РЕШЕНИЕ ИМЕНЕМ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ 08 октября 2020 года г. Самара Самарский областной суд в составе: председательствующего судьи Ласковской С.Н., при секретаре судебного заседания Шуваркиной Т.П., с участием: представителя административного истца прокуратуры Самарской области Галкиной А.Н., представителя административного ответчика Самарской Губернской Думы Трошиной М.В., представителя заинтересованного лица Губернатора Самарской области Филиппова С.С., представителя заинтересованного лица Управления Министерства юстиции Российской Федерации по Самарской области Черемисиной М.Н., рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело №3а-1499/2020 по административному исковому заявлению заместителя прокурора Самарской области к Самарской Губернской Думе о признании недействующим в части Закона Самарской области от 07.02.2003 г. №4-ГД «О статусе депутата Самарской Губернской Думы», у с т а н о в и л: 28 января 2003 года Самарской Губернской Думой принят и 7 февраля 2003 года подписан Губернатором Закон Самарской области № 4-ГД «О статусе депутата Самарской Губернской Думы». Указанный Закон Самарской области № 4-ГД был опубликован в газете «Волжская коммуна» от 12.02.2003 и вступил в законную силу с 25.07.2003. В преамбуле Закона Самарской области № 4-ГД установлено, что он определяет права и обязанности депутата Самарской Губернской Думы и устанавливает условия и гарантии осуществления депутатской деятельности. Законом Самарской области № 85-ГД от 08.07.2019, опубликованным в газете «Волжская коммуна», № 100(30683), 12.07.2019, внесены изменения в Закон Самарской области № 4-ГД. Так, часть 2 статьи 11 указанного Закона изложена в следующей редакции: государственный орган Самарской области, орган местного самоуправления муниципального образования в Самарской области, руководители и (или) должностные лица организаций, полностью или частично финансируемых за счет средств областного бюджета, местного бюджета, либо имеющих льготы по уплате региональных и местных налогов и обязательных платежей, либо имеющих в качестве учредителей органы государственной власти Самарской области, государственные органы Самарской области, органы местного самоуправления муниципальных образований в Самарской области, к которым обратился депутат Думы по вопросам, связанным с его депутатской деятельностью, должны безотлагательно, но не позднее пяти рабочих дней со дня регистрации обращения депутата Думы, дать ответ на его обращение или представить запрашиваемые им документы, сведения, если обращение депутата Думы не требует дополнительного изучения поставленных в нем вопросов либо проведения соответствующей проверки. Часть 1 статьи 14 указанного выше Закона изложена в следующей редакции: по вопросам своей депутатской деятельности депутат Думы пользуется правом безотлагательного приема должностным лицом государственного органа Самарской области, органа местного самоуправления муниципального образования в Самарской области, руководителями, должностными лицами организаций, полностью или частично финансируемых за счет средств областного бюджета, местного бюджета, либо имеющих льготы по уплате региональных и местных налогов и обязательных платежей, либо имеющих в качестве учредителей органы государственной власти Самарской области, государственные органы Самарской области, органы местного самоуправления муниципальных образований в Самарской области. Заместитель прокурора Самарской области обратился в Самарский областной суд с административным исковым заявлением о признании недействующими части 2 статьи 11 и части 1 статьи 14 Закона Самарской области от 7 февраля 2003 года № 4-ГД «О статусе депутата Самарской Губернской Думы» (в редакции закона Самарской области от 08 июля 2019 года №85-ГД), поскольку полагает, что данные нормы противоречат федеральному законодательству в связи с чем подлежат отмене. Обосновывая свои требования, прокурор ссылается на противоречие данной нормы регионального закона: части 1 статьи 3 и части 1 статьи 13 Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», в соответствии с которыми законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации и предметам совместного ведения; части 2 статьи 1 Гражданского кодекса Российской Федерации, согласно которой граждане (физические лица) и юридические лица приобретают и осуществляют свои гражданские права своей волей и в своем интересе. Они свободны в установлении своих прав и обязанностей на основе договора и в определении любых не противоречащих законодательству условий договора. Гражданские права могут быть ограничены на основании федерального закона и только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства; частям 1 и 2 статьи 49 Гражданского кодекса Российской Федерации, которыми установлено, что юридическое лицо может иметь гражданские права, соответствующие целям деятельности, предусмотренным в его учредительном документе, нести связанные с этой деятельностью обязанности, и может быть ограничено в правах лишь в случаях и в порядке, предусмотренных законом. Решение об ограничении прав может быть оспорено юридическим лицом в суде. По мнению прокурора, устанавливая условия и гарантии осуществления депутатской деятельности и возлагая на руководителей и (или) должностных лиц организаций независимо от форм собственности указанные обязанности, региональный законодатель вышел за пределы предоставленных полномочий, поскольку регулирование деятельности юридических лиц, не подведомственных органам государственной власти Самарской области, в том числе по рассмотрению обращений выборных должностных лиц по первоочередному приему, является прерогативой федерального законодателя. По аналогичным основаниям решением Самарского областного суда от 03 сентября 2018 г. по иску заместителя прокурора области, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Верховного суда Российской Федерации от 06 февраля 2019 г. признаны недействующими отдельные положения Закона Самарской области от 7 февраля 2003 года № 4-ГД «О статусе депутата Самарской Губернской Думы», устанавливающие обязанность для руководителей и (или) должностных лиц организаций, расположенных на территории Самарской области, в установленные сроки предоставить запрошенную депутатом Самарской области информацию, сведения и документы на запрос или ответ на их обращение, безотлагательно принять депутата Самарской Губернской Думы. Таким образом, изменения, внесенные Законом Самарской области от 08 июля 2019 года №85-ГД, направлены на исполнение вышеуказанного судебного акта, но не отвечают требованиям законодательства по тем же основаниям. В связи с чем, заместитель прокурора Самарской области просит признать недействующими со дня вступления решения суда в законную силу часть 2 статьи 11 в части слов «руководители и (или) должностные лица организаций, полностью или частично финансируемых за счет средств областного бюджета, местного бюджета, либо имеющих льготы по уплате региональных и местных налогов и обязательных платежей, либо имеющих в качестве учредителей органы государственной власти Самарской области, государственные органы Самарской области, органы местного самоуправления муниципальных образований в Самарской области»; часть 1 статьи 14 в части слов «руководителями, должностными лицами организаций, полностью или частично финансируемых за счет средств областного бюджета, местного бюджета, либо имеющих льготы по уплате региональных и местных налогов и обязательных платежей, либо имеющих в качестве учредителей органы государственной власти Самарской области, государственные органы Самарской области, органы местного самоуправления муниципальных образований в Самарской области» Закона Самарской области от 7 февраля 2003 года № 4-ГД «О статусе депутата Самарской Губернской Думы» (в ред. Закона Самарской области от 08.07.2019 № 85-ГД). В судебном заседании представитель административного истца прокуратуры Самарской области по доверенности Галкина А.Н. заявленные требования поддержала, сославшись на доводы, изложенные выше. Представитель административного ответчика Самарской Губернской Думы по доверенности Трошина М.В. в судебном заседании заявленные административные исковые требования не признала по доводам, изложенным в письменном отзыве, и дополнила, что, Самарская область, как учредитель, во исполнение своих гражданских прав и контрольных полномочий оспариваемым законом только на организации полностью или частично финансируемые за счет средств областного бюджета, местного бюджета, либо имеющих льготы по уплате региональных и местных налогов и обязательных платежей, либо имеющих в качестве учредителей органы государственной власти Самарской области, государственные органы Самарской области, органы местного самоуправления муниципальных образований в Самарской области возложила обязанность обеспечивать депутату Самарской Губернской Думы условия осуществления его полномочий. При этом, пунктом 1 статьи 153 Бюджетного кодекса РФ установлено, что законодательные (представительные) органы рассматривают и утверждают соответствующие бюджеты бюджетной системы РФ и отчеты об их исполнении, осуществляют контроль в ходе рассмотрения отдельных вопросов исполнения соответствующих бюджетов на своих заседаниях, заседаниях комитетов, комиссий, рабочих групп законодательных (представительных) органов, в ходе проводимых законодательными (представительными) органами слушаний и в связи с депутатскими запросами. Таким образом, оспариваемое правовое регулирование осуществлено Самарской Губернской Думой в отношении определенного круга лиц по вопросам, прямо отнесенным федеральным законодателем к ведению субъекта РФ, а именно по вопросам: контроля за соблюдением и исполнением законов Самарской области; контроля за исполнением бюджета Самарской области; контроля за исполнением бюджетов территориальных внебюджетных фондов Самарской области; контроля за соблюдением установленного порядка распоряжения собственностью Самарской области. При этом, в соответствии с пунктом 3.1 статьи 26.3 Федерального закона №184-ФЗ от 06.10.1999 органы государственной власти субъекта Российской Федерации имеют право принимать законы и иные нормативные правовые акты вне зависимости от наличия в федеральных законах положений, устанавливающих указанное право, а также принимают государственные программы субъекта Российской Федерации в соответствии с требованиями бюджетного законодательства Российской Федерации. Оспариваемая формулировка пункта 2 статьи 11 и пункта 1 статьи 14 Закона №4-ГД обусловлена именно положениями Федерального закона №184-ФЗ от 06.10.1999, наделяющего законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации полномочиями по осуществлению контроля за расходованием средств бюджета субъекта Российской Федерации, в том числе в отношении организаций, финансируемых за счет средств соответствующего бюджета, обладающих льготами по уплате региональных и местных налогов и обязательных платежей, а также имеющих в качестве учредителей органы государственной власти, государственные органы соответствующего субъекта Российской Федерации. Изъятие оспариваемых положений из Закона №4-ГД (в редакции Закона №85-ГД) при наличии в рамках действующего, в том числе на региональном уровне, правового поля, сохраняющего право региональных и местных парламентов по осуществлению оспариваемых бюджетных полномочий (посредством направления обращений депутатов к руководителям и должностным лицам вышеперечисленных юридических лиц), не обеспеченного корреспондирующей обязанностью таких лиц по предоставлению соответствующей информации и мерами государственного принуждения в виде публично-правовой ответственности за неисполнение данной обязанности, влечет ситуацию, при которой не может быть осуществлена защита охраняемых законом публичных интересов неопределенного круга лиц (граждан, от имени которых в указанных общественных отношениях выступают депутаты, в том числе коллегиально), что в свою очередь ограничивает установленную Конституцией РФ, Бюджетным кодексом РФ, Федеральным Законом №84-ФЗ, Уставом Самарской области и законами Самарской области компетенцию Самарской Губернской Думы по осуществлению контроля за соблюдением и исполнением законов Самарской области, в том числе за исполнением бюджета Самарской области и управлением собственностью Самарской области, а также упраздняет эффективно действующий механизм государственного контроля, обеспечивающий государственную защиту собственности Самарской области, и влечет угрозу стабильности экономической основы деятельности органов государственной власти Самарской области. Представитель заинтересованного лица Губернатора Самарской области по доверенности Филиппов С.С. в судебном заседании возражал против удовлетворения административного иска, поддерживая позицию представителя административного ответчика. Представитель заинтересованного лица Управления Министерства юстиции Российской Федерации по Самарской области по доверенности Черемисина М.Н. в судебном заседании разрешение заявленных требований оставила на усмотрение суда. Выслушав объяснения прокурора, представителя административного ответчика, представителей заинтересованных лиц и пояснения специалиста, изучив материалы дела, оценив представленные доказательства в совокупности, суд приходит к следующим выводам. Согласно ч. 3 ст. 208 КАС РФ, с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части в суд может обратиться прокурор в пределах своей компетенции, полагающий, что принятый нормативный правовой акт не соответствует иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, нарушает их компетенцию или права, свободы и законные интересы граждан. Положения ч. 6 указанной статьи гласят, что административное исковое заявление о признании нормативного правового акта недействующим может быть подано в суд в течение всего срока действия этого нормативного правового акта. На основании части 7 статьи 213 КАС РФ, при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта, суд проверяет законность положений нормативного правового акта, которые оспариваются. В силу части 1 статьи 3 Конституции Российской Федерации носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ. Частью 2 статьи 3 Конституции Российской Федерации установлено, что народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Согласно преамбуле Федерального закона Российской Федерации от 06.10.1999 года № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", образование, формирование, деятельность законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, их полномочия и ответственность, порядок взаимодействия между собой и с федеральными органами государственной власти основываются на Конституции Российской Федерации и регулируются федеральными конституционными законами, настоящим Федеральным законом, иными федеральными законами, конституциями (уставами), законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации. В соответствии с частью 4 статьи 10 и частью 1 статьи 13 ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", статус депутата, срок его полномочий, порядок подготовки и проведения выборов регулируются настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами, конституцией (уставом) и законами субъекта Российской Федерации. Гарантии депутатской деятельности устанавливаются конституцией (уставом) и законом субъекта Российской Федерации. Условия осуществления депутатом депутатской деятельности (на профессиональной постоянной основе, или на профессиональной основе в определенный период, или без отрыва от основной деятельности) устанавливаются конституцией (уставом) и (или) законом субъекта Российской Федерации (часть 1 статьи 11 Федерального закона Российской Федерации от 06.10.1999 года N 184-ФЗ). При этом, законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации и предметам совместного ведения. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон (абзац второй части 1 статьи 3 Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации"). В силу статьи 76 Устава Самарской области Самарская Губернская Дума осуществляет законодательное регулирование по предметам ведения Самарской области и предметам совместного ведения Российской Федерации и Самарской области в пределах полномочий органов государственной власти Самарской области. Законом Самарской области регулируются иные вопросы, относящиеся в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, законами Самарской области к ведению и полномочиям Самарской области. Законом Самарской области от 7 февраля 2003 года № 4-ГД «О статусе депутата Самарской Губернской Думы» определены права и обязанности депутатов Самарской Губернской Думы, установлены условия и гарантии осуществления депутатской деятельности. Закон Самарской области от 7 февраля 2003 года № 4-ГД «О статусе депутата Самарской Губернской Думы» опубликован в издании "Волжская коммуна", № 26, 12 февраля 2003 года. В настоящее время действует в редакции закона Самарской области от 20.07.2020. Законом Самарской области № 85-ГД от 08.07.2019 в статьи 11 и 14 Закона Самарской области «О статусе депутата Самарской Губернской Думы» внесены изменения. Данный региональный закон опубликован в газете «Волжская коммуна» № 100(30683), 12.07.2019 и вступил в законную силу по истечении 10 дней после официального опубликования. При принятии Закона и внесении в него изменений были соблюдены требования законодательства о полномочиях законодательного (представительного) органа, форме и виде нормативного правового акта, процедуре его принятия и опубликования, что прокурором не оспаривается. Проверяя соответствие оспариваемых положений Закона положениям нормативных правовых актов, имеющих большую юридическую силу, суд приходит к следующему. Статьи 71 - 73 Конституции Российской Федерации разграничивают предметы ведения между Российской Федерацией и ее субъектами, определяя предметы исключительного ведения Российской Федерации, предметы совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов и предметы ведения субъектов Российской Федерации. В силу частей 1, 2 и 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации по предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории Российской Федерации. По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам исключительного ведения Российской Федерации и по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон. Правоотношения, по поводу которых возник административно-правовой спор, на федеральном уровне урегулированы Федеральным законом от 06 октября 1999 года № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (далее - Федеральный закон от 06 октября 1999 года N 184-ФЗ). В силу подпункта "б" пункта 1 статьи 5 Федерального закона от 06 октября 1999 года № 184-ФЗ законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации осуществляет законодательное регулирование по предметам ведения субъекта Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в пределах полномочий субъекта Российской Федерации. Пунктом 2 статьи 3 Федерального закона от 06 октября 1999 года N 184-ФЗ установлено, что субъекты Российской Федерации вправе осуществлять собственное правовое регулирование по предметам совместного ведения до принятия федеральных законов. После принятия соответствующего федерального закона законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации подлежат приведению в соответствие с федеральным законом. Административный ответчик, действуя в пределах предоставленных ему полномочий, при принятии Закона определил, что руководители и (или) должностные лица организаций, полностью или частично финансируемых за счет средств областного бюджета, местного бюджета, либо имеющих льготы по уплате региональных и местных налогов и обязательных платежей, либо имеющих в качестве учредителей органы государственной власти Самарской области, государственные органы Самарской области, органы местного самоуправления муниципальных образований в Самарской области в пределах своих полномочий обязаны обеспечивать депутату условия осуществления его полномочий. Депутат по вопросам, связанным с осуществлением им своих полномочий, пользуется правом безотлагательного приема должностным лицом государственного органа Самарской области, органа местного самоуправления муниципального образования в Самарской области, руководителями, должностными лицами организаций, полностью или частично финансируемых за счет средств областного бюджета, местного бюджета, либо имеющих льготы по уплате региональных и местных налогов и обязательных платежей, либо имеющих в качестве учредителей органы государственной власти Самарской области, государственные органы Самарской области, органы местного самоуправления муниципальных образований в Самарской области (ч. 1 ст. 14 Закона Самарской области от 7 февраля 2003 года № 4-ГД ( в ред. от 08.07.2019). При обращении депутата по вопросам, связанным с его деятельностью, государственный орган Самарской области, орган местного самоуправления муниципального образования в Самарской области, руководители и (или) должностные лица организаций, полностью или частично финансируемых за счет средств областного бюджета, местного бюджета, либо имеющих льготы по уплате региональных и местных налогов и обязательных платежей, либо имеющих в качестве учредителей органы государственной власти Самарской области, государственные органы Самарской области, органы местного самоуправления муниципальных образований в Самарской области, должны безотлагательно, но не позднее пяти рабочих дней со дня регистрации обращения депутата Думы, дать ответ на его обращение или представить запрашиваемые им документы, сведения, если обращение депутата Думы не требует дополнительного изучения поставленных в нем вопросов либо проведения соответствующей проверки (ч. 2 ст. 11 Закона Самарской области от 7 февраля 2003 года № 4-ГД ( в ред. от 08.07.2019). В соответствии с абзацами 1 и 2 части 1 статьи 2 Гражданского кодекса Российской Федерации гражданское законодательство определяет правовое положение участников гражданского оборота, основания возникновения и порядок осуществления права собственности и других вещных прав, прав на результаты интеллектуальной деятельности и приравненные к ним средства индивидуализации (интеллектуальных прав), регулирует отношения, связанные с участием в корпоративных организациях или с управлением ими (корпоративные отношения), договорные и иные обязательства, а также другие имущественные и личные неимущественные отношения, основанные на равенстве, автономии воли и имущественной самостоятельности участников. Участниками регулируемых гражданским законодательством отношений являются граждане и юридические лица. В регулируемых гражданским законодательством отношениях могут участвовать также Российская Федерация, субъекты Российской Федерации и муниципальные образования. Согласно частям 2 и 3 статьи 50 Гражданского кодекса Российской Федерации организации и общественные объединения, указанные в пункте 2 статьи 2, в статье 30 и в пункте 2 статьи 32 Закона, являются юридическими лицами. Учитывая содержание оспариваемых правовых норм, суд приходит к выводу о том, что они определяют правовой статус юридических лиц, поскольку возлагают на организации полностью или частично финансируемых за счет средств областного бюджета, местного бюджета, либо имеющих льготы по уплате региональных и местных налогов и обязательных платежей, либо имеющих в качестве учредителей органы государственной власти Самарской области, государственные органы Самарской области, органы местного самоуправления муниципальных образований в Самарской области обязанности обеспечивать депутатам условия осуществления их полномочий, установленных законодательством Самарской области, безотлагательно вести их прием, обеспечивать депутатов консультациями специалистов, а также предоставлять им запрашиваемые документы или сведения безотлагательно, но не позднее чем через три дня со дня получения обращения. То есть, данные правовые нормы регулируют общественные отношения, подлежащие регулированию гражданским законодательством. На основании пункта "о" статьи 71 Конституции Российской Федерации в исключительном ведении Российской Федерации находится, помимо прочего, гражданское законодательство. Аналогичное нормативное предписание содержится в части 1 статьи 3 Гражданского кодекса Российской Федерации. В силу частей 2 - 4 и 7 статьи 3 Гражданского кодекса Российской Федерации гражданское законодательство состоит из Гражданского кодекса Российской Федерации и принятых в соответствии с ним иных федеральных законов, указов Президента Российской Федерации, постановлений Правительства Российской Федерации, актов федеральных органов исполнительной власти, принимаемых в случаях и в пределах, предусмотренных Гражданским кодексом Российской Федерации, другими законами и иными правовыми актами. Гражданское законодательство основывается на признании равенства участников регулируемых им отношений, неприкосновенности собственности, свободы договора, недопустимости произвольного вмешательства кого-либо в частные дела, необходимости беспрепятственного осуществления гражданских прав, обеспечения восстановления нарушенных прав, их судебной защиты. Юридические лица приобретают и осуществляют свои гражданские права своей волей и в своем интересе. Они свободны в установлении своих прав и обязанностей на основе договора и в определении любых не противоречащих законодательству условий договора. Гражданские права могут быть ограничены на основании федерального закона и только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства (части 1 и 2 статьи 1 Гражданского кодекса Российской Федерации). Таким образом, с учетом системного толкования приведенных положений действующего законодательства, согласующихся между собой, суд приходит к выводу о том, что законодатель Самарской области при отсутствии на федеральном уровне соответствующего правового регулирования предусмотрел в своем законе для юридических лиц – организаций, финансируемых за счет средств областного бюджета, местного бюджета, либо имеющих льготы по уплате региональных и местных налогов и обязательных платежей, либо имеющих в качестве учредителей органы государственной власти Самарской области, государственные органы Самарской области, органы местного самоуправления муниципальных образований в Самарской области, определенные обязательства по отношению к депутату Самарской Губернской Думы и дополнительные ограничения в их деятельности, что противоречит приведенным нормам Гражданского кодекса Российской Федерации о допустимости ограничения гражданских прав исключительно на основании федерального закона и только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. При этом позиция представителя административного ответчика о том, что установленные ограничения распространяются только на организации, финансируемые за счет средств областного бюджета, местного бюджета, либо имеющих льготы по уплате региональных и местных налогов и обязательных платежей, либо имеющих в качестве учредителей органы государственной власти Самарской области, государственные органы Самарской области, органы местного самоуправления муниципальных образований в Самарской области, и Самарская область, действуя как учредитель, вправе возложить на них дополнительные обязанности, не может быть признана состоятельной. Данные организации независимо от порядка создания и источника финансирования являются в силу статьи 50 Гражданского кодекса Российской Федерации юридическими лицами, поэтому регулирование их правового положения и ограничение их гражданских прав, а также возложение на них дополнительных обязанностей возможно только гражданским законодательством, в структуру которого законы субъектов Российской Федерации не включены. Что же касается полномочий законодательного (представительного) органа по контролю за соблюдением и исполнением законов субъекта Российской Федерации, исполнением бюджета субъекта Российской Федерации, исполнением бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов субъекта Российской Федерации, соблюдением установленного порядка распоряжения собственностью субъекта Российской Федерации, такие полномочия федеральным законодателем не исключаются, однако их осуществление возможно в пределах и формах, установленных законом. Таким образом, Закон в оспариваемой части противоречит части 2 статьи 1 и частям 1 и 2 статьи 3 Гражданского кодекса Российской Федерации, а также пункту 1 статьи 5 Федерального закона от 06 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации". При таких обстоятельствах требования заместителя прокурора Самарской области оспаривающего отдельные положения Закона, заслуживают внимания и подлежат удовлетворению. В соответствии с ч. 1 ст. 50 КАС РФ специалистом является лицо, обладающее специальными знаниями и (или) навыками и назначенное судом для дачи пояснений, консультаций и оказания иной непосредственной помощи при исследовании доказательств и совершении иных процессуальных действий по вопросам, требующим соответствующих знаний и (или) навыков. Протокольным определением суда от 21.09.2020 г. по ходатайству представителя административного ответчика Самарской Губернской Думы к участию в деле в качестве специалиста привлечен Полянский В.В. – кандидат юридических наук, заведующий кафедрой государственного и административного права Федерального государственного автономного образовательного учреждения высшего образования «Самарский национальный исследовательский университет имени академика С.П. Королева», который в судебном заседании пояснил, что правовое регулирование, осуществленное законодателем Самарской области в оспариваемой части (а именно, пункта 2 статьи 11 и пункта 1 статьи 14 Закона №4-ГД), безусловно, относится к предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, касаясь регламентации процедур, связанных с реализацией бюджетных полномочий законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации (Самарской Губернской Думы), что в свою очередь, не предполагает приоритета норм Гражданского кодекса Российской Федерации по отношению к нормам Бюджетного кодекса Российской Федерации в их взаимосвязи с положениями Федерального Закона №184-ФЗ. Депутат, как представитель избравшего его народа, наделяется государственно-властными полномочиями, которые никоим образом не подменяют и не дублируют полномочия иных органов, представляющих иные ветви власти. Так, депутат Самарской Губернской Думы в рамках оспариваемых положений Закона Самарской области №4-ГД не принимает на себя функций контролирующих или надзорных органов, он обращается с проблемой своего избирателя к соответствующему руководителю организации с обращением или просьбой о безотлагательном приеме с целью защиты общего блага исключительно в рамках своих полномочий, а не личного либо корыстного корпоративного интереса, что явилось бы злоупотреблением правом и повлекло бы ответственность депутата. Данные действия депутата не произвольны, в Законе №4-ГД прямо установлена обязанность депутата - поддерживать связь с избирателями. Реализуется эта обязанность посредством определенных статей 6 Закона №4-ГД форм депутатской деятельности. Соответственно обращение депутата по вопросам, связанным с его депутатской деятельностью, в организации, а также к их должностным лицам, прямо проистекает из обращений к депутату его избирателей по различным проблемным вопросам жизни. Именно поэтому обращение регионального депутата и безотлагательный прием руководителем и (или) вышеуказанной организации по вопросам, связанным с депутатской деятельностью, - а это вопросы, прямо поставленные перед депутатом его избирателями, и это два основных инструмента работы депутата, изъятие которых не может быть компенсировано ни одной другой формой депутатской деятельности в рамках реализации именно представительных полномочий от имени и в интересах избирателей при взаимодействии с организациями, расположенными на территории соответствующего субъекта РФ, - являются безусловными и неотъемлемыми гарантиями депутатской деятельности. Согласно же позиции Конституционного Суда РФ, должность депутата законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации устанавливается для его непосредственного участия в осуществлении полномочий данного законодательного (представительного) органа государственной власти; законодателю субъекта Российской Федерации не только не запрещается, но и прямо предписывается введение гарантий для депутатов своего законодательного (представительного) органа государственной власти - при условии, что они согласуются с общими принципами организации данных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, установленными федеральным законом. Таким образом, правовое регулирование, осуществленное положениями Закона Самарской области № 4-ГД не только допустимо, а обязательно в силу вышеизложенной позиции Конституционного Суда Российской Федерации и действующего федерального законодательства. При изъятии оспариваемых положений из сферы правового регулирования на территории Самарской области соблюдение принципа общеобязательности правовой нормы при наличии в рамках действующего, в том числе на региональном уровне, правового поля, сохраняющего вышеуказанное право региональных парламентов по осуществлению вышеуказанных бюджетных полномочий (посредством направления обращений депутатов к руководителям и должностным лицам юридических лиц, являющихся получателями средств областного бюджета, а также юридических лиц, в управлении и распоряжении которых находится собственность Самарской области, в том числе доли (паи, акции) Самарской области в капиталах хозяйственных обществ, товариществ и предприятий иных организационно-правовых форм), не обеспеченного корреспондирующей обязанностью таких лиц по предоставлению соответствующей информации и мерами государственного принуждения в виде публично-правовой ответственности за неисполнение данной обязанности, безусловно, становится невозможным. Вместе с тем, согласно ч. 4 ст. 169 КАС РФ консультация специалиста не относится к доказательствам по административному делу. По смыслу ст. 169 КАС РФ консультация специалиста должна иметь целью оказание содействия суду в разрешении тех или иных вопросов, должна прояснять спорные моменты. Суд полагает, что приведенные выше пояснения специалиста не могут служить основанием для отказа в иске, поскольку являются его позицией по рассматриваемому делу. Доводы представителя административного ответчика о том, что изъятие оспариваемых положений из Закона №4-ГД (в редакции Закона №85-ГД) упраздняет эффективно действующий механизм государственного контроля, обеспечивающий государственную защиту собственности Самарской области, и влечет угрозу стабильности экономической основы деятельности органов государственной власти Самарской области несостоятельны, поскольку депутатская деятельность не является единственным механизмом государственного контроля. Доводы представителя административного ответчика Самарской Губернской Думы и представителя заинтересованного лица Губернатора Самарской области о том, что положения Гражданского кодекса Российской Федерации не применимы к данным спорным правоотношениям, не могут быть приняты судом во внимание, поскольку являются ошибочными и основаны на неверном толковании норм действующего законодательства. В соответствии с пунктом 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решение об удовлетворении заявленных требований полностью или в части, если оспариваемый нормативный правовой акт полностью или в части признается не соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и не действующим полностью или в части со дня его принятия или с иной определенной судом даты. Учитывая, что нормативный правовой акт до вынесения решения суда применялся, суд признает его не действующим в оспариваемой части со дня вступления решения суда в законную силу. На основании пункта 2 части 4 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации в резолютивной части решения суда по административному делу об оспаривании нормативного правового акта должно содержаться указание на опубликование решения суда или сообщения о его принятии в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу в официальном печатном издании органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, уполномоченной организации или должностного лица, в котором были опубликованы или должны были быть опубликованы оспоренный нормативный правовой акт или его отдельные положения. На основании изложенного, руководствуясь статьями 175 - 180 и 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд р е ш и л: Административные исковые требования заместителя прокурора Самарской области - удовлетворить. Признать часть 2 статьи 11 в части слов: «руководители и (или) должностные лица организаций, полностью или частично финансируемых за счет средств областного бюджета, местного бюджета, либо имеющих льготы по уплате региональных и местных налогов и обязательных платежей, либо имеющих в качестве учредителей органы государственной власти Самарской области, государственные органы Самарской области, органы местного самоуправления муниципальных образований в Самарской области»; часть 1 статьи 14 в части слов: «руководителями, должностными лицами организаций, полностью или частично финансируемых за счет средств областного бюджета, местного бюджета, либо имеющих льготы по уплате региональных и местных налогов и обязательных платежей, либо имеющих в качестве учредителей органы государственной власти Самарской области, государственные органы Самарской области, органы местного самоуправления муниципальных образований в Самарской области» Закона Самарской области от 7 февраля 2003 года № 4-ГД «О статусе депутата Самарской Губернской Думы» (в ред. Закона Самарской области от 08.07.2019 № 85-ГД) недействующими со дня вступления решения суда в законную силу. Настоящее решение суда или сообщение о его принятии подлежит опубликованию в газете «Волжская Коммуна» в течение месяца со дня его вступления в законную силу. Решение суда может быть обжаловано в Четвертый апелляционный суд общей юрисдикции в течение одного месяца со дня его изготовления в окончательной форме. Судья: С.Н. Ласковская Решение суда в окончательной форме изготовлено 19.10.2020 г. |
