, расшифровками по единовременным выплатам, решениями о бюджете муниципального образования и другими доказательствами.
Наказание назначено в соответствии с требованиями ст.ст.3.1, 3.2, 3.3 и 4.1 КоАП РФ.
Нарушений норм процессуального права при привлечении Управления образования Администрации ЗАТО *** к административной ответственности не допущено.
На основании изложенного и руководствуясь ст. ст. 30.6, 30.7 Кодекса РФ об административных правонарушениях, судья
решил:
Постановление мирового судьи судебного участка № 3 Североморского судебного района Мурманской области от 04 июня 2021 года по делу об административном правонарушении, предусмотренном ст. 15.14 КоАП РФ в отношении Управление образования Администрации ЗАТО *** - оставить без изменения, жалобу - без удовлетворения.
Решение вступает в законную силу немедленно после вынесения.
Судья И.Б. Бойко
