Судья Лукша Е.Н. дело № 71-155/2018
Р Е Ш Е Н И Е
09 октября 2018 г. г. Южно-Сахалинск
Судья Сахалинского областного суда Богомолова Ю.А., рассмотрев в порядке главы 30 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях жалобу руководителя Сахалинского управления Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору Истомина С.Г. на постановление судьи Южно-Сахалинского городского суда от 19 июля 2018 г. по делу о привлечении указанного управления к административной ответственности, предусмотренной статьей 17.7 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях,
у с т а н о в и л а :
18 июня 2018 г. Сахалинским межрайонным природоохранным прокурором вынесено постановление о возбуждении в отношении Сахалинского управления Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору (далее – Сахалинское управление Ростехнадзора, Управление) дела об административном правонарушении, предусмотренном статьей 17.7 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.
Постановлением судьи Южно-Сахалинского городского суда от 19 июля 2018 г. Управление признано виновным в совершении правонарушения, предусмотренного статьей 17.7 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, с назначением административного наказания в виде штрафа в размере 50 000 рублей.
В жалобе, поданной в Сахалинский областной суд, руководитель Управления Истомин С.Г. просит постановление судьи отменить и производство по делу прекратить, считая, что Управление действовало в соответствии с требованиями законодательства. Полагает, что Управление не могло приступить к проведению контрольно-надзорных мероприятий по обращению Лисицына Д.В. и информации СМИ, поскольку сведений, изложенных в подпункте «б» пункта 2 части 5 статьи 54 Градостроительного кодекса Российской Федерации не усматривалось, и уведомление о начале строительства подвесной канатной дороги в Управление не поступало. Обращает внимание, что надзор за строительством объекта был осуществлен Управлением в рамках федерального государственного строительного надзора, в частности: направлены запросы в ОАУ СТК «Горный воздух» и Министерство спорта и молодежной политики Сахалинской области, после чего в адрес Управления 11 января 2018 г. поступило уведомление о начале строительства, в связи с чем в феврале 2018 г. проведена проверка, по результатам которой составлен акт, выдано предписание и ОАУ СТК «Горный воздух» и его руководитель привлечены к административной ответственности. Указывает, что выдача заключения государственной экспертизы проектной документации произведена после строительства, начатого в феврале 2017 г., поскольку ОАУ СТК «Горный воздух» является территорией опережающего социально-экономического развития и имеет преференции, в частности: подготовительные работы могут выполняться с даты представления проектной документации до выдачи разрешения на строительство объектов и проведения государственной экспертизы проектной документации. Считает не основанным на Законе о прокуратуре требование в представлении о принятии мер по привлечению к дисциплинарной ответственности лиц, допустивших нарушение закона.
Проверив материалы дела, выслушав руководителя Управления Истомина С.Г., поддержавшего жалобу, помощника Сахалинского межрайонного природоохранного прокурора Усенко А.А., возразившую против ее удовлетворения, прихожу к следующему.
Федеральный закон от 17 января 1992 г. № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» (далее - Закон о прокуратуре) в пункте 1 статьи 21, пункте 3 статьи 22, статьях 24, 28 устанавливает, что прокурор при осуществлении надзора за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов наделен правом вносить представление об устранении нарушений закона в орган или должностному лицу, которые полномочны устранить допущенные нарушения.
Согласно части 1 статьи 24 Закона о прокуратуре представление об устранении нарушений закона подлежит безотлагательному рассмотрению.
В течение месяца со дня внесения представления должны быть приняты конкретные меры по устранению допущенных нарушений закона, их причин и условий, им способствующих; о результатах принятых мер должно быть сообщено прокурору в письменной форме.
Статьей 17.7 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность за умышленное невыполнение требований прокурора, вытекающих из его полномочий, установленных федеральным законом, что влечет наложение административного штрафа на юридических лиц в размере от пятидесяти тысяч до ста тысяч рублей либо административное приостановление деятельности на срок до девяноста суток.
Согласно пункту 10.2 части 1 статьи 48.1 Градостроительного кодекса Российской Федерации к особо опасным и технически сложным объектам относятся подвесные канатные дороги. Канатные дороги отнесены к категории опасных производственных объектов также Законом Российской Федерации от 21 июля 1997 г. № 116-ФЗ «О промышленной безопасности опасных производственных объектов».
Сахалинское управление Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору является территориальным органом регионального уровня, осуществляющим функции Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору (далее - Ростехнадзор) в установленной сфере деятельности на территории Сахалинской области.
В соответствии с Положением об Управлении, утвержденным Приказом Ростехнадзора от 28 июня 2016 г. № 258, Управление организует и проводит проверки соблюдения юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями требований законодательства Российской Федерации, нормативных правовых актов, норм и правил в установленной сфере деятельности, в том числе осуществляет контроль и надзор: за соблюдением требований промышленной безопасности при проектировании, строительстве, эксплуатации, консервации и ликвидации опасных производственных объектов, изготовлении, монтаже, наладке, обслуживании и ремонте технических устройств, применяемых на опасных производственных объектах (в соответствии с законодательством Российской Федерации), транспортировании опасных веществ на опасных производственных объектах (пункта 4.1.1); осуществляет федеральный государственный строительный надзор при строительстве, реконструкции объектов, осуществление федерального государственного строительного надзора в отношении которых отнесено к компетенции Ростехнадзора, за исключением объектов использования атомной энергии, в том числе ядерных установок, пунктов хранения ядерных материалов, хранения радиоактивных веществ, хранилищ радиоактивных отходов (пункт 4.4).
Таким образом, подвесные канатные дороги являются опасным производственным объектом, в связи с чем контроль и надзор за соблюдением требований промышленной безопасности при ее проектировании, строительстве и эксплуатации, должен осуществляться органами Ростехнадзора.
В силу пункта 1 части 1, пункта 2 части 2 статьи 54 Градостроительного кодекса Российской Федерации государственный строительный надзор осуществляется при: строительстве объектов капитального строительства, проектная документация которых подлежит экспертизе в соответствии со статьей 49 настоящего Кодекса.
Предметом государственного строительного надзора в отношении объектов капитального строительства, указанных в части 1 настоящей статьи, является проверка: соответствия выполнения работ и применяемых строительных материалов в процессе строительства, реконструкции объекта капитального строительства, а также результатов таких работ требованиям проектной документации.
Согласно подпунктов «а» и «б» пункта 2 части 5 статьи 54 Градостроительного кодекса Российской Федерации к отношениям, связанным с осуществлением государственного строительного надзора, организацией и проведением проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, применяются положения Федерального закона от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (далее – Федеральный закон № 294-ФЗ) с учетом следующих особенностей организации и проведения проверок:
2) проверки проводятся на основании поступивших в орган государственного строительного надзора:
а) извещения от застройщика (заказчика) или лица, осуществляющего строительство, направленного в соответствии с частями 5 и 6 статьи 52 настоящего Кодекса, а также об устранении нарушений, об окончании строительства;
б) обращений и заявлений граждан, в том числе индивидуальных предпринимателей, юридических лиц, включая извещения, направляемые лицами, осуществляющими строительство в соответствии с частью 3 статьи 53 настоящего Кодекса, информации от органов государственной власти (должностных лиц органа государственного надзора), органов местного самоуправления, включая извещения, направляемые лицами, осуществляющими строительство в соответствии с частью 3 статьи 53 настоящего Кодекса, из средств массовой информации о фактах произошедшей аварии, нарушений технических регламентов, иных нормативных правовых актов и проектной документации при выполнении работ в процессе строительства, реконструкции объекта капитального строительства, в том числе нарушений обязательных требований к применяемым строительным материалам, если такие нарушения создают угрозу причинения вреда жизни, здоровью людей, окружающей среде, безопасности государства, имуществу физических и юридических лиц, государственному или муниципальному имуществу либо повлекли причинение такого вреда.
Иные нормативные правовые акты, нарушение которых в силу вышеуказанной нормы влечет проведение проверки, включены в Перечень актов, содержащих обязательные требования, соблюдение которых оценивается при проведении мероприятий по контролю при осуществлении федерального государственного строительного надзора, который утвержден приказом Ростехнадзора от 17 октября 2016 г. № 421 (далее – Приказ № 421).
В указанный Перечень включена глава 6 Градостроительного кодекса Российской Федерации, содержащая статью 49, устанавливающую обязательность проведения государственной экспертизы проектной документации объектов капитального строительства (Приложение № 2 к Приказу № 421).
Выездная проверка по основанию, указанному в подпункте «б» пункта 2 части 5 статьи 54 Градостроительного кодекса Российской Федерации, может быть проведена органом государственного строительного надзора незамедлительно с извещением органа прокуратуры в порядке, установленном частью 12 статьи 10 Федерального закона № 294-ФЗ.
Аналогичные требования содержат пункты 28 и 29 Административного регламента по исполнению Федеральной службой по экологическому, технологическому и атомному надзору государственной функции по осуществлению федерального государственного строительного надзора при строительстве, реконструкции объектов капитального строительства, указанных в пункте 5.1 статьи 6 Градостроительного кодекса Российской Федерации, за исключением тех объектов, в отношении которых осуществление государственного строительного надзора указами Президента Российской Федерации возложено на иные федеральные органы исполнительной власти, утвержденного приказом Ростехнадзора от 31 января 2013 г. № 38.
Как следует из материалов дела, по результатам рассмотрения Сахалинским межрайонным природоохранным прокурором обращения председателя совета РОО «Экологическая вахта Сахалина» Лисицына Д.В. от 30 марта 2018 г. по факту непроведения Сахалинским управлением Ростехнадзора проверок в отношении СТК «Горный воздух» при строительстве пассажирской подвесной канатной дороги (далее – ППКД) на горе Красной в г. Южно-Сахалинске 03 мая 2018 г. в адрес указанного Управления прокурором внесено представление № 8ж-2017 об устранении нарушений федерального законодательства.
Основанием для внесения представления послужили следующие обстоятельства.
В июне 2017 г. в Сахалинскую межрайонную природоохранную прокуратуру поступило обращение председателя совета РОО «Экологическая вахта Сахалина» Лисицына Д.В., одним из доводов которого указывалось на строительство ППКД на горе Красной в г. Южно-Сахалинске в отсутствие заключения государственной экспертизы проектной документации этого объекта в нарушение статьи 49 Градостроительного кодекса Российской Федерации. Кроме того, указывалось на то, что проектная документация на государственную экспертизу не представлялась.
29 июня 2017 г. данное обращение в части, относящейся к компетенции Сахалинского управления Ростехнадзора, было направлено для рассмотрения в данное управление. По результатам рассмотрения обращения Управлением заявителю дан ответ, что надзорные функции за строительством объектов капитального строительства СТК «Горный воздух» Управление не осуществляет.
Кроме того, в Управление в сентябре – ноябре 2017 г. из средств массовой информации и обращений граждан поступала информация о нарушениях градостроительного законодательства ОАУ «СТК «Горный воздух» при строительстве ППКД, в связи с чем направлялись запросы 11 сентября 2017 г., 02 и 30 ноября 2017 г. в указанное учреждение и Министерство спорта и молодежной политики Сахалинской области о предоставлении информации о ходе строительства ППКД и о наличии заключения государственной экспертизы проектной документации.
Из указанных запросов следовало, что Управление обладало информацией о строительстве поднадзорного объекта, в том числе о том, что строительство осуществляется в отсутствие заключения государственной экспертизы проектной документации.
Вместе с тем, в нарушение вышеуказанных норм законодательства Управлением надзорные мероприятия в рамках предоставленных полномочий в отношении ОАУ «Горный воздух» на протяжении 6 месяцев не проводились, оценка соблюдения обязательных требований при строительстве ППКД в пределах компетенции, не давалась, меры к Учреждению не принимались.
Установлено, что положительное заключение государственной экспертизы по объекту капитального строительства «Развитие спортивного комплекса СТК «Горный воздух», в том числе: разработка проектно-сметной документации, проектно-изыскательские работы, государственная экспертиза проектов, реконструкция и строительство сопутствующей инфраструктуры комплекса. Строительство горнолыжных трасс горы «Большевик», горы «Красная», трассы «Спортивная» западного склона горы «Большевик», канатных дорог, экстрим арены (Пассажирская подвесная канатная дорога с 6-ти местными отцепляемыми креслами на горе Красная в г. Южно-Сахалинске)» выдано Учреждению только 20 декабря 2017 г., разрешение на строительство - 28 декабря 2017 г., уведомление о начале строительства подано в Управление 11 января 2018 г., тогда как строительство объекта началось в феврале 2017 г., а основной его период - с июля 2017 г.
Непринятие своевременных надзорных мер Управлением способствовало строительству ППКД без государственной экспертизы, необходимого разрешения, с нарушением иных требований законодательства, а также проектной документации, которые были выявлены Управлением только в феврале 2018 г., когда строительство ППКД фактически было завершено.
С учетом приведенного, прокурор в представлении пришел к выводу о ненадлежащем осуществлении Управлением надзорных функций, выразившихся в несвоевременном проведении проверки строительства опасного производственного объекта, а также ее неполным проведением в феврале 2018 г., поскольку факт нарушения ОАУ «СТК «Горный воздух» требований статьи 49 Градостроительного кодекса Российской Федерации в акте проверки и в предписании отражения не нашел.
В представлении прокурор потребовал: безотлагательно рассмотреть представление и принять меры к устранению выявленных нарушений, причин и условий, им способствующих; решить вопрос о привлечении к установленной законом ответственности лиц, допустивших нарушения федерального законодательства; рассмотреть настоящее представление с участием представителя Сахалинской межрайонной природоохранной прокуратуры; о принятых мерах сообщить в прокуратуру в установленный законом месячный срок в письменной форме.
Представление рассмотрено с участием представителя Сахалинского межрайонного природоохранного прокурора 17 мая 2018 г. и 18 мая 2018 г. (исх. №) прокурору дан ответ о его необоснованности ввиду отсутствия у Управления оснований для проведения контрольных мероприятий, меры по устранению причин и условий, способствовавших совершению нарушения, а также к недопущению их в будущем, не приняты.
Указанное явилось основанием для возбуждения прокурором в отношении Управления производства по делу об административном правонарушении, предусмотренном статьей 17.7 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.
Исследовав фактические обстоятельства, оценив в совокупности собранные по делу доказательства, изучив изложенные в представлении нарушения законодательства и требования прокурора, ответ должностного лица, судья Южно-Сахалинского городского суда пришел к правильному выводу о законности и обоснованности представления прокурора и наличии в действиях Управления состава административного правонарушения, предусмотренного статьей 17.7 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.
Данный вывод подробно и мотивированно изложен в судебном акте, оснований не согласиться с ним не имеется.
Кроме того, судья пришел к правильному выводу о нарушении Управлением порядка рассмотрения представления, так как оно не было рассмотрено в полном объеме: ответ на представление не содержал информации о мерах, принятых в связи с неотражением Управлением в акте проверки и в предписании нарушения ОАУ СТК «Горный воздух», выразившегося в строительстве ППКД с февраля 2017 г. до 20 декабря 2017 г. без положительного заключения государственной экспертизы проектной документации.
Доводы Управления об отсутствии у него оснований для проведения контрольных (надзорных) мероприятий в отношении ОАУ «СТК «Горный воздух» и возможность их проведения только после поступления в надзорный орган уведомления от застройщика о начале строительства судья правомерно признал основанными на неправильном толковании норм действующего законодательства.
Предметом государственной экспертизы проектной документации опасного производственного объекта является оценка соответствия проектной документации требованиям технических регламентов, а также результатам инженерных изысканий, а целью ее проведения – установление безопасности планируемого объекта, предотвращение создания объектов, строительство и эксплуатация которых не отвечает требованиям утвержденных в установленном порядке норм и правил в области промышленной безопасности.
В этой связи, строительство опасного производственного объекта в отсутствие государственной экспертизы проектной документации такого объекта является грубым нарушением градостроительного законодательства и создает угрозу причинения вреда жизни, здоровью людей и окружающей среде.
Таким образом, информация, имеющаяся в распоряжении Управления с июня 2017 г. как из обращения председателя совета РОО «Экологическая вахта Сахалина», так и полученная из средств массовой информации в сентябре – ноябре 2017 г. о нарушении статьи 49 Градостроительного кодекса Российской Федерации, соблюдение которой должно оцениваться Управлением в рамках федерального государственного строительного надзора в силу приказа Ростехнадзора № 421, свидетельствовала о наличии повода для проведения соответствующих контрольных мероприятий, в том числе в соответствии с требованиями подпункта «б» пункта 2 части 5 статьи 54 Градостроительного кодекса Российской Федерации, а также в рамках пункта 5.5 Положения об Управлении и положений Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.
Довод в жалобе о том, что в соответствии с частью 6 статьи 26 Федерального закона от 29 декабря 2014 г. № 473-ФЗ «О территориях опережающего социально-экономического развития в Российской Федерации», приказом Министерства Российской Федерации по развитию Дальнего Востока от 03 марта 2015 г. № 25 на территории СТК «Горный воздух», являющейся территорией опережающего развития, с даты представления проектной документации до выдачи разрешения на строительство могли выполняться подготовительные работы, вину Управления в непроведении надзорных мероприятий и в совершении административного правонарушения не исключает, поскольку указанные обстоятельства им в спорный период не проверялись и не устанавливались.
Более того, из представленных в суд документов: договора строительного подряда, заключенного 07 февраля 2017 г., дополнительных соглашений к нему, календарного графика выполнения работ, общего журнала работ № по строительству объекта следует, что изготовление фундаментов опор и станций, строительство здания парковки и помещений операторов, монтажные работы осуществлялись подрядчиком с августа по декабрь 2017 г., то есть в тот период, когда Управление располагало информацией о нарушениях законодательства при строительства ППКД, но не приняло мер к проведению контрольных мероприятий.
Представление Сахалинского межрайонного природоохранного прокурора, в числе прочих содержит императивное требование о привлечении к дисциплинарной ответственности лиц, виновных в допущенных нарушениях закона, что не соответствует положениям Закона о прокуратуре и положениям статьи 192 Трудового кодекса Российской Федерации, поскольку применение к работникам мер дисциплинарной ответственности является правом, а не обязанностью работодателя.
Вместе с тем, невыполнение указанного требования представления прокурора при составлении постановления о возбуждении дела об административном правонарушении Управлению не вменялось и к ответственности за это по статье 17.7 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях оно не привлекалось.
В этой связи, указание в жалобе на незаконность данного требования в представлении отмену либо изменение судебного акта не влечет.
Учитывая, что нормы материального права при производстве по делу применены правильно, существенных процессуальных нарушений, не позволивших всесторонне, полно и объективно рассмотреть дело, не допущено, несогласие руководителя Управления с оценкой фактических обстоятельств, имеющихся в деле доказательств и с применением судьей норм Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях основанием для отмены вынесенного по делу постановления судьи не является.
На основании изложенного, руководствуясь пунктом 1 части 1 статьи 30.7 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, судья
р е ш и л а :
постановление судьи Южно-Сахалинского городского суда от 19 июля 2018 г. оставить без изменения, жалобу руководителя Сахалинского управления Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору Истомина С.Г. – без удовлетворения.
Судья Сахалинского областного суда Ю.А. Богомолова
