Решение Саратовского областного суда (Саратовская область) от 18.04.2013 № 3-539/2013

РЕШЕНИЕ

Именем Российской Федерации

Саратовский областной суд в составе:

председательствующего судьи Макаровой Н.А.,

с участием прокурора Новичкова Е.А.,

при секретаре Тютюкиной И.В.,

рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению Прохоровой Валентины Семеновны к Саратовской областной Думе о признании недействующим в части Закона Саратовской области № 372-ЗСО от 26 декабря 2008 года «О мерах социальной поддержки отдельных категорий граждан в Саратовской области» в редакции Закона области от 06 декабря 2012 г. № 186-ЗСО,

установил:

Прохорова В.С. обратилась в Саратовский областной суд с заявлением о признании пункта 2 части 1 статьи 2 Закона Саратовской области от 26 декабря 2008 года № 372-ЗСО «О мерах социальной поддержки отдельных категорий граждан в Саратовской области» в редакции Закона Саратовской области от 06 декабря 2012 года № 186-ЗСО недействующим со дня вступления решения суда в законную силу.

Требования основаны на том, что изменение субъектом Российской Федерации своим законом размера ежемесячных денежных выплат, уменьшение их размера с 400 рублей до 150 рублей не обосновано заменой «денежной» льготы на идентичную «натуральную» льготу. Кроме того, заявитель полагает, что поскольку объем финансирования из областного бюджета ежемесячных денежных выплат, осуществляемых в целях реализации Закона Саратовской области от 26 декабря 2008 года № 372-ЗСО, в 2013 году значительно меньше по сравнению с 2012 годом, то данная норма оспариваемого Закона области не соответствует требованиям преамбулы Федерального закона от 22 августа 2004 года № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Также заявитель ссылается на то, что при уменьшении с 1 января 2013 года размера ежемесячной денежной выплаты до 150 рублей увеличена стоимость социальных проездных билетов на один вид транспорта до 150 рублей. В связи с этим, в настоящее время Прохорова В.С. не имеет материальной возможности приобрести социальные проездные билеты на все виды транспорта. Полагает, что принятием Закона Саратовской области от 06.12.2012г. № 186-ЗСО общий объем финансирования, условия предоставления ей льгот, и, как следствие, ее положение, ухудшены.

Заявитель о месте и времени слушания дела извещена надлежащим образом, в судебное заседание не явилась, просила рассмотреть дело в ее отсутствие.

Представитель Саратовской областной Думы Чепурная Н.А. в судебном заседании требования Прохоровой В.С. не признала, поддержав ранее поданные возражения, которые основаны на том, что установление мер социальной поддержки ветеранам труда относится к полномочиям субъекта Российской Федерации, при этом федеральный законодатель не установил никаких конкретных норм о предоставлении тех или иных видов льгот либо видах и размерах денежных компенсаций (выплат). Субъек­ты Российской Федерации вправе самостоятельно устанавливать объем и со­держание мер социальной поддержки ветеранам труда с учетом возможностей бюджета субъекта. До 31 декабря 2004 года федеральным законодательством ветеранам труда мера социальной поддержки в форме денежных вы­плат не предоставлялась, и установив после указанной даты своим законом в качестве меры социальной поддержки ежемесячную денежную выплату, субъект (Саратовская область) не уменьшил ее размер, а ввел ее в качестве дополнительной меры социальной поддержки, что находится в компетенции субъекта Российской Федерации и законодательного органа субъекта Российской Федерации.

Денежные выплаты ветеранам труда в размере 400 рублей были установлены в качестве одной из мер социальной поддержки Законом Саратовской об­ласти от 26 декабря 2008 года № 372-ЗСО «О мерах социальной поддержки от­дельных категорий граждан в Саратовской области», который вступил в силу с 1 января 2010 года. Назначение расходов ежемесячных денежных выплат законом области не определено и не связано исключительно с целевым приобрете­нием социальных проездных билетов на проезд в городском транспорте. Наря­ду с данной мерой социальной поддержки Законом Саратовской области от 26 декабря 2008 года № 372-ЗСО (до внесения в него изменений Законом Сара­товской области от 6 декабря 2012 года № 186-ЗСО) были предоставлены так­же:

оказание медицинской помощи по Программе государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи в поликлиниках и других медицинских учреждениях;

право на приобретение социальных проездных билетов для проезда в городском электрическом транспорте, автобусах городского и пригородного сообщения;

право на обеспечение разовыми проездными билетами для бесплатного проезда на внутреннем водном транспорте и железнодорожном транспорте пригородного сообщения;

ежемесячная денежная выплата на оплату жилого помещения и коммунальных услуг.

Согласно Закону Саратовской области от 13 декабря 2011 года № 206-ЗСО «Об областном бюджете на 2012 год» совокупный объем финанси­рования мер социальной поддержки (льгот и выплат), предусмотренных в об­ластном бюджете в 2012 году на реализацию Закона Саратовской области от 26 декабря 2008 года № 372-ЗСО «О мерах социальной поддержки отдельных ка­тегорий граждан в Саратовской области», составил 5 843 674,5 тыс. рублей, в том числе на реализацию мер социальной поддержки ветеранов труда и приравненным к ним гражданам по состоянию на 31 декабря 2004 года (ветераны военной службы, ветераны государственной службы), ветеранов труда Саратовской области - 5 454 288,0 тыс. рублей.

Согласно статье 13 Федерального закона от 12 января 1995 года № 5-ФЗ «О ветеранах» в редакции Федерального закона от 22 августа 2004 года № 122-ФЗ социальная поддержка ветеранов предусматривает осуществление системы мер, включающей:

пенсионное обеспечение, выплату пособий в соответствии с законодательством Российской Федерации;

получение ежемесячной денежной выплаты;

получение и содержание жилых помещений;

оплату коммунальных услуг;

медицинское, протезно-ортопедическое обслуживание.

Законом Саратовской области от 6 декабря 2012 года № 186-ЗСО «О внесении изменений в Закон Саратовской области «О мерах социальной поддерж­ки отдельных категорий граждан в Саратовской области» объем мер социаль­ной поддержки отдельным категориям граждан, в том числе ветеранам труда, был пересмотрен и изменен законодательным органом Саратовской области. Учитывая адресность предоставления мер социальной поддержки, данным За­коном области была осуществлена так называемая «размонетизация» ежемесячных денежных выплат. С 1 января 2013 года ветеранам труда возвращены в натуральной форме предоставляемые им ранее Федеральным законом от 12 ян­варя 1995 года № 5-ФЗ «О ветеранах» в редакции, действующей до вступления в силу Федерального закона от 22 августа 2004 года № 122-ФЗ, такие меры со­циальной поддержки, как:

бесплатное изготовление и ремонт зубных протезов (кроме расходов на оплату стоимости драгоценных металлов и металлокерамики) в государственных или муниципальных учреждениях здравоохранения на территории обла­сти;

ежемесячное возмещение расходов по оплате услуг местной телефонной связи (за предоставление в постоянное пользование абонентской линии и местного телефонного соединения абоненту сети фиксированной телефонной свя­зи) в размере 50 процентов стоимости фиксированного месячного платежа за неограниченный объем местных телефонных соединений;

ежемесячное возмещение расходов в размере 50 процентов оплаты услуг за пользование радио в пределах установленного тарифа.

При этом размер ежемесячных денежных выплат ветеранам труда был изменен и установлен в размере 150 рублей также без указания их целевого назначения.

Согласно Закону Саратовской области от 6 декабря 2012 года № 204-ЗСО «Об областном бюджете на 2013 год и на плановый период 2014 и 2015 годов» в 2013 году бюджетные ассигнования на реализацию мер социальной поддерж­ки, предусмотренных Законом Саратовской области от 26 декабря 2008 года № 372-ЗСО «О мерах социальной поддержки отдельных категорий граждан в Саратовской области», в части финансирования мер социальной поддержки ветеранам труда и приравненным к ним гражданам по состоянию на 31 декабря 2004 года (ветераны военной службы, ветераны государственной служ­бы), ветеранам труда Саратовской области (далее - ветераны труда) преду­смотрены в объеме 5 498 274,5 тыс. рублей. Таким образом, совокупный объем финансирования мер социальной поддержки ветеранам труда в 2013 году не стал меньше, а увеличился по сравнению с объемом совокупного объема фи­нансирования мер социальной поддержки ветеранам труда в 2011 и 2012 годах (в 2011 году - 5 159 306,0 тыс. рублей, в 2012 году - 5 454 288,0 тыс. рублей). Не стал меньше по сравнению с 2012 годом и общий объем бюджетных ассиг­нований, предусмотренных в областном бюджете на 2013 год на реализацию мер социальной поддержки всех категорий граждан, указанных в Законе Сара­товской области от 26 декабря 2008 года № 372-ЗСО «О мерах социальной поддержки отдельных категорий граждан в Саратовской области» (в 2011 году - 5 579 150,3 тыс. рублей, в 2012 году - 5 843 674,5 тыс.рублей, в 2013 году - 5 849 214,9 тыс.рублей). Это свидетельствует о том, что требования статьи 154 Федерального закона от 22 августа 2004 года № 122-ФЗ о недопустимости уменьшения совокупного объема финансирования льгот и выплат при приня­тии Саратовской областной Думой Закона Саратовской области от 6 декабря 2012 года № 186-ЗСО «О внесении изменений в Закон Саратовской области «О мерах социальной поддержки отдельных категорий граждан в Саратовской об­ласти» были соблюдены.

Выслушав объяснения представителя Саратовской областной Думы, исследовав материалы дела, заслушав заключение прокурора прокуратуры Саратовской области Новичкова Е.А., полагавшего заявление не подлежащим удовлетворению, суд не находит оснований к удовлетворению заявления по следующим основаниям.

Согласно части 1 статьи 251 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации гражданин, организация, считающие, что принятым и опубликованным в установленном порядке нормативным правовым актом органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица нарушаются их права и свободы, гарантированные Конституцией Российской Федерации, законами и другими нормативными правовыми актами, а также прокурор в пределах своей компетенции вправе обратиться в суд с заявлением о признании акта противоречащим закону полностью или в части.

В соответствии со статьей 13 Гражданского кодекса РФ ненормативный акт государственного органа или органа местного самоуправления, а в случаях, предусмотренных законом, также нормативный акт, не соответствующие закону или иным правовым актам и нарушающие гражданские права и охраняемые законом интересы гражданина или юридического лица, могут быть признаны судом недействительными.

Пунктом 2 части 1 статьи 2 Закона Саратовской области от 26 декабря 2008 года № 372-ЗСО «О мерах социальной поддержки отдельных категорий граждан в Саратовской области» (в редакции Закона Саратовской области от 06 декабря 2012 года № 186-ЗСО) установлено, что лицам, являющимся ветеранами труда, после установления (назначения) им трудовой пенсии по старости в соответствии с Федеральным законом «О трудовых пенсиях в Российской Федерации» предоставляется мера социальной поддержки в виде ежемесячной денежной выплаты в размере 150 рублей.

Первоначальный текст документа опубликован в изданиях «Саратовская областная газета», № 1(2249), 30.12.2008г., «Собрание законодательства Саратовской области», № 1, декабрь, 2008г.

Прежней, действовавшей до 01 января 2013 года, редакцией пункта 2 части 1 статьи 2 Закона Саратовской области от 26 декабря 2008 года № 372-ЗСО «О мерах социальной поддержки отдельных категорий граждан в Саратовской области» было предусмотрено, что лицам, являющимся ветеранами труда, после установления (назначения) им трудовой пенсии по старости в соответствии с Федеральным законом «О трудовых пенсиях в Российской Федерации» предоставляется ежемесячная денежная выплата в размере 400 рублей.

Текст Закона Саратовской области от 06 декабря 2012 года № 186-ЗСО «О внесении изменений в Закон Саратовской области «О мерах социальной поддержки отдельных категорий граждан в Саратовской области» опубликован в «Собрании законодательства Саратовской области» № 48, ноябрь-декабрь 2012 года.

В соответствии со статьей 2 данный документ вступил в силу с 1 января 2013 года.

Согласно пункту «ж» части 1 статьи 72 Конституции РФ социальная защита, включая социальное обеспечение, находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

В силу части 2 статьи 76 Конституции РФ по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.

В соответствии с частью 5 статьи 76 Конституции РФ законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам.

В соответствии со статьей 65 Конституции РФ и статьей 1 Устава (Основного закона) Саратовской области Саратовская область является субъектом Российской Федерации.

В соответствии со ст. 26.1 Федерального закона от 06 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» полномочия, осуществляемые органами государственной власти, определяются Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, договорами о разграничении полномочий и соглашениями, а также законами субъекта Российской Федерации.

В силу подпункта 24 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 06 октября 1999 года № 184-ФЗ решение вопросов социальной поддержки ветеранов труда относится к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации.

Правовые гарантии социальной защиты ветеранов в Российской Федерации устанавливаются Федеральным законом от 12 января 1995 года № 5-ФЗ «О ветеранах», согласно статье 22 которого меры социальной поддержки ветеранов труда, а также граждан, приравненных к ним по состоянию на 31 декабря 2004 года, определяются законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.

Согласно пункту 2 статьи 10 Федерального закона «О ветеранах» меры социальной поддержки, устанавливаемые законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации в соответствии со статьями 20 и 22 настоящего Федерального закона, являются расходными обязательствами субъектов Российской Федерации.

Таким образом, установление мер социальной поддержки ветеранам труда относится к полномочиям субъекта Российской Федерации, при этом федеральным законодательством не установлено никаких конкретных норм о предоставлении тех или иных видов льгот, либо видах и размерах денежных компенсаций (выплат). Субъекты Российской Федерации вправе самостоятельно устанавливать объем и содержание мер социальной поддержки ветеранам труда с учетом возможностей бюджета субъекта.

Вместе с тем, в соответствии со статьей 153 Федерального закона от 22 августа 2004 года № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» при издании органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления в связи с принятием настоящего Федерального закона нормативных правовых актов должны быть соблюдены следующие условия:

вновь устанавливаемые размеры и условия оплаты труда (включая надбавки и доплаты), размеры и условия выплаты пособий (в том числе единовременных) и иных видов социальных выплат, гарантии и компенсации отдельным категориям граждан в денежной форме не могут быть ниже размеров и условий оплаты труда (включая надбавки и доплаты), размеров и условий выплаты пособий (в том числе единовременных) и иных видов социальных выплат, гарантий и компенсаций в денежной форме, предоставлявшихся соответствующим категориям граждан, по состоянию на 31 декабря 2004 года;

при изменении после 31 декабря 2004 года порядка реализации льгот и выплат, предоставлявшихся отдельным категориям граждан до указанной даты в натуральной форме, совокупный объем финансирования соответствующих льгот и выплат не может быть уменьшен, а условия предоставления ухудшены.

Таким образом, из вышеприведенных норм Закона следует, что размер денежных выплат, которые осуществляются после 31 декабря 2004 года, не может быть ниже размера тех денежных выплат, которые осуществлялись до 31 декабря 2004 года, а также, что при переходе после указанной даты с натуральной формы предоставления льгот на денежную (так называемая «монетизация» льгот), совокупный объем финансирования соответствующих льгот и выплат не может быть уменьшен.

Кроме того, до 31 декабря 2004 года федеральным законодательством ветеранам труда мера социальной поддержки в форме денежных выплат не предоставлялась, а, следовательно, субъект Российской Федерации - Саратовская область - при установлении после 31 декабря 2004 года своим законом в качестве меры социальной поддержки ежемесячной денежной выплаты не уменьшил ее размер, а ввел ее в качестве дополнительной меры социальной поддержки, что находится в компетенции субъекта Российской Федерации и законодательного органа субъекта Российской Федерации.

Денежные выплаты ветеранам труда в размере 400 рублей были установлены в качестве одной из мер социальной поддержки Законом Саратовской области от 26.12.2008г. № 372-ЗСО «О мерах социальной поддержки отдельных категорий граждан в Саратовской области», который вступил в силу с 1 января 2010 года.

Назначение расходов ежемесячных денежных выплат законом области не определено и не связано исключительно с целевым приобретением социальных проездных билетов на проезд в городском транспорте. Наряду с данной мерой социальной поддержки Законом Саратовской области от 26 декабря 2008 года № 372-ЗСО (до внесения в него изменений Законом Саратовской области от 06 декабря 2012 года № 186-ЗСО) были предоставлены и иные меры социальной поддержки.

Судом был исследован вопрос совокупного объема финансирования льгот и выплат и установлено, что согласно Закону Саратовской области от 13 декабря 2011 года № 206-ЗСО «Об областном бюджете на 2012 год» совокупный объем финансирования мер социальной поддержки (льгот и выплат), предусмотренных в областном бюджете в 2012 году на реализацию Закона Саратовской области от 26 декабря 2008 года № 372-ЗСО «О мерах социальной поддержки отдельных категорий граждан в Саратовской области», составил 5 843 674,5 тыс. рублей, в том числе на реализацию мер социальной поддержки ветеранов труда и приравненных к ним граждан по состоянию на 31 декабря 2004 года (ветераны военной службы, ветераны государственной службы), ветеранов труда Саратовской области - 5 454 288,0 тыс. рублей.

Согласно Закону Саратовской области от 06 декабря 2012 года № 204-ЗСО «Об областном бюджете на 2013 год и на плановый период 2014 и 2015 годов» в 2013 году бюджетные ассигнования на реализацию мер социальной поддержки, предусмотренных Законом Саратовской области от 26 декабря 2008 года № 372-ЗСО, в части финансирования мер социальной поддержки ветеранов труда и приравненных к ним граждан по состоянию на 31 декабря 2004 года (ветераны военной службы, ветераны государственной службы), ветеранов труда Саратовской области предусмотрены в объеме 5 498 274,5 тыс. рублей. Кроме того, совокупный объем финансирования мер социальной поддержки ветеранам труда в 2013 году был увеличен по сравнению с объемом совокупного объема финансирования мер социальной поддержки ветеранам труда в 2011 и 2012 годах.

Таким образом, оспариваемая норма Закона Саратовской области от 26 декабря 2008 года № 372 «О мерах социальной поддержки отдельных категорий граждан в Саратовской области» не противоречит федеральному законодательству, в частности, статье 153 Федерального закона от 22 августа 2004 года № 122-ФЗ, поскольку соблюдено требование о невозможности уменьшения совокупного объема финансирования льгот и выплат при изменении после 31 декабря 2004 года порядка реализации льгот и выплат, предоставлявшихся до указанной даты в натуральной форме, и ухудшении условий предоставления.

В соответствии с частью 1 статьи 253 Гражданского процессуального кодекса РФ суд, признав, что оспариваемый нормативный правовой акт не противоречит федеральному закону или другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, принимает решение об отказе в удовлетворении соответствующего заявления.

На основании изложенного, заявление Прохоровой В.С. о признании недействующим пункта 2 части 1 статьи 2 Закона Саратовской области от 26.12.2008г. № 372-ЗСО «О мерах социальной поддержки отдельных категорий граждан в Саратовской области» в редакции Закона Саратовской области от 06.12.2012г. № 186-ЗСО удовлетворению не подлежит.

Руководствуясь ст.ст. 194-199, 253 ГПК РФ, суд

решил:

В удовлетворении заявления Прохоровой Валентины Семеновны к Саратовской областной Думе о признании недействующим в части Закона Саратовской области № 372-ЗСО от 26 декабря 2008 года «О мерах социальной поддержки отдельных категорий граждан в Саратовской области» в редакции Закона области от 06 декабря 2012 г. № 186-ЗСО, - отказать.

Решение может быть обжаловано и на него может быть принесено представление прокурором в Верховный Суд Российской Федерации в течение одного месяца со дня принятия решения судом в окончательной форме через Саратовский областной суд.

Председательствующий

судья-

________________________________________________________________________________________________

Мотивированное решение на 8 страницах

Изготовлено 23 апреля 2013 года

Председательствующий судья- Н.А.Макарова