УИД 65OS0000-01-2022-000006-32 Дело № 3а-16/2022
Р Е Ш Е Н И Е
ИМЕНЕМ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
4 апреля 2022 года город Южно-Сахалинск
Сахалинский областной суд в составе:
председательствующего судьи Крылова Н.А.,
с участием прокурора Ждановой В.В.
при секретарях Ошаниной О.М.,
рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Печенкина Виталия Петровича к Сахалинской областной Думе, Губернатору Сахалинской области о признании Закона Сахалинской области от 28.12.2010 №127-ЗО «О социальной поддержке отдельных категорий граждан в Сахалинской области» не действующим в части,
у с т а н о в и л :
28 декабря 2010 г. Сахалинской областной Думой принят Закон Сахалинской области № 127-ЗО «О социальной поддержке отдельных категорий граждан в Сахалинской области» (далее – Закон Сахалинской области № 127-ЗО), который вступил в силу 1 января 2011 г.
Текст закона опубликован 31 декабря 2010 г. в печатном издании «Губернские новости» № 240.
Законом Сахалинской области от 06.09.2019 № 80-ЗО «О внесении изменений в Закон Сахалинской области «О социальной поддержке отдельных категорий граждан в Сахалинской области» статья 2 Закона Сахалинской области № 127-ЗО дополнена пунктом 22 следующего содержания:
«22) гражданам, получающим пенсию в соответствии с Федеральным законом от 15 декабря 2001 г. № 166-ФЗ «О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации» (далее - Федеральный закон «О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации») и Федеральным законом от 28 декабря 2013 г. № 400-ФЗ «О страховых пенсиях» (далее - Федеральный закон «О страховых пенсиях»).».
Этим же Законом Сахалинской области от 06.09.2019 № 80-ЗО Закон Сахалинской области № 127-ЗО дополнен статьей 17-6 следующего содержания:
«Статья 17-6. Социальная поддержка граждан,
получающих пенсию в соответствии с Федеральным законом
«О государственном пенсионном обеспечении
в Российской Федерации» и Федеральным законом
«О страховых пенсиях»
Гражданам, указанным в пункте 22 статьи 2 настоящего Закона, предоставляется мера социальной поддержки в виде ежемесячной социальной доплаты к пенсии в размере 1000 рублей.».
Указанные дополнения распространены на правоотношения, возникшие с 1 сентября 2019 года.
Текст закона опубликован 11 сентября 2019 года в печатном издании «Губернские новости» № 105.
Законом Сахалинской области от 12.10.2021 № 79-ЗО «О внесении изменений в Закон Сахалинской области «О социальной поддержке отдельных категорий граждан в Сахалинской области» в пункте 22 слова «(далее - Федеральный закон «О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации»)», слова «(далее - Федеральный закон «О страховых пенсиях»)» исключены, а в наименовании статьи 17-6 слова «Федеральным законом «О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации» и Федеральным законом «О страховых пенсиях» заменены словами «Федеральным законом от 15 декабря 2001 г. № 166-ФЗ «О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации» и Федеральным законом от 28 декабря 2013 г. № 400-ФЗ «О страховых пенсиях».
Текст закона опубликован 13 октября 2021 г. в печатном издании «Губернские новости» № 118.
Меры социальной поддержки, установленные оспариваемым в части Законом Сахалинской области № 127-ЗО, являются расходными обязательствами Сахалинской области и финансируются за счет средств областного бюджета (ч.1 ст. 18).
26 января 2022 года Печенкин В.П. обратился в Сахалинский областной суд с административным исковым заявлением к Сахалинской областной Думе, Губернатору Сахалинской области о признании недействующими с 1 сентября 2019 года пункта 22 статьи 2 Закона Сахалинской области № 127-ЗО в части слов «в соответствии с Федеральным законом от 15 декабря 2001 года № 166–ФЗ «О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации» и Федеральным законом от 28 декабря 2013 года № 400 – ФЗ «О страховых пенсиях» и статьи 17-6 Закона Сахалинской области № 127-ЗО в той мере, в которой в данной статье подразумевается выплата ежемесячной социальной доплаты к пенсии в размере 1000 рублей только гражданам, получающим пенсии в соответствии с Федеральным законом от 15 декабря 2001 года № 166-ФЗ и Федеральным законом от 28 декабря 2013 года № 400-ФЗ ввиду их несоответствия ч.3 ст. 26.3-1 Федерального закона от 06 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (далее - Федеральный закон № 184-ФЗ).
В обоснование административного искового заявления указал, что оспариваемые положения нарушают его права, как лица, получающего пенсию за выслугу лет, исходя из подпункта 2 пункта 1 статьи 4 и подпункта 1 пункта 1 статьи 5 Федерального закона № 166 – ФЗ на основании Закона Российской Федерации от 12 февраля 1993 №4468-1 «О пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу, службу в органах внутренних дел, Государственной противопожарной службе, органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы, войсках национальной гвардии Российской Федерации, органах принудительного исполнения Российской Федерации, и их семей» (далее - Закон Российской Федерации №4468-1) и противоречат требованиям закона.
Внесение изменений в законодательство Сахалинской области, расширяющих сферу социальной поддержки всех пенсионеров, проживающих на территории Сахалинской области, инициировано временно исполняющим обязанности Губернатора Сахалинской области в период предвыборной компании.
Критерии нуждаемости для определения категорий лиц – получателей этой меры социальной поддержки не определены. Размер получаемого ими дохода не принимался во внимание, поскольку их число составляют пенсионеры, получающие пенсию на основании Федерального закона от 28 декабря 2013 года № 400 – ФЗ «О страховых пенсиях» и одновременно замещающие государственные должности Сахалинской области, либо получающие одновременно пенсию по Закону Российской Федерации №4468-1.
Вместе с тем, оспариваемые нормы Закона Сахалинской области № 127-ЗО исключают предоставление ежемесячной социальной доплаты к пенсии пенсионерам, получающим пенсию за выслугу лет на основании Закона Российской Федерации №4468-1, что влечет неравенство.
Пенсионеры являются одной категорией, что подтверждено положениями Федерального закона от 22.11.2016 г. № 385 – ФЗ «О единовременной денежной выплате гражданам, получающим пенсию», Указов Президента Российской Федерации от 24 августа 2021 г. № 486 «О единовременной денежной выплате гражданам, получающим пенсию» и № 487 «О единовременной денежной выплате отдельным категориям граждан, получающих пенсию», постановления Правительства Сахалинской области от 23 июня 2017 года № 292 «О предоставлении в 2017 году единовременной денежной выплаты пенсионерам, проживающим в Сахалинской области и получающим пенсию в соответствии с законодательством Российской Федерации», которые предусматривали выплаты лицам, являющимися получателями пенсий, назначенных, в том числе, в соответствии с Законом Российской Федерации №4468-1.
Оспариваемое регулирование, предусматривающее различие в единой категории пенсионеров, нарушает право административного истца в сфере социальной защиты - право на получение ежемесячной социальной доплаты к пенсии в размере 1000 рублей и противоречит части 3 статьи 26.3-1 Федерального закона № 184-ФЗ.
Определением Сахалинского областного суда от 2 марта 2022 года к участию в деле в качестве заинтересованного лица привлечено Министерство социальной защиты Сахалинской области.
В судебном заседании административный истец Печенкин В.П. административные исковые требования поддержал по изложенным основаниям.
Представитель Сахалинской областной Думы Хахулина Е.В., представитель Губернатора Сахалинской области Ю Н.Д., представитель Министерства социальной защиты Сахалинской области Переверзева Е.С. против удовлетворения требований возражали по основаниям, указанным в письменных возражениях на административное исковое заявление.
Прокурор Жданова В.В. в заключении указала на отсутствие оснований к удовлетворению административных исковых требований.
Изучив материалы дела, выслушав участвующих в деле лиц, суд приходит к следующему.
Административный истец Печенкин Виталий Петрович является пенсионером прокуратуры Сахалинской области и в соответствии с Законом Российской Федерации №4468-1 с 9 июня 2014 года ежемесячно получает ведомственную пенсию за выслугу лет.
Согласно части 1 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.
Обращаясь в суд с настоящим иском, административный истец указал, что оспариваемый нормативный правовой акт принят без учета единства категории пенсионеров, нарушает его право на ежемесячную социальную доплату к пенсии в размере 1000 рублей, поскольку не подразумевает ее выплату гражданам, получающим пенсию на основании Закона Российской Федерации №4468-1.
Таким образом, оспариваемый акт может нарушать или иным образом затрагивать права, свободы, законные интересы административного истца, что подтверждает его право на обращение с заявленными требованиями в суд.
Законодательное регулирование по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в пределах полномочий субъекта Российской Федерации осуществляет законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации (подпункт б части 1 статьи 5 Федерального закона № 184-ФЗ).
Статьей 7 указанного Федерального закона № 184-ФЗ предусмотрено, что проект закона субъекта Российской Федерации рассматривается законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации не менее чем в двух чтениях. Решение о принятии либо отклонении проекта закона, а также о принятии закона оформляется постановлением законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации. Законы субъекта Российской Федерации принимаются большинством голосов от установленного числа депутатов (часть 2, 4).
Согласно частям 1 и 5 статьи 8 этого же Федерального закона, принятый законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации закон субъекта Российской Федерации направляется указанным органом для обнародования высшему должностному лицу субъекта Российской Федерации и вступает в силу после его официального опубликования.
Аналогичные положения содержатся в Законе Сахалинской области от 3 апреля 2000 г. № 168 «О законодательной деятельности в Сахалинской области».
Статьями 14 и 15 Устава Сахалинской области, принятого Сахалинской областной Думой 28 июня 2001 года, установлено, что законодательным (представительным) органом государственной власти в Сахалинской области является Сахалинская областная Дума, состоящая из 28 депутатов.
В соответствии с частью 2 статьи 2 Закона Сахалинской области от 20 февраля 2002 года № 320 «О порядке обнародования, вступления в силу и толкования законов Сахалинской области» официальным опубликованием закона области считается первая публикация полного текста закона области в газете «Губернские ведомости».
Большинством голосов от установленного числа депутатов проекты законов Сахалинской области «О социальной поддержке отдельных категорий граждан в Сахалинской области», о внесении изменений в Закон Сахалинской области «О социальной поддержке отдельных категорий граждан в Сахалинской области», касающиеся предмета спора, рассмотрены Сахалинской областной думой в двух чтениях, приняты Сахалинской областной Думой и подписаны Губернатором Сахалинской области.
Таким образом, нормативный правовой акт, содержащий оспариваемые положения, принят в надлежащем виде, в пределах полномочий Сахалинской областной Думы с соблюдением требований законодательства к процедуре его принятия и введения в действие.
По процедуре принятия Закон Сахалинской области № 127-ЗО административным истцом не оспаривается.
Конституция Российской Федерации, в соответствии с целями социального государства (статья 7, часть 1) гарантируя каждому социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, для воспитания детей и в иных случаях, установленных Законом (статья 39, часть 1), и относя социальную защиту к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов (статья 72, пункт «ж» части 1), вместе с тем не закрепляет конкретные меры социальной защиты, их объем и условия предоставления тем или иным категориям граждан. Соответствующее правовое регулирование относится к полномочиям законодателя, который располагает достаточно широкой дискрецией при установлении механизмов реализации социальной защиты, в том числе, при определении мер социальной поддержки и выборе формы их предоставления, а также круга лиц, нуждающихся в них.
Разграничивая полномочия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере социальной защиты, федеральный законодатель отнес к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации решение вопросов социальной поддержки отдельных категорий граждан (пп. 24, п. 2, ст. 26.3 Федерального закона № 184-ФЗ).
В соответствии с указанными положениями, к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере социальной защиты, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации, отнесено решение вопросов социальной поддержки и социального обслуживания граждан пожилого возраста и инвалидов, граждан, находящихся в трудной жизненной ситуации.
При этом, согласно части 3.1 статьи 26.3 указанного Закона, по указанному вопросу органы государственной власти субъекта Российской Федерации имеют право принимать законы и иные нормативные правовые акты вне зависимости от наличия в федеральных законах положений, устанавливающих указанное право.
Кроме того, к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации отнесено и право устанавливать дополнительные меры социальной поддержки и социальной помощи для отдельных категорий граждан.
Органы государственной власти субъекта Российской Федерации вправе устанавливать за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением финансовых средств, передаваемых из федерального бюджета бюджету субъекта Российской Федерации на осуществление целевых расходов) дополнительные меры социальной поддержки и социальной помощи для отдельных категорий граждан, в том числе, исходя из установленных законами и иными нормативными правовыми актами субъекта Российской Федерации критериев нуждаемости, вне зависимости от наличия в федеральных законах положений, устанавливающих указанное право (ч. 3 ст. 26.3-1 Федерального закона № 184-ФЗ).
Анализ приведенных правовых предписаний в их взаимосвязи свидетельствует о том, что субъект Российской Федерации вправе предоставлять меры социальной поддержки исходя из критерия нуждаемости, если они являются дополнительными к установленным федеральным законодательством мерам социальной поддержки, а также в отношении тех категорий граждан, которым необходима государственная социальная помощь и которые субъектом Российской Федерации определены самостоятельно вне зависимости от наличия такой категории граждан в федеральных нормативных правовых актах.
Сахалинская областная Дума, реализуя предоставленные субъектам Российской Федерации полномочия, в пункте 22 ст. 2 и в ст. 17-6 Закона Сахалинской области № 127-ЗО предусмотрела установление мер социальной поддержки, гражданам, получающим пенсию в соответствии с Федеральным законом от 15 декабря 2001 года № 166-ФЗ «О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации» и Федеральным законом от 28 декабря 2013 года № 400-ФЗ «О страховых пенсиях» в виде ежемесячной социальной доплаты к пенсии в размере 1000 рублей.
Определение законодателем категорий граждан, получивших право на ежемесячную доплату к пенсии в размере 1000 рублей, обусловлено утратой ими трудоспособности в силу возраста и других обстоятельств, нуждаемостью в особой социальной поддержке и направленно на повышение их уровня жизни и удовлетворения необходимых потребностей.
Правоотношения, возникающие при предоставлении пенсий, регулируются отдельными Федеральными законами.
Понятие страховой пенсии содержится в Федеральном законе от 28.12.2013 г. № 400-ФЗ «О страховых пенсиях». Страховая пенсия - ежемесячная денежная выплата в целях компенсации застрахованным лицам заработной платы и иных выплат и вознаграждений, утраченных ими в связи с наступлением нетрудоспособности вследствие старости или инвалидности, а нетрудоспособным членам семьи застрахованных лиц заработной платы и иных выплат и вознаграждений кормильца, утраченных в связи со смертью этих застрахованных лиц, право на которую определяется в соответствии с условиями и нормами, установленными настоящим Федеральным законом (п.1 ст. 3).
Пенсия по государственному пенсионному обеспечению - ежемесячная государственная денежная выплата, право на получение которой определяется в соответствии с условиями и нормами, установленными настоящим Федеральным законом, и которая предоставляется гражданам в целях компенсации им заработка (дохода), утраченного в связи с прекращением федеральной государственной гражданской службы при достижении установленной законом выслуги при выходе на страховую пенсию по старости (инвалидности); либо нетрудоспособным гражданам в целях предоставления им средств к существованию (ст. 2 Федерального закона от 15.12.2001 № 166-ФЗ «О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации»).
Согласно положениям п. а ст. 13 Закона Российской Федерации от 12.02.1993 № 4468-1 право на пенсию, в частности, за выслугу лет, назначенную административному истцу, имеют лица, указанные в статье 1 настоящего Закона, имеющие на день увольнения со службы выслугу 20 лет и более.
Следовательно, право на пенсионное обеспечение граждан зависит от наступления различных условий и критериев, статуса и категории лиц, и реализуется в соответствии с положениями отдельных Федеральных законов, что определяет не равные возможности для достижения необходимого уровня их материальной обеспеченности и требует дифференцированного подхода к установлению мер социальной поддержки.
Таким образом, применительно к рассматриваемому спору, доводы административного искового заявления о единстве и неделимости категории пенсионеров - получателей пенсий по Федеральному закону от 28.12.2013 № 400-ФЗ «О страховых пенсиях», Федеральному закону от 15.12.2001 № 166-ФЗ «О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации» либо на основании Закона Российской Федерации от 12.02.1993 № 4468-1 «О пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу, службу в органах внутренних дел, Государственной противопожарной службе, органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы, войсках национальной гвардии Российской Федерации, органах принудительного исполнения Российской Федерации, и их семей» нельзя признать состоятельными.
Согласно положениям ч. 4 статьи 26.3-1 Федерального закона № 184-ФЗ финансирование полномочий, предусмотренное настоящей статьей, не является обязанностью субъекта Российской Федерации, осуществляется при наличии возможности и не является основанием для выделения дополнительных средств из федерального бюджета.
Законом Сахалинской области от 24.12.2018 № 96-ЗО «Об областном бюджете Сахалинской области на 2019 год и на плановый период 2020 и 2021 годов» утверждены основные характеристики областного бюджета Сахалинской области на 2019 год с дефицитом в сумме 5470289,3 тыс. рублей.
Дефицит областного бюджета на 2020 г. составил 15983288,5 тыс. рублей (ст.1 Закона Сахалинской области от 19.12.2019 г. № 124-ЗО «Об областном бюджете Сахалинской области на 2020 год и на плановый период 2021 и 2022 годов»).
На 2021 год областной бюджет принят с дефицитом в сумме 8083115,4 тыс. рублей (ст.1 Закона Сахалинской области от 23.12.2020 г. № 94-ЗО «Об областном бюджете Сахалинской области на 2021 год и на плановый период 2022 и 2023 годов»).
На 2022 год дефицит областного бюджета утвержден в сумме 21332782,9 тыс. рублей (ст. 1 Закона Сахалинской области от 22.12.2021 № 107-ЗО «Об областном бюджете Сахалинской области на 2022 год и на плановый период 2023 и 2024 годов»).
Изложенные данные подтверждают отсутствие у Сахалинской области возможности обеспечить дополнительные расходы, обусловленные расширением мер социальной поддержки.
Доводы административного истца о получении ежемесячной социальной доплаты к пенсии пенсионерами, являющимися получателями второй пенсии либо замещающие государственные должности Сахалинской области, не свидетельствуют о нарушении прав и законных интересов административного истца, так как для получения указанной меры административный истец, должен достичь необходимых условий, дающих право на получение страховой пенсии в соответствии с законодательством Российской Федерации.
Таким образом, оспариваемые положения пункта 22 статьи 2 Закона Сахалинской области № 127-ЗО в части слов «в соответствии с Федеральным законом от 15 декабря 2001 г. № 166–ФЗ «О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации» и Федеральным законом от 28 декабря 2013 г. № 400 – ФЗ «О страховых пенсиях» и статьи 17-6 Закона Сахалинской области № 127-ЗО соответствуют нормам федерального законодательства, приняты уполномоченным органом в соответствии с его компетенцией и установленным порядком принятия законов и не нарушают прав административного истца.
Руководствуясь статьями 175-180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд
р е ш и л:
в удовлетворении административных исковых требований Печенкина Виталия Петровича к Сахалинской областной Думе, Губернатору Сахалинской области о признании не действующими пункта 22 статьи 2 Закона Сахалинской области от 28 декабря 2010 г. № 127-ЗО «О социальной поддержке отдельных категорий граждан в Сахалинской области» в части слов «в соответствии с Федеральным законом от 15 декабря 2001 г. № 166–ФЗ «О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации» и Федеральным законом от 28 декабря 2013 г. № 400 – ФЗ «О страховых пенсиях» и статьи 17-6 Закона Сахалинской области от 28 декабря 2010 г. № 127-ЗО «О социальной поддержке отдельных категорий граждан в Сахалинской области» в той мере, в которой в данной статье подразумевается выплата ежемесячной социальной доплаты к пенсии в размере 1000 рублей только гражданам, получающим пенсии в соответствии с Федеральным законом от 15 декабря 2001 г. № 166-ФЗ и Федеральным законом от 28 декабря 2013 г. № 400-ФЗ - отказать.
Опубликовать сообщение о принятии указанного решения в официальном печатном издании газете «Губернские ведомости» в течение одного месяца со дня его вступления в законную силу.
Решение суда может быть обжаловано в Пятый апелляционный суд общей юрисдикции в течение одного месяца со дня его принятия в окончательной форме.
В окончательной форме решение суда принято 18 апреля 2022 года.
Судья
Сахалинского областного суда Крылов Н.А.
