Р Е Ш Е Н И Е
ИМЕНЕМ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
7 октября 2016 года город Южно-Сахалинск
Сахалинский областной суд в составе:
председательствующего судьи Крылова Н.А.,
с участием прокурора Котова Д.А.,
при секретарях С.А.А. и М.М.В.,
рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Муниципального бюджетного учреждения Анивское «Благоустройство» к региональной энергетической комиссии Сахалинской области об оспаривании нормативного правового акта органа исполнительной власти Сахалинской области,
у с т а н о в и л :
приказом региональной энергетической комиссии Сахалинской области от 22 ноября 2013 года № 98-ОКК «Об установлении тарифов МБУ Анивское «Благоустройство» муниципального образования «Анивский городской округ» на услуги по утилизации твердых бытовых отходов» согласована производственная программа МБУ Анивское «Благоустройство» в сфере утилизации твердых бытовых отходов и установлены тарифы МБУ Анивское «Благоустройство» на услуги по утилизации твердых бытовых отходов для потребителей на период с 23 декабря 2013 года по 31 декабря 2016 года.
Производственная программа предусматривала захоронение твердых бытовых отходов в 2014 и в 2015 годах в объеме 25,96 тыс.м3 ежегодно.
В ходе мониторинга деятельности Муниципального бюджетного учреждения Анивское «Благоустройство», региональной энергетической комиссией Сахалинской области (далее - РЭК Сахалинской области, Комиссия) выявлено нарушение в 2014 году и первом полугодии 2015 года согласованной производственной программы.
По итогам досрочного пересмотра тарифов приказом региональной энергетической комиссии Сахалинской области от 3 декабря 2015 года № 27 –ОКК «Об установлении тарифов МБУ Анивское «Благоустройство» муниципального образования «Анивский городской округ» на услуги по захоронению твердых коммунальных отходов (далее – приказ от 3 декабря 2015 года № 27-ОКК) согласована производственная программа МБУ «Анивское благоустройство» в области обращения с твердыми коммунальными отходами; признаны соответствующими критериям доступности товаров и услуг организаций коммунального комплекса и установлены предельные максимальные тарифы МБУ Анивское «Благоустройство» на услуги по захоронению твердых коммунальных отходов на период с 4 января 2016 года по 3 января 2019 года; приказ региональной энергетической комиссии Сахалинской области от 22 ноября 2013 года № 98-ОКК признан утратившим силу с 4 января 2016 года.
9 августа 2016 года Муниципальное бюджетное учреждение Анивское «Благоустройство» (далее - МБУ Анивское «Благоустройство», Учреждение) обратилось в Сахалинский областной суд с административным исковым заявлением о признании Приказа от 3 декабря 2015 года № 27-ОКК недействующим ввиду несоответствия Федеральным законам от 24 июня 1998 года № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления», от 10 января 2002 года № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды», от 4 мая 1999 года № 96-ФЗ «Об охране атмосферного воздуха».
В обоснование административного искового заявления Учреждением указано, что РЭК Сахалинской области не корректно применены Рекомендации по нормированию труда работников внешнего благоустройства, утвержденные приказом Департамента ЖКХ Министерства строительства Российской Федерации от 6 декабря 1994 года №13, в соответствии с которыми, для работы на полигоне перечнем должностей предусмотрен мастер полигона с нормативом численности 1 человек при объеме поступающих отходов в год до 1000 тыс. м3. Для осуществления этой функции штатным расписанием предприятия предусмотрена 1 единица мастера собственного производства. Эти экономические обоснованные расходы на содержание мастера, не учтены Комиссией при тарифном регулировании. Кроме этого, в полном объеме в тариф не включены расходы по содержанию на полигоне тяжелой механизации (средства на оплату труда экипажу и горюче-смазочных материалов). Необходимость в специализированной технике обусловлена соблюдением параметров оказания данной услуги, установленных природоохранным законодательством. Согласно Инструкции по проектированию, эксплуатации и рекультивации полигонов твердых бытовых отходов, утвержденной Министерством строительства Российской Федерации 2 ноября 1996 года, норма потребности в машинах для полигона твердых бытовых отходов с годовым объемом отходов 30 тыс. м3 составляет 1 единица бульдозера средней мощности. Нормативная численность персонала составляет 1 единица машиниста бульдозера при объеме поступающих отходов до 500 м3 в сутки. Для выполнения работ Учреждением принят в оперативное управление бульдозер ДТ – 75. Штатным расписанием предусмотрена ставка машиниста бульдозера 4-го разряда. Расходы на оплату труда машиниста бульдозера и горюче-смазочных материалов в сумме 489134, 10 рублей подлежали включению в тариф. Также указали, что Федеральным законом от 24 июня 1998 года № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления» предусмотрено получение предприятием прибыли. Однако, валовая прибыль в тариф не заложена, что делает регулируемый вид деятельности убыточным.
С учетом уточнения МБУ Анивское «Благоустройство» просило признать недействующим приказ региональной энергетической комиссии Сахалинской области от 3 декабря 2015 года № 27 –ОКК «Об установлении тарифов МБУ Анивское «Благоустройство» муниципального образования «Анивский городской округ» на услуги по захоронению твердых коммунальных отходов.
В судебное заседание представители административного истца не явились, истребуемые судом доказательства, обосновывающие заявленные требования, не представили.
Представители РЭК Сахалинской области Г.К.В. и П.А.В. против удовлетворения требований возражали. Настаивали на соответствии оспариваемого нормативного правового акта требованиям законодательства Российской Федерации о регулировании тарифов организаций коммунального комплекса.
В заключении прокурор Котов Д.А. указал, что порядок принятия Приказа от 3 декабря 2015 года № 27-ОКК не нарушен, а его оспариваемые положения не противоречат требованиям федерального законодательства.
Изучив материалы дела, выслушав участвующих в деле лиц, заключение прокурора, суд не находит оснований к удовлетворению административного искового заявления.
В соответствии с частью 1 статьи статья 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.
При рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд проверяет законность положений нормативного правового акта, которые оспариваются. При проверке законности этих положений суд не связан основаниями и доводами, содержащимися в административном исковом заявлении о признании нормативного правового акта недействующим, и выясняет обстоятельства, указанные в части 8 настоящей статьи, в полном объеме (часть 7 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).
В соответствии с частью 1 статьи 24.9 Федерального закона от 24 июня 1998 года № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления» государственное регулирование тарифов в области обращения с твердыми коммунальными отходами осуществляется органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации или в случае передачи соответствующих полномочий законом субъекта Российской Федерации органами местного самоуправления в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.
Пунктом 4 статьи 4 Федерального закона от 30 декабря 2004 года № 210-ФЗ «Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса» также установлено, что нормативное правовое регулирование цен (тарифов) в сфере эксплуатации объектов, используемых для утилизации, обезвреживания и захоронения твердых бытовых отходов отнесено к полномочиям органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, которые определяют метод регулирования тарифов на услуги организаций коммунального комплекса; согласовывают производственные программы организаций коммунального комплекса; устанавливают тарифы на услуги организаций коммунального комплекса; осуществляют мониторинг выполнения производственных программ.
Согласно Постановлению Правительства Сахалинской области от 17 мая 2013 года № 244 «Об утверждении Положения о региональной энергетической комиссии Сахалинской области» региональная энергетическая комиссия Сахалинской области является органом исполнительной власти Сахалинской области, осуществляющим функции в сфере государственного регулирования тарифов (цен) организаций коммунального комплекса (пункт 1.1).
Как установлено судом и следует из материалов дела, МБУ Анивское «Благоустройство» является многоотраслевым предприятием, осуществляющим полномочия органа местного самоуправления в сфере благоустройства (дорожную деятельность, озеленение, содержание объектов внешнего благоустройства, организацию сбора, вывоза, утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов и другие).
Из положений пункта 2 части 1 статьи 14 Федерального закона от 30 декабря 2004 года №210-ФЗ «Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса» следует, что нарушение организацией коммунального комплекса утвержденной производственной программы, выявленное по результатам мониторинга выполнения этой программы, является основанием для досрочного пересмотра органами регулирования тарифов на услуги организаций коммунального комплекса.
В ходе мониторинга производственной программы Комиссией установлено, что общий объем захороненных твердых бытовых отходов в 2014 году составил 21657,6 м3; за шесть месяцев 2015 года – 8 314,2 м3 (по итогам 12 месяцев 2015 года – 14720,8 м3), что ниже объема, согласованного в производственной программе (25960,0 м3).
Таким образом, основания для досрочного пересмотра тарифов имелись.
В соответствии с требованиями, изложенными в Правилах регулирования тарифов, надбавок и предельных индексов в сфере деятельности организаций коммунального комплекса, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 14 июля 2008 года № 520 «Об основах ценообразования и порядке регулирования тарифов, надбавок и предельных индексов в сфере деятельности организаций коммунального комплекса» регулирование тарифов осуществлялось Комиссией посредством экономической экспертизы и анализа представленных на установление тарифов расчетных материалов с прилагаемыми обосновывающими документами, а также дополнительно представленных регулируемой организацией материалов и фактических отчетных данных за предшествующий период. Решение об установлении тарифов, принятое 3 декабря 2015 года по итогам заседания правления Комиссии, соответствует установленной форме, имеет неотъемлемую часть - протокол заседания правления. Приказ от 3 декабря 2015 года № 27-ОКК опубликован в источнике официального опубликования нормативных правовых актов органов государственной власти Сахалинской области – газете «Губернские Ведомости», 30 сентября 2016 года на официальном сайте Комиссии http://rec.admsakhalin.ru, 04 октября 2016 года на официальном интернет-портале правовой информации http://www.pravo.gov.ru и направлен заявителю.
Судом установлено, что заключение эксперта содержит мотивированные рекомендации и выводы, в нем дан достаточный анализ экономической обоснованности расходов по статьям затрат, в том числе, по отношению к предыдущему периоду регулирования.
Расходы и их величины, предложенные регулируемой организацией и не включенные в цены (тарифы), указаны в протоколе заседания правления, содержащем необходимое обоснование.
При таких данных, суд приходит к выводу, что оспариваемый нормативный правовой акт принят в надлежащем виде, в пределах полномочий Комиссии, с соблюдением требований законодательства к процедуре его принятия и введению в действие.
Разногласия, не принятые комиссией, послужившие основанием поставленных на разрешения суда требований, касаются расходов на: содержание 1 единицы мастера полигона, предусмотренной штатным расписанием предприятия; содержание на полигоне тяжелой механизации (средства на оплату труда экипажу и горюче-смазочных материалов); валовую прибыль, не учтенную в тарифе.
Пунктом 21 Приказа Минрегиона Российской Федерации от 15 февраля 2011 года № 47 «Об утверждении Методических указаний по расчету тарифов и надбавок в сфере деятельности организаций коммунального комплекса» установлено, что оценка экономической обоснованности расходов, включаемых в финансовые потребности, производится исходя из фактически достигнутых величин, плана мероприятий повышения эффективности деятельности регулируемой организации, с учетом положений законодательства Российской Федерации и нормативными правовыми актами, регулирующими отношения в сфере бухгалтерского учета и налогообложения.
В случае несоответствия рассчитанных тарифов на товары и услуги организации коммунального комплекса финансовым потребностям этой организации, необходимым для реализации ее производственной и (или) инвестиционной программы, орган регулирования производит расчет указанных тарифов.
Из материалов тарифного дела видно, что штатным расписание МБУ Анивское «Благоустройство» на период с 1 января 2014 года предусматривалось 0,5 единиц мастера полигона. Данная вакансия предприятием освоена только в 2015 году в объеме 0,35 ставки. Об этом свидетельствует расчетная ведомость за 2014 год, в которой отсутствуют начисления по должности мастера собственного производства и расчетная ведомость за период 9 месяцев 2015 года, согласно которой фактическое начисление составило 15451,31 рублей, что соответствует оплате труда работнику с занятостью 0,35 ставки.
В указанном объеме расходы на содержание мастера полигона включены в тариф предприятия по оказанию услуги по захоронению твердых бытовых отходов исходя из фактически достигнутых величин, что согласуется с пунктом 21 Методических указаний по расчету тарифов и надбавок в сфере деятельности организаций коммунального комплекса и, по мнению суда, является экономически обоснованным.
Ссылка административного истца на норматив штатной численности, установленный Рекомендациями по нормированию труда работников внешнего благоустройства, утвержденными приказом Департамента ЖКХ Министерства строительства Российской Федерации от 6 декабря 1994 года № 13, не свидетельствует о необеспечении тарифом расходов, включаемых в финансовые потребности предприятия. Объем подлежащих захоронению отходов, согласованный в производственной программе МБУ Анивское «Благоустройство» (13,568 тыс. м3) явно несоразмерен с нормативным объемом 1000 тыс.м3, дающим основание предусматривать в тарифе расходы на содержание 1 единицы мастера полигона.
Судом принято во внимание, что отсутствие в 2014 году матера собственного производства, позволило предприятию получить прибыль за счет средств, предусмотренных на его содержание. В этой части оспариваемое регулирование исключает необоснованную финансовую нагрузку потребителей, связанную с содержанием численности персонала свыше фактически необходимой.
Нормами потребности в машинах и оборудовании для полигонов твердых бытовых отходов, установленных Инструкцией по проектированию, эксплуатации и рекультивации полигонов для твердых бытовых отходов (утверждена Министерством строительства Российской Федерации 2 ноября 1996 года) с годовым объемом отходов, поступающих на полигон 30 тыс.м3 предусмотрена 1 единица бульдозера средней мощности.
Из материалов тарифного дела следует, что технологический процесс по захоронению отходов обеспечивался предприятием с помощью привлечения сторонней техники по договорам аренды. При этом плата за услуги бульдозеров и экскаватора включала оплату работы экипажа и горюче-смазочных материалов.
На момент установления тарифа РЭК Сахалинской области располагала отчетными данными МБУ «Благоустройство» за 2014 год и 9 месяцев 2015 года.
По статье «оплата услуг сторонней техники» в 2014 году предприятием освоено 423,5 тысяч рублей из 1332,2 тысячи рублей, предусмотренных в тарифе; за 9 месяцев 2015 года - 594, 0 тысяч рублей из 1499,6 тысяч рублей, предусмотренных на 2015 год.
Судом установлено, что в расчет тарифа приняты ожидаемые расходы предприятия по этой статье затрат в сумме 850,7 тысяч рублей, рассчитанные на основе данных 9 месяцев 2015 года с применением индекса роста цен.
Учитывая, что привлечение сторонней техники исключает дополнительные затраты регулируемой организации на оплату персонала, горюче-смазочных материалов, амортизацию, налоговых отчислений и другие, рассчитанный экспертом объем расходов полностью обеспечивает возмещение затрат, связанных с реализацией МБУ Анивское «Благоустройство» производственной программы.
Планируемое введение в эксплуатацию собственного бульдозера ДТ-75 для выполнения технологических операций по сдвиганию и уплотнению отходов должно исключать расходы на оплату сторонней техники, привлекаемой для этих же работ.
Следовательно, доводы административного истца о нарушении прав предприятия отказом учесть в тарифе денежные средства на содержание бульдозера и машиниста являются необоснованными.
Кроме того, суд исходит из того, что регулятор не вмешивается в хозяйственную деятельность регулируемой организации, которая вправе за счет средств на привлечение сторонней техники содержать собственный бульдозер.
При этом, учет в тарифе заявленного предприятием более высокого уровня затрат на содержание собственного бульдозера противоречит общим принципами регулирования тарифов и надбавок, предусмотренных статьей 3 Федерального закона от 30 декабря 2004 года № 210-ФЗ «Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса». В этом случае не достигается баланс интересов потребителей услуг организаций коммунального комплекса и интересов указанных организаций, обеспечивающий доступность этих услуг для потребителей; не стимулируется снижение производственных затрат, не повышается экономическая эффективность оказания услуг.
В соответствии с пунктом 24 Приказа Минрегиона Российской Федерации от 15 февраля 2011 года № 47 «Об утверждении Методических указаний по расчету тарифов и надбавок в сфере деятельности организаций коммунального комплекса» в случае, если регулируемая организация в течение расчетного периода регулирования понесла экономически обоснованные расходы, не учтенные при установлении тарифов и надбавок, в том числе расходы, связанные с незапланированным ростом цен на товары (услуги), приобретаемые в течение расчетного периода регулирования, расходы, связанные с обслуживанием заемных средств, привлекаемых для покрытия недостатка средств, эти расходы учитываются при установлении тарифов и надбавок на следующий после получения отчетности период регулирования.
Руководствуясь положениями вышеприведенной нормы МБУ Анивское «Благоустройство» вправе в установленном порядке возместить не учтенные в тарифе понесенные экономически обоснованные расходы.
В соответствии с частью 2 статьи 24.9 Федерального закона от 24 июня 1998 года № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления» тарифы должны компенсировать экономически обоснованные расходы на реализацию производственных и инвестиционных программ и обеспечивать экономически обоснованный уровень доходности текущей деятельности и используемого при осуществлении регулируемых видов деятельности в области обращения с твердыми коммунальными отходами инвестированного капитала.
По смыслу указанной нормы получение прибыли за счет внесения потребителями платы за услугу по захоронению твердых бытовых отходов, а также уровень такой прибыли не могут быть произвольными и подлежат экономическому обоснованию регулируемой организацией.
Судом установлено, что инвестиционная программа в МБУ Анивское «Благоустройство» отсутствует, расчет прибыли, обоснование её размера и направлений использования предприятием в материалы тарифного дела не представлены.
Оказывая помощь регулируемой организации, экспертом РЭК Сахалинской области на электронный адрес Учреждения направлялись формы для заполнения, содержащие сведения, необходимые для расчета тарифа (таблицы по расчетам тарифа на утилизацию ТБО.xls).
Однако раздел «Валовая прибыль» предприятием не заполнен, ответы на запросы суда о предоставлении экономического обоснования расходов на прибыль не предоставлены.
Свою обязанность по определению финансовых потребностей на прибыль, произведению предварительного расчета тарифов на свои услуги в размере, обеспечивающем эти финансовые потребности, предусмотренную частью 2 статьи 9 Федерального закона от 30 декабря 2004 года № 210-ФЗ «Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса» предприятие не выполнило.
При таких данных оснований считать обоснованными требования административного истца в части не включения в тариф валовой прибыли не имеется.
Иных обстоятельств, указывающих на противоречие Приказа № 27-ОКК в оспариваемой части положениям Федерального законодательства в сфере регулирования тарифов организаций коммунального комплекса, судом не установлено.
Поскольку приказ региональной энергетической комиссии Сахалинской области от 3 декабря 2015 года № 27-ОКК принят полномочным органом, в надлежащем виде, с соблюдением процедуры его принятия, правил введения в действие, не противоречит нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, права и законные интересы административного истца не нарушает, оснований для удовлетворения заявленных требований не имеется.
На основании изложенного, руководствуясь статьями 175 - 180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд
р е ш и л :
Муниципальному бюджетному учреждению Анивское «Благоустройство» в удовлетворении административного иска о признании недействующим приказа региональной энергетической комиссии Сахалинской области от 3 декабря 2015 года № 27 –ООК «Об установлении тарифов МБУ Анивское «Благоустройство» муниципального образования «Анивский городской округ» на услуги по захоронению твердых коммунальных отходов отказать.
Сообщение о принятии решения суда опубликовать в газете «Губернские ведомости» в течение одного месяца со дня его вступления в законную силу.
Решение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в течение месяца со дня его принятия в окончательной форме.
В окончательной форме решение суда принято 12 октября 2016 года.
Судья
Сахалинского областного суда Крылов Н.А.
