Дело № 3а-6/2017
РЕШЕНИЕ
ИМЕНЕМ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
17 февраля 2017 года город Южно-Сахалинск
Сахалинский областной суд в составе:
председательствующего судьи Неволиной Е.В.,
при секретаре Ф.,
с участием:
прокурора Ж.
административного истца З., представителей административного истца – М., З., представителя административного ответчика Городской Думы города Южно-Сахалинска – С.., представителя заинтересованного лица Администрации г. Южно-Сахалинска – В.
рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению З. о признании незаконным решения Городской Думы города Южно-Сахалинска от 27 апреля 2016 года № 438/24-16-5 «О внесении изменения в статью 2 Порядка поощрения мэра города Южно-Сахалинска, председателя Городской Думы города Южно-Сахалинска, заместителя председателя Городской Думы города Южно-Сахалинска и муниципальных служащих городского округа «Город Южно-Сахалинск»,
установил:
решением Городского Собрания города Южно-Сахалинска от 17 октября 2012 года № 697/41-12-4 утвержден Порядок поощрения мэра города Южно-Сахалинска, председателя Городской Думы города Южно-Сахалинска, заместителя председателя Городской Думы города Южно-Сахалинска и муниципальных служащих городского округа «Город Южно-Сахалинск» (далее – Порядок поощрения, Порядок), который определяет виды поощрений и порядок их применения.
Решение опубликовано в газете «Южно-Сахалинск сегодня» № 81 (927), 22 октября 2012 года.
Решением Городского Собрания города Южно-Сахалинска от 15 мая 2013 года № 823/48вн-13-4 в Устав городского округа «Город Южно-Сахалинск» внесены изменения в части наименования представительного органа: слова «Городское Собрание» заменены словами «Городская Дума».
Решением Городской Думы города Южно-Сахалинска от 27 апреля 2016 года № 438/24-16-5 в статью 2 Порядка поощрения внесены изменения, а именно: из части 1 данной статьи исключен пункт «ж», согласно которому одним из видов применяемых поощрений, являлась выплата единовременного поощрения муниципальным служащим, замещающим высшие должности муниципальной службы, при условии замещения ими должностей не менее двух лет, в случае расторжения срочного трудового договора в связи с выходом на пенсию, в размере годового денежного содержания соответствующего муниципального служащего.
Данное решение официально опубликовано 02 июня 2016 года в газете «Южно-Сахалинск сегодня» № 32 (1184).
З. обратилась в суд с административным исковым заявлением о признании незаконным решения Городской Думы города Южно-Сахалинска от 27 апреля 2016 года № 438/24-16-5.
В обоснование исковых требований указала, что в период с ДД.ММ.ГГГГ по ДД.ММ.ГГГГ замещала должность муниципальной службы – .............. Контрольно-счетной палаты Городского Собрания города Южно-Сахалинска, которая относится к высшей группе должностей. С ДД.ММ.ГГГГ с ней был заключен срочный трудовой договор, действие которого прекращено распоряжением председателя Городской Думы города Южно-Сахалинска от 15 сентября 2016 года и с этого же дня она уволена в связи с выходом на пенсию (пункт 3 части 1 статьи 77 Трудового кодекса Российской Федерации). При этом ей не произведена выплата единовременного поощрения в размере годового денежного содержания, в связи с тем, что решением Городской Думы города Южно-Сахалинска от 27 апреля 2016 года № 438/24-16-5 из Порядка поощрения исключен пункт «ж» части 1 статьи 2.
Заявитель полагает, что решение об исключении выплаты единовременного поощрения не соответствует совокупности положений законов, которые предоставляют органам местного самоуправления право устанавливать такой вид выплат, а именно: статье 86 Бюджетного кодекса Российской Федерации, статье 22 Трудового кодекса Российской Федерации, статье 35 Федерального закона от 06 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», статье 26 Федерального закона от 02 марта 2007 года № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации», статье 8-1 Закона Сахалинской области от 06 июля 2007 года № 78-ЗО «Об отдельных вопросах муниципальной службы в Сахалинской области», статье 26 Устава городского округа «Город Южно-Сахалинск».
Кроме этого, указывает, что положения статей 165 и 191 Трудового кодекса Российской Федерации, приведенные в преамбуле оспариваемого решения, не могут являться законными основаниями для его принятия, поскольку регулируют правоотношения, не связанные с выплатой единовременного поощрения муниципальным служащим.
В представленных 18 января 2017 года дополнениях к административному исковому заявлению истец привела правовую позицию Конституционного Суда Российской Федерации, изложенную в Постановлении от 20 апреля 2010 года № 9-П «По делу о проверке конституционности части первой статьи 7 Федерального закона «О дополнительных гарантиях социальной защиты судей и работников аппаратов судов Российской Федерации» в редакции Федерального закона «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «О противодействии коррупции» в связи с жалобами граждан А.А. Анохина и П.И. Зелинского и запросами Железнодорожного районного суда города Новосибирска и Кировского районного суда города Ростова-на-Дону», полагая, что данные разъяснения применимы к спорным правоотношениям.
С учетом уточнений к административному исковому заявлению от 14 февраля 2017 года, З. просила признать незаконным решение Городской Думы города Южно-Сахалинска от 27 апреля 2016 года № 438/24-16-5 «О внесении изменения в статью 2 Порядка поощрения мэра города Южно-Сахалинска, председателя Городской Думы города Южно-Сахалинска, заместителя председателя Городской Думы города Южно-Сахалинска и муниципальных служащих городского округа «Город Южно-Сахалинск»; признать данное решение Городской Думы не действующим в отношении З., замещавшей должность председателя Контрольно-счетной палаты Городской Думы города Южно-Сахалинска, как нарушающее ее право на поощрение, установленное решением Городского Собрания города Южно-Сахалинска от 17 октября 2012 года № 697/41-12-4, и обязать административного ответчика в месячный срок с момента вступления в законную силу решения суда принять меры по устранению допущенных нарушений прав, свобод и законных интересов административного истца, в том числе, путем принятия соответствующих решений об отмене нормативных и локально-ведомственных правовых актов.
В судебном заседании административный истец З. и ее представители М. и З. заявленные требования поддержали.
Представитель административного ответчика Городской Думы города Южно-Сахалинска – С., возражая против удовлетворения иска, считала, что оспариваемое решение принято компетентным органом в пределах его полномочий и в соответствии с нормами действующего законодательства, регулирующего спорные правоотношения; поддержала доводы, изложенные в письменном возражении относительно иска.
Представитель заинтересованного лица Администрации города Южно-Сахалинска – В. полагала заявленные требования не подлежащими удовлетворению по доводам, приведенным представителем Городской Думы города Южно-Сахалинска.
Определением Сахалинского областного суда от 17 февраля 2017 года производство по делу в части заявленных требований о признании решения Городской Думы города Южно-Сахалинска от 27 апреля 2016 года № 438/24-16-5 не действующим в отношении З. и возложении на Городскую Думу города Южно-Сахалинска обязанности принять меры по устранению допущенных нарушений прав, свобод и законных интересов административного истца, в том числе, путем принятия соответствующих решений об отмене нормативных и локально-ведомственных правовых актов, прекращено.
Разрешая исковые требования в части признания незаконным решения Городской Думы города Южно-Сахалинска от 27 апреля 2016 года № 438/24-16-5, выслушав лиц, участвующих в деле, исследовав материалы данного административного дела, заслушав заключение участвующего в деле прокурора Сахалинской областной прокуратуры Ж. полагавшей, что административный иск в данной части не подлежит удовлетворению, суд приходит к следующему.
В соответствии с частью 1 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.
Согласно части 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд выясняет:
1) нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в интересах которых подано административное исковое заявление;
2) соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих:
а) полномочия органа, организации, должностного лица на принятие нормативных правовых актов;
б) форму и вид, в которых орган, организация, должностное лицо вправе принимать нормативные правовые акты;
в) процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта;
г) правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе порядок опубликования, государственной регистрации (если государственная регистрация данных нормативных правовых актов предусмотрена законодательством Российской Федерации) и вступления их в силу;
3) соответствие оспариваемого нормативного правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.
Частью 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации предусмотрено, что по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается одно из следующих решений:
1) об удовлетворении заявленных требований полностью или в части, если оспариваемый нормативный правовой акт полностью или в части признается не соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и не действующим полностью или в части со дня его принятия или с иной определенной судом даты;
2) об отказе в удовлетворении заявленных требований, если оспариваемый полностью или в части нормативный правовой акт признается соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.
В силу частей 1, 4 статьи 7 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее Федеральный закон № 131-ФЗ) по вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты. Муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, настоящему Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.
Согласно частям 1 и 3 статьи 43 названного Федерального закона нормативные и иные правовые акты представительного органа муниципального образования входят в систему муниципальных правовых актов. Решение представительного органа муниципального образования, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории муниципального образования, принимаются большинством голосов от установленной численности депутатов представительного органа муниципального образования, если иное не установлено настоящим Федеральным законом.
Муниципальные нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу после их официального опубликования (обнародования) (часть 2 статьи 47 Федерального закона № 131-ФЗ).
Согласно статье 29 Устава городского округа «Город Южно-Сахалинск» Городская Дума, которая является представительным органом городского округа, по вопросам своего ведения принимает решения - правовые акты нормативного и иного характера. Решения принимаются на заседании представительного органа открытым, в том числе поименным, или тайным голосованием.
Принятые нормативные правовые акты Городской Думы направляются для подписания и обнародования мэру города в течение 10 дней.
Нормативные правовые акты Городской Думы подписываются мэром города в течение 10 дней со дня поступления в канцелярию администрации города и подлежат обнародованию (опубликованию) в течение месяца со дня подписания мэром города.
Согласно пункту 13 статьи 28 Устава городского округа «Город Южно-Сахалинск» (в редакции, действующей на момент принятия оспариваемого решения) официальным опубликованием (обнародованием) нормативного правового акта, принятого органами местного самоуправления города Южно-Сахалинска, считается первая публикация его полного текста в газете «Южно-Сахалинск сегодня».
В соответствии с пунктом 37 части 2 статьи 26 Устава к полномочиям Городской Думы относится установление денежного содержания лиц, замещающих муниципальные должности, и лиц, замещающих должности муниципальной службы.
Как следует из материалов дела оспариваемое решение принято депутатами на 24-м заседании Городской Думы города Южно-Сахалинска, направлено в адрес мэра города Южно-Сахалинска в установленные законом сроки, подписано им и официально опубликовано.
Таким образом, процедура принятия, порядок опубликования и вступления в силу оспариваемого решения соблюдены.
З., замещавшая на основании срочного трудового договора высшую должность муниципальной службы – председателя Контрольно-счетной палаты Городского Собрания (а после переименования – Городской Думы) города Южно-Сахалинска, является субъектом отношений, регулируемых Порядком поощрения мэра города Южно-Сахалинска, председателя Городской Думы города Южно-Сахалинска, заместителя председателя Городской Думы города Южно-Сахалинска и муниципальных служащих городского округа «Город Южно-Сахалинск».
Согласно части 1 статьи 132 Конституции Российской Федерации органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения.
В соответствии со статьей 42 Федерального закона от 06 октября 2003 года № 131-ФЗ правовое регулирование муниципальной службы, включая требования к должностям муниципальной службы, определение статуса муниципального служащего, условия и порядок прохождения муниципальной службы, осуществляется федеральным законом, а также принимаемыми в соответствии с ним законами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований и иными муниципальными правовыми актами.
Статьей 26 Федерального закона от 02 марта 2007 года № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» определено, что виды поощрения муниципального служащего и порядок его применения устанавливаются муниципальными правовыми актами в соответствии с федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации.
В силу статьи 191 Трудового кодекса Российской Федерации работодатель поощряет работников, добросовестно исполняющих трудовые обязанности (объявляет благодарность, выдает премию, награждает ценным подарком, почетной грамотой, представляет к званию лучшего по профессии).
Другие виды поощрений работников за труд определяются коллективным договором или правилами внутреннего трудового распорядка, а также уставами и положениями о дисциплине. За особые трудовые заслуги перед обществом и государством работники могут быть представлены к государственным наградам.
Статьей 8-1 Закона Сахалинской области от 06 июля 2007 года № 78-ЗО «Об отдельных вопросах муниципальной службы в Сахалинской области» предусмотрено, что за безупречную и эффективную муниципальную службу, выполнение заданий особой важности и сложности предусматриваются, помимо определенных федеральными законами, следующие виды поощрений:
1) награждение Почетной грамотой Сахалинской областной Думы;
2) награждение Почетной грамотой Правительства Сахалинской области;
3) награждение почетными грамотами органов местного самоуправления;
4) другие поощрения, установленные уставом муниципального образования и иными муниципальными правовыми актами (часть 1).
За особые трудовые заслуги перед обществом и государством муниципальные служащие могут быть представлены к государственным наградам Российской Федерации, а также к присвоению почетных званий Сахалинской области и муниципальных образований (часть 2).
Порядок поощрения устанавливается муниципальными правовыми актами в соответствии с федеральными законами и законами Сахалинской области (часть 3).
Согласно части 3 статьи 48 Устава городского округа «Город Южно-Сахалинск» муниципальный служащий имеет право на оплату труда, другие выплаты и поощрения, определенные трудовым законодательством и законодательством о муниципальной службе, виды, назначение и порядок выплаты которых определяются решениями Городской Думы.
В части 6 названной статьи Устава определено, что за продолжительную муниципальную службу, выполнение заданий особой важности и сложности, безупречную и эффективную муниципальную службу, в связи с юбилейными, знаменательными датами и профессиональными праздниками к муниципальному служащему могут применяться, помимо определенных федеральными законами и законами Сахалинской области, следующие виды поощрений:
1) объявление благодарности;
2) награждение ценным подарком;
3) объявление благодарности с выплатой единовременного поощрения в размере должностного оклада муниципального служащего;
4) награждение Почетной грамотой Городской Думы, Почетной грамотой администрации города Южно-Сахалинска.
Муниципальными правовыми актами органов местного самоуправления могут быть установлены иные виды поощрений.
Статья Бюджетного кодекса Российской Федерации дает понятие принципу сбалансированности бюджета и предусматривает, что при составлении, утверждении и исполнении бюджета уполномоченные органы должны исходить из необходимости минимизации размера дефицита бюджета.
Согласно статье 34 Бюджетного кодекса Российской Федерации принцип эффективности использования бюджетных средств означает, что при составлении и исполнении бюджетов участники бюджетного процесса в рамках установленных им бюджетных полномочий должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств (экономности) и (или) достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств (результативности).
Из анализа совокупности приведенных норм следует, что реализация органом местного самоуправления своих полномочий по установлению дополнительных поощрений муниципальным служащим напрямую зависит от уровня наполнения бюджета собственными доходами, обеспечивающими возможность самостоятельного исполнения им своих расходных обязательств.
При этом реализуя полномочия по установлению выплат, орган местного самоуправления обязан соблюдать баланс частных и публичных интересов, в том числе принимать во внимание социально-экономическое положение муниципального образования и возможности его бюджета, и при определении размера соответствующих выплат руководствоваться положениями бюджетного законодательства Российской Федерации.
В соответствии с частью 1 статьи 48 Федерального закона от 06 октября 2003 года № 131-ФЗ муниципальные правовые акты могут быть отменены органами местного самоуправления или должностными лицами местного самоуправления, принявшими (издавшими) соответствующий муниципальный правовой акт, а также судом.
В соответствии с позицией Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в Определении от 26 мая 2011 года № 739-О-О, положение части 1 статьи 48 Федерального закона № 131-ФЗ, регулирующее порядок отмены муниципальных правовых актов и приостановления их действия, основывающееся на необходимости контроля за соблюдением действующего законодательства, направлено на регламентацию деятельности и реализацию гарантий самостоятельности органов местного самоуправления, закрепленной в статье 12 Конституции Российской Федерации, и само по себе не может рассматриваться как нарушающее конституционные права граждан. При этом оно не исключает возможности судебного контроля принимаемых органами местного самоуправления решений, а сами решения об отмене или приостановлении действия ранее изданных муниципальных правовых актов не могут носить произвольный характер, должны быть законными и обоснованными.
Из материалов дела следует, что 11 апреля 2016 года заместителем прокурора города Южно-Сахалинска в адрес председателя Городской Думы внесен протест о необходимости приведения в соответствие с действующим законодательством пункта «ж» части 1 статьи 2 Порядка поощрения мэра города Южно-Сахалинска, председателя Городской Думы города Южно-Сахалинска и муниципальных служащих городского округа «Город Южно-Сахалинск», утвержденного решением городского Собрания города Южно-Сахалинска от 17 октября 2012 года № 697/41-12-4 (л.д. 99-101).
По результатам рассмотрения данного протеста и в соответствии со статьями 165 и 191 Трудового кодекса Российской Федерации, статьей 23 Федерального закона от 17 января 1992 года № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации», статьей 35 Федерального закона от 06 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», статьей 26 Федерального закона от 02 марта 2007 года № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации», Законом Сахалинской области от 06 июля 2007 года № 78-ЗО «Об отдельных вопросах муниципальной службы в Сахалинской области», статьей 26 Устава городского округа «Город Южно-Сахалинск» вынесено оспариваемое решение об исключении из Порядка поощрения пункта «ж» части 1 статьи 2 (л.д. 86, 87).
Вопреки утверждению заявителя данное решение не носит произвольный характер: как усматривается из протокола 24-го очередного заседания Городской Думы города Южно-Сахалинска от 24 апреля 2016 года и пояснительной записки к проекту решения, его принятие обусловлено сложной экономической ситуацией в городском округе «Город Южно-Сахалинск», наличием дефицита бюджета городского округа, необходимостью соблюдения, закрепленного в статье 34 Бюджетного кодекса Российской Федерации, принципа эффективности использования бюджетных средств.
Оспариваемое решение Городской Думы города Южно-Сахалинска не противоречит указанным заявителем правовым нормам, поскольку не отменяет предусмотренные федеральным законодательством и законодательством Сахалинской области гарантии и компенсации для муниципальных служащих при расторжении срочного трудового договора в связи с выходом на пенсию. Вопрос же о праве истца на получение единовременного поощрения в размере годового денежного содержания, в связи с выходом на пенсию, находится за пределами предмета рассматриваемого административного искового заявления.
При таких обстоятельствах, когда решение Городской Думы города Южно-Сахалинска от 27 апреля 2016 года № 438/24-16-5 принято уполномоченным органом местного самоуправления в порядке самоконтроля в целях соблюдения положений бюджетного законодательства и не противоречит нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, административное исковое заявление З. удовлетворению не подлежит.
Руководствуясь статьями 175 - 180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд
РЕШИЛ:
в удовлетворении административного искового заявления З. о признании незаконным решения Городской Думы города Южно-Сахалинска от 27 апреля 2016 года № 438/24-16-5 «О внесении изменения в статью 2 Порядка поощрения мэра города Южно-Сахалинска, председателя Городской Думы города Южно-Сахалинска, заместителя председателя Городской Думы города Южно-Сахалинска и муниципальных служащих городского округа «Город Южно-Сахалинск», – отказать.
Опубликовать в газете «Южно-Сахалинск сегодня» сообщение о принятом решении суда в течение одного месяца со дня его вступления в законную силу.
На решение может быть подана апелляционная жалоба, а прокурором принесено апелляционное представление в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в течение месяца со дня его принятия в окончательной форме путем подачи апелляционной жалобы или апелляционного представления через Сахалинский областной суд.
Председательствующий Е.В. Неволина
Мотивированное решение составлено 22 февраля 2017 года
