Дело №3а-674/2017
РЕШЕНИЕ
Именем Российской Федерации
9 ноября 2017 года г.Ростов-на-Дону
Ростовский областной суд
в составе: судьи Абрамова Д.М.
при секретаре Третьякове И.А.,
рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению первого заместителя прокурора Ростовской области о признании частично недействующими отдельных положений постановления Правительства Ростовской области от 12.05.2017 N 354 "Об охраняемых ландшафтах и охраняемых природных объектах",
с участием представителей административного истца – Карасева С.В., Рожковой Л.О., Одиноченко Д.О.,
представителей административного ответчика – Вдовенко П.А., Новик А.А.,
УСТАНОВИЛ:
первый заместитель прокурора Ростовской области обратился в суд с административным исковым заявлением о признании недействующими со дня вступления решения суда в законную силу пунктов 1-3 постановления Правительства Ростовской области от 12.05.2017 N 354 "Об охраняемых ландшафтах и охраняемых природных объектах", пунктов 1-8 Перечня упраздненных памятников природы Ростовской области (приложение №5 к постановлению Правительства Ростовской области от 12.05.2017 N 354 "Об охраняемых ландшафтах и охраняемых природных объектах"), пунктов 1.3, 3.1.20 Положения о режиме особой охраны охраняемых ландшафтов и охраняемых природных объектов (приложение №4 к постановлению от 12.05.2017 N 354).
Постановлением изменена категория особо охраняемых природных территорий (ООПТ) областного значения – памятники природы на охраняемые ландшафты и охраняемые природные объекты согласно приложению №1 (пункт 1), установлены границы охраняемых ландшафтов (пункт 2), границы охраняемых природных объектов (пункт 3), утверждено Положение о режиме особой охраны охраняемых ландшафтов и охраняемых природных объектов согласно приложению №4 (пункт 4), упразднены памятники природы Ростовской области согласно приложению №5 (пункт 5), признаны утратившими правовые акты в рассматриваемой сфере отношений (пункт 6), определено, что ландшафты и охраняемые природные объекты находятся в ведении министерства природных ресурсов и экологии Ростовской области, управление этими объектами возложено на ГБУ Ростовской области «Дирекция особо охраняемых природных территорий областного значения» (пункт 7). Постановление введено в действие со дня его официального опубликования – опубликовано 17 мая 2017 года на официальном интернет-портале правовой информации www.pravo.gov.ru и официальном портале правовой информации Ростовской области pravo.donland.ru (номер опубликования 6114201705170028).
Прокурором оспаривается порядок изменения Правительством Ростовской области категории особо охраняемых природных территорий (ООПТ) областного значения – памятники природы на охраняемые ландшафты и охраняемые природные объекты, и результаты такого изменения, приведшие к упразднению и снятию с государственной охраны в принципе 8 объектов – бывших пямятников, что, по утверждению прокурора, сужает надлежащее правовое регулирование охраняемых объектов.
Категория 70 памятников природы изменена на 41 охраняемый ландшафт и 20 охраняемых природных объектов с изменением их границ, упразднено 9 памятников природы (1 памятник природы регионального значения переводится в памятник природы федерального значения – Ботанический сад ЮФУ, что не оспаривается).
Постановление принято на основании статьи 9.1 Областного закона Ростовской области от 28.12.2005 №434-ЗС «Об особо охраняемых природных территориях Ростовской области» на основании материалов комплексного экологического обследования, при получении положительного заключения государственной экологической экспертизы, при согласовании уполномоченного федерального органа исполнительной власти в области охраны окружающей среды – Минприроды России.
Прокурор ссылается на то, что Правительством Ростовской области при подготовке постановления нарушен порядок изменения категории и границ, режима особой охраны ООПТ, предусмотренный постановлением Правительства Ростовской области от 15.05.2014 №350, нарушен Областной закон «Об экологической экспертизе в Ростовской области», приказ Государственного комитета РФ по охране окружающей среды от 16.05.2000 №372, которым утверждено Положение об оценке воздействия намечаемой хозяйственной или иной деятельности на окружающую среду в Российской Федерации.
В частности, сотрудники ФГАОУ ВО «ЮФУ» не имели полномочий на проведение работ по оценке воздействия на окружающую среду, не принималось техническое задание на проведение такой оценки, окончательный вариант материалов по оценке воздействия заказчиком не утвержден, материалы комплексного экологического обследования не заверены личными подписями лицами, проводившими соответствующие исследования.
Материалы комплексного обследования и заключение экологической экспертизы, по утверждению прокурора, не рассматривают вариант реорганизации системы ООПТ посредством оставления существующей категории памятников природы с уточнением их границ и восстановлением утраченных природных комплексов.
Изменение категории ООПТ влечет следующие негативные правовые последствия: для охраняемых ландшафтов и охраняемых природных объектов в отличие от памятников природы не предусматриваются в соответствии с Областным законом РО от 28.12.2005 №434-ЗС «Об особо охраняемых природных территориях Ростовской области»:
- институт «охранного обязательства»,
- паспортизация ООПТ,
- компенсация расходов на обеспечение установленного режима особой охраны,
- охранные зоны.
Эти изменения ослабляют правовое регулирование.
Прокурором также оспариваются два пункта - 1.3, 3.1.20 Положения о режиме особой охраны охраняемых ландшафтов и охраняемых природных объектов (приложение №4 к постановлению).
В отношении пункта 1.3 Положения прокурор считает неправомерным и противоречащим статье 95 Земельного кодекса РФ, Областному закону №434-ЗС неизъятие у собственников, арендаторов, землепользователей земельных участков в границах охраняемых ландшафтов и охраняемых природных объектов. Содержание пункта 3.1.20 Положения оспаривается с точки зрения нарушения требований о ясности и определенности правового регулирования, поскольку пункт имеет отсылку к применению к территории лесных участков охраняемых ландшафтов и охраняемых природных объектов запретов и ограничений, предусмотренных лесным законодательством, Лесным планом Ростовской области, лесохозяйственными регламентами лесничеств Ростовской области.
Постановлением в пункте 5 согласно перечню (приложение №5) упразднены памятники природы: «Насаждения Ростовского зоопарка» в г.Ростове-на-Дону; «Степь Приазовская» (Мясниковский район); «Роща «Дубки»», «Группа деревьев» и «Дубы-долгожители» в г.Таганроге; Урочище «Церковный рынок» в Семикаракорском районе; «Дендропарк» в Мартыновском районе и «Дендрологический парк» в г.Волгодонске. Ботанический сад Южного федерального университета исключен из перечня особо охраняемых природных территорий областного значения.
Упразднение ООПТ областного значения возможно в силу постановления Правительства РО от 15.05.2014 №350 при наличии ситуации: 1) подлежавшие охране природные комплексы и (или) объекты в границах ООПТ утрачены и не могут быть восстановлены; 2) либо не нуждаются в особой охране. Административный истец указывает, что согласно заключению государственной экологической экспертизы причиной упразднения памятников природы является ведение хозяйственной и иной деятельности, которая исключает возможность соблюдения режима особой охраны особо охраняемых природных территорий. Однако данные причины не являются основаниями для упразднения памятников. Указание в материалах комплексного обследования и в заключении экологической экспертизы на ведение хозяйственной деятельности на территории ООПТ, которая исключает возможность соблюдения режима особой охраны, лишь констатирует бездействие уполномоченного органа – Министерства природных ресурсов и экологии Ростовской области по выявлению и пресечению фактов антропогенного воздействия.
Участвующие в деле прокуроры – Карасев С.В., Рожкова Л.О., Одиноченко Д.О. административный иск поддержали в полном объеме, сославшись на вышеприведенные аргументы и показания допрошенных в ходе судебного разбирательства свидетелей.
Представители Правительства Ростовской области - Вдовенко П.А., Новик А.А., действующие на основании доверенностей, в суд явились, полагали заявленные требования необоснованными в связи с соблюдением процедуры принятия нормативного правового акта, в том числе правил опубликования, представлены письменные возражения на административный иск. Возражения сводятся к следующему. Административный ответчик указывает на соблюдение компетенции при принятии постановления и всех процедурных требований. Инициатором обращения в уполномоченный орган исполнительной власти является Южный федеральный университет, необходимые для принятия решения материалы представлены. С июня по сентябрь 2016 года в муниципальных образованиях были проведены общественные обсуждения по документации, представленной ЮФУ. Положительное заключение государственной экологической экспертизы получено, проект постановления согласован уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в области охраны окружающей среды – Минприроды России. По существу доводы прокурора сводятся к критике заключения государственной экологической экспертизы и материалов комплексного обследования со ссылкой на позиции ученых – биологов, но представленные альтернативные заключения специалистов (полученные после принятия постановления) не могут опровергнуть выводы проведенной экспертизы. В отношении оспариваемых пунктов Положения о режиме особой охраны охраняемых ландшафтов и охраняемых природных объектов административный ответчик указывает на отсутствие противоречия Земельному кодексу, иным законам и нормативным актам, их определенность и ясность, содержание нормативных положений не препятствует их восприятию и применению.
Выслушав объяснения представителей административного истца, административного ответчика, допросив свидетелей, изучив материалы дела, суд пришел к следующим выводам.
Вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами, а также природопользования и охраны окружающей среды относятся к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (пункты «в» и «д» части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации).
На федеральном уровне отношения в области охраны окружающей среды урегулированы Федеральным законом от 14.03.1995 N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях", Федеральным законом от 23.11.1995 N 174-ФЗ "Об экологической экспертизе", Федеральным законом от 10 января 2002 года N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды", другими законами и нормативными правовыми актами.
Подпунктами 8, 8.1 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), отнесено решение вопросов создания и обеспечения охраны особо охраняемых природных территорий регионального значения; осуществление регионального государственного надзора в области охраны и использования особо охраняемых природных территорий.
В соответствии с пунктом 1 статьи 58 Федерального закона "Об охране окружающей среды", природные объекты, имеющие особое природоохранное, научное, историко-культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное и иное ценное значение, находятся под особой охраной. Для охраны таких природных объектов устанавливается особый правовой режим, в том числе создаются особо охраняемые природные территории.
Законодательство Российской Федерации об особо охраняемых природных территориях основывается на соответствующих положениях Конституции Российской Федерации и состоит из настоящего Федерального закона, принимаемых в соответствии с ним других законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации (статья 1 Федерального закона 14.03.1995 N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях").
Согласно пунктам 2,4 статьи 2 данного Федерального закона с учетом особенностей режима особо охраняемых природных территорий различаются следующие категории указанных территорий: а) государственные природные заповедники, в том числе биосферные заповедники; б) национальные парки; в) природные парки; г) государственные природные заказники; д) памятники природы; е) дендрологические парки и ботанические сады. Особо охраняемые природные территории могут иметь федеральное, региональное или местное значение.
В силу пунктов 2,6 статьи 2 Федерального закона законами субъектов Российской Федерации могут устанавливаться и иные категории особо охраняемых природных территорий регионального и местного значения.
Органы государственной власти субъектов Российской Федерации согласовывают решения о создании особо охраняемых природных территорий регионального значения, об изменении режима их особой охраны с: а) уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в области охраны окружающей среды; б) федеральными органами исполнительной власти в области обороны страны и безопасности государства, если предполагается, что в границах особо охраняемых природных территорий будут находиться земли и другие природные ресурсы, предоставленные для нужд Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов.
Суд установил, что постановление Правительства Ростовской области от 12.05.2017 N 354 "Об охраняемых ландшафтах и охраняемых природных объектах" является надлежаще опубликованным нормативным правовым актом (опубликовано 17 мая 2017 года на официальном интернет-портале правовой информации www.pravo.gov.ru и официальном портале правовой информации Ростовской области pravo.donland.ru (номер опубликования 6114201705170028).
Постановлением в пункте 6 признан утратившими силу ряд правовых актов Ростовской области, в том числе постановление Администрации Ростовской области от 19.10.2006 №418 с последующими изменениями «О памятниках природы Ростовской области».
Пунктом 5 постановления упразднены (согласно приложению №5) приведенные в постановлении Администрации Ростовской области от 19.10.2006 №418 восемь памятников природы: «Насаждения Ростовского зоопарка» в г.Ростове-на-Дону; «Степь Приазовская» (Мясниковский район); «Роща «Дубки»», «Группа деревьев» и «Дубы-долгожители» в г.Таганроге; Урочище «Церковный рынок» в Семикаракорском районе; «Дендропарк» в Мартыновском районе и «Дендрологическии парк» в г.Волгодонске. Ботанический сад Южного федерального университета исключен из перечня особо охраняемых природных территорий областного значения (в связи с переводом в ООПТ федерального значения).
Областным законом Ростовской области от 28.12.2005 N 434-ЗС "Об особо охраняемых природных территориях Ростовской области" в статье 2 определены следующие категории особо охраняемых природных территорий областного значения: а) природные парки; б) государственные природные заказники; в) памятники природы; г) дендрологические парки и ботанические сады; д) охраняемые ландшафты; е) охраняемые природные объекты.
Охраняемые ландшафты - природные комплексы как естественного, так и искусственного происхождения, имеющие значение для сохранения биологического разнообразия, в том числе редких, находящихся под угрозой исчезновения объектов растительного и животного мира и среды их обитания, а также уникальные природные комплексы, представляющие природоохранную, просветительскую, эстетическую и научную ценность.
В границах охраняемых ландшафтов запрещается или ограничивается любая деятельность, способная нанести ущерб объектам животного и растительного мира, занесенным в Красную Книгу Ростовской области, обитающим на данной территории, а также влекущая за собой нарушение структуры природных комплексов (в том числе сплошные рубки леса с последующей распашкой или застройкой земель, или последующим созданием монокультур леса, мелиорация и осушение болот), изменение гидрологического режима, рельефа территории (статья 5 Областного закона).
Охраняемые природные объекты - уникальные одиночные природные объекты и уникальные территории, имеющие площадь менее 100,0 гектаров, представляющие научную, просветительскую, культурную и эстетическую ценность. На охраняемых природных объектах может быть запрещена или ограничена любая хозяйственная деятельность, способная нанести ущерб или повлечь уничтожение охраняемых природных объектов (статья 6 Областного закона).
Согласно статье 9.1 Областного закона (введена Областным законом РО от 29.12.2016 N 942-ЗС) решение о создании, изменении категории, границ, площади, режима особой охраны, упразднении особо охраняемых природных территорий областного значения принимает Правительство Ростовской области на основании материалов комплексного экологического обследования участков территорий, содержащих обоснование принимаемого решения и получивших положительное заключение государственной экологической экспертизы, при согласовании уполномоченного федерального органа исполнительной власти в области охраны окружающей среды.
По смыслу рассматриваемого постановления, объявленные утратившим силу постановлением от 19.10.2006 №418 «памятники природы» как отдельная категория ООПТ на территории Ростовской области преобразованы в охраняемые ландшафты (41) или охраняемые природные объекты (20), частично вообще упразднены, то есть памятники природы, как особая категория ООПТ в регионе перестала существовать.
Из материалов дела видно, что постановление принято на основании статьи 9.1 Областного закона Ростовской области от 28.12.2005 №434-ЗС «Об особо охраняемых природных территориях Ростовской области» на основании материалов комплексного экологического обследования (приложение тома 2-3), при получении положительного заключения государственной экологической экспертизы (л.д.47-76 том 1), при согласовании уполномоченного федерального органа исполнительной власти в области охраны окружающей среды – Минприроды России (л.д.45-46 том 1). Таким образом, содержание оспариваемого постановления о целесообразности изменений в ранее существовавший режим охраны природных территорий полностью базируется на материалах комплексного обследования и заключении экологической экспертизы.
Суд установил, что «Материалы комплексного экологического обследования территории Ростовской области, обосновывающие изменения в функционировании особо охраняемых природных территорий областного значения категории «Памятники природы» подготовлены сотрудниками Академии биологии и биотехнологии им. Д.И. Ивановского Южного федерального университета (ЮФУ) Свидетель 2 (руководитель работ, доцент кафедры ботаники), Свидетель 4 (заведующая кафедрой ботаники), Свидетель 5 (доцент кафедры зоологии), имеющими научные степени кандидатов биологических наук.
Как пояснили допрошенные свидетели – Свидетель 3, Свидетель 4, Свидетель 5, деятельность по комплексному экологическому обследованию территории Ростовской области осуществлялась не конкретному заданию в этом направлении, а в рамках выполнения ЮФУ государственного контракта от 14.04.2015, заключенного с Министерством природных ресурсов и экологии Ростовской области и имеющего предметом ведение кадастра особо охраняемых природных территорий (л.д.147-161 том 2).
Раздел 2 «материалов комплексного экологического обследования» содержит материалы оценки воздействия на окружающую среду планируемой деятельности по внесению изменений в функционировании особо охраняемых природных территорий областного значения категории «Памятники природы» (стр.261-392 материалов приложения 2).
Правительство Ростовской области ссылается на то, что инициатором реорганизации и упразднения ООПТ выступает ЮФУ.
Постановлением Правительства Ростовской области от 15.05.2014 №350 утвержден Порядок организации и функционирования особо охраняемых природных территорий Ростовской области.
Согласно п.1.2 Порядка инициатором создания (реорганизации, упразднения) особо охраняемой природной территории областного значения (далее - ООПТ) являются государственные учреждения, осуществляющие управление в области организации и функционирования ООПТ областного значения, научные организации, а также министерство природных ресурсов и экологии Ростовской области (уполномоченный орган).
Пунктом 3.1 Порядка определены основания для реорганизации ООПТ:
1) ситуация, при которой действующий режим особой охраны ООПТ не обеспечивает сохранение природных комплексов и (или) объектов, имеющих особое природоохранное, научное, культурное, эстетическое, рекреационное и оздоровительное значение;
2) ситуация, при которой часть подлежавших особой охране природных комплексов и (или) объектов в границах ООПТ утрачена и не может быть восстановлена либо не нуждается в особой охране.
3) ситуация, при которой наличие в границах ООПТ населенных пунктов и объектов хозяйственной деятельности создает препятствие для обеспечения режима особой охраны ООПТ, а территория населенных пунктов и объектов хозяйственной деятельности не имеет особого природоохранного, научного, культурного, эстетического, рекреационного и оздоровительного значения.
Основанием для упразднения ООПТ является ситуация, при которой подлежавшие особой охране природные комплексы и (или) объекты в границах ООПТ утрачены и не могут быть восстановлены либо не нуждаются в особой охране (пункт 3.2).
Регулируя процедуру, пункт 3.3 Порядка устанавливает, что инициатор обращается в уполномоченный орган с заявлением об упразднении или реорганизации ООПТ с приложением: 1) предложений по изменению действующих нормативных правовых актов в связи с реорганизацией или упразднением ООПТ; 2) материалов комплексного экологического обследования участков территорий с предложениями по реорганизации или упразднению ООПТ.
Также в силу пункта 2.4 Порядка инициатор в случае комплектности материалов обоснования:
осуществляет подготовку материалов, представляемых на государственную экологическую экспертизу в соответствии с положениями Федерального закона от 23.11.1995 N 174-ФЗ "Об экологической экспертизе";
обеспечивает представление документации, подлежащей государственной экологической экспертизе, в орган, уполномоченный в области государственной экологической экспертизы объектов регионального уровня.
Вопрос о возможности «упразднения» ООПТ урегулирован в базовой редакции «Порядка» до введения в действие статьи 9.1 Областного закона от 29.12.2016 N 942-ЗС.
Изучение «материалов комплексного обследования» в совокупности с документами, обосновывающими процедуру реализации инициативы (реорганизации, упразднения) особо охраняемой природной территории областного значения показывает, что 07.06.2016 ЮФУ за подписью ректора направил материалы в министерство природных ресурсов и экологии Ростовской области, которое письмом от 09.06.2016 информировало ЮФУ о комплектности материалов с точки зрения соответствия постановлению от 15.05.2014 №350 (л.д.239-240 том 2).
Впоследствии ЮФУ за подписью проректора по организации научной проектно-инновационной деятельности Шевченко И.К. 27.10.2016 направил в названное министерство для организации и проведения экологической экспертизы соответствующие материалы, была сформирована экспертная комиссия государственной экологической экспертизы и задание на проведение экспертизы приказом министерства природных ресурсов и экологии Ростовской области от 25.11.2016 №6-ГЭ, после проведения экспертизы и составления заключения приказом того же министерства утверждено заключение экспертной комиссии от 09.12.2016 №8-ГЭ (л.д.90-94 том 2).
Следует отметить, что утратившее силу постановление Администрации Ростовской области от 19.10.2006 №418 о видах и экологическом значении памятников природы региона основывалось на заключении государственной экологической экспертизы №1010 на проект постановления, утвержденном приказом Управления Росприроднадзора по Ростовской области от 20.12.2006 и никем не оспаривалось (приложение том 1).
Суждения о необходимости реорганизации и упразднения памятников природы в полном объеме приведены в «материалах комплексного экологического обследования» (стр.375-410 том 2 приложения).
Все эти предложения и выводы, по существу без изменения, воспроизведены в заключении экологической экспертизы (л.д. 61-72 том 1).
Варианты альтернатив предусматривали следующие ситуации:
1) «нулевой» вариант, предполагавший сохранение существующего статуса ООПТ, который квалифицирован в материалах обследования и в заключении экологической экспертизы, как не отвечающий нормам Областного закона от 28.12.2005 N 434-ЗС "Об особо охраняемых природных территориях Ростовской области" (по причине утраты ими природоохранного значения либо отсутствия необходимости в особой охране), а в силу несоответствия правового статуса рассматриваемых ООПТ законодательству Ростовской области выбор данного варианта ухудшит условия сохранения уникальных, эталонных и хорошо сохранившихся типичных природных объектов;
2) реорганизация ООПТ с приданием 70 существующим памятникам природы в установленных границах и площадях статуса ООПТ категорий охраняемый ландшафт и охраняемый природный объект;
3) реорганизация и частичное упразднение ООПТ (в итоге реализованный вариант).
Мотивы для упразднения вышеназванных 8 памятников природы также приведены в «материалах обследования» (стр.391-409 приложение том 2). Обоснование в целом по каждому из объектов (в зависимости от специфики, в том числе места нахождения, площади) сводится к тому, что подлежавшие особой охране природные комплексы и (или) объекты в границах ООПТ утрачены и не могут быть восстановлены либо не нуждаются по своему фактическому состоянию в дальнейшей охране. Причинами такого положения являются сильное антропогенное воздействие (вне зависимости от конкретного района или города их нахождения в регионе) вследствие примыкания к производственно-промышленным объектам, влияние городской среды (г.Волгодонск, г.Таганрог), отмечено общее замусоривание территории, неконтролируемая рубка деревьев, пожары и тому подобного. Новые или иные суждения в заключении экологической экспертизы не приведены и не сделаны, что следует и из показаний члена экспертной комиссии Свидетель 6
Из материалов дела усматривается, что прокуратурой Ростовской области 22.06.2017 вносились протест на отдельные положения рассматриваемого постановления Правительства Ростовской области и 10.07.2017 представление об устранении нарушений федерального законодательства (их содержание совпадает с основаниями административного иска), которые были отклонены по существу.
В связи с досудебным оспариванием нормативного правового акта прокуратурой была проведена соответствующая проверка, в ходе которой истребованы кадастровые паспорта упраздненных памятников природы по состоянию на декабрь 2016 года (составлены министерством природных ресурсов и экологии Ростовской области), получены письменные заключения на отчет – материалы обследования, составлены акты проверок упраздненных памятников природы с участием различных специалистов, опрошены руководитель и исполнители «материалов комплексного экологического обследования», иные сотрудники ЮФУ, авторитетные представители научного сообщества в области биологии (профессор, доктор биологических наук Дёмина О.Н., профессор, доктор сельскохозяйственных наук Свидетель 7 – допрошены в суде в качестве свидетелей).
Анализ доказательств позволяет прийти к заключению о том, что Правительство Ростовской области, наделенное соответствующей компетенцией, осуществив действия по предварительному комплексному обследованию территории области (ООПТ – памятники природы), проведению экологической экспертизы, получив согласование Минприроды России, было вправе изменить категорию ООПТ и организовать охраняемые ландшафты и охраняемые природные объекты, определив их точные границы.
Нельзя согласиться с утверждением прокурора о фактической произвольности таких действий при принятии нормативного правового акта.
Изменение содержания режима правовой охраны ООПТ, нашедшее закрепление в «Положении о режиме особой охраны охраняемых ландшафтов и охраняемых природных объектов», прекращении института охранного обязательства, отмене паспортизации ООПТ, устранении охранных зон, компенсации расходов на обеспечение установленного режима особой охраны характеризуют новое содержание самостоятельных категорий ООПТ в отличие от категории «памятников природы».
Изменение содержания сохраняющейся охранной деятельности не противоречит нормам вышеприведенных Федеральных законов, основано на результатах экологического обследования и не может свидетельствовать об ослаблении правового регулирования, поскольку оно в рассматриваемом случае относится к сфере управленческого усмотрения (целесообразности), которое, исходя из совокупности доказательств, в том числе показаний всех свидетелей, выполненных административно-правовых процедур, не является произвольным результатом реализации компетенции.
Тот или иной вариант развития ООПТ согласно материалам обследования и заключению экологической экспертизы в части возможности сохранения существовавших памятников природы (нулевой, полная реорганизация имеющихся памятников, частичное упразднение памятников) выбирался органом исполнительской власти на основе полученного профессионального заключения в рамках заранее установленной административной процедуры. Проверка принятого управленческого решения в судебном разбирательстве не приводит суд к безусловному выводу о явном противоречии избранного варианта реорганизации ООПТ фактическому положению и действующим правовым нормам (федерального и областного уровней). Изложенное относится и к определению площади и границ новых ООПТ, которые не являются ненадлежаще установленными.
«Положение о режиме особой охраны охраняемых ландшафтов и охраняемых природных объектов» в полном объеме не оспаривается, поэтому отсутствуют основания и поводы для суждения об ограниченном правовом регулировании новой системы ООПТ в целом.
Суд не может согласиться с утверждением административного истца о несоблюдении процедуры проведения комплексного обследования ООПТ и представления его материалов для проведения экологической экспертизы.
Прокурор указал на несоответствие материалов комплексного обследования территории отдельным требованиям «Положения об оценке воздействия намечаемой хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду в Российской Федерации», утвержденного приказом Госкомэкологии РФ от 16.05.2000 N 372 (пункты 1.1, 1.2, 2.6, 3.1.2, 3.2.2, 3.3.2).
В силу пункта 1.2 Положения целью проведения оценки воздействия на окружающую среду является предотвращение или смягчение воздействия этой деятельности на окружающую среду и связанных с ней социальных, экономических и иных последствий.
Согласно пункту 2.2 Положения проведение оценки воздействия на окружающую среду обязательно на всех этапах подготовки документации, обосновывающей хозяйственную и иную деятельность до ее представления на государственную экологическую экспертизу (принцип обязательности проведения государственной экологической экспертизы).
Материалы по оценке воздействия на окружающую среду намечаемой хозяйственной и иной деятельности, являющейся объектом экологической экспертизы, входят в состав документации, представляемой на экспертизу.
В соответствии с пунктами 2.4, 2.6, 2.7 Положения при проведении оценки воздействия на окружающую среду заказчик (исполнитель) обязан рассмотреть альтернативные варианты достижения цели намечаемой хозяйственной и иной деятельности. Материалы по оценке воздействия на окружающую среду должны быть научно обоснованы, достоверны и отражать результаты исследований, выполненных с учетом взаимосвязи различных экологических, а также социальных и экономических факторов (принцип научной обоснованности, объективности и законности заключений экологической экспертизы). Заказчик обязан предоставить всем участникам процесса оценки воздействия на окружающую среду возможность своевременного получения полной и достоверной информации (принцип достоверности и полноты информации, представляемой на экологическую экспертизу).
Как установлено в ходе судебного разбирательства, деятельность сотрудников ЮФУ по обследованию ООПТ и последующему составлению материалов обследования проводилась во исполнение государственного контракта №39-р от 14.04.2015 о выполнении работ по ведению кадастра ООПТ (л.д.147-161 том 2), приложениями которого является техническое задание на ведение кадастра, календарный план. Акты выполненных работ составлены 30.06.2015, 30.09.2015, 30.11.2015 и подписаны представителями государственного заказчика и исполнителя (ректор ЮФУ).
Материалы по оценке воздействия намечаемой хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду составляют раздел 2 материалов обследования.
Конкретные лица, выполнявшие работы в рамках этого государственного контракта определены исполнителем работ самостоятельно (их фамилии, должности и научные звания приведены на титульном листе «материалов»).
Отсутствие подписей трех сотрудников ЮФУ в тексте материалов обследования, отсутствие доверенностей на их имя от ЮФУ не является нарушением вышеприведенного Положения и государственного контракта, учитывая, что работы фактически выполнялись и были приняты государственным заказчиком. Как пояснила свидетель Свидетель 4, после получения совокупности данных по разным объектам и видам исследований она выполняла обобщение и подготовку окончательного текста, в том числе выводов и предложений. Свидетель Свидетель 5 пояснил, что он выполнял часть, связанную с зоологией, выводы и предложения, в том числе по реорганизации и упразднению существовавших памятников природы не делал.
Материалы в окончательном виде представлялись в Минприроды Ростовской области за подписями проректора Шевченко И.К. и ректора Боровской М.А. Материалы нельзя считать произвольно подготовленными от имени отдельных сотрудников ЮФУ вне согласования с руководителем организации – исполнителя работ.
Окончательный вариант материалов по оценке воздействия на окружающую среду был согласован письменно заказчиком (Миниприроды), что следует из актов выполненных работ и совокупности переписки с ЮФУ в 2016 году, он передан для использования при подготовке обосновывающей документации и в ее составе представлен на государственную экологическую экспертизу в соответствии с пунктом 3.3.2 Положения.
Общественные обсуждения в форме слушаний в соответствующих муниципальных образований проведены в период с июня по сентябрь 2016 года, имеются протоколы слушаний (приложение том 3).
Таким образом, отсутствуют правовые основания для признания противоречащими нормам более высокой юридической силы федерального и регионального уровней пунктов 1-3 постановления Правительства Ростовской области от 12.05.2017 N 354.
Пункты 1-8 приложения №5 к постановлению суд находит подлежащими признанию недействующими, а доводы административного истца в этой части – обоснованными.
Следует отметить, что вопрос упразднения ООПТ любой категории и памятников природы, в частности, в Федеральном законе от 14.03.1995 N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях" и в иных законах не урегулирован, такое прямое регулирование вводится статьей 9.1 вышеназванного Областного закона, при этом изменения в этой части внесены после проведения комплексного экологического обследования и проведения государственной экологической экспертизы. Возможность упразднения ООПТ на стадии проведения комплексного обследования предусматривалась лишь постановлением Правительства Ростовской области от 15.05.2014 №350, принятым в порядке реализации полномочия, указанного в части 2 статьи 9 упомянутого Областного закона.
Таким образом, критерии принятия решения о возможности упразднения ООПТ регионального значения сформулированы непосредственно в нормативном правовом акте регионального органа исполнительной власти вне связи с конкретными предписаниями федерального уровня.
С учетом изложенного суд приходит к выводу о том, что необходимость охраны конкретных природных объектов должна оцениваться при указанном положении в правовом регулировании через цели такого регулирования, значение охраняемых территорий для граждан.
В силу пункта 3.2 постановления Правительства Ростовской области от 15.05.2014 №350 подлежавшие особой охране природные комплексы и (или) объекты в границах ООПТ могут быть упразднены, если они утрачены и не могут быть восстановлены либо не нуждаются в особой охране. Вопрос о возможном упразднении памятников природы был поставлен в техническом задании Минприроды Ростовской области при заключении государственного контракта от 14.04.2015 о проведении кадастровых работ в отношении ООПТ (л.д.155 том 2).
Как установлено судом, в связи с принятием постановления Администрации Ростовской области от 19.10.2006 года №418 «О памятниках природы Ростовской области» проведена государственная экологическая экспертиза, обосновавшая ценность природных объектов и необходимость их государственной охраны на региональном уровне, срок ее действительности установлен не был, результаты не оспорены. В заключении государственной экологической экспертизы от 09.12.2016 приведены противоположные выводы об отсутствии необходимости охраны вышеуказанных 8 ООПТ, находящихся в разных муниципальных образованиях области.
Выводы и фактические данные об утрате объектов и невозможности их восстановления фактически по каждому бывшему памятнику природы отсутствуют, как в материалах обследования, так и в заключении экспертизы. Состояние 8 объектов обследовано не только в период 2015 года вышеназванными сотрудниками ЮФУ (учитывая, что Свидетель 5 не подтвердил в суде факт принадлежности ему выводов о необходимости упразднения всех 8 памятников), но и в 2017 году после принятия оспариваемого правового акта с участием представителей научного сообщества, допрошенных в качестве свидетелей (Свидетель 7, Дёмина О.Н., Свидетель 9), основания для недоверия компетентности которых у суда отсутствуют. Показания свидетелей Свидетель 4, Свидетель 1, Свидетель 6, Свидетель 5 не содержат дополнительного обоснования необходимости упразднения ООПТ ни с одной из трех рассматриваемых позиций, а сводятся к подтверждению правомерности проведения самого обследования, наличия тех или иных антропогенных дефектов в функционировании объектов, повторяющих их же письменные суждения.
Суд учитывает, что в материалах комплексного обследования 2015 года и в заключении экологической экспертизы 2016 года отсутствует обоснование ошибочности включения 8 рассматриваемых объектов в категорию памятников природы в 2006 году с учетом предыдущей экологической экспертизы.
Изучение и анализ суждений специалистов о необходимости упразднения ООПТ с точки зрения влияния негативных антропогенных факторов позволяет согласиться с утверждением прокурора о непринятии достаточных мер для охраны со стороны уполномоченного органа, а не об отсутствии нуждаемости в особой охране этих объектов. Вопрос о восстановлении 8 разноплановых природных объектов с привлечением широкого круга представителей научного сообщества по существу не рассмотрен ни в материалах обследования, составленных тремя сотрудниками ЮФУ, ни в ходе экологической экспертизы, повторившей их суждения. Нельзя сделать по представленным материалам и вывод о том, в чем конкретно отлично неблагоприятное антропогенное воздействие на отобранные к упразднению объекты от остальных, подлежащих реорганизации, при том, что существенные отличия по месту положения этих объектов, фактически принятые меры охраны и восстановления не отражены.
В декабре 2016 года (после проведения кадастровых работ 2015 года и после получения заключения экспертизы) составлены кадастровые паспорта на каждый из 8 упраздненных памятников природы, из которых нельзя сделать вывод о серьезной дефектности объектов и отсутствии необходимости в их публично-правовой охране на региональном уровне.
Альтернативные научные и практические суждения, учитывая социальную значимость для Ростовской области вопроса о сохранении и развитии природных объектов, при их фактическом наличии, как показало судебное разбирательство, по существу не были представлены (показаны) для изучения экспертной комиссии при проведении государственной экологической экспертизы, в Минприроды России при направлении полученных материалов, что в итоге повлияло на полноту и достоверность выводов, сформированных в качестве результата применения специальных познаний в сфере биологии до принятия оспариваемого постановления.
Суждения специалистов в области биологии (как изложенные в письменном виде, так и в виде показаний в суде) по своему существу противоположны, что с учетом отсутствия прямых федеральных критериев возможности упразднения существующих ООПТ, однопорядковых специальных познаний исследователей и предпринятых способов обследования (изучения) служит объективным основанием для сомнения в достоверности выводов материалов комплексного обследования и заключения экологической экспертизы в этой части. Очевидность в отсутствии необходимости особой охраны этих объектов не подтверждена, принимая во внимание, что новые факты при проведении экологической экспертизы установлены не были.
Федеральный закон «Об экологической экспертизе» в статье 18 не определяет конкретных способов судебного оспаривания заключения экологической экспертизы, в данном случае с учетом прямой связи заключения с оспариваемым нормативным актом рассматриваемый административный иск направлен на оспаривание действительности заключения в части выводов об упразднении ООПТ, которое может оцениваться не только с точки зрения соблюдения формальных требований, но и по существу представленных данных, учитывая представление аналогичных по содержанию и по форме доказательств обратного.
Доводы административного ответчика о достаточности соблюдения административных процедур по получению заключения государственной экологической экспертизы и согласования Минприроды России не могут служить достаточным основанием для вывода о правомерности упразднения 8 ООПТ без принятия мер по обеспечению их публично-правовой охраны. Решений органов местного самоуправления по охране этих объектов, как объектов местного значения, не принято, данный вопрос, указанный в материалах обследований, не был обсужден и реализован на практике для реализации целей охраны природы региона.
В правовом регулировании 8 объектов возникает пробел, влекущий нарушение охраняемых публичных интересов, прав и свобод неопределенного круга лиц, который с учетом самостоятельной компетенции органа исполнительной власти субъекта РФ подлежит устранению путем возложения на него обязанности по принятию замещающего нормативного правового акта в силу части 4 статьи 216 КАС РФ.
Прокурором оспариваются пункты 1.3, 3.1.20 «Положения о режиме особой охраны охраняемых ландшафтов и охраняемых природных объектов», как не соответствующие требованиям федерального законодательства, в том числе с точки зрения критериев ясности и определенности правовых предписаний.
В силу пункта 1.3 «Положения о режиме особой охраны охраняемых ландшафтов и охраняемых природных объектов» охраняемые ландшафты и охраняемые природные объекты не имеют ограничения срока действия. Земли у собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев, арендаторов, обладателей сервитута, расположенные в границах охраняемых ландшафтов и охраняемых природных объектов, не изымаются.
Суд пришел к выводу об отклонении доводов прокурора о несоответствии федеральному законодательству пункта 1.3 Положения по следующим основаниям.
Объявление природных комплексов и объектов памятниками природы, а территорий, занятых ими, территориями памятников природы допускается с изъятием занимаемых ими земельных участков у собственников, владельцев и пользователей этих участков (пункт 4 статьи 26 Федерального закона от 14.03.1995 N 33-ФЗ).
В соответствии с частью 1 статьи 56 Земельного кодекса Российской Федерации права на землю могут быть ограничены по основаниям, установленным Земельным кодексом Российской Федерации, федеральными законами.
Ограничения использования земельных участков, включенных в границы особо охраняемых природных территорий, установлены статьей 95 Земельного кодекса Российской Федерации, а также Законом об охраняемых территориях.
Согласно пункту 2 статьи 94 ЗК РФ к землям особо охраняемых территорий в том числе относятся земли особо охраняемых природных территорий.
В силу пунктов 1-2,5 статьи 95 ЗК РФ к землям особо охраняемых природных территорий относятся земли государственных природных заповедников, в том числе биосферных, государственных природных заказников, памятников природы, национальных парков, природных парков, дендрологических парков, ботанических садов. Земли особо охраняемых природных территорий относятся к объектам общенационального достояния и могут находиться в федеральной собственности, собственности субъектов Российской Федерации и в муниципальной собственности. В случаях, предусмотренных федеральными законами, допускается включение в земли особо охраняемых природных территорий земельных участков, принадлежащих гражданам и юридическим лицам на праве собственности.
В целях создания новых и расширения существующих земель особо охраняемых природных территорий органы государственной власти субъектов Российской Федерации вправе принимать решения о резервировании земель, которые предполагается объявить землями особо охраняемых природных территорий, с последующим изъятием таких земель и об ограничении на них хозяйственной деятельности.
Довод о невозможности включения в состав земель иных категорий ООПТ, прямо не предусмотренных федеральным законом (то есть определенных оспариваемым постановлением) земельных участков, принадлежащих частным лицам (собственникам, землепользователям, землевладельцам, арендаторам, обладателям сервитутов) ошибочен и не свидетельствует о нарушении норм Земельного кодекса РФ.
Изменение категории ООПТ не влечет на основании Земельного кодекса РФ, Федерального закона «Об особо охраняемых природных территориях» изменение правового режима правообладания и пользования земельными участками, федеральное законодательство не предусматривает прямое прекращение вещных и обязательственных прав в этом случае, а также изъятие земель в интересах государства. В свою очередь Областной закон №434-ЗС с точки зрения предметов ведения не может вопреки требованиям ГК РФ и ЗК РФ устанавливать возможность изъятия земель у правообладателей при установлении новых категорий ООПТ.
Изменение категории конкретных ООПТ с памятников природы на новые виды не является нарушением каких-либо норм федерального уровня в части установления прав на земельные участки. Задача сохранения уникальности природных комплексов может быть достигнута без изъятия земель у собственников (владельцев) с учетом установления определенных ограничений в пользовании, что согласуется с задачей государства по обеспечению баланса публичных и частных интересов.
В соответствии с пунктом 3.1.20 «Положения о режиме особой охраны охраняемых ландшафтов и охраняемых природных объектов» на территории лесных участков охраняемых ландшафтов и охраняемых природных объектов применяются ограничения и запреты, предусмотренные лесным законодательством Российской Федерации, Лесным планом Ростовской области, лесохозяйственными регламентами лесничеств Ростовской области.
Доводы прокурора о противоречии нормам более высокой юридической силы, требованиям ясности и определенности части пункта 3.1.20 Положения (в части слов «Лесным планом Ростовской области, лесохозяйственными регламентами лесничеств Ростовской области») суд нашел обоснованными.
Согласно пункту 25 Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 29.11.2007 N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части", проверяя содержание оспариваемого акта или его части, необходимо также выяснять, является ли оно определенным.
Лесной план субъекта Российской Федерации и лесохозяйственный регламент принимаются в соответствии со статьями 86,87 Лесного кодекса Российской Федерации, эти документы утверждаются высшим должностным лицом субъекта РФ и органами государственной власти субъектов РФ соответственно. Эти правовые акты являются актами определенного срока действия, не могут по своей правовой природе и сфере действия, условий и порядка опубликования содержать дополнительные в сравнении с лесным законодательством нормативных правовых предписаний, в том числе ограничений и запретов (такой вывод следует в том числе из анализа главы 8 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях о конкретных составах административных правонарушений).
Бланкетный характер данного пункта не направлен на конкретизацию правового регулирования режима лесных участков ООПТ, свидетельствует с учетом содержания названных правовых актов, исследованных судом, о неопределенности самого регулирования и содержания правовой нормы, которая может применяться без словосочетания «Лесным планом Ростовской области, лесохозяйственными регламентами лесничеств Ростовской области».
Таким образом, суд приходит к выводу о частичной обоснованности административного искового заявления.
Оспариваемое постановление в указанной части подлежит признанию недействующим со дня вступления решения суда в законную силу, поскольку после принятия и введения в действие нормативного правового акта могли быть реализованы права граждан, об ином времени признания оспариваемого постановления недействующим стороны не заявили.
Руководствуясь статьями 175-180, 215-216 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд
РЕШИЛ:
административное исковое заявление удовлетворить частично:
признать недействующими со дня вступления решения суда в законную силу:
пункты 1-8 Перечня упраздненных памятников природы Ростовской области (приложение №5 к постановлению Правительства Ростовской области от 12.05.2017 N 354 "Об охраняемых ландшафтах и охраняемых природных объектах");
пункт 3.1.20 Положения о режиме особой охраны охраняемых ландшафтов и охраняемых природных объектов (приложение №4 к постановлению от 12.05.2017 N 354) в части слов «Лесным планом Ростовской области, лесохозяйственными регламентами лесничеств Ростовской области».
Отказать в удовлетворении административного искового заявления о признании недействующими пунктов 1-3 постановления Правительства Ростовской области от 12.05.2017 N 354 "Об охраняемых ландшафтах и охраняемых природных объектах", пункта 1.3 Положения о режиме особой охраны охраняемых ландшафтов и охраняемых природных объектов.
Возложить на Правительство Ростовской области обязанность принять новый нормативный правовой акт, заменяющий признанные недействующими пункты 1-8 Перечня упраздненных памятников природы Ростовской области (приложение №5 к постановлению Правительства Ростовской области от 12.05.2017 N 354 "Об охраняемых ландшафтах и охраняемых природных объектах").
Обязать Правительство Ростовской области в месячный срок со дня вступления настоящего решения суда в законную силу опубликовать сообщение о его принятии (резолютивную часть решения суда) в официальном печатном издании, в котором подлежат опубликованию нормативные правовые акты Правительства Ростовской области (в газете "Наше время" или "Собрании правовых актов Ростовской области").
На решение могут быть поданы апелляционные жалоба и представление в течение месяца после принятия решения в окончательной форме в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации через Ростовский областной суд.
Судья: Д.М. Абрамов
Решение принято в окончательной форме 14 ноября 2017 года
