Р Е Ш Е Н И Е
ИМЕНЕМ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ДД.ММ.ГГГГ Самарский областной суд
в составе:
председательствующего Шабаевой Е.И.,
при секретаре Филатовой К.П.,
с участием прокурора Аксенова С.В.,
рассмотрев гражданское дело по заявлениям прокурора Самарской области о признании противоречащими законодательству и недействующими отдельных положений Закона Самарской области от 01.11.2007 № 115-ГД «Об административных правонарушениях на территории Самарской области»,
У С Т А Н О В И Л:
Прокурор Самарской области обратился в суд с заявлением о признании противоречащим федеральному законодательству и недействующими со дня вступления решения суда в законную силу статей 2.3, 2.4, 2.5, 2.6, 2.1.1, 2.8, 2.9, 2.10, 4.6, 4.7, 4.8, 4.10, 4.19, 6.4, 8.1, 8.2, 8.3, 8.4, 10.5, пунктов 2-8 статьи 11.2 Закона Самарской области от 23.10.2007 № 115-ГД «Об административных правонарушениях на территории Самарской области».
Свои требования о противоречии названных норм действующему законодательству прокурор обосновывает тем, что данное правовое регулирование было установлено законодателем субъекта с превышением компетенции в области законодательства об административных правонарушениях.
В судебном заседании прокурор свои требования поддержал в полном объеме.
Представители Самарской Губернской Думы и Губернатора Самарской области просили в удовлетворении заявления отказать, ссылаясь на то, что Закон был принят Самарской Губернской Думой в пределах компетенции, определенной действующим законодательством, при этом противоречий федеральному законодательству не имеется.
Суд, выслушав стороны, изучив материалы дела, приходит к выводу о частичном удовлетворении требований, при этом суд исходит из следующего.
В соответствии со статьей 251 ГПК РФ гражданин, организация, считающие, что принятым и опубликованным в установленном порядке нормативным правовым актом органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица нарушаются их права и свободы, гарантированные Конституцией Российской Федерации, законами и другими нормативными правовыми актами, а также прокурор в пределах своей компетенции вправе обратиться в суд с заявлением о признании этого акта противоречащим закону полностью или в части.
В соответствии с Конституцией Российской Федерации вопросы административного законодательства отнесены к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (пункт «к» части 1 статьи 72). По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов не могут противоречить федеральным законам. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон (части 2 и 5 статьи 76).
Принципы разграничения предметов ведения и полномочий в области законодательства об административных правонарушениях установлены Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях.
В силу части 1 статьи 1.3 КоАП РФ к ведению Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях относится установление:
1) общих положений и принципов законодательства об административных правонарушениях;
2) перечня видов административных наказаний и правил их применения;
3) административной ответственности по вопросам, имеющим федеральное значение, в том числе административной ответственности за нарушение правил и норм, предусмотренных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации;
4) порядка производства по делам об административных правонарушениях, в том числе установление мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях;
5) порядка исполнения постановлений о назначении административных наказаний.
На основании статьи 1.3.1 КоАП РФ субъекты Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях вправе устанавливать путем принятия соответствующих законов административную ответственность за нарушение законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, нормативных правовых актов органов местного самоуправления.
Согласно подпункту 39 части 2 статьи 26.3 Федерального закона от 06.10 1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится решение вопросов установления административной ответственности за нарушение законов и иных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации, нормативных правовых актов органов местного самоуправления, определения подведомственности дел об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации, организации производства по делам об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации.
Таким образом, вопросы установления административной ответственности за нарушение норм и правил, предусмотренных федеральными законами, напрямую отнесены к ведению Российской Федерации. Органы государственной власти субъектов Российской Федерации вправе устанавливать административную ответственность за нарушение норм и правил, предусмотренных актами указанных публично-правовых образований.
В ходе разбирательства по настоящему делу судом установлено, что 23 октября 2007 года Самарской Губернской Думой принят закон Самарской области № 115-ГД «Об административных правонарушениях на территории Самарской области», который был опубликован в издании «Волжская коммуна» 07.11.2007. В период действия закона Самарской Губернской Думой в него вносились изменения, которые также публиковались в соответствии с требованиями закона.
Учитывая перечисленные выше нормы действующего законодательства, данный закон был принят Самарской Губернской Думой в пределах полномочий, предоставленных законодательством.
В соответствии со статьей 1.1 Закона Самарской области от 01.11.2007 № 115-ГД административная ответственность за административные правонарушения на территории Самарской области наступает в соответствии с федеральным законодательством и настоящим Законом.
Статьей 1.2 названного регионального Закона закреплено, что настоящий Закон определяет виды административных правонарушений на территории Самарской области, не предусмотренные федеральным законодательством, устанавливает административную ответственность за их совершение, определяет органы, уполномоченные рассматривать дела об административных правонарушениях, предусмотренных настоящим Законом, а также регулирует иные вопросы, отнесенные федеральным законодательством к компетенции субъектов Российской Федерации.
В ходе судебного разбирательства по настоящему делу, суд пришел к выводу об удовлетворении требований прокурора в части следующих положений оспариваемого закона, которые были приняты законодателем Самарской области с превышением предоставленных федеральным законодательством полномочий.
Статьями 2.3, 2.4 Закона Самарской области установлена административная ответственность за изготовление и (или) хранение с целью продажи, продажу спиртных напитков домашней выработки (статья 2.3) и за изготовление и (или) хранение с целью продажи, продажу вина домашней выработки (статья 2.4).
Производство и оборот этилового спирта, алкогольной продукции в Российской Федерации регулируются Федеральным законом РФ от 22.11.1995 № 171 –ФЗ «О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции и об ограничении потребления (распития) алкогольной продукции».
Исходя из системного анализа предписаний статьи 1, подпункта 16 статьи 2, статьи 6, статьи 16, пунктов 1, 2, 3 статьи 26 Федерального закона от № 171-ФЗ прямо следует, что установление административной ответственности по этому вопросу относится к полномочиям федерального законодателя.
Действие этого Федерального закона распространяется на отношения, участниками которых являются юридические лица (организации) независимо от их организационно-правовых форм и форм собственности, отвечающие требованиям, установленным настоящим Федеральным законом, а также граждане, занимающиеся предпринимательской деятельностью по розничной продаже спиртосодержащей продукции.
Законодательство о государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции состоит из настоящего Федерального закона, иных федеральных законов и нормативных правовых актов Российской Федерации, а также принимаемых в соответствии с ними законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.
Обязательные к исполнению всеми субъектами правоотношений, требования к производству и обороту этилового спирта, алкогольной продукции и оборота этилового спирта, в том числе и к осуществлению розничной продажи, урегулированы настоящим Законом.
Запреты в области производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции установлены статьей 26 названного Федерального закона. В частности, положениями этой статьи прямо запрещена розничная продажа алкогольной продукции с нарушением требований статьи 16 настоящего Федерального закона; розничная продажа этилового спирта, питьевого этилового спирта, за исключением случая, предусмотренного пунктом 4 статьи 16 настоящего Федерального закона; а также нарушение установленных законом правил розничной продажи алкогольной продукции.
Поэтому федеральный законодатель, предоставляя субъекту Российской Федерации право ограничивать время розничной продажи алкогольной продукции с содержанием этилового спирта более 15 процентов объема готовой продукции, вместе с тем настоящим Федеральным законом возлагает на субъектов, осуществляющих розничную продажу такого рода алкогольной продукции обязанность соблюдать правила розничной продажи алкогольной продукции, что и обусловило особенности правового регулирования административной ответственности: юридические лица, должностные лица и граждане, нарушающие требования настоящего Федерального закона, несут ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации.
Таким образом, законодатель Самарской области не вправе устанавливать в данном случае административную ответственность для физических лиц, поскольку вопрос регулирования оборота алкогольной продукции не относится к ее компетенции.
Статьями 2.5, 2.6 Закона Самарской области установлена административная ответственность за допущение родителями (лицами, их заменяющими) или лицами, осуществляющими мероприятия с участием детей, а равно юридическими лицами или гражданами, осуществляющими предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, нахождения детей, не достигших возраста восемнадцати лет, в местах, нахождение детей в которых не допускается в соответствии с законами Самарской области и нормативными правовыми актами представительных органов муниципальных образований (статья 2.5), а также за допущение родителями (лицами, их заменяющими) или лицами, осуществляющими мероприятия с участием детей, а равно юридическими лицами или гражданами, осуществляющими предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, нахождения детей, не достигших возраста шестнадцати лет, в ночное время без соответствующего сопровождения в общественных местах, в которых нахождение детей не допускается в ночное время без сопровождения родителей (лиц, их заменяющих), а также лиц, осуществляющих мероприятия с участием детей (статья 2.6).
Вопросы защиты семьи, материнства, отцовства и детства, административное и административно-процессуальное законодательство пунктами «ж» и «к» части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации отнесены к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
В соответствии со статьей 63 Семейного кодекса РФ родители несут ответственность за воспитание и развитие своих детей. Они обязаны заботиться о здоровье, физическом, психическом, духовном и нравственном развитии своих детей.
Федеральным законом от 24 июля 1998 года № 124-ФЗ «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации» установлены основные гарантии прав и законных интересов ребенка, предусмотренных Конституцией Российской Федерации, в целях создания правовых, социально-экономических условий для их реализации, в этом Законе также содержится предписание об обязанности родителей (лиц, их заменяющих) заботиться о здоровье, физическом, психическом, духовном и нравственном развитии своих детей (пункт 2 статьи 14.1).
Пунктом 3 статьи 14.1 Федерального закона №124-ФЗ субъектам Российской Федерации предоставляется право региональными законами в целях предупреждения причинения вреда здоровью детей, их физическому, интеллектуальному, психическому, духовному и нравственному развитию устанавливать меры по недопущению нахождения детей (лиц, не достигших возраста 18 лет) на объектах (на территориях, в помещениях) юридических лиц или граждан, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, которые предназначены для реализации товаров только сексуального характера, в пивных ресторанах, винных барах, пивных барах, рюмочных, в других местах, которые предназначены для реализации только алкогольной продукции, пива и напитков, изготавливаемых на его основе, и в иных местах, нахождение в которых может причинить вред здоровью детей, их физическому, интеллектуальному, психическому, духовному и нравственному развитию, а также меры по недопущению нахождения детей (лиц, не достигших возраста 18 лет) в ночное время в общественных местах, в том числе на улицах, стадионах, в парках, скверах, транспортных средствах общего пользования, на объектах (на территориях, в помещениях) юридических лиц или граждан, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, которые предназначены для обеспечения доступа к сети Интернет, а также для реализации услуг в сфере торговли и общественного питания (организациях или пунктах), для развлечений, досуга, где в установленном законом порядке предусмотрена розничная продажа алкогольной продукции, пива и напитков, изготавливаемых на его основе, и в иных общественных местах без сопровождения родителей (лиц, их заменяющих) или лиц, осуществляющих мероприятия с участием детей.
Между тем, как следует из диспозиции статей 2.5 и 2.6 регионального закона, законодатель Самарской области установил административную ответственность за неисполнение перечисленных в федеральной правовой норме мер, которые по своей юридической природе являются мерами по содействию физическому, интеллектуальному, психическому, духовному и нравственному развитию детей, а это является обязанностью родителей, возложенной на них федеральным законодателем, следовательно, и привлечение к административной ответственности за несоблюдение либо ненадлежащее выполнение этой обязанности может иметь место исключительно на основании федерального закона.
Часть 1 статьи 5.35 КоАП РФ устанавливает ответственность родителей и законных представителей несовершеннолетних за неисполнение или ненадлежащее исполнение обязанностей по содержанию, воспитанию, обучению, защите прав и интересов несовершеннолетних.
Таким образом, предусмотренные оспариваемыми статьями 2.5 и 2.6 деяния подпадают под действие части 1 статьи 5.35 КоАП РФ.
Доводы представителей Самарской Губернской Думы и Губернатора Самарской области о том, что пунктом 8 статьи 14.1 Федерального закона №124-ФЗ предусмотрено право субъекта Российской Федерации устанавливать административную ответственность за несоблюдение требований к обеспечению родителями (лицами, их заменяющими), лицами, осуществляющими мероприятия с участием детей, а также юридическими лицами или гражданами, осуществляющими предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, мер по содействию физическому, интеллектуальному, психическому, духовному и нравственному развитию детей и по предупреждению причинения им вреда, не могут свидетельствовать о наличии полномочий у регионального законодателя право устанавливать ответственность, о которой идет речь в оспариваемых нормах, поскольку это право субъекта Российской Федерации абсолютным не является, его осуществление обусловлено особенностями принципа разграничения нормотворческой компетенции Российской Федерации и субъекта Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях и не означает полномочие установить региональным законом административную ответственность за неисполнение обязанностей, предусмотренных федеральным законодательством, так как это является прерогативой федерального законодателя.
Статьей 2.1.1 закона Самарской области № 115-ГД установлена административная ответственность за выбрасывание мусора или иных предметов из окон жилых и нежилых помещений.
Фактически, названная норма, оспариваемая прокурором, устанавливает ответственность за нарушение санитарно-эпидемиологических и экологических требований, что выходит за рамки полномочий субъекта Российской Федерации, поскольку как само установление экологических и санитарно-эпидемиологических правил и стандартов, в том числе при обращении с отходами производства и потребления, так и административная ответственность за их несоблюдение, установлены федеральным законодательством. В частности, статьей 8.2 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях предусмотрена ответственность за несоблюдение экологических и санитарно-эпидемиологических требований при обращении с отходами производства и потребления. Деятельность по сбору, накоплению, использованию, транспортированию отходов, в том числе на территории муниципальных образований, а также запрет на сброс отходов производства и потребления урегулированы Федеральным законом № 7-ФЗ от 10 января 2002 г. «Об охране окружающей среды» (в частности статьей 51), Федеральным законом от 24 июня 1998 г. № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления», что исключает принятие аналогичных норм субъектом Российской Федерации.
Также в соответствии со статьей 22 Федерального закона от 30 марта 1999 г. № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» отходы производства и потребления подлежат сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке, хранению и захоронению, условия и способы которых должны быть безопасными для здоровья населения и среды обитания и которые должны осуществляться в соответствии с санитарными правилами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.
В соответствии со статьями 10, 11 и 39 Федерального закона № 52-ФЗ граждане, индивидуальные предприниматели, юридические лица обязаны выполнять требования санитарного законодательства, в том числе не осуществлять действия, влекущие за собой нарушение прав других граждан на охрану здоровья и благоприятную среду обитания.
За неисполнение или ненадлежащее исполнение законодательства Российской Федерации в области обращения с отходами, за нарушение санитарного законодательства граждане, юридические лица привлекаются к ответственности в соответствии с законодательством Российской Федерации (статья 28 Федерального закона от 24.06.1998 № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления», статья 55 Федерального закона от 30.03.1999 № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения»).
Ответственность за нарушения в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, а именно за нарушение санитарных норм и правил, установлена статьей 6.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.
Статьей 2.10 оспариваемого закона Самарской области установлена административная ответственность за создание угрозы общественной безопасности путем выгула собак без поводка на улицах, площадях, стадионах, в скверах, парках и иных общественных местах, за исключением случаев, предусмотренных Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях.
В судебном заседании представители Самарской Губернской Думы пояснили, что региональный законодатель заложил в предмет административного правонарушения, предусмотренного статьей 2.10, - создание угрозы для жизни, здоровья людей и их имущества. Целью установления рассматриваемой нормы является защита человека не от болезней, носителями которых могут быть собаки, а от причинения ими физического вреда человеку.
Таким образом, региональным законодателем заложено, что предметом правонарушения являются жизнь, здоровье людей и их имущество, т.о. оспариваемая норма регулирует правоотношения в сфере общественной безопасности и охраны собственности, т.е. объект административных правонарушений, оспариваемых прокурором норм, составляет группа общественных отношений, касающихся поступков и правил поведения людей в общественных местах, что урегулировано федеральным законодательством. Административная ответственность за нарушение такого рода правил регламентирована нормами Кодекса Российской Федерации об административных правонарушений и Уголовного кодекса Российской Федерации.
Прокурор свои доводы о признании незаконными указанной статьи 2.10 Закона Самарской области обосновывает тем, что, по его мнению, в данной норме устанавливается административная ответственность за нарушения в сфере правоотношений, урегулированных Федеральными законами от 30.03.1999 № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения», от 14.05.1993 № 4979-1 «О ветеринарии», иными нормативными правовыми актами, устанавливающими санитарные правила и нормы.
В таком случае усматривается, что оспариваемая статья 2.10 регионального закона не соответствует требованиям определенности, ясности правовой нормы и ее согласованности с системой действующего правового регулирования, вытекающего из конституционного принципа равенства всех перед законом (часть 1 статьи 19 Конституции Российской Федерации), поскольку такое равенство может быть обеспечено лишь при условии единообразного понимания и применения правовой нормы, что является самостоятельным основанием для признания оспариваемой статьи 2.10 противоречащей действующему законодательству и недействующей.
По тем же основаниям суд считает подлежат удовлетворению требования прокурора о признании незаконными и противоречащими действующему законодательству оспариваемых прокурором нормы регионального закона, которыми установлена административная ответственность: за самовольное вскрытие люков на колодцах, камерах, решеток вентиляционных шахт (киосков), защитных оголовков, ворот, дверей, запорных и защитных устройств на инженерных сооружениях (ст. 4.6); самовольное проникновение в инженерные сооружения (ст. 4.7); самовольное проникновение в инженерные сооружения, повлекшее вскрытие люков на колодцах, камерах, решеток вентиляционных шахт (киосков), защитных оголовков, ворот, дверей, запорных и защитных устройств в этих инженерных сооружениях (ст. 4.8); самовольное закрытие или открытие запорно-регулирующих устройств на трубопроводах водопроводной или канализационной сети (ст. 4.10).
В данном случае объектом административно-правового регулирования является жилищно-коммунальная сфера, которая представляет собой крупную, разветвленную и сложную область хозяйствования, включающую в себя не только жилищный фонд, но и коммунальное хозяйство по обеспечению жилищного фонда электроэнергией, газом, водой, теплом, созданием надлежащих санитарно-гигиенических и эстетических условий для проживания. Комплексная структура жилищно-коммунальной сферы повлекла за собой сложную и многообразную структуру законодательства, регулирующего правила, требования, нормативы и стандарты в рассматриваемой сфере.
Например, доступ к объектам жилищно-коммунального хозяйства имеют уполномоченные на то лица специализированных организаций, при этом их действия регламентированы действующими на территории всей Российской Федерации нормативными актами по эксплуатации водопроводно-канализационного хозяйства, технической эксплуатации электрических станций и сетей РФ, тепловых энергоустановок и т.д., где четко определены их права и обязанности (постановление Министерства труда и социального развития Российской Федерации от 16.08.2002 № 61 об утверждении межотраслевых Правил по охране труда при эксплуатации водопроводно-канализационного хозяйства; приказы Министерства энергетики Российской Федерации от 19.06.2003 № 229 и от 24.03.2003 № 115, которыми утверждены Правила технической эксплуатации электрических станций и сетей Российской Федерации, а также Правила технической эксплуатации тепловых энергоустановок, которые действуют на всей территории Российской Федерации; постановление Правительства Российской Федерации от 25.04.2012 № 390 «О противопожарном режиме», которым утверждены Правила противопожарного режима в Российской Федерации; приказы Ростехнадзора от 12.03.2013 № 101 и от 21.11.2013 № 560, которыми утверждены Федеральные нормы и правила в области промышленной безопасности «Правила безопасности в нефтяной и газовой промышленности»; приказ Минтруда Российской Федерации от 06.05.2002 № 33, которым утверждены межотраслевые правила по охране труда при эксплуатации нефтебаз, складов ГСМ, стационарных и передвижных автозаправочных станций).
Анализ действующего федерального законодательства приводит к выводу, что на сегодняшний день большинство отношений в жилищно-коммунальной сфере урегулировано именно на уровне отраслевых федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, за нарушение которых КоАП РФ и устанавливает административную ответственность.
Квалификация административных правонарушений, предусмотренных статьям 4.6, 4.7, 4.8, 4.10 также не исключается и по статьям 8.15, 9.10 и 19.1 КоАП РФ.
Кроме того, само изложение оспариваемых в данном случае норм регионального закона не позволяет сделать однозначный вывод о том, что представляет объективную и субъективную сторону данных правонарушений, данное обстоятельство говорит о том что данные нормы не соответствует требованиям определенности, ясности.
Статьей 4.19 Закона установлена административная ответственность за самовольный выгон и выпас животных (крупный рогатый скот, мелкий рогатый скот, свиньи, лошади) и птиц на территориях общего пользования.
Суд соглашается с доводами прокурора о том, что в данном случае субъектом РФ превышены нормотворческие полномочия в сфере законодательства об административных правонарушениях при установлении административной ответственности за несоблюдение правил содержания сельскохозяйственных животных и птиц.
Общие требования, предъявляемые к содержанию, кормлению, водопою животных, их перевозке или перегону, содержатся в Федеральном законе «О ветеринарии», в частности в статье 13.
Кроме того, объектом правонарушения в данном случае являются общественные отношения, связанные с несоблюдением санитарно-эпидемиологических мер, направленных на устранение или уменьшение вредного воздействия на человека факторов среды обитания, предотвращение возникновения и распространения инфекционных заболеваний, возможности передачи болезни от животного к здоровому человеку, которые урегулированы Федеральным законом от 30.03.1999 года № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения и целым рядом санитарно-эпидемиологических правил и норм: санитарно-эпидемиологическими правилами и нормативами «Профилактика паразитарных болезней на территории Российской Федерации. СанПиН 3.2.1333-03», введенными в действие постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 30 мая 2003 года N 105; санитарно-эпидемиологическими правилами СП 3.1.7.2627-10 «Профилактика бешенства среди людей», утвержденными постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 6 мая 2010 г. N 54; санитарно-эпидемиологическими правилами СП 3.1.7.2835-11 «Профилактика лептоспирозной инфекции у людей», утвержденными постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 26 января 2011 года N 6; правилами содержания собак и кошек в городах и других населенных пунктах РСФСР, утвержденными Министром жилищно-коммунального хозяйства РСФСР 12 июня 1981 года, Министром сельского хозяйства РСФСР 24 июня 1981 года, Минздравом РСФСР 24 июня 1981 года, заместителем Министра юстиции РСФСР 3 июля 1981 года, заместителем Председателя Правления Роспотребсоюза 29 июня 1981 года.
В соответствии со статьей 23 Федерального закона «О ветеринарии» должностные лица и граждане, виновные в нарушении ветеринарного законодательства Российской Федерации, несут административную ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации. В настоящее время в КоАП РФ имеются специальные нормы, по которым возможна квалификация административного правонарушения, связанного с нарушением правил содержания животных, а именно ст. ст. 6.3, 6.4, 7.17, 8.26, 8.39, 10.6 КоАП РФ.
Статьями 8.1, 8.2, 8.3, 8.4 Закона установлена административная ответственность за уничтожение посевов сельскохозяйственных растений (ст.8.1); повреждение посевов сельскохозяйственных растений (ст. 8.2); потраву скотом или птицей посевов сельскохозяйственных растений, стогов (ст. 8.3); порчу или уничтожение собранного и неубранного урожая сельскохозяйственных культур (ст. 8.4). В каждой из перечисленных статей указано «кроме действий, предусмотренных статьей 7.17 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях».
Объектами правонарушений, предусмотренных перечисленными нормами Закона Самарской области, является собственность землепользователей, и они направлена на защиту их прав.
Вопросы защиты прав собственности урегулированы Российской Федерацией, в частности, путем установления административной ответственности за уничтожение или повреждение чужого имущества в статье 7.17 КоАП РФ и уголовной ответственности в статье 167 УК РФ.
В данном случае Самарской Губернской Думой также были превышены нормотворческие полномочия.
Статьей 10.5 Закона определена административная ответственность за неисполнение законных требований и запросов должностных лиц контрольно-счетных органов муниципальных образований в Самарской области, воспрепятствование осуществлению этими должностными лицами возложенных на них полномочий, непредставление или несвоевременное представление в контрольно-счетные органы муниципальных образований в Самарской области по их запросам информации, документов и материалов, необходимых для проведения контрольных и экспертно-аналитических мероприятий, в том числе представление информации, документов и материалов не в полном объеме или представление недостоверных информации, документов и материалов, а также неисполнение или ненадлежащее исполнение в установленный срок представлений или предписаний контрольно-счетных органов муниципальных образований в Самарской области, кроме действий, предусмотренных статьей 19.4 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.
Данное положение принято субъектом РФ также с превышением полномочий, поскольку ответственность за перечисленные нарушения установлена федеральным законодательством.
Так, в части 3 статьи 266.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации установлено, что непредставление или несвоевременное представление объектами контроля в органы государственного (муниципального) финансового контроля по их запросам информации, документов и материалов, необходимых для осуществления их полномочий по государственному (муниципальному) финансовому контролю, а равно их представление не в полном объеме или представление недостоверных информации, документов и материалов влечет за собой ответственность, установленную законодательством Российской Федерации.
В силу статьи 265 Бюджетного кодекса РФ контрольно-счетные органы муниципальных образований в Самарской области являются органами государственного (муниципального) финансового контроля.
Административная ответственность за неповиновение законному распоряжению или требованию должностных лиц органов, осуществляющих контрольно-надзорные функции, а также воспрепятствование осуществлению ими возложенных на них полномочий, установлена в статье 19.4 КоАП РФ, кроме того, непредставление информации по запросу должностных лиц контрольно-счетных органов образует состав административного правонарушения, предусмотренного статьей 19.7 КоАП РФ.
Таким образом, вопрос об административной ответственности в данном случае урегулирован на федеральном уровне.
Прокурором также оспариваются положения статьи 11.2 Закона Самарской области от 01.11.2007 № 115-ГД «Об административных правонарушениях на территории Самарской области» - подпункты со 2 по 8 части 1, в соответствии с которыми правом составления протоколов за совершение правонарушений, предусмотренных статьями 2.1 - 2.10, наделены старшие участковые уполномоченные полиции, участковые уполномоченные полиции, сотрудники подразделений патрульно-постовой службы полиции, сотрудники Государственной инспекции безопасности дорожного движения, сотрудники подразделений по исполнению административного законодательства полиции, сотрудники дежурных частей (дежурных смен дежурных частей), сотрудники подразделений по делам несовершеннолетних полиции, сотрудники полиции подразделений вневедомственной охраны при органах внутренних дел.
В соответствии с частью 6 статьи 22.2, частью 2 статьи 22.2 и статьей 28.3 КоАП РФ дела об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъекта Российской Федерации, рассматриваются, соответственно и составляются протоколы об административных правонарушениях уполномоченными органами исполнительной власти субъекта РФ, а также учреждениями, их должностными лицами, находящимися в ведении субъекта РФ.
В соответствии со статьей 4 Федерального закона от 07.02.2011 года№ 3-ФЗ «О полиции», статьи 1 Федерального закона от 30.11.2011 года № 342-ФЗ «О службе в органах внутренних дел РФ» полиция является составной частью единой централизованной системы федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел и не входит в систему органов исполнительной власти субъекта РФ.
Поэтому, наделение региональным законодателем должностных лиц органов внутренних дела, полиции, подразделений ДПС и ГИБДД, полномочиями по составлению протоколов об административных правонарушений, предусмотренных законом субъекта РФ, невозможно, поскольку в таком случае субъект РФ превышает свои полномочия.
В связи с этим пункты 2 - 8 статьи 11.2 Закона Самарской области № 115-ГД противоречат требованиям федерального законодательства.
Учитывая, что оспариваемые прокурором положения статей 2.3, 2.4, 2.5, 2.6, 2.1.1, 2.10, 4.6, 4.7, 4.8, 4.10, 4.19, 8.1, 8.2, 8.3, 8.4, 10.5, подпункты 2-8 части 1 статьи 11.2 Закона Самарской области № 115-ГД противоречат федеральному закону, имеющему большую юридическую силу, в соответствии со ст.253 ГПК РФ имеются основания для признания в этой части нормативного правового акта недействующим с момента вступления решения суда в законную силу.
В части заявленных прокурором требований о признании противоречащими действующему законодательству и недействующими статей 2.8, 2.9 и 6.4 Закона Самарской области № 115-ГД, суд приходит к выводу о том, что они не подлежат удовлетворению по следующим основаниям.
Статьями 2.8, 2.9 оспариваемого Закона Самарской области установлена административная ответственность за публичные действия, направленные на пропаганду трансгендерности среди несовершеннолетних и публичные действия, направленные на пропаганду педофилии.
Основные гарантии прав и законных интересов ребенка, предусмотренные Конституцией Российской Федерации, в целях создания правовых, социально-экономических условий для реализации прав и законных интересов ребенка установлены Федеральным законом от 24 июля 1998 г. N 124-ФЗ "Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации".
Полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации на осуществление гарантий прав ребенка в Российской Федерации определены в пункте 2 статьи 5 названного Закона, к ним, в частности, отнесена реализация государственной политики в интересах детей.
Оспариваемые статьи введены законодательным органом Самарской области в целях защиты прав детей, а также предупреждения причинения вреда их здоровью, физическому, интеллектуальному, психическому, духовному и нравственному развитию.
Федеральный законодатель отнес к информации, причиняющей вред здоровью и развитию детей, и информацию, отрицающую семейные ценности, к которой, в частности, может быть отнесена и информация о преимуществах трансгендерности и педофилии по сравнению с традиционными семейными отношениями.
Ссылка прокурора на то, что административная ответственность за пропаганду нетрадиционных сексуальных отношений среди несовершеннолетних предусмотрена статьей 6.21 КоАП РФ, в связи с чем, квалификация правонарушения, сформулированная в оспариваемых статьях 2.8 и 2.9, не исключается по статье 6.21 КоАП РФ, не может быть принята во внимание.
Поскольку, в статье 6.21 КоАП РФ установлена административная ответственность за пропаганду нетрадиционных сексуальных отношений среди несовершеннолетних, понятие же «трансгендерности» и «педофилии» не связано с понятием «нетрадиционные сексуальные отношения», что, в частности следует из Постановления Конституционного Суда РФ от 23.09.2014 года № 24-П.
Не могут быть приняты во внимание и доводы прокурора о противоречии статьи 2.9 регионального закона статьям 242 и 242.1 УК РФ, так как объективную сторону статей 242 и 242.1 УК РФ составляют иные действия.
Таким образом, законодатель субъекта РФ в пределах своей компетенции принял названные положения в целях обеспечения защиты прав и законных интересов детей путем установления мер по недопущению публичных действий, направленных на пропаганду трансгендерности и педофилии среди несовершеннолетних.
Оспариваемой прокурором статьей 6.4 регионального закона установлена административная ответственность за нарушение упрощенного порядка предоставления торговых мест на розничном рынке.
В данном случае суд пришел к выводу о том, что у законодателя Самарской области имелись полномочия для установления такой ответственности. В соответствии с частью 5 статьи 16 Федерального закона от 30.12.2006 года № 271-ФЗ «О розничных рынках и о внесении изменений в Трудовой кодекс РФ» упрощенный порядок предоставления торговых мест на сельскохозяйственном рынке устанавливается органом государственной власти субъекта РФ.
В статье 5 Закона Самарской области от 31.05.2007 года № 41-ГД «Об организации розничных рынков на территории Самарской области» установлено, что упрощенный порядок предоставления торговых мест на сельскохозяйственном рынке, сельскохозяйственном кооперативном рынке устанавливается органом исполнительной власти Самарской области, осуществляющим управление в сфере экономического развития и торговли на территории Самарской области.
Во исполнение данных требований приказом министерства экономического развития, инвестиций и торговли Самарской области от 01.06.2007 года № 27 «О реализации Закона Самарской области «Об организации розничных рынков на территории Самарской области» утвержден упрощенный порядок предоставления торговых мест на сельскохозяйственном рынке и сельскохозяйственном кооперативном рынке.
Именно за нарушение такого порядка установлена административная ответственность в статье 6.4, что согласуется также с положениями подпункта 39 части 2 статьи 26.3 Федерального закона № 184-ФЗ.
Кроме того, следует отметить, что в соответствии с примечанием к статье 14.34 КоАП РФ, на которую ссылается прокурор, полагая, что диспозиция статьи 6.4 Закона Самарской области подпадает под указанную норму КоАП РФ, административная ответственность, установленная указанной статьей КоАП РФ, не применяется за нарушение установленного органом государственной власти субъекта РФ упрощенного порядка предоставления торговых мест на розничном рынке.
Руководствуясь ст.ст.194-198, 253 ГПК РФ, суд
Р Е Ш И Л :
Требования прокурора Самарской области удовлетворить частично.
Признать противоречащими закону и недействующими с момента вступления в законную силу решения суда следующие положения закона Самарской области от 01.11.2007 № 115-ГД «Об административных правонарушениях на территории Самарской области»: статьи 2.3, 2.4, 2.5, 2.6, 2.1.1, 2.10, 4.6, 4.7, 4.8, 4.10, 4.19, 8.1, 8.2, 8.3, 8.4, 10.5, подпункты 2- 8 части 1 статьи 11.2.
В удовлетворении остальных требований - отказать.
Решение может быть обжаловано в течение одного месяца со дня принятия решения в окончательной форме в Верховный Суд Российской Федерации.
Председательствующий:
