Дело № 3а – 361/2019
Р Е Ш Е Н И Е
Именем Российской Федерации
25 октября 2019 года город Ростов-на-Дону
Ростовский областной суд в составе
председательствующего судьи Чайка Е.А.,
при секретаре Паненковой Е.С.,
с участием прокуроров Емелиной Е.А., Потоцкой Ю.А.,
представителя ООО «Волгодонские тепловые сети» Андреевой С.М.,
представителя Региональной службы по тарифам Ростовской области Кириченко А.А.,
рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению общества с ограниченной ответственностью «Волгодонские тепловые сети» о признании недействующими постановлений Региональной службы по тарифам Ростовской области от 17 декабря 2018 года № 83/54 «Об установлении тарифов на тепловую энергию, поставляемую ООО «Волгодонские тепловые сети» (ИНН 6143081351) потребителям, другим теплоснабжающим организациям города Волгодонска, на 2019 - 2023 годы» и № 83/56 «Об установлении тарифов на горячую воду в открытой системе теплоснабжения (горячего водоснабжения), поставляемую ООО «Волгодонские тепловые сети» (ИНН 6143081351) потребителям, другим теплоснабжающим организациям города Волгодонска, на 2019 - 2023 годы», возложении обязанности принять новые нормативные правовые акты,
УСТАНОВИЛ:
Постановлением Региональной службы по тарифам Ростовской области от 17 декабря 2018 года № 83/54 установлены тарифы на тепловую энергию, поставляемую ООО «Волгодонские тепловые сети» (ИНН 6143081351) потребителям, другим теплоснабжающим организациям города Волгодонска, на 2019 - 2023 годы, постановлением Региональной службы по тарифам Ростовской области от 17 декабря 2018 года № 83/56 на 2019 - 2023 годы установлены тарифы на горячую воду в открытой системе теплоснабжения (горячего водоснабжения), поставляемую ООО «Волгодонские тепловые сети» (ИНН 6143081351) потребителям, другим теплоснабжающим организациям города Волгодонска.
ООО «Волгодонские тепловые сети» обратилось в суд с административным иском, в котором просит признать недействующим постановление РСТ Ростовской области от 17 декабря 2018 года № 83/54 в полном объёме, возложить на административного ответчика обязанность принять новый нормативный правовой акт об установлении тарифов на поставляемую Обществом тепловую энергию, а также признать недействующим постановление РСТ Ростовской области от 17 декабря 2018 года № 83/56 в части утверждения размера компонента на тепловую энергию и возложить на административного ответчика обязанность принять новый нормативный правовой акт об установлении тарифов на горячую воду в открытой системе теплоснабжения (горячего водоснабжения), поставляемую ООО «Волгодонские тепловые сети», в части компонента на тепловую энергию в составе тарифа.
В обоснование своих требований административный истец указал, что установленные РСТ методом индексации тарифы не отвечают требованиям экономической обоснованности, что приводит к их занижению. Так, при регулировании тарифов РСТ произведено необоснованное, по мнению заявителя, снижение расходов по следующим статьям: расходы на ремонт основных средств, расходы по сомнительным долгам, расходы на оплату труда, прочие расходы по статье «Услуги по сбору платежей», расходы на выплаты по договорам займа и кредитным договорам, включая проценты по ним, расчётная предпринимательская прибыль.
Отказ регулирующего органа учесть при установлении тарифов ряд расходов Общества привёл к недостатку объёма финансовых средств, необходимых регулируемой организации, что свидетельствует о нарушении прав заявителя.
В судебном заседании представитель административного истца Андреева С.М. поддержала заявленные требования по доводам, изложенным в административном иске и возражениях на отзыв административного ответчика, и просила их удовлетворить.
Представитель административного ответчика Кириченко А.А. возражала против удовлетворения административного иска, представила письменные возражения на него и дополнительные пояснения.
Выслушав пояснения представителей административного истца, административного ответчика, показания свидетелей Лизякиной Н.Г. и Гасановой Т.И., исследовав представленные доказательства, в том числе материалы тарифного дела, выслушав заключение прокурора, полагавшего, что заявленные требования подлежат удовлетворению, суд приходит к следующим выводам.
Часть 1 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации предусматривает, что с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применён этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.
Проверяя соблюдение порядка принятия Региональной службой по тарифам Ростовской области оспариваемых постановлений от 17 декабря 2018 года № 83/54 и 83/56, суд приходит к следующему.
В соответствии со статьёй 27 Областного закона Ростовской области от 29 мая 1996 года № 19-ЗС «Устав Ростовской области» система органов государственной власти в Ростовской области строится в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и на основе разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную.
Исполнительная власть в Ростовской области осуществляется через систему органов исполнительной власти во главе с Правительством Ростовской области под руководством Губернатора Ростовской области.
Статья 52 указанного Областного закона предусматривает, что в систему органов исполнительной власти Ростовской области входят также и иные органы исполнительной власти (далее - областные органы исполнительной власти), образуемые в соответствии с настоящим Уставом (часть 3).
В силу пункта 8 статьи 60 Устава Ростовской области Правительство Ростовской области в соответствии с федеральными и областными законами, указом Губернатора Ростовской области о структуре областных органов исполнительной власти утверждает положения об областных органах исполнительной власти.
Согласно части 2 статьи 63 Устава Ростовской области областные органы исполнительной власти издают нормативные правовые акты в соответствии с федеральными законами, областными законами, правовыми актами Правительства Ростовской области и (или) положениями об областных органах исполнительной власти.
Региональная служба по тарифам Ростовской области (далее – Служба) является органом исполнительной власти Ростовской области в области государственного регулирования тарифов, входящим в систему органов исполнительной власти Ростовской области (подпункт 1.1.1 пункта 1.1 постановления Правительства Ростовской области от 13 января 2012 года № 20 «Об утверждении Положения о Региональной службе по тарифам Ростовской области»).
Из подпункта 1.3.1. пункта 1.3 указанного Положения следует, что Служба на основании и во исполнение действующего законодательства по вопросам, отнесенным к её компетенции, издаёт постановления, имеющие нормативный характер, а по оперативным и другим текущим вопросам организации её деятельности - приказы и распоряжения ненормативного характера.
В силу подпункта 2.1.4 пункта 2.1 постановления Правительства Ростовской области от 13 января 2012 года № 20 Служба, в частности, устанавливает (утверждает), за исключением ценовых зон теплоснабжения: тарифы на тепловую энергию (мощность), поставляемую теплоснабжающими организациями потребителям, в соответствии с установленными федеральным органом исполнительной власти в области государственного регулирования тарифов в сфере теплоснабжения предельными (минимальным и (или) максимальным) уровнями указанных тарифов, а также тарифы на тепловую энергию (мощность), поставляемую теплоснабжающими организациями другим теплоснабжающим организациям; тарифы на горячую воду, поставляемую теплоснабжающими организациями потребителям, другим теплоснабжающим организациям с использованием открытых систем теплоснабжения (горячего водоснабжения).
Статья 1 Областного закона Ростовской области от 29 декабря 2003 года № 85-ЗС «О порядке опубликования и вступления в силу Устава Ростовской области, Областных законов, постановлений Законодательного Собрания Ростовской области, правовых актов Губернатора Ростовской области и органов исполнительной власти Ростовской области» устанавливает, что Устав Ростовской области, Областные законы и затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина постановления Законодательного Собрания Ростовской области, носящие нормативный характер, нормативные правовые акты Губернатора Ростовской области и органов исполнительной власти Ростовской области подлежат официальному опубликованию (часть 1). Нормативные правовые акты, указанные в части 1 настоящей статьи, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения (часть 2).
Датой издания (принятия) правового акта органа исполнительной власти Ростовской области считается день подписания (утверждения) его руководителем органа исполнительной власти, издавшего (принявшего) правовой акт (часть 3 статьи 2 указанного Областного закона).
Согласно части 1 статьи 4 Областного закона Ростовской области от 29 декабря 2003 года № 85-ЗС официальным опубликованием Устава Ростовской области, областного закона, постановления Законодательного Собрания Ростовской области, правового акта Губернатора Ростовской области, органа исполнительной власти Ростовской области считается первая публикация его полного текста в газете «Наше время» или «Собрании правовых актов Ростовской области» либо его первое размещение (опубликование) на «Официальном интернет-портале правовой информации» (www.pravo.gov.ru) или официальном портале правовой информации Ростовской области (pravo.donland.ru) в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет».
Суд установил, что постановление РСТ Ростовской области от 17 декабря 2018 года № 83/54 «Об установлении тарифов на тепловую энергию, поставляемую ООО «Волгодонские тепловые сети» (ИНН 6143081351) потребителям, другим теплоснабжающим организациям города Волгодонска, на 2019 - 2023 годы» и постановление РСТ от 17 декабря 2018 года № 83/56 «Об установлении тарифов на горячую воду в открытой системе теплоснабжения (горячего водоснабжения), поставляемую ООО «Волгодонские тепловые сети» (ИНН 6143081351) потребителям, другим теплоснабжающим организациям города Волгодонска, на 2019 - 2023 годы» изданы уполномоченным органом, в установленном порядке и опубликованы на официальном интернет-портале правовой информации www.pravo.gov.ru и на официальном портале правовой информации Ростовской области http://pravo.donland.ru 21 декабря 2018 года.
Оспариваемыми постановлениями установлены тарифы на тепловую энергию и на горячую воду в открытой системе теплоснабжения, без указания конкретных потребителей, рассчитанные на неоднократное применение и действующие независимо от того, возникли или прекратились конкретные правоотношения по предоставлению соответствующих услуг.
Таким образом, оспариваемые постановления Региональной службы по тарифам Ростовской области являются нормативными правовыми актами, изданы в пределах полномочий Региональной службы по тарифам Ростовской области, в форме, установленной законодательством Ростовской области, официально опубликованы и являются действующими.
Давая оценку оспариваемым правовым нормам на предмет соответствия нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, суд приходит к следующим выводам.
Из материалов дела следует, что ООО «Волгодонские тепловые сети» (далее – Общество) осуществляет регулируемую деятельность по поставке тепловой энергии и теплоносителя потребителям и другим теплоснабжающим организациям на территории г. Волгодонска Ростовской области.
27 апреля 2018 года Общество обратилось в Региональную службу по тарифам Ростовской области (далее - РСТ, Служба) с заявлением об открытии дела об установлении долгосрочных тарифов на тепловую энергию, теплоноситель, горячую воду в открытой системе теплоснабжения (горячего водоснабжения), поставляемую ООО «Волгодонские тепловые сети» потребителям, другим теплоснабжающим организациям города Волгодонска, на 2019 - 2023 годы, приложив обосновывающие материалы.
По результатам рассмотрения представленных документов РСТ Ростовской области 17 декабря 2018 года приняты вышеуказанные постановления от № 83/54 и № 83/56, а также постановление от 17 декабря 2018 года № 83/55 «Об установлении тарифов на теплоноситель, поставляемый ООО «Волгодонские тепловые сети» (ИНН 6143081351) потребителям, другим теплоснабжающим организациям города Волгодонска, на 2019 - 2023 годы», которое предметом оспаривания в данном деле не является.
Для Общества 2019 год является первым годом второго долгосрочного периода регулирования.
Государственное регулирование тарифов на тепловую энергию осуществляется, в том числе, Федеральным законом от 27 июля 2010 года № 190-ФЗ «О теплоснабжении» (далее - Закон о теплоснабжении), постановлением Правительства Российской Федерации от 22 октября 2012 года № 1075 «О ценообразовании в сфере теплоснабжения», которым, в частности, утверждены Основы ценообразования в сфере теплоснабжения (далее - Основы ценообразования, Основы), Правила регулирования цен (тарифов) в сфере теплоснабжения (далее - Правила регулирования тарифов), Методическими указаниями по расчёту регулируемых цен (тарифов) в сфере теплоснабжения, утверждёнными приказом Федеральной службы по тарифам от 13 июня 2013 года № 760-э (далее – Методические указания).
В соответствии со статьями 3 и 7 Закона о теплоснабжении регулирование цен (тарифов) в сфере теплоснабжения осуществляется, в том числе, в соответствии с принципами соблюдения баланса экономических интересов теплоснабжающих организаций и интересов потребителей, обеспечения экономической обоснованности расходов теплоснабжающих организаций.
Пунктом 71 Основ ценообразования предусмотрено, что при расчёте тарифов с применением метода индексации установленных тарифов необходимая валовая выручка регулируемой организации включает в себя текущие расходы, амортизацию основных средств и нематериальных активов и нормативную прибыль регулируемой организации, а также расчётную предпринимательскую прибыль регулируемой организации.
Из пунктов 11, 12 Методических указаний следует, что необходимая валовая выручка регулируемой организации должна возмещать ей экономически обоснованные расходы и обеспечивать экономически обоснованную прибыль по каждому регулируемому виду деятельности. Определение состава расходов, включаемых в необходимую валовую выручку (НВВ), и оценка их экономической обоснованности производятся в соответствии с законодательством Российской Федерации и нормативными правовыми актами, регулирующими отношения в сфере бухгалтерского учёта, а также в соответствии с Методическими указаниями.
В силу пункта 33 Правил регулирования цен (тарифов) орган регулирования отказывает регулируемой организации во включении в цены (тарифы) отдельных расходов, предложенных регулируемой организацией, только в случае экономической необоснованности таких расходов в соответствии с Основами ценообразования и методическими указаниями.
Оспариваемые статьи затрат влияют на НВВ организации как для установления тарифов на тепловую энергию, так и на горячую воду, в связи с чем правомерность определения регулирующим органом расходов по этим статьям является юридически значимой при оценке законности и обоснованности обоих оспариваемых нормативных правовых актов.
Расходы на ремонт основных средств заявлены регулируемой организацией в размере 23273, 1 тыс. руб., регулирующим органом учтено 11374, 7 тыс. руб., не включено в тариф 11898, 40 тыс. руб.
Затраты на ремонт основных средств регулируемой организации относятся к операционным расходам (подпункт «б» пункта 58 Основ ценообразования), для определения величины которых используются плановые (расчётные) цены (пункты 40 и 41 Основ ценообразования).
Уровень операционных расходов первого года долгосрочного периода регулирования является базовым для таких расходов и определяется по Правилам установления долгосрочных параметров регулирования с учётом пунктов 28 - 31, 40 - 42, 44 и 58 Основ ценообразования (пункты 2, 59 Основ ценообразования, пункт 3 Правил установления долгосрочных параметров регулирования).
В силу пункта 32 Методических указаний для расчёта расходов, указанных в пунктах 24 - 30 настоящих Методических указаний, используются материалы в соответствии с перечнем, установленным пунктом 2 приложения 3 к настоящим Методическим указаниям. Объём плановых (расчётных) расходов определяется исходя из плановых (расчётных) значений цен и экономически обоснованных объёмов работ (услуг). При определении плановых (расчётных) и фактических значений расходов (цен) орган регулирования использует источники информации о ценах (тарифах) и расходах в соответствии с пунктами 28 - 31 Основ ценообразования.
В соответствии с пунктом 28 Основ ценообразования при определении плановых (расчётных) значений расходов (цен) орган регулирования использует источники информации о ценах (тарифах) и расходах в следующем порядке:
а) установленные на очередной период регулирования цены (тарифы) для соответствующей категории потребителей - если цены (тарифы) на соответствующие товары (услуги) подлежат государственному регулированию;
б) цены, установленные в договорах, заключённых в результате проведения торгов;
в) прогнозные показатели и основные параметры, определённые в прогнозе социально-экономического развития Российской Федерации на очередной финансовый год и плановый период, одобренном Правительством Российской Федерации (базовый вариант).
Названной нормой установлена последовательность применения органом регулирования источников информации о ценах, что обязывает использовать указанные виды цен в строгой очерёдности.
В случае невозможности использования всех источников информации о ценах, перечисленных в пункте 28 Основ ценообразования, применяется пункт 31 Основ, согласно которому орган регулирования определяет плановые (расчётные) значения расходов исходя из норм и нормативов в соответствии с законодательством Российской Федерации о бухгалтерском и налоговом учёте и законодательством Российской Федерации в сфере теплоснабжения, а в случае их отсутствия - исходя из экспертных оценок, основанных на отчётных данных, представляемых регулируемой организацией.
В обоснование затрат по указанной статье ООО «Волгодонские тепловые сети» были представлены дефектные ведомости, акты обследования, предписания надзорных органов, ремонтная программа на 2019 год с приложением графика проведения ремонтов, локальная сметная ведомость на выполнение ремонтных работ, договор подряда на предыдущий период регулирования, акты о приёмке выполненных работ, справка о стоимости выполненных работ и затрат за предшествующий период, расчёт потребности в материалах, запчастях, комплектующих, программа энергосбережения и энергетической эффективности регулируемой организации, а также расчёт индекса перерасчёта сметной стоимости, определённой на основании территориальных единичных расценок ТЕР-2001 Ростовской области, в текущие цены 2019 года, приложена пояснительная записка, в которой содержалось обоснование необходимости проведения работ.
Снижая расходы предприятия на ремонт основных средств, РСТ обоснованно исходила из того, что в материалы тарифного дела не представлены документы, подтверждающие проведение торгов на закупку услуг по ремонту основных средств на 2019 год и весь долгосрочный период регулирования, в связи с чем рассчитала указанные затраты Общества по данным фактических затрат 2017 года с применением индексов потребительских цен, установленных прогнозом социально-экономического развития Российской Федерации на 2018 год и на плановый период 2019 и 2020 годов, на основании подпункта «в» пункта 28 Основ ценообразования.
Ссылки административного истца в этой части требований на пункт 41 Основ ценообразования, предусматривающий, что при определении расходов регулируемой организации на проведение ремонтных работ используются расчётные цены и обоснованные мероприятия по проведению ремонтных работ на производственных объектах, принадлежащих ей на праве собственности или на ином законном основании в соответствии с методическими указаниями, а также на представляемую организацией форму, предусмотренную приложением 5.1 Методических указаний, в которой отдельной строкой указывается сумма расходов на ремонт основных средств за год, предшествующий долгосрочному периоду регулирования, и на первый год такого периода, суд находит несостоятельными, поскольку они подлежат применению для расчёта расходов на проведение ремонтных работ на первый долгосрочный период регулирования, когда фактические данные о величине затрат организации отсутствуют.
В данном случае тарифы на тепловую энергию устанавливались административному истцу не впервые, для Общества период 2019 - 2023 годов является вторым долгосрочным периодом регулирования, а в соответствии с пунктом 14 Правил регулирования в случае непредставления регулируемой организацией обосновывающих материалов орган регулирования вправе использовать результаты проверки её хозяйственной деятельности. При этом данные за прошлые периоды не могут применяться в расчётах планируемых расходов без учёта изменения цен.
Вместе с тем уменьшение размера расходов по названной статье относительно фактических затрат 2017 года произведено РСТ пропорционально уменьшению протяжённости тепловых сетей, часть которых была реализована предприятием в 2018 году. Кроме того, регулирующий орган учёл тот факт, что Обществом не в полной мере осваиваются включаемые в НВВ средства по указанной статье расходов.
В обоснование своей позиции РСТ ссылается на подпункт «и» пункта 7 Правил регулирования тарифов, согласно которому предельные уровни тарифов устанавливаются на финансовый год, если иное не установлено федеральными законами или решениями Правительства Российской Федерации. Цены (тарифы) вводятся в действие с начала очередного года на срок не менее 1 финансового года. Действие настоящего пункта не распространяется, в частности, на решения органов регулирования об установлении тарифов для организаций, которые в течение текущего периода регулирования приобрели (реализовали) объекты теплоснабжения и (или) получили права владения и (или) пользования такими объектами на основании концессионного соглашения, договора аренды.
Однако положения данной нормы прямо предусматривают изъятия из общих правил срока действия тарифов, и к рассматриваемым правоотношениям по установлению тарифов на долгосрочный период регулирования отношения не имеют, в связи с чем ссылка на неё РСТ в обоснование уменьшения размера расходов на ремонт основных средств не может быть принята во внимание. Иных правовых обоснований применённого Службой подхода административный ответчик не представил.
С учётом изложенного расходы общества по данной статье подлежат корректировке.
Согласно пункту 42 Основ ценообразования при определении расходов на оплату труда, включаемых в необходимую валовую выручку, регулирующие органы определяют в соответствии с методическими указаниями размер фонда оплаты труда согласно отраслевым тарифным соглашениям, коллективным договорам, заключённым соответствующими организациями, и фактическому объёму фонда оплаты труда за последний расчётный период регулирования, а также с учётом прогнозного индекса потребительских цен.
В соответствии со статьёй 45 Трудового кодекса Российской Федерации отраслевое (межотраслевое) соглашение устанавливает общие условия оплаты труда, гарантии, компенсации и льготы работникам отрасли (отраслей). Отраслевое (межотраслевое) соглашение может заключаться на федеральном, межрегиональном, региональном, территориальном уровнях социального партнерства.
Из материалов дела следует, что расходы на оплату труда заявлены Обществом в размере 44911 тыс. руб., орган регулирования учёл расходы по этой статье в сумме 20 643 тыс. руб. Оспариваемая административным истцом сумма разногласий по иску составляет 13825, 5 тыс. руб., с учётом отчислений на социальные нужды - 18000,8 тыс. руб. (процент отчислений предметом спора не является).
По мнению Общества, орган регулирования необоснованно применил к расчёту среднемесячную заработную плату работников организаций по соответствующему виду деятельности на основании данных статистики Ростовской области, не учёл положений Отраслевого тарифного соглашения в жилищно-коммунальном хозяйстве Российской Федерации на 2017 – 2019 годы, безосновательно снизил заявленную штатную численность персонала.
Региональная служба произвела расчёт расходов на оплату труда в соответствии с требованиями акта проверки ФАС России от 2 ноября 2018 года № 172 на основании статистической информации о среднемесячной начисленной заработной плате по виду деятельности «водоснабжение, водоотведение, организация сбора и утилизации отходов, деятельности по ликвидации загрязнений» в размере 24228, 81 руб. на 1 человека.
В обоснование своей позиции РСТ указала на непредставление Обществом документов, подтверждающих присоединение к отраслевому тарифному соглашению, существенные изменения в организационной структуре, связанные с вводом производственного персонала, что исключало возможность применить данные фактического фонда оплаты труда за последний расчётный период регулирования, а также на необоснованность утверждённой Обществом штатной численности в количестве 80 единиц, в связи с чем она была уменьшена Службой до 71 штатной единицы.
Суд находит, что довод административного ответчика о невозможности учёта фактических затрат на оплату труда за 2017 год является обоснованным в связи с существенным изменением штатного расписания и несопоставимостью численности и категорий должностей работников организации в указанный период по сравнению с 2019 годом.
Согласно статье 48 Трудового кодекса Российской Федерации, если работодатели, осуществляющие деятельность в соответствующей отрасли, в течение 30 календарных дней со дня официального опубликования предложения о присоединении к соглашению не представили в федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере труда, мотивированный письменный отказ присоединиться к нему, то соглашение считается распространённым на этих работодателей со дня официального опубликования этого предложения.
8 декабря 2016 года заключено Отраслевое тарифное соглашение в жилищно-коммунальном хозяйстве Российской Федерации на 2017-2019 годы, которое впоследствии пролонгировано до 31 декабря 2022 года. Соглашение прошло уведомительную регистрацию в Федеральной службе по труду и занятости 28 декабря 2016 года, размещено на официальном сайте Министерства труда и социальной защиты Российской Федерации, опубликовано в средствах массовой информации, то есть текст его является общедоступным.
С учётом письма Министра труда и социальной защиты Российской Федерации от 3 февраля 2017 года № 14-4/10/В-835, в отсутствие мотивированного письменного отказа присоединиться к указанному отраслевому тарифному соглашению оно считается распространённым на ООО «Волгодонские тепловые сети».
ФАС России в письме от 26 ноября 2018 года № ВК/96368/18 указала на необходимость при определении размера фонда оплаты труда персонала, подлежащего включению в состав необходимой валовой выручки регулируемой организации, учитывать, в том числе, результаты анализа гарантий работников, предусмотренных Отраслевыми тарифными соглашениями, заключёнными в соответствии со статьёй 45 Трудового кодекса Российской Федерации.
Пунктом 20 Правил регулирования тарифов предусмотрено право органа регулирования в случае возникновения необходимости уточнения предложения об установлении цен (тарифов) запрашивать дополнительные сведения. В связи с этим при наличии сомнений относительно возможности применения положений ОТС к административному истцу РСТ была вправе запросить соответствующую информацию, чего ею сделано не было.
Ссылка административного ответчика при определении расходов на оплату труда на требования акта проверки ФАС России от 2 ноября 2018 года № 172, в связи с чем Службой была использована статистическая информация о среднемесячной заработной плате в Ростовской области в размере 24228, 81 руб., является, по мнению суда, необоснованной, поскольку, как установлено в судебном заседании, в отношении административного истца такая проверка не проводилась, а использованная при расчёте среднемесячная номинальная начисленная заработная плата работников Ростовской области относится не к теплоснабжению, а к виду деятельности «водоснабжение, водоотведение, организация сбора и утилизации отходов, деятельность по ликвидации загрязнений». Сам по себе уровень средней заработной платы в регионе по соответствующему виду экономической деятельности по данным государственной статистики не является исключительным источником информации, с учётом которой должны определяться расходы на оплату труда в сфере теплоснабжения, поскольку пункт 42 Основ ценообразования содержит и другие параметры, учитываемые при определении размера фонда оплаты труда, и, в первую очередь, - отраслевые тарифные соглашения.
Штатная численность утверждена Обществом в количестве 80 человек, РСТ признала её обоснованной в количестве 71 человека, снизив численность цехового персонала с 41 до 32 человек. Между тем правового обоснования снижения численности на 9 штатных единиц административный истец не представил; принятая РСТ штатная численность приказу Госстроя России от 12 октября 1999 года № 74 «Об утверждении нормативов численности руководителей, специалистов и служащих коммунальных теплоэнергетических предприятий» не соответствует, что подтверждено в судебном заседании показаниями свидетеля Гасановой Т.И.
С учётом изложенного расходы регулируемой организации по данной статье затрат подлежат пересмотру регулирующим органом.
Расходы по сомнительным долгам заявлены регулируемой организацией в сумме 26694, 60 тыс. руб., органом регулирования учтено 3073, 80 тыс. руб., сумма разногласий по иску составляет 18144, 52 тыс. руб.
В соответствии с подпунктом «а» пункта 47 к внереализационным расходам, включаемым в необходимую валовую выручку, относятся, в том числе, расходы по сомнительным долгам, определяемые в отношении единых теплоснабжающих организаций, в размере фактической дебиторской задолженности населения, но не более 2 процентов необходимой валовой выручки, относимой на население и приравненных к нему категорий потребителей, установленной для регулируемой организации на предыдущий расчетный период регулирования.
Как следует из абзаца первого пункта 12 Методических указаний, определение состава расходов, включаемых в необходимую валовую выручку, и оценка их экономической обоснованности производятся в соответствии с законодательством Российской Федерации и нормативными правовыми актами, регулирующими отношения в сфере бухгалтерского учёта, а также в соответствии с Методическими указаниями.
Пунктом 77 Положения по ведению бухгалтерского учёта и бухгалтерской отчётности в Российской Федерации, утверждённого приказом Министерства финансов Российской Федерации от 29 июля 1998 года № 34н, предусмотрено, что дебиторская задолженность, по которой срок исковой давности истёк, другие долги, нереальные для взыскания, списываются по каждому обязательству на основании данных проведённой инвентаризации, письменного обоснования и приказа (распоряжения) руководителя организации и относятся соответственно на счёт средств резерва сомнительных долгов либо на финансовые результаты у коммерческой организации, если в период, предшествующий отчётному, суммы этих долгов не резервировались в порядке, предусмотренном пунктом 70 названного положения, или на увеличение расходов у некоммерческой организации.
Согласно пункту 70 указанного Положения организация создаёт резервы сомнительных долгов в случае признания дебиторской задолженности сомнительной с отнесением сумм резервов на финансовые результаты организации.
Из приведённых норм следует, что для исключения повторного учёта суммы задолженности в разных регулируемых периодах регулируемая организация должна создавать резерв сомнительных долгов, которые подлежат ежегодной инвентаризации в целях установления задолженности, признанной безнадёжной к взысканию, и исключения из резерва средств на погашенные долги.
В судебном заседании установлено, что административный истец представил доказательства списания дебиторской задолженности по итогам 2017 года на сумму 3073, 8 тыс. руб., остальные приказы управляющего Обществом о создании резерва по сомнительным долгам не содержат указания на отнесение сумм резерва на погашение безнадёжных долгов, что свидетельствует об отсутствии документального подтверждения заявленной величины дебиторской задолженности.
Доводы представителя ООО «Волгодонские тепловые сети» о том, что в силу пункта 47 Основ ценообразования в состав затрат по данной статье расходов подлежит включению сумма, составляющая 2 процента от всей дебиторской задолженности, не учитывают положения абзаца первого пункта 12 Методических указаний о том, что указанная сумма определяется по данным, подтверждённым бухгалтерской отчётностью.
Учитывая изложенное, суд приходит к выводу, что заявленная Обществом сумма расходов по сомнительным долгам 2017 года обоснованно признана органом регулирования документально не подтверждённой.
По статье затрат «Другие расходы» за услуги по сбору платежей органом регулирования включены в состав необходимой валовой выручки 15, 84 тыс. руб. против заявленных обществом 37455, 84 тыс. руб., оспариваемая сумма разногласий составляет 17044, 89 тыс. руб.
Из материалов дела следует, что ООО «Волгодонские тепловые сети» заключены агентские договоры с ООО «Расчётный центр ВТС» от 18 августа 2014 года № 83/ВТС по начислению платы, приёму платежей с собственников и нанимателей жилых помещений в многоквартирных жилых домах и жилых домах за коммунальные услуги по отоплению и горячему водоснабжению и информационном обмене на срок по 31 декабря 2020 года, и с ООО «Расчётный центр «Камышинский» от 30 декабря 2015 года № 124/ВТС на срок по 31 декабря 2019 года, предметом которого является совершение действий в отношении потребителей – юридических лиц, приобретающих тепловую энергию и теплоноситель.
В пояснениях организации по вопросу включения затрат по данной статье расходов в размере 37455, 84 тыс. руб. приведены ссылки на изменения в жилищном законодательстве, повлекшие заключение прямых договоров между ресурсоснабжающими организациями и потребителями, в связи с чем на момент подачи тарифной заявки в РСТ были представлены протоколы общих собраний собственников, расчёт затрат на 2019 год в сумме 17044, 9 тыс. руб., включающий затраты на обслуживание 17900 лицевых счетов на основании планируемых к заключению договоров, расчёт затрат на обслуживание одного лицевого счёта.
Корректировка затрат в сторону уменьшения произведена регулирующим органом по причине непредставления расчёта и подтверждения необходимости ежегодного в течение пятилетнего периода регулирования несения затрат по двум договорам с расчётными центрами, а именно: не указано на необходимость снижения затрат по агентскому договору с ООО «Расчётный центр «Камышинский», связанной с возможностью заключения прямых договоров и перераспределением затрат по указанным договорам.
В соответствии с пунктом 33 Методических указаний при расчёте долгосрочных тарифов методом индексации установленных тарифов необходимая валовая выручка определяется на основе долгосрочных параметров регулирования, которые определяются перед началом долгосрочного периода регулирования и в течение него не изменяются (за исключением случаев, предусмотренных пунктом 51 Основ ценообразования), в том числе на основе такого параметра, как базовый уровень операционных расходов, устанавливаемый органом регулирования в соответствии с пунктом 37 Методических указаний.
Согласно пункту 37 Методических указаний при расчёте базового уровня операционных расходов учитываются следующие расходы: расходы на сырьё и материалы; расходы на ремонт основных средств; расходы на оплату труда; расходы на оплату работ и услуг производственного характера, выполняемых по договорам со сторонними организациями; расходы на оплату иных работ и услуг, выполняемых по договорам с организациями, включая расходы на оплату услуг связи, вневедомственной охраны, коммунальных услуг, юридических, информационных, аудиторских и консультационных услуг и других работ и услуг; расходы на служебные командировки; расходы на обучение персонала; лизинговый платёж, арендная плата, определяемые в соответствии с пунктами 45 и 65 Основ ценообразования; другие расходы, не относящиеся к неподконтрольным расходам, в том числе расходы по охране труда и технике безопасности, расходы на канцелярские товары.
Указанные выше расходы определяются методом экономически обоснованных расходов в соответствии с главой IV настоящих Методических указаний. В операционные расходы не включаются амортизация основных средств и нематериальных активов, расходы на погашение и обслуживание заёмных средств, расходы на оплату услуг, оказываемых организациями, осуществляющими регулируемые виды деятельности.
Таким образом, при установлении тарифов на долгосрочный период 2019 - 2023 годов расчёт операционных расходов на первый год долгосрочного периода (базовый уровень операционных расходов), осуществляется методом экономически обоснованных расходов. Эти расходы не подлежат изменению в течение всего долгосрочного периода.
Федеральным законом от 3 апреля 2018 года № 59-ФЗ «О внесении изменений в Жилищный кодекс Российской Федерации» установлена возможность заключения прямых договоров о предоставлении коммунальных услуг между ресурсоснабжающими организациями и собственниками помещений в многоквартирных домах.
Вместе с тем расходы на оплату коммунальных ресурсов, в том числе горячей воды, потребляемых при содержании общего имущества в многоквартирном доме, включены в состав платы за содержание жилого помещения (пункт 2 части 1, пункта 1 части 2 статьи 154, части 1 статьи 156 Жилищного кодекса РФ), и подлежат возмещению потребителями услуг не ресурсоснабжающей, а управляющей организации, которая, в свою очередь, продолжает оставаться исполнителем услуг по содержанию общего имущества многоквартирного дома, независимо от решения собственников помещений такого дома заключить прямые договоры о предоставлении коммунальных услуг с ресурсоснабжающими организациями. Поэтому прямая зависимость между увеличением объёма услуг по договору с ООО «Расчётный центр ВТС» и уменьшением объёма услуг по договору с ООО «Расчётный центр «Камышинский» отсутствует. Данный довод подтверждается также исследованными судом доказательствами о количестве фактически заключённых между ООО «Волгодонские тепловые сети» и юридическими лицами – исполнителями коммунальной услуги договоров ресурсоснабжения с целью содержания общего имущества многоквартирного жилого дома за январь 2019 года и за январь 2017 года.
При таком положении невключение регулирующей организацией в НВВ расходов на услуги по сбору платежей в оспариваемом размере по основаниям непредставления расчётов в связи с перераспределением затрат по агентским договорам суд находит неправомерным, в связи с чем размер расходов по этой статье подлежит пересмотру.
По статье расходов на выплаты по договорам займа и кредитным договорам, включая проценты по ним, Обществом заявлено 20037, 90 руб., утверждено 0 руб., сумма разногласий составляет 20037, 90 руб.
В соответствии с пунктом 73 Основ ценообразования величина неподконтрольных расходов определяется в соответствии с пунктом 62 настоящего документа и включает величину амортизации основных средств и расходы на выплаты по договорам займа и кредитным договорам, включая проценты по ним, за исключением расходов на погашение и обслуживание заёмных средств, в том числе процентов по займам и кредитам, предусмотренных подпунктом «б» пункта 74 настоящего документа. Величина процентов, включаемых в состав неподконтрольных расходов в соответствии с настоящим абзацем, не превышает величину, равную ставке рефинансирования Центрального банка Российской Федерации, увеличенной на 4 процентных пункта.
При проведении экспертизы сотрудниками органа регулирования установлено, что в материалах тарифного дела отсутствуют данные, подтверждающие наличие кассовых разрывов за отчётный период, вследствие чего у Общества возникла необходимость в привлечении кредитных ресурсов; отсутствуют пояснения о показателях эффективности использования оборотного капитала на плановый период 2019 года, а представленный расчёт процентов по кредиту, привлечённому на финансирование текущей деятельности на 2019 год, не позволяет сделать вывод об экономической обоснованности привлечения заёмных средств.
Суд считает возможным согласиться с органом регулирования в части невключения в НВВ вышеуказанных сумм, поскольку регулируемой организацией не было предоставлено документов, подтверждающих необходимость привлечения заёмных средств; в судебном заседании не нашли подтверждения доводы административного истца о наличии дефицита тарифной выручки, необходимой для содержания сетей, о возникновении кассовых разрывов, а в представленном им договоре от 31 мая 2013 года № 1310441, заключённом с ОАО «Нефтяная компания «ЛУКОЙЛ» на предоставление целевого займа на возобновляемой основе, в качестве цели займа указано пополнение постоянной части оборотного капитала, без указания вида деятельности, для которого он предназначен, не были представлены доказательства отнесения и использования заёмных средств и процентов по ним именно на регулируемый вид деятельности, а также выписки по счетам, позволяющие определить движение заёмных средств и цели их расходования.
Представленные административным истцом документы не свидетельствуют об экономической обоснованности затрат Общества по указанной статье расходов.
Расчётная предпринимательская прибыль заявлена Обществом в размере 9835, 3 тыс. руб., учтена регулирующим органом в размере 5578, 9 тыс. руб., сумма разногласий составила 4256, 4 тыс. руб.
В соответствии с пунктом 74(1) Основ ценообразования расчётная предпринимательская прибыль регулируемой организации определяется в размере 5 процентов текущих расходов на каждый год долгосрочного периода регулирования, определённых в соответствии с пунктом 73 настоящего документа (за исключением расходов на топливо, расходов на приобретение тепловой энергии (теплоносителя) и услуг по передаче тепловой энергии (теплоносителя), расходов на выплаты по договорам займа и кредитным договорам, включая возврат сумм основного долга и процентов по ним), и расходов на амортизацию основных средств и нематериальных активов.
Поскольку объём текущих расходов организации по некоторым вышеуказанным статьям затрат определён Региональной службой неверно, величина расчётной предпринимательской прибыли подлежит пересмотру.
С учётом изложенного суд приходит к выводу, что оспариваемые постановления тарифного органа приняты с нарушением действующего законодательства, что повлияло на размер утверждённых ими тарифов и является основанием для удовлетворения судом требований административного истца о признании не действующими постановления Региональной службы по тарифам Ростовской области от 17 декабря 2018 года № 83/54 полностью, постановления Региональной службы по тарифам Ростовской области от 17 декабря 2018 года № 83/56 - в части размера компонента на тепловую энергию.
Определяя момент, с которого нормативные правовые акты в оспариваемой части подлежат признанию недействующими, суд исходит из положений статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации о том, что оспариваемый нормативный правовой акт признаётся не соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и не действующим полностью или в части со дня его принятия или с иной определённой судом даты.
В этой связи суд учитывает, что в силу специфики тарифного регулирования срок действия тарифов не может быть менее одного финансового года и устанавливается с начала соответствующего года с разбивкой на полугодия. С учётом времени рассмотрения дела о признании нормативного акта недействующим, в том числе сроков апелляционного обжалования, срок действия тарифа, установленного на первый год долгосрочного периода регулирования, истекает, в связи с чем нормативный акт не может быть признан недействующим с даты вступления решения в законную силу.
Исходя из особенностей тарифного регулирования, в связи с необходимостью соблюдения баланса интересов ресурсоснабжающей организации и потребителей, принципа установления экономически обоснованных тарифов в течение всего периода регулирования, суд приходит к выводу о признании оспариваемых нормативных правовых актов недействующими со дня их принятия.
В соответствии с частью 4 статьи 216 КАС РФ суд возлагает на административного ответчика обязанность в месячный срок со дня вступления решения в законную силу принять новые нормативные правовые акты, регулирующие установление тарифов на поставляемые ООО «Волгодонские тепловые сети» потребителям, другим теплоснабжающим организациям города Волгодонска тепловую энергию, а также горячую воду в открытой системе теплоснабжения (горячего водоснабжения) в части размера компонента на тепловую энергию, на 2019 - 2023 годы.
В порядке пункта 2 части 4 статьи 215 КАС РФ сообщение о принятии настоящего решения в течение одного месяца со дня вступления его в законную силу подлежит опубликованию административным ответчиком на официальном интернет-портале правовой информации www.pravo.gov.ru и на официальном портале правовой информации Ростовской области http://pravo.donland.ru, на которых были опубликованы оспоренные нормативные правовые акты.
Руководствуясь статьями 175 - 180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд
РЕШИЛ:
Административные исковые требования ООО «Волгодонские тепловые сети» удовлетворить.
Признать недействующими со дня их принятия:
постановление Региональной службы по тарифам Ростовской области от 17 декабря 2018 года № 83/54 «Об установлении тарифов на тепловую энергию, поставляемую ООО «Волгодонские тепловые сети» (ИНН 6143081351) потребителям, другим теплоснабжающим организациям города Волгодонска, на 2019 - 2023 годы» полностью,
постановление Региональной службы по тарифам Ростовской области от 17 декабря 2018 года № 83/56 «Об установлении тарифов на горячую воду в открытой системе теплоснабжения (горячего водоснабжения), поставляемую ООО «Волгодонские тепловые сети» (ИНН 6143081351) потребителям, другим теплоснабжающим организациям города Волгодонска, на 2019 - 2023 годы» в части размера компонента на тепловую энергию.
Обязать Региональную службу по тарифам Ростовской области в месячный срок со дня вступления решения в законную силу принять новые нормативные правовые акты, регулирующие установление тарифов на поставляемые ООО «Волгодонские тепловые сети» потребителям, другим теплоснабжающим организациям города Волгодонска тепловую энергию, а также горячую воду в открытой системе теплоснабжения (горячего водоснабжения) в части размера компонента на тепловую энергию, на 2019 - 2023 годы.
Обязать Региональную службу по тарифам Ростовской области в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу опубликовать сообщение о данном решении на официальном интернет-портале правовой информации www.pravo.gov.ru и на официальном портале правовой информации Ростовской области http://pravo.donland.ru.
Решение может быть обжаловано в Третий апелляционный суд общей юрисдикции в течение одного месяца со дня его принятия в окончательной форме.
Судья Е.А. Чайка
Решение в окончательной форме принято 6 ноября 2019 года.
